Resumo:O direito minerário é uma ciência recentemente explorada, e tem por intuito estudar as formas legais de exploração dos minérios brasileiros. Atualmente o minério mais relevante em exploração atualmente é o petróleo, também conhecido por muitos como o “ouro negro”, devido seu poder de mover a máquina estatal, desde a produção da gasolina até seus resíduos sólidos, como o asfalto e a parafina. Porém, para que ocorra essa extração, é necessário que tenha, perante as empresas exploradoras, uma compensação monetária em benefício dos entes federativos que ali situam.

Palavras-chaves:Direito Minerário, petróleo, participações governamentais, royalties, Petrobrás.

1 – NOÇÕES INTRODUTÓRIAS:

No ano de 1953 foi criada uma lei ordinária que ocasionou uma revolução em todo o desenvolvimento nacional, que foi a criação da empresa, na época estatal, Petrobrás, onde a mesma tinha como intuito principal realizar a exploração e extração de petróleo que estava em solo nacional.

Ao longo dos anos, a empresa foi ganhando força e prestígio dentro do cenário nacional e internacional, expandindo-se para diversos lugares da América do Sul e do mundo, em busca do chamado “ouro negro”.

A cada ano que se passa, a dependência das máquinas para com o petróleo cresce, e este avanço faz com que os indivíduos aumentem sua cobiça em busca da extração deste mineral tão dependente na sociedade, que podem se transformar desde a parafina e vaselina até a gasolina, o diesel e o biodiesel.

Mister se faz dizer ainda que, para que seja realizada esta extração, é necessário que o Estado tenha uma participação nesta cota, uma vez que existe o princípio da preservação do interesse nacional, bem como a promoção do interesse nacional onde, desta forma, deve ser feito uma compensação por cada extração realizada. Esta participação governamental pode se dar através do bônus de assinatura, dos royalties, das participações especiais e do pagamento pela ocupação da área, que serão objeto de estudo ao longo deste trabalho.

2 – AS NORMAS REGULAMENTADORAS DA DISTRIBUIÇÃO DE PETRÓLEO ENTRE OS ENTES DA FEDERAÇÃO:

Inicialmente, a norma propulsora do petróleo foi a norma de criação da Petrobrás, mais precisamente registrada sob n°. 2004/53. Nesta norma continha duas formas de distribuição sobre o valor da extração deste mineral: a primeira delas vinha devidamente descrita em seu artigo 27, onde relatava que cinco por cento (5%) do valor extraído devia permanecer com os estados e aos territórios existentes na época. Vale ressaltar que esta norma não estabelece a divisão dos benefícios desta extração aos municípios produtores. O segundo momento que esta mesma norma dispõe acerca da distribuição de valores vem expresso no artigo 53, que discorria sobre a divisão tributária inerente aos combustíveis, tanto para os Estados quanto para o Distrito Federal.

Alguns anos mais tarde, mais precisamente no ano de 1985, foi promulgada a Lei 7453, que a partir deste momento reconheceu que os municípios teriam direito ao benefício da produção do petróleo.

Poucos meses mais tarde surgiu a norma 7525, do ano de 1986, onde tinha como principal característica que estes benefícios seriam pagos de acordo com a divisão territorial de cada ente da federação, seja ele estado, território, distrito federal ou município, e não por determinada região. Por exemplo, se uma determinada extração de petróleo é retirada no litoral do município de Campos dos Goytacazes – RJ, o benefício será em maior proporção para esta cidade, enquanto as cidades ao redor também irão receber este benefício, mas não com tanta intensidade quanto aquela cidade que se encontra extraindo o mineral.

Vale ressaltar ainda que todas estas normas acima foram promulgadas antes do avento constitucional de 1988, que trouxe novos preceitos acerca desta exploração mineral. Com isso, o artigo 20, §1° desta carta veio discorrendo da seguinte forma:

§ 1º - É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.

Em outras palavras, atribui que todos os entes da federação possuem legitimidade para receber os benefícios que são inerentes a exploração do petróleo ou do gás natural.

