TAC: as vantagens da atuação extrajudicial do Ministério Público na defesa do meio ambiente

1.      Introdução

A preocupação com o meio ambiente ganha espaço cada vez mais destacado na sociedade brasileira, principalmente, em razão dos efeitos deletérios do desequilíbrio ambiental. A Constituição Federal de 1998, atenta à importância do resguardo deste bem jurídico fundamental, apontou instrumentos e atores para efetivar sua tutela jurídica.

O legislador infraconstitucional, como não poderia deixar de sê-lo, consciente da importância de operacionalizar tal preceito constitucional, introduziu, por intermédio da Lei n° 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor), no ordenamento jurídico brasileiro, o compromisso de ajustamento de conduta, instrumento de resolução conciliada e extrajudicial dos litígios, amplamente utilizado em matéria ambiental, pois que, ao revês das morosas tramitações judiciais, imprime a celeridade e eficácia que sua tutela requer.

Ademais, em razão da relevância social de um meio sadio e equilibrado, também, em sede constitucional, foi conferida ao Ministério Público, garante dos interesses sociais, a missão institucional velar pela proteção ambiental. Para tanto, atento às vantagens, na seara ambiental, da solução extrajudicial dos litígios, dentre elas: celeridade, redução de custos, efetivação do pacto democrático, o Parquet tem firmado um expressivo número de ajustamento de condutas.   

2.      O Ministério Público

Além da tradicional e conhecida promoção da ação penal, o art. 129 da CF/88 atento à importância de uma tutela efetiva aos direitos difusos e coletivos, conferiu, como missão institucional do Parquet, a sua tutela.

Nesse contexto, faz-se mister trazer à baila o conceito de direitos difusos e coletivos. Estes, segundo o art. 81, inciso II, do Código de Defesa do Consumidor, são direitos transidividuais de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica-base.

Noutro giro, direitos difusos, segundo a inteligência do art. 81, inciso I, CDC, são direitos transidividuais de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstância de fato. Ademais, são interesses pertencentes aos mais altos valores humanos, titularizados por uma comunidade amorfa e flexível, a exemplo do meio ambiente.

Dada relevância de tais direitos, a Carta Magna de 1988 atribuiu ao Ministério Público a condição de protetor e garantidor da efetiva proteção do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. Entretanto, a atuação do Ministério Público não deve inibir, e, sim encorajar a participação popular e dos demais órgãos na efetivação de direitos.

É nítido que dentre os direitos difusos o meio ambiente vem, cada dia passa, congregando os mais diversos ramos da sociedade em prol da preservação ou recuperação dos valores ambientais.

A instituição ministerial, consciente da importância social do meio ambiente equilibrado, tem lançado mão dos diversos instrumentos a sua disposição, dentre eles, o Termo de Ajustamento de Conduta, com o objetivo garantir à sociedade uma efetiva tutela ambiental (RODRIGUES, 2006).

3.      O Meio Ambiente

A conceituação do meio ambiente abrange várias vertentes, dentre elas, a técnica e a jurídica. Em linguagem técnica, meio ambiente significa a combinação de todas as coisas e fatores externos ao indivíduo ou população de indivíduos, constituindo uma realidade complexa formada por seres bióticos e abióticos e suas interações (MACHADO, 2010).

Juridicamente, o conceito de meio ambiente cingi-se a dois principais enfoques: estrito e amplo. Em sentido estrito, é definido como patrimônio natural, ou seja, diz respeito, apenas, aos recursos naturais e a sua interação com os seres.

Por outro lado, numa concepção ampla a definição de meio ambiente inclui os aspectos natural, artificial, cultural e do trabalho. Em tal perspectiva, entende-se por meio ambiente a interação do conjunto de todos esses aspectos, os quais juntos buscam promover o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas.

Nesse trilhar, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, no art. 3, inc. I, assim o conceituou: “Meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”. A partir do mencionado dispositivo legal, aferi-se que a intenção do legislador foi, por meio de uma definição aberta, alargar ao máximo a definição de meio ambiente.

Em seu aspecto natural, o meio ambiente é constituído pelos recursos naturais, como o solo, a água, o ar, a flora e a fauna, e pela integração de cada um destes elementos com os demais.

