A economia de tempo nas licitações: uma análise da Lei 10.520/2002 e sua eficiência para Administração Pública

Resumo: A Economia gerada pela utilização do pregão eletrônico na administração pública tem se tornado alvo de inúmeras pesquisas no meio acadêmico. Este artigo tem por objetivo analisar o instituto jurídico do pregão eletrônica, bem como seu o seu procedimento abordando de forma clara e objetiva seus conceitos basilares.

Palavras chave: Administração Pública. Licitação. Pregão Eletrônico.

Abstract: The economy generated by the use of electronic trading in public administration has become the target of numerous research in the academic world. This article aims to analyze the legal institute of electronic trading, as well as its procedure approaching clearly and objectively its basic concepts.

Keywords: Public administration. Bidding. Electronic trading.

Sumário: Introdução. 1. Licitação na administração pública. 2 Princípios das licitações públicas. 2.1 Definição dos princípios na licitação. 3 Pregão Eletrônico. 3.1 Procedimentos necessários para a realização do pregão eletrônico. 3.2 As vantagens da aplicação do pregão eletrônico. 3.3 Princípios da economicidade e da eficiência aplicados ao pregão eletrônico. Considerações. Referências.

Introdução

O pregão eletrônico, nasceu da necessidade de tornar as contratações mais céleres para a Administração Pública reestruturando alguns procedimentos que eram considerados rigorosos e menos burocráticos, tornando-os mais céleres. Dentro da lei geral de licitação constam cinco modalidades, sendo elas: concorrência, tomada de preços, concurso, convite e leilão com a Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002 é instituído O pregão coexistindo assim em dois formatos: presencial e eletrônico, esse, regido pelo Decreto nº 5.450/2005, no qual se pauta nosso estudo.

 Nosso trabalho tem como fundamento uma revisão da literatura, objetivando demonstrar a importância do pregão eletrônico e suas vantagens, bem como uma análise do instituto licitatório de acordo com a doutrina, sobre os benefícios alcançadas por essa modalidade de licitação, quando se trata de compras públicas, dado a importância dos benefícios oferecidos, tanto para Administração Pública, quanto para sociedade.

A Administração Pública constitui a estrutura administrativa do Estado, representado pelo agrupamento de entidades jurídicas de direito público ou privado, tomado como um conjunto de órgãos, entidades e agentes públicos que exercem a função administrativa para o alcance do interesse público. Di Pietro (2018) conceitua Administração Pública em duas linhas, uma objetiva e outra subjetiva, assim:

 “a) em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte a atividade estatal: a função administrativa; b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo (2018, p.76).”

Dessa forma, quando a Administração Pública necessita de material a mesma precisará assinar um contrato com o licitante, contudo, antes da assinatura ela deverá, como regra, realizar um procedimento administrativo anterior, com o objetivo de avaliar a melhor proposta, ou seja, a proposta mais vantajosa, esse procedimento prévio é a chamada licitação. A lei geral que regulamenta a licitação é a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, “regulamentada pelo art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, onde, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências” (BRASIL, 1993).

Para a doutrina, o processo licitatório é um procedimento administrativo formal e vinculado, com etapas sequenciais. Di Pietro (2018, p. 506) comenta que “a licitação é um procedimento que exige uma sucessão de atos e fatos da Administração e atos e fatos do licitante”. Já Oliveira (2018, p. 431) afirma que licitação é o “processo administrativo utilizado pela Administração Pública e pelas demais pessoas indicadas pela lei, com o objetivo de garantir a isonomia, selecionar a melhor proposta e promover o desenvolvimento nacional sustentável, por meio de critérios objetivos e impessoais, para celebração de contratos”.

Com o objetivo de selecionar a proposta mais vantajosa, essa seleção depende do tipo de licitação, ou seja, o tipo de escolha feita pela Administração, no procedimento licitatório encontram-se critérios distintos para o julgamento das propostas, a Lei 8.666/1993, em seu art. 45 evidencia os tipos de licitação existentes:

“I - a de menor preço - quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração determinar que será vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificações do edital ou convite e ofertar o menor preço; II - a de melhor técnica; III - a de técnica e preço. IV - a de maior lance ou oferta-nos casos de alienação de bens ou concessão de direito real de uso (BRASIL, 1993).”        

Cumpre destacar que, no processo licitatório existem as modalidades, que são os procedimentos ou modo no qual será o caminho até chegar ao final do processo. A lei geral de licitação em seu art. 22, prevê cinco modalidades existentes: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. Adiante, contudo, surgiu por meio de medida provisória a modalidade de licitação denominada pregão, regulada pela Lei nº 10.520/2002, devendo ser utilizada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios (ALEXANDRINO; PAULO. 2016, p. 227). Destaca-se que na ausência de disposição na referida lei, deverá ser observado os comandos da lei geral de licitação.