Logo após a entrada em vigor desta nova Constituição, é necessário mencionar que foram criadas diversas novas normas regulamentando acerca desta matéria, como a Lei 7990, de 28 de dezembro de 1989, que teve como objetivo a criação de uma norma que incluiu, juntamente a participação dos entes da federação na exploração petrolífera, os recursos hídricos com a finalidade de geração de energia elétrica, conforme encontra-se descrito no artigo 27, XIX, da Carta Magna.

Já a Lei 8001, de 13 de março de 1990, veio dispondo acerca da quantidade em forma de percentual acerca da compensação financeira das elementares devidamente descritas na lei mencionada anteriormente.

No ano de 1997 foi criada uma norma de alta relevância para o ordenamento jurídico minerário, que foi a Lei 9478, onde a nomenclatura das compensações financeiras foi alterada para participações financeiras. Além das participações financeiras já mencionadas nas legislações anteriores, foram criadas novas elementares para tal tema.

3 – MODALIDADES DE PARTICIPAÇÕES GOVERNAMENTAIS BRASILEIRAS:

A seção VI da Lei 9478, de 1997, remonta acerca da participação dos entes da federação nos respectivos valores inerentes a produção do petróleo e seus derivados. São quatro (04) modalidades de participações governamentais, e que encontram-se devidamente descritas nos incisos do artigo 45 do mesmo diploma legal. Desta forma, são consideradas participações governamentais:

I - bônus de assinatura;

II - royalties;

III - participação especial;

IV - pagamento pela ocupação ou retenção de área.

Um ponto relevante é de que o §1° do artigo 45 vem relatando que as elementares descritas nos incisos II e IV são de caráter obrigatório. Através deste entendimento, o que era para ser uma decisão de forma discricionária acerca da percepção destes valores, já começa a ter características de decisões vinculadas. Tomando como exemplo, uma determinada cidade exploradora de petróleo não pode cobrar pela extração do mineral somente os royalties e deixar de cobrar os valores inerentes ao pagamento pela ocupação do local. O entendimento atual é de que, se está sendo realizada a extração mineral naquela determinada região, presume-se que está sendo ocupada ou retida uma porção do território da região, e que por isso deve ser pago um valor por esta tomada, e que ainda deve ser compensado uma parcela desta produção para o próprio município caso acabe o mineral naquela região, protegendo, desta forma, os princípios da proteção ao meio ambiente e do desenvolvimento nacional.

Outro ponto que merece destaque é no que diz respeito aos valores que são destinados ao ente federal que, não havendo imediatamente nenhuma destinação legal para aquele benefício, o mesmo será depositado em uma conta do Governo Federal até que o mesmo seja repassado para as entidades competentes.

3.1 – Bônus de Assinatura:

Esta modalidade de benefício encontra-se devidamente prevista no artigo 46, deste artigo, e que discorre da seguinte forma:

Art. 46. O bônus de assinatura terá seu valor mínimo estabelecido no edital e corresponderá ao pagamento ofertado na proposta para obtenção da concessão, devendo ser pago no ato da assinatura do contrato.

Este benefício ocorre quando uma determinada empresa consegue a outorga para exploração de uma determinada área. Não necessariamente este pagamento deve ser destinado para a exploração, mas sim é somente de que a empresa terá direito futuramente de explorar aquela determinada área.

Não existe um valor mínimo nem um valor máximo que deve ser expresso na licitação de que a empresa deve pagar como sendo o bônus de assinatura. Além disso, vale ressaltar que este bônus de assinatura pode acontecer até de forma gratuita, uma vez que este pagamento, conforme preceitua o artigo 45, §1º, desta lei, já remonta que somente é obrigatório o pagamento dos royalties e do pagamento pela ocupação ou retenção do território.

Vale ressaltar ainda que, de acordo com o disposto com o artigo 10, do Decreto 2705, de 03 de agosto de 1998, que uma parte deste bônus de assistência deve ser encaminhada para a Agência Nacional do Petróleo – ANP.