Conceituado no art. 225, caput, da CF, tem-se que: “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

A questão ambiental, principalmente em decorrência do atual estágio de desequilíbrio ecológico, vêm, paulatina, congregando setores da sociedade em torno da discussão e implementação de medidas preventivas e restauradoras do meio ambiente.

Isso porque, a dignidade da pessoa humana, fundamento de nosso estado constitucional de direito, abrange a qualidade de vida, sendo está, por sua vez, indissociavelmente interligada ao equilíbrio ambiental. Já que, por exemplo, os altos níveis de poluição da grandes metrópoles, prejudicam a saúde respiratória de seus habitantes, que, por conseguinte, não tem uma vida com qualidade.

É pertinente ressaltar, que, após mais de duas décadas da promulgação da constituição, a hermenêutica constitucional ensina que ao interpretar as normas da Constituição o intérprete deve emprestar-lhes o máximo de eficácia social, por isso, que como pressuposto lógico da efetivação do princípio da vida digna, tem-se o também constitucional princípio da proteção ao meio.

Nesse sentido, devem agir tanto os órgãos públicos legitimado à defesa do meio ambiente, como, por exemplo, o Ministério Público, como também toda a sociedade.

4.      TAC: As Vantagens da atuação extrajudicial do Ministério Público na defesa do Meio Ambiente

Os institutos jurídicos surgem para atender às exigências sociais em uma realidade histórica específica, mesmo que posteriormente sejam utilizados em realidades não imaginadas e, por vezes, contrárias aos intuitos do legislador.

No Brasil, o termo de ajustamento de conduta surge para melhor resguardar os direitos difusos, vez que o processo civil tradicional, eminentemente individualista, já não atendia satisfatoriamente aos reclames da tutela coletiva.

Politicamente, o instituto sob comento surge no momento de redemocratização das instituições. Nessa época, os anseios sociais pugnavam por uma nova ordem jurídica que efetivasse a participação dos mais variados setores da sociedade na condução das escolhas do país.

Entrementes, foi com artigo 113 da Lei n° 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor) que o instituto, consolidou-se, pois o órgão legitimado, agora, tem o poder de cominar sanções em caso do descumprimento do pactuado, in verbis:

“Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial”

O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), também conhecido com Compromisso de Ajustamento de Conduta, é o instrumento utilizado pelos órgãos públicos, principalmente o Ministério Público, em busca da solução conciliada dos conflitos relativos aos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos.

O objetivo principal do ajuste de conduta é proteger os direitos transidividuais à luz da finalidade normativa. Não foi o instituto concebido como um meio de conceder condições mais favoráveis aos violadores da norma. Ao contrário, fomenta-se a adequação de condutas, desde que essa seja a melhor solução. Pretende-se, portanto, um amoldamento das condutas, que pode ser obtido mediante a prevenção, cessação ou indenização de dano à efetiva proteção dos mencionados direitos.

Neste contexto, destaca-se a importância da tutela preventiva, como o próprio nome sugere, enseja-se a prevenção da lesão aos direitos transindividuais, pois que, em muitos casos, a reparação de danos é inviável. Como por vezes ocorre na seara ambiental, onde ocorrida uma lesão ao meio ambiente, os prejuízos, na maioria das vezes, são irrecuperáveis. Assim, passa-se, agora, a uma análise detalhada das vantagens do ajustamento de conduta ambiental.

Impende ressaltar, inicialmente, que democracia e o direito de ação são conceitos interligados. Atenta a isso, a Constituição Federal de 88 ao instituir que nenhuma lesão ou ameaça de lesão será excluída de apreciação do Poder Judiciário, ampliou, extraordinariamente, o acesso à tutela jurisdicional

Acontece que, ao lado da previsão de amplo acesso ao judiciário, não foram criados mecanismo que acompanhassem a vertiginosa procura da resolução judicial dos litígios. O resultado disso é facilmente perceptível. Hoje, a estrutura judiciária do país é lastimável, há uma quantidade insuficiente de magistrados e serventuários em relação à demanda judicial. Consectário lógico de tal quadro é a lenta e, por vezes, ineficaz prestação jurisdicional, já que a tempestividade da prestação é uma indissociável condição de eficácia.