Princípios das licitações públicas

De acordo com a doutrina, os princípios são definidos como determinações, com preceitos indispensáveis de toda a organização (MAZZA, 2016, p. 117). A constituição Federal elenca os cinco princípios norteadores: da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência, esses princípios deverão ser respeitados por toda a Administração Pública.

Na licitação também existem os princípios específicos norteadores do instituto, o art. 3º da Lei nº 8.666/1993 trata destes princípios, de acordo com o artigo a licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e  a promoção do desenvolvimento nacional sustentável, desta forma, será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumentos convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos (BRASIL, 1993).

Pregão Eletrônico

Com o advento da tecnologia o pregão eletrônico pode ser considerado uma evolução para a Administração Pública, sendo a modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços comuns, independentemente do valor estimado do futuro contrato (OLIVEIRA, 2018, p. 482).        O pregão surgiu no Brasil na chamada Lei Geral de Telecomunicações – LGT, Lei nº 9.472 de 16 de julho de 1997, sendo a primeira regulamentação para que a Administração Pública pudesse realizar a licitação para a aquisição de bens e serviços (BORGES; SÁ. 2018), seu regulamento está expresso no art. 54, parágrafo único. Para os casos não previstos no caput, a Agência poderá utilizar procedimentos próprios de contratação, nas modalidades, consulta e pregão (BRASIL, 1997).

Outro aspecto levantado por Borges e Sá (2018, p. 650) refere-se ao êxito ocasionado pela modalidade, “levando a União a estender a nova modalidade a toda a Administração Pública federal. Na hipótese, editou-se a Medida Provisória 2.026/2000”. A modalidade do pregão federal foi regulamentada pelo Decreto nº 3.555, de 08 de agosto de 2000.

Em virtude do sucesso da modalidade na esfera federal, surgiu a Lei nº 10.520/2002, denominada como a Lei do Pregão, que estendeu a sua aplicabilidade aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. A definição para que possa ser feito o uso do pregão depende da natureza do objeto da contratação, e no que compete o pregão, o mesmo tem em seu bojo a aquisição de bens e serviços comuns. De acordo com a Lei nº 10.520/2002, art. 1º, parágrafo único, “consideram-se bens e serviços comuns, independentemente de valor, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado.” Essa modalidade existe em duas formas, temos o pregão presencial, que é feito em local físico e o pregão eletrônico, realizado por meio da   internet sob força do decreto nº 5.450/2005, que o regulamenta. Alexandrino e Paulo (2016, p. 228) destaca que o pregão é “sempre do tipo menor preço, que pode ser utilizado para qualquer valor de contrato e que é realizado mediante propostas e lances em sessão pública”.

Já o parágrafo único do art. 1º, da referida lei, enumera os entes que estão subordinados ao disposto no Decreto nº 5.450/2005: além dos órgãos da administração pública federal direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União (BRASIL, 2005), de acordo com esse decreto, para a União é obrigatório o uso do pregão, preferencialmente no formato eletrônico, já para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios o seu uso é preferencial, como regulamenta a Lei nº 10.520/2002.

Procedimentos necessários para a realização do pregão eletrônico

Semelhante as outras modalidades de licitação, “o pregão é um procedimento que se desenvolve por meio de vários atos da Administração e dos licitantes, todos eles constando do processo respectivo” (DI PIETRO, 2018, p. 520).

O pregão eletrônico é composto por duas fases, a fase preparatória ou interna e a fase externa. A fase preparatória é composta pela definição das condições do certame e designação do pregoeiro e da equipe de apoio. Na fase externa está a publicação do aviso, apresentação das propostas, fase de lances, recursos, adjudicação e homologação.

A plataforma que opera o pregão eletrônico na esfera da Administração Pública federal é denominada comprasnet, assim para a realização do  pregão eletrônico, de acordo com o art. 2º § 4º do Decreto 5.450/2005, a utilização do mesmo é de responsabilidade da entidade ou órgão promotor do processo licitatório, com apoio técnico e operacional da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que atuará como provedor do sistema eletrônico para os órgãos integrantes do Sistema de Serviços Gerais – SISG.

Dessa forma, cumpre destacar que, o credenciamento é condição necessária para que a autoridade competente do órgão promotor da licitação, o pregoeiro e os membros da equipe de apoio possam participar do processo licitatório, precisam realizar o credenciamento no provedor do sistema eletrônico, onde será concedida as chaves de identificação e senha pessoal que são de responsabilidade própria e também intransferível.