3.2 – Royalties:

O conceito de royalties, segundo o dicionário online inFormal[1], é de que são:

uma compensação financeira devida ao Estado pelas empresas concessionárias produtoras de petróleo e gás natural no território brasileiro e são distribuídos aos Estados, Municípios, ao Comando da Marinha, ao Ministério da Ciência e Tecnologia e ao Fundo Especial administrado pelo Ministério da Fazenda, que repassa aos estados e municípios de acordo com os critérios definidos em legislação específica.

Em outras palavras, é uma compensação que o Estado recebe das empresas para que, ao longo de toda a exploração mineral, a localidade tenha condições de criar novas formas de sobrevivência e manter aquele patamar que veio ganhando com a exploração mineral existente. Este investimento na localidade pode se da através do turismo, na atração de indústrias, crescimento ambiental, entre outros ramos.

Esta espécie de participação governamental está expressa no artigo 47, da Lei 9478/97, conforme abaixo se aufere:

Art. 47. Os royalties serão pagos mensalmente, em moeda nacional, a partir da data de início da produção comercial de cada campo, em montante correspondente a dez por cento da produção de petróleo ou gás natural.

§ 1º Tendo em conta os riscos geológicos, as expectativas de produção e outros fatores pertinentes, a ANP poderá prever, no edital de licitação correspondente, a redução do valor dos royalties estabelecido no caput deste artigo para um montante correspondente a, no mínimo, cinco por cento da produção.

§ 2º Os critérios para o cálculo do valor dos royalties serão estabelecidos por decreto do Presidente da República, em função dos preços de mercado do petróleo, gás natural ou condensado, das especificações do produto e da localização do campo.

§ 3º A queima de gás emflares, em prejuízo de sua comercialização, e a perda de produto ocorrida sob a responsabilidade do concessionário serão incluídas no volume total da produção a ser computada para cálculo dos royalties devidos.

Analisando o caput do artigo 47, é necessário verificar as elementares devidamente descritas. Primeiramente, é necessário mencionar que a mesma é paga em moeda nacional, ou seja, independente da nacionalidade da empresa que esteja realizando atividade de lavra dentro do território nacional, o valor que deve ser pago inerente aos royalties tem que ser pago em moeda em vigor no território nacional, que é o real.

Outro ponto que merece destaque é de que este pagamento será realizado, obrigatoriamente, mensalmente para o ente federativo. Não existe nenhum preceito legal relatando que o pagamento dos royalties será realizado bimestralmente, trimestralmente, semestralmente, anualmente e assim por diante.

Vale ressaltar ainda que esta participação somente deverá ser paga ao ente federativo após iniciadas as atividades de extração mineral. Neste caso, deve analisar que o royaltie não é pago a partir do momento que é pago o bônus de assinatura, mas sim inicia seu pagamento a partir do momento que a empresa começa a auferir os lucros inerentes a esta extração.

Necessário se faz dizer ainda é de que o valor ao qual deverá ser destinado para os entes federativos são na proporção de dez por cento (10%) da produção do petróleo ou do gás natural que é extraído. Vale ressaltar que, dentro destes dez por cento que já foi mencionado neste artigo, ainda existe a forma que esta parcela será dividida para cada ente da federação, a porcentagem que percebe cada ente, conforme encontra-se expresso no artigo 1°, da Lei 8001/90:

Art. 1^o A distribuição mensal da compensação financeira de que trata o inciso I do § 1^o do art. 17 da Lei n^o 9.648, de 27 de maio de 1998, com a redação alterada por esta Lei, será feita da seguinte forma:

I – quarenta e cinco por cento aos Estados;

II - quarenta e cinco por cento aos Municípios;

III - três por cento ao Ministério do Meio Ambiente;

IV - três por cento ao Ministério de Minas e Energia;

V – quatro por cento ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – FNDCT, criado pelo Decreto-Lei n^o 719, de 31 de julho de 1969, e restabelecido pela Lei n^o 8.172, de 18 de janeiro de 1991.

Além disso, vale mencionar que, dependendo do local em que for realizada a extração mineral, poderá ser reduzido o valor destes royalties em até cinco por cento (5%) da produção ali existente, conforme encontra-se no entendimento previsto do artigo 46, §1°, da Lei 9478/97.