Face à tal situação, a solução extrajudicial dos conflitos torna-se, geralmente, uma satisfatória alternativa à prestação jurisdicional. Atento a isso, o Ministério Público, defensor geral da coletividade, tem, com freqüência, optado pela resolução extrajudicial dos litígios, principalmente, ambientais.

Visto que, dentre seus instrumentos de atuação, o termo de ajustamento de conduta em matéria ambiental oferece uma enorme gama de vantagens em relação ao ajuizamento de uma ação judicial, seja em relação aos violadores da conduta (compromissários), ao Ministério Público, e, por fim, a sociedade em geral. Explica-se.

A primeira vantagem da realização do ajustamento de conduta é de ordem psicológica. A solução conciliada do conflito abre espaço a uma álea de negociação entre as partes, e dentro desse espectro de escolhas as partes amoldam as obrigações contraídas as suas reais possibilidade. Não há imposições unilaterais.

Desse modo, as cláusulas convencionadas, resultantes de um processo democrático construtivo, refletem as reais possibilidades dos ajustantes. Por isso, essas obrigações dificilmente deixarão de ser adimplidas, já que os acordantes amoldaram suas condutas às exigências legais, dentro de suas potencialidades.

Outrossim, ao firmar o ajustamento de conduta, cada parte terá a plena consciência que efetivamente participou de um processo de composição de conflito e não foi um mero contratante. Há uma assunção voluntária de obrigações.

Assim, nessa ambiência de formalização bilateral da avença, as partes não hesitarão em cumprir o acordado, pois que fruto da sua própria intenção. E, mais uma vez, a sociedade lucrará, pois não será necessário recorrer às longas e tumultuadas execuções , e a tutela ambiental será de pronto efetivada.

Em seguida, destaca-se como vantagem fomentada pelo TAC o aprendizado ambiental, visto que as indenizações por dano ambiental são vultosas, em razão da importância do bem ambiental à qualidade de vida. Nesse vértice, o infrator ao formalizar o ajustamento, busca além de ajustar sua conduta à lei, conhecer como manter os interesses que levaram à prática da infração, com mesmo custo financeiro e ambiental.

Por essas duas razões o infrator, consciente de seu papel de agente na preservação do meio ambiente, pesquisa soluções que lhe garanta o mesmo retorno financeiro, sem que seja necessário dilapidar o meu ambiente. Posto que, os consumidores delimitam suas escolhas de acordo o nível de responsabilidade ambiental do produtor.

Demais disto, destaca-se à preservação da imagem da marca, posto que, em decorrência da atual grau de destruição do meio ambiente, a preocupação com o desenvolvimento sustentável atinge os mais diversos setores da sociedade. Nesse contexto, quando for causadora de danos ambientais, a imagem da empresa estará indissociavelmente ligada a situações negativas.

As imagens do dano ambiental, em parte pela grande atenção da imprensa, mas, principalmente, pela crescente conscientização das deletérias conseqüências que o fato gerará ao meio, ficam registradas na lembrança por longos anos. A título de ilustração, impossível apagar da memória as lastimáveis imagens do derramamento de óleo ocorrido em janeiro de 2000, na Baía de Guanabara, causando grandes danos aos manguezais, praias e à população de pescadores.

Nesse viés, a iniciativa da empresa em recuperar ou prevenir danos ao ambiente pela via do ajustamento de conduta, por certo evitará a continuidade das críticas, tanto pela iniciativa em corrigir o dano, como pela celeridade do ajuste, e, assim, afasta-se, da empresa, a associação negativa de degradadora ambiental. Evidencia-se que o objetivo do ajustamento de conduta, certamente, não é proteger a imagem da marca, mas, transversalmente, constata-se a produção, igualmente, de tal efeito.

Em que pese a importância de todas essas vantagens anteriormente descritas, a grande vantagem do ajustamento de conduta ambiental vislumbra-se no âmbito social. O meio ambiente, direito difuso por excelência, deve ser tutelado da maneira mais adequada possível, e conforme foi exposta, atualmente, as soluções extrajudiciais conferem ao ambiente uma melhor tutela, visto que afastada da prejudicial e perigosa morosidade judiciário.

