A APLICABILIDADE DO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR NA PROTEÇÃO DOS DIREITOS DOS USUÁRIOS DE SERVIÇOS PÚBLICO

A APLICABILIDADE DO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR NA PROTEÇÃO DOS DIREITOS DOS USUÁRIOS DE SERVIÇOS PÚBLICOS

Alunos: Bruno Trento Hein

José Acácio Júnior

Keila Alves Godinho

Resumo. A aplicabilidade do Código de Defesa do Consumidor (CDC) para proteger os direitos do usuário dos serviços públicos. O CDC vigente desde 11 de setembro de 1990 foi uma vitória para o consumidor, com relação à proteção de seus direitos. Atualmente o CDC tem demonstrado muita força nas relações que antes eram desfavorecidas, em virtude da grandeza de alguns fornecedores de bens e serviços e da inferiorização do consumidor que se via na necessidade de submeter-se às regras ditadas fossem elas leoninas ou não. O questionamento escolhido visa trazer à discussão a possibilidade de os cidadãos de um modo geral, poderem se utilizar desta Lei que os protege nas relações de consumo, para exercerem também a sua cidadania em relação à utilização dos serviços públicos oferecidos pelo Estado. Não se pretende exaurir o tema, visto ser ele extenso e controverso, mas pretende-se sim, trazer a discussão ao meio acadêmico. A pesquisa e a coleta dos dados se darão através de bibliografias, jurisprudências, publicações em revistas, na internet, além da Constituição Federal de 1988 (CF/88) do próprio CDC.

Palavras-chave: Serviços públicos. Usuário e consumidor. Lei nº 8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor).

1. INTRODUÇÃO

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 6º, elenca como direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância e a assistência aos desamparados. Aprofundando mais o estudo na Lei Fundamental, a partir do artigo 193, discorre sobre a competência do Poder Público, com relação à organização e provimento da seguridade social, informa que a própria seguridade social, será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, ou seja, todos contribuirão. Afirma que a saúde é um direito de todos e é um dever do Estado, trata ainda do direito à educação e que é dever do Estado promovê-la, dentre outros direitos, elencados até o artigo 250.

A Carta Magna, é esplêndida, oferece aos cidadãos direitos fundamentais primorosos. Não estabelece que os serviços oferecidos sejam da melhor qualidade, mas está implícito. Afinal, quando o cidadão procura por um serviço na iniciativa privada, o critério de procura é, em regra, o melhor custo benefício, ou seja, o melhor serviço, o de maior qualidade pelo menor preço.

Quando se trata de serviço público, não há uma alternativa exatamente. A escolha já foi feita pelo Estado, e se não é o que o cidadão espera, ele não tem outra opção. Ou aceita o serviço prestado na maioria das vezes, com péssima qualidade, ou paga pelo serviço particular na iniciativa privada.

O presente artigo tem como finalidade examinar qual a possibilidade de o usuário de serviços públicos, pleitear junto às autoridades públicas o uso do CDC, como base Legal, para que quando a prestação dos serviços públicos não atendê-lo no momento de sua necessidade, e sendo a necessidade constante do rol abrangido pela CF/88, tendo ele que buscar a solução para seu problema na iniciativa privada, pagando por isso, poder exigir reparação do Estado.

2. SERVIÇO PÚBLICO

Inicialmente, torna-se necessário que seja definido o conceito de serviço público. Para isso, buscou-se os mestres da disciplina de direito administrativo, que irão nortear até o final este trabalho.

BASTOS (2002, p. 254) conceitua serviço público da seguinte maneira:

O serviço público consiste no conjunto de atividades que a Administração presta visando o atendimento de necessidades que surgem exatamente em decorrência da vida social, própria do homem, embora também atendam interesses individuais. Trata-se, portanto, fundamentalmente da satisfação de algo que emerge da vida em sociedade.

Bastos (2002) defende ainda que algumas atividades essencialmente tenham que ser prestadas exclusivamente pelo Poder Público, em virtude do monopólio necessário, visto que somente desta forma torna-se possível satisfazer as diversas demandas da sociedade, sem haver a incompatibilidade de serem conflitantes com outros prestadores do mesmo serviço. A exemplo disto Bastos faz referência à  atividade de transporte coletivo, na visão do autor, se qualquer cidadão pudesse explorar tal serviço, ter-se-ia o caos instalado.

Já Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2007, p. 90), leciona que Serviço Público é: “Toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público.”

Nesse sentido, Mirian Vasconcelos Fiaux Horvath (2011, p. 18) refere-se a serviço público como sendo: “[...] a atividade do Estado ou de quem atue em seu lugar, submetido a regime de direito público, com finalidade de oferecer utilidades ou satisfazer necessidades dos administrados e da própria Administração Pública [...]”

No conceito de Celso Antônio Bandeira de Mello:

Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público [...] instituído pelo Estado em favor dos interesses que houver definido como próprios no sistema normativo. (MELLO, 2007 apud ALEXANDRINO, 2008, p. 565).

E por fim, o Mestre Hely Lopes Meirelles (1990, p.294) aduz que: “Serviço Público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniência do Estado”.

3. A CLASSIFICAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS

É importante destacar que os serviços públicos são passiveis de classificação. Não que haja uma determinação Legal para isso, mas a doutrina procura classificá-los para um melhor entendimento.

Alexandrino (2008) orienta que existem serviços públicos propriamente estatais, ou seja, serviços públicos cuja prestação é exclusiva do Estado são indelegáveis e em regra são remunerados através de taxa. Existem também serviços públicos essenciais ao interesse público, que também são remunerados através de taxa, mediante a utilização efetiva ou potencial do serviço, a saber, o serviço de coleta de lixo domiciliar, que é disponível à sociedade, no entanto há a contraprestação através da taxa de coleta de lixo.