Para que seja realizado o cálculo do valor de que cada ente federativo irá perceber acerca deste benefício, o mesmo serão devidamente constituídos através de um decreto emitido pela Presidente da República, uma vez que depende do valor que estará cada produto no momento da realização deste cálculo.

Outro ponto relevante sobre o caso é de que, caso tenha algum vazamento de petróleo e que sejam desperdiçados uma grande quantidade de óleo, esta quantidade que está danificando o meio ambiente e que não poderá ser mais aproveitado, será incluído na conta para o cálculo dos royalties que o Estado perceberá da empresa infratora.

O artigo 47, da Lei 9478/97 remonta que, as empresas que estiverem realizando extração mineral em locais cuja cavidade geológica for de difícil extração, e que for reduzido o valor dos royalties para os cinco por cento (5%) determinados no §1° do artigo 46, a forma de distribuição obedecerá aos critérios que se encontram devidamente expostos na Lei 7990, de 1989.

3.3 – Participações especiais:

As participações especiais estão devidamente descritas no artigo 50, da Lei 9478/97, e tem por principal objetivo fazer com que as empresas que estejam percebendo altos valores com a produção de petróleo destine ao Estado uma participação especial destes lucros.

Esta destinação não será realizada imediatamente, mas sim será somente depois de elaborado um decreto pelo Presidente da República.

§ 2º Os recursos da participação especial serão distribuídos na seguinte proporção:

I - 40% (quarenta por cento) ao Ministério de Minas e Energia, sendo 70% (setenta por cento) para o financiamento de estudos e serviços de geologia e geofísica aplicados à prospecção de combustíveis fósseis, a serem promovidos pela ANP, nos termos dos incisos II e III do art. 8^o desta Lei, e pelo MME, 15% (quinze por cento) para o custeio dos estudos de planejamento da expansão do sistema energético e 15% (quinze por cento) para o financiamento de estudos, pesquisas, projetos, atividades e serviços de levantamentos geológicos básicos no território nacional;

II - 10% (dez por cento) ao Ministério do Meio Ambiente, destinados, preferencialmente, ao desenvolvimento das seguintes atividades de gestão ambiental relacionadas à cadeia produtiva do petróleo, incluindo as consequências de sua utilização: 

a) modelos e instrumentos de gestão, controle (fiscalização, monitoramento, licenciamento e instrumentos voluntários), planejamento e ordenamento do uso sustentável dos espaços e dos recursos naturais;

b) estudos e estratégias de conservação ambiental, uso sustentável dos recursos naturais e recuperação de danos ambientais; 

c) novas práticas e tecnologias menos poluentes e otimização de sistemas de controle de poluição, incluindo eficiência energética e ações consorciadas para o tratamento de resíduos e rejeitos oleosos e outras substâncias nocivas e perigosas;

d) definição de estratégias e estudos de monitoramento ambiental sistemático, agregando o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental específicos, na escala das bacias sedimentares;

e) sistemas de contingência que incluam prevenção, controle e combate e resposta à poluição por óleo;

f) mapeamento de áreas sensíveis a derramamentos de óleo nas águas jurisdicionais brasileiras; 

g) estudos e projetos de prevenção de emissões de gases de efeito estufa para a atmosfera, assim como para mitigação da mudança do clima e adaptação à mudança do clima e seus efeitos, considerando-se como mitigação a redução de emissão de gases de efeito estufa e o aumento da capacidade de remoção de carbono pelos sumidouros e, como adaptação as iniciativas e medidas para reduzir a vulnerabilidade dos sistemas naturais e humanos frente aos efeitos atuais e esperados da mudança do clima; 

h) estudos e projetos de prevenção, controle e remediação relacionados ao desmatamento e à poluição atmosférica;

i) iniciativas de fortalecimento do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA; 

III - quarenta por cento para o Estado onde ocorrer a produção em terra, ou confrontante com a plataforma continental onde se realizar a produção;

IV - dez por cento para o Município onde ocorrer a produção em terra, ou confrontante com a plataforma continental onde se realizar a produção.