Após a fase de credenciamento a modalidade se inicia após a publicação do edital com o cadastramento das propostas feita pelos licitantes e com a descrição do objeto e preço ofertado. No dia e hora definido pelo edital terá início a sessão pública, aberta pelo pregoeiro onde os licitantes deverão usar a chave de acesso e senha. Posteriormente a abertura da sessão, é feita pelo pregoeiro e também sua averiguação com isso a aceitação ou não, das propostas cadastradas, caso tenha alguma proposta que não esteja em conformidade com o edital a mesma será desclassificada, “a desclassificação de proposta será sempre fundamentada e registrada no sistema, com acompanhamento em tempo real por todos os participantes” (art. 22 § 3º, Decreto nº 5.450/2005). A troca de mensagens entre o pregoeiro e os licitantes terá campo próprio, sendo disponibilizado pelo sistema (art. 22 § 5º, Decreto nº 5.450/2005). Na fase de lances “o sistema ordenará, automaticamente, as propostas classificadas pelo pregoeiro, sendo que somente estas participarão da fase de lances” (art. 23, Decreto nº 5.450/2005).

A fase da negociação será realizada por meio do sistema, podendo ser acompanhada pelos demais licitantes (art. 24, § 9º, Decreto nº 5.450/2005). Após “encerrada a etapa de lances, o pregoeiro examinará a proposta classificada em primeiro lugar quanto à compatibilidade do preço em relação ao estimado para contratação e verificará a habilitação do licitante conforme disposições do edital” (art. 25, Decreto nº 5.450/2005). Alexandrino e Paulo (2016, p. 220) lecionam que a habilitação se refere à averiguação da documentação do licitante e tem como objetivo identificar se o ganhador do certame “terá condições técnicas, financeiras e idoneidade para adequadamente cumprir o contrato objeto da licitação”.

Por fim, caso não seja verificada a intenção de recorrer por parte dos licitantes, o pregoeiro poderá adjudicar o objeto da licitação e encaminhar a autoridade competente para que seja feita a homologação do processo licitatório.

As vantagens da aplicação do pregão eletrônico

A criação da modalidade pregão, segundo Carvalho Filho (2018, p. 370), visa acelerar “o processo de escolha de futuros contratados da Administração em hipóteses determinadas e específicas”, sendo feitas de modo mais ágil e proporcionando consequências benéficas em relação as outras modalidades. Ainda nesta mesma linha de considerações, Pestana (2014, p. 323), considera que o pregão tem como marco a celeridade e a simplicidade “bem amoldando-se ao princípio da eficiência alojado no art. 37 da Constituição Federal, e ao conceito de um estado moderno”. 

A doutrina estudada cita como característica fundamental do procedimento, a inversão nas fases da licitação, para Mazza (2016, p. 617) “essa inversão relaciona-se com o objetivo essencial do pregão: propiciar economia de tempo e de dinheiro para o Poder Público”. Borges e Sá (2018, p. 669) também reforçam que a inversão de fases entre a habilitação e o julgamento como sendo uma grande vantagem, “um ganho de agilidade, eficiência e rapidez no certame, pois o número de documentos a serem analisados pelo condutor da licitação é significativamente menor”, pois será verificado os documentos do primeiro licitante classificado.        

Oliveira (2018, p. 483) também descreve essa inversão das fases de habilitação e julgamento como um grande avanço para a Administração Pública, proporcionando ganhos em relação ao tempo “a fase de julgamento antecede a fase de habilitação, o que garante maior racionalidade e velocidade ao procedimento, porém, após o julgamento e classificação  das propostas, verificar-se-á a habilitação do primeiro colocado”.

 A transparência e a publicidade também são vantagens proporcionadas pelo pregão eletrônico, visto que todos os atos da licitação, desde a sessão pública, lances até chegar na fase dos recursos, tudo é disponibilizado pelo sistema eletrônico podendo ser acompanhados por qualquer pessoa, favorecendo o máximo de credibilidade no decorrer do processo. Nos moldes da lei de acesso a informação é dever da Administração Pública realizar a devida publicidade e transparência de seus atos quando estes tratarem de gastos públicos. A publicidade e a transparência está expressa na Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação – LAI), conforme descreve Mazza (2016, p. 155) que o objetivo fundamental “consiste em estabelecer requisitos mínimos para divulgação de informações públicas e procedimentos para o acesso por qualquer pessoa, a fim de favorecer o controle social e a melhoria na gestão pública”.