Destaca-se, como vantagem social a redução dos custos. O acesso ao sistema judiciário é extremamente oneroso, tanto para as partes, que arcam, por exemplo, com as custas processuais e os honorários advocatícios, quanto para a sociedade que custeia sua manutenção, ampliação e modernização. Em caminho diametralmente oposto, o compromisso de ajustamento de conduta representa uma alternativa aos elevados custos da prestação jurisdicional.

No plano coletivo, a sociedade também se beneficiará vez que as atividades do processo de celebração do ajustamento são atribuições inerentes aos órgãos tomadores, e, por isso, já patrocinadas pelos recursos públicos. Não há qualquer oneração extra aos cofres públicos com a formalização dos termos.

Eis, então que não se trata aqui de uma simples vantagem pecuniária. Mas, sim, economia de recursos públicos numa realidade socioeconômica profundamente marcada pela miserabilidade.

Por outro lado, o TAC também promove o desafogamento do Judiciário. É nítido o crescimento da utilização dos ajustamentos de conduta, principalmente formalizados pelo Ministério Público, na resolução dos litígios ambientais. Muito já se avançou, mas ainda há muito a alcançar.

Antes da Constituição de 1988, havia um verdadeiro bloqueio da sociedade em buscar o Judiciário. Contudo, após a Carta Magna, o processo se reverteu: ocorreu uma verdadeira avalanche de medidas judiciais, abarrotando o Judiciário. Além disso, incutiu uma tendência psicológica de levar os conflitos para o Judiciário, sem que ele estivesse preparado.

Ocorre que há ainda muito a ser feito. Em um primeiro momento, é preciso desconstituir a cultura de que, apenas, o judiciário é apto fornecer a correta a resolução do litígio e incutir no ideário do povo que há outros órgãos tão, ou até melhor preparados, em determinadas situações que o Poder judiciário.

Por exemplo, na área ambiental o termo é importantíssimo porque a responsabilidade e a reparação do dano ambiental, se atreladas a uma decisão judicial, podem levar anos para serem impostas, causando prejuízos ao meio ambiente e à saúde humana

A formalização do ajuste é, com certeza, um grande passo, entretanto, o Ministério Público deve acompanhar se as cláusulas deles são efetivamente cumpridas, só então, nos raros casos de descumprimento, deverá ser intentada a ação judicial de execução.

 Além disso, destaca-se como vantagem inerente à formalização do ajustamento de conduta a celeridade da resolução dos litígios. A demanda ambiental requer soluções céleres. A demora na resolução da questão ambiental potencializa sobremaneira os efeitos nocivos do dano ambiental, por isso, quanto maior for o lapso temporal entre a conduta degradadora e a resolução do litígio, mais difícil torna-se a recomposição do meio.

Como já ressaltado, a prestação jurisdicional é, em regra, lenta, seja pela ausência de um aparato profissional e tecnológico capaz de suprir a demanda, ou pelo engessamento do magistrado aos ritos procedimentais, a exemplo dos inúmeros recursos, prazos e formalismos processuais. Por isso, muitas vezes, não obstante o empenho do Judiciário, quando se trata do meio ambiente a contraprestação jurisdicional é, dado sua demora, geralmente, inócua.

Do outro lado, com o ajustamento de conduta há um ganho considerável de tempo, primeiramente, pois não há, na condução das negociações, um rito procedimental fixo a ser seguido, assim, as partes definem o procedimento segundo as necessidades do caso concreto, com isso, há uma grande economia de tempo.

Demais disto, como não há imposição de decisão unilateral, e sim composição bilateral do litígio, o compromissário, em geral, não se utiliza de artifícios para frustrar a execução da avença, ao contrário por ser sua construção, lança-se em prol de sua efetivação. Nesse cenário, como consectário da condução rápido do ajuste, os ganhos ambientais são reconhecidamente vantajosos.

Portanto, o Ministério Público não deve burocratizar excessivamente a celebração do ajuste de conduta, já que, muitas vezes, o decurso do tempo inviabiliza a melhor tutela ao ambiente.