3.1. Serviços Uti Singuli e Uti Universi

Há ainda de acordo com Alexandrino (2008) a classe de serviços públicos não essenciais, ou seja, em regra são delegáveis e podem ser remunerados mediante pagamento de preço público, a exemplo o autor menciona o serviço postal, telefônico e de energia elétrica, sendo que estes serviços são subdivididos em duas categorias: a de serviços gerais, ou uti universi, e a de serviços individuais ou uti singuli

No conceito do Mestre Hely Lopes Meirelles (1995, p. 297)

Serviços uti universi ou gerais: são aqueles que a Administração presta sem ter usuários determinados, para atender à coletividade no seu todo, como os de polícia, iluminação pública, calçamento e outros dessa espécie. [...] Serviços uti singuli ou individuais, são os que têm usuários determinados e utilização particular e mensurável para cada destinatário, como ocorre com o telefone, a água, e a energia elétrica domiciliares. Esses serviços desde que implantados, geram direito subjetivo à sua obtenção para todos os administrados que se encontrem na área de sua prestação ou fornecimento e satisfaçam as exigências regulamentares.

O Mestre Meirelles (1995, p. 294) afirma ainda que: “a atribuição primordial da Administração Pública é oferecer utilidades aos administrados, não se justificando sua presença senão para prestar serviços à coletividade.

4. AS DEFINIÇÕES DE USUÁRIO, CONSUMIDOR E FORNECEDOR

Buscando-se orientação acerca dos direitos dos usuários de serviços públicos surge a dúvida com relação à conceituação das figuras do usuário, consumidor e fornecedor. Como observou-se, CDC, busca tutelar as relações de consumo, ou seja, consumidor “versus” fornecedor, no entanto, o próprio CDC, abre o parêntese para proteger também as relações em que o poder público atua como fornecedor e o cidadão (usuário) como consumidor. Neste sentido, faz-se apropriada a definição de cada figura, como segue.

4.1. Usuário

Deocleciano Torrieri Guimarães (2001, p. 523) define usuário como sendo: “O que se utiliza de coisa ou de serviço. [...]”

Em que pese, de acordo com o magistrado Bernardo Lima Vasconcelos Carneiro (2011, p. 4),

“Não há uma definição legal de usuário, contudo pode-se entendê-lo como sendo aquele que usufrui singularmente determinado serviço público, seja ele prestado pela administração direta [...], indireta [...] ou por particulares concessionários ou permissionários [...].”

4.2. Consumidor

Para Deocleciano Torrieri Guimarães (2001, p. 202), consumidor é: “Toda pessoa física ou jurídica que adquire ou utiliza produto ou serviço como destinatário final. Também se equipara a ele a coletividade de pessoas, ainda que intermináveis, que haja intervindo nas relações de consumo [...]”.

O CDC (1990), em seu art. 2º define que: “Consumidor é toda pessoa física ou jurídica que adquire ou utiliza produto ou serviço como destinatário final.”

4.3 Fornecedor

O artigo 3º do CDC (1990), traz que:

Fornecedor é toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividades de produção, montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação, distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços. (grifo nosso).

Oliveira (1999) esclarece que o CDC ao mencionar o poder público em seu artigo 3º, quis dizer que o serviço público pode ser prestado por:

[...] no primeiro caso, o próprio Poder Público, por si ou então por suas empresas públicas que desenvolvam atividades de produção, ou ainda as concessionárias de serviços públicos, sobrelevando-se salientar nesse aspecto, que um dos direitos dos consumidores expressamente consagrados pelo art. 6º, mais precisamente no seu inc. X, é a adequada e eficaz prestação de serviços públicos em geral. (FILOMENO, 1995 apud OLIVEIRA, 1999 p. 15).

Com relação ao fornecimento de serviço público, mediante pagamento de preço público e os demais que são mantidos com a cobrança de impostos, no entendimento de Oliveira (1999) quando o serviço público é mantido com a cobrança de impostos, não constitui relação de consumo, senão vejamos a íntegra do pensamento do autor:

O Poder Público só é fornecedor quando presta um serviço mediante a cobrança de preço, como o fornecimento de água, luz e telefone. Os demais serviços públicos mantidos com a cobrança de impostos não constituem relação de consumo. (IDEC, 1996 apud OLIVEIRA, 1999 p. 15) (grifo nosso).

Ao longo desta análise, percebe-se nitidamente que em algumas situações o usuário de serviço público consegue estabelecer uma relação de consumo com o Estado, mas na maioria das vezes, a relação é apenas de usuário.

5. OS DIREITOS E DEVERES DO USUÁRIO

Para MEDAUAR (2010 p. 335), são direitos dos usuários:

Receber serviço adequado; receber do concedente e da concessionária informações para a defesa de interesses individuais ou coletivos; obter e utilizar o serviço com liberdade de escolha entre vários prestadores de serviço, quando for o caso, observadas as normas do poder concedente; ter oferecidas, pelas concessionárias, o mínimo de seis datas opcionais para escolherem os dias de vencimentos de seus débitos.(grifo nosso)

Ademais, o CDC faz referências expressas à prestação dos serviços públicos, com previsões, em diversos dispositivos, da abrangência da tutela do CDC frente aos direitos dos usuários inerentes à prestação do serviço pelo ente público, seja esta direta ou indiretamente

O Art. 4 inciso VII, do CDC (1990) prevê a racionalização e melhoria dos serviços públicos, que pode ser interpretado conjuntamente ao seu Art. 6º inciso X, o qual dispõe que o serviço deve ser também adequado e