Outra vantagem dessa modalidade é a possibilidade de negociação dos preços ofertados, assim, o pregoeiro poderá encaminhar, pelo sistema eletrônico, contraproposta diretamente ao licitante que tenha apresentado o menor valor, para que seja obtido preço melhor, podendo a negociação ser acompanhada pelos demais licitantes (art. 24, § 8º, Decreto nº 5.450). Borges e Sá (2018, p. 663) também comentam sobre a fase da negociação como sendo uma característica da modalidade, podendo o pregoeiro negociar diretamente com o licitante e contratar o melhor preço para a Administração.

Por último, vale lembrar de uma outra característica importante, a fase dos recursos, no pregão existe apenas uma fase recursal, onde o licitante poderá no momento em que ocorre a sessão, apresentar a vontade de recorrer, no prazo é de três dias, esse curto prazo, possibilita mais celeridade ao procedimento licitatório (BORGES; SÁ. 2018, p. 664).

Princípios da economicidade e da eficiência aplicados ao pregão eletrônico

Eficiência não é apenas agir de forma rápida, mas também com qualidade, quando se trata de eficiência na administração pública, aliás, todos os envolvidos deverão agir dessa maneira, atendendo de modo satisfatório, sempre utilizando recursos adequados e priorizando a economia do dinheiro público, administrando os recursos financeiros de maneira responsável.

A eficiência é um princípio constitucional, acrescentado pela emenda constitucional n. 19/1998, no art. 37, caput, da Constituição Federal, sendo considerado um dos pilares da mudança entre a administração burocrática para a administração gerencial, cujo foco está no controle dos resultados, dessa forma, Mazza (2016, p. 157) nos ensina que existem valores importantes provenientes do princípio da eficiência, como a “economicidade, redução de desperdícios, qualidade, rapidez, produtividade e rendimento funcional” tendo como obrigação pela Administração Pública o alcance dos melhores resultados.  No pregão eletrônico a eficiência é atendida completamente, dado que existe a redução de gastos das operações, assim, os resultados são alcançados de forma mais rápida e os preços acabam sendo os mais vantajosos para a Administração Pública consequentemente para sociedade. “A despeito da faculdade conferida à Administração Pública, é preciso levando em consideração a finalidade do novo diploma, que é a de propiciar maior celeridade e eficiência no processo de seleção de futuros contratados”. (CARVALHO FILHO, 2018, p. 372). Nesse mesmo diapasão, Carvalho Filho, Scatolino (2016, p. 33), define que “a eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição, rendimento e economicidade para a Administração”.

Desse modo, podemos verificar que a Administração Pública sempre que for contratar deverá fazer uso de todas essas ferramentas para que o gasto do dinheiro público seja feito com responsabilidade, para que não haja o desperdício e o interesse da coletividade seja alcançado sempre.

Considerações

Ante todo o exposto, tem-se como objetivo demonstrar a importância e as vantagens da aplicabilidade do pregão eletrônico e, analisar como esse instituto licitatório faz uso da observância aos princípios da economicidade e da eficiência pela Administração Pública. Podemos identificar com o presente artigo a importância e as vantagens da aplicabilidade do pregão eletrônico e a observância aos princípios da economicidade e da eficiência nas compras públicas.

Foi possível verificar que a modalidade trouxe de fato grandes vantagens ao processo de licitação, trazendo agilidade e desburocratização dos procedimentos que são realizados no decorrer das compras públicas. A economicidade é outro fator positivo, pois todo o processo é cadastro no sistema, não havendo necessidade de gastos com impressão e papéis.      Outro ponto importante é em relação ao aumento da competitividade entre os licitantes, pois os mesmos podem, de qualquer lugar, participar do certame, não havendo a necessidade de deslocamento, e com isso amplia-se a concorrência visando melhores propostas para a Administração. Destaca-se também a celeridade proporcionada pelo pregão em relação a outras modalidades do nosso ordenamento jurídico, onde os procedimentos são considerados mais simples, proporcionando assim a tão desejada celeridade para as compras públicas.

O pregão permite que o pregoeiro encaminhe uma contraproposta ao concorrente que apresentou o menor valor para que se possa obter o melhor preço para a Administração Pública. Outro ponto importante é a eficiência proporcionada pelo pregão eletrônico. É um princípio constitucional, sendo considerado como um dos pilares da administração gerencial, que tem como ponto principal o controle dos resultados, o princípio determina que todos os atos sejam realizados com competência, de maneira ponderada, principalmente quando se tratar da realização das compras públicas. Podemos concluir, através de nossos estudos que o pregão eletrônico consegue atender aos princípios com precisão, pois os resultados são alcançados de maneira mais eficiente, existe a redução de gastos na modalidade e os preços finais são os mais vantajosos para a Administração Pública.

Referências

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