Sobreleva, destacar, ainda, que o TAC amplia o pacto democrático, vez que ao permitir que o acordante tenha participação ativa na condução da avença, o princípio democrático reluz. Concretiza-se as denominadas escolhas políticas e não imposições unilaterais de vontade.

Como consectário lógico, as soluções encontradas por refletirem escolhas e não determinações, certamente, terão uma maior eficácia social, posto que serão, na maioria da vezes, cumpridas voluntariamente.

Por fim, ressalta-se que atua na ampliação do acesso à justiça. O acesso a justiça não significa simplesmente o acesso ao judiciário, vai muito além. Abrange todos os meios que garantam o objetivo da norma jurídica, ou seja, um estudo do caso que transponha o meramente normativo, com afirmação de soluções concretamente justas, as quais são essenciais ao Direito.

Importante frisar, ainda, que o real acesso à justiça é indissociavelmente ligado à idéia de proporcionalidade. Por isso, o compromisso deve estabelecer cláusulas, que, ao mesmo tempo, representam adequação à norma e se revelem menos gravosas para o obrigado.

Por tanto, é perfeitamente plausível a alteração do conteúdo do ajuste quando o seu cumprimento se tornar excessivamente desproporcional, contudo, a proteção dos direitos transidividuais deve ser mantida incólume.

5.      Conclusão

Existe justiça além do judiciário. A estrutura judiciária brasileira, geralmente, marcada pela insuficiência de magistrados e serventuários, favorece a lenta e, por vezes, intempestiva resolução dos litígios.

Tal morosidade prejudica em muito a eficaz contraprestação ambiental, pois que o tempo é um fator de suma importância na defesa ambiental. Quanto mais distante a solução avençada do fato ocorrido, certamente, menor será a eficácia desta. Atento a essa importante especificidade da tutela ambiental, o Ministério Público, garante da ordem social justa, tem optado pela solução extrajudicial dos conflitos ambientais.

Extrajudicialmente, há diversos instrumentos à disposição da instituição em prol da defesa ambiental, dentre eles, o inquérito civil, as recomendações, procedimento administrativo e o termo de ajustamento de conduta.

O ajustamento de conduta surge, no ordenamento jurídico brasileiro, na década de 90, momento em, politicamente, as instituições e institutos respiravam os ares da democracia. Razão pela qual, o instituto ora em comento, tem por basilar característica a resolução conciliada, e, portanto, democrática dos conflitos.

Apesar do pouco tempo de aplicação desse instituto, é certo que ele já se traduz em um dos mais eficientes na prevenção e reparação a interesses e direitos difusos e coletivos, destacada o meio ambiente.

Neste sentido, o presente trabalho monográfico intentou demonstrar as vantagens do ajustamento de conduta ambiental firmados, extrajudicialmente, pelo Ministério Público.

Os benefícios do ajuste de conduta estruturam-se em três principais perspectivas. A primeira delas é reflete-se diz respeito ao compromissário que ao ajustar sua conduta à lei, adquire enormes benefícios: proteção da imagem, menores custos, bem como aprendizagem ambiental.

Noutro giro, com relação ao Ministério Público, o termo se mostra vantajoso pois, confere-lhe uma maior liberdade de atuação na consecução de seus misteres institucionais; maior valorização e maior visibilidade às ações promovidas pelo órgão, bem como amplia os mecanismos de ação para a defesa dos direitos transindividuais.

Entretanto, a maior vantagem da celebração do ajustamento é a social. O meio ambiente, direito difuso por excelência, deve ser protegido da maneira mais adequada possível, e conforme exposto, atualmente, as soluções extrajudiciais conferem-lhe uma melhor tutela, pois que célere e eficaz, apartada, por tanto da prejudicial e perigosa morosidade judiciária.

A atuação do Ministério Público em defesa do meio ambiente, conjugada às vantagens do termo de ajustamento de conduta, introduz uma nova era da defesa ambiental, fazendo com que a mesma se torne mais rápida, eficiente e produtiva, proporcionando assim uma real e justa prestação.

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