Analisando o preceito legal devidamente expresso acima, verifica-se que a destinação desta participação governamental é realizada entre os órgãos da federação, mas sendo este valor demonstrado de forma mais específica para os entes, diferentemente com o que acontece com os royalties, com previsão legal na Lei 8001/90.

3.4 – Pagamento pela ocupação ou retenção da área:

Esta modalidade de benefício está exposto nos artigos 51 e 52, da Lei 9478/97.

Primeiramente, vem discorrendo no artigo 51 que a forma de pagamento desta ocupação se dará através de uma ocupação ou retenção de área fixada por quilômetro quadrado ou fração de superfície do bloco. Ou seja, um determinado valor de terra de onde está sendo realizada a extração mineral será contabilizado seja por quilômetro quadrado ao qual está sendo utilizado pela empresa, e ainda também pode ser utilizado por uma determinada porção de uma superfície do bloco.

Outro ponto que é necessário mencionar ainda é que o pagamento desta ocupação ou retenção será efetuado anualmente. Ou seja, diferentemente do que dispõe acerca dos royalties, que deve ser realizado seu pagamento mensalmente, o pagamento pela ocupação de terra deverá ser realizado no prazo anual.

Além disso, vale ressaltar que o valor deste benefício será devidamente regulamentado mediante decreto do Presidente da República.

Existe ainda o parágrafo único do artigo 51, que discorre que aquela ocupação ou retenção que ficou decidido pelo Presidente da República poderá ser aumentada em alguma porcentagem através da agência reguladora competente, que no caso é a ANP. Vale ressaltar ainda que esse aumento somente será realizado quando a empresa exploradora requerer a prorrogação do prazo para continuar extraindo o petróleo daquela determinada região.

O artigo 52, do mesmo preceito legal, remonta acerca da exploração de petróleo da região terrestre, uma vez que a empresa deverá pagar ao dono daquela terra um a determinada quantia pela participação nos lucros auferidos do petróleo naquela região.

Outro ponto que merece destaque neste artigo é de que o pagamento também deve ser pago em moeda corrente, assim como acontece com os royalties, que o pagamento tem que ser realizado em moeda corrente no Estado produtor do petróleo.

Necessário se faz mencionar ainda de que a ANP é o órgão que vai decidir a porcentagem que deve ser destinada para o dono daquela terra que está sendo extraído o mineral, que irá variar entre 0,5% a 1%, sejam eles sobre o valor inerente o que diz respeito ao petróleo ou ao gás natural. O parágrafo único deste artigo somente faz menção da produção que é extraída daquela região, que deverá ser devidamente destinada para o proprietário do terreno.

4 – CONSIDERAÇÕES FINAIS:

Analisando todo o exposto, verifica-se que existem quatro formas de participação governamental sobre os lucros que são auferidos através da extração do petróleo.

A intenção destas formas de participação são as melhores possíveis, uma vez que a verba auferida pelo ente estatal é destinada para que aquela localidade tenha condições de suprir as necessidades básicas para que a cidade continue com o mesmo fluxo econômico que se encontra percebendo na época da extração do petróleo.

Porém, existem muitas localidades que estão na região petrolífera, recebem muitos benefícios acerca desta extração, mas ainda faltam nos administradores uma política de redistribuição destes valores, com o intuito de beneficiar toda a comunidade que ali reside.

Referências:

PLANALTO. Constituição Federal de 1988. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm. Acessado em: 12 de maio de 2012.

COSTA, Maria D’Assunção. Comentários a Lei do Petróleo. 2ª Ed. São Paulo: Editora Atlas, 2009.

PLANALTO. Lei 8001, de 13 de março de 1990. Define os percentuais da distribuição da compensação financeira de que trata a Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989, e dá outras providências.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8001.htm#art1. Acessado em: 12 de maio de 2012.

DICIONÁRIO INFORMAL. http://www.dicionarioinformal.com.br/royalties/. Acessado em: 12 de maio de 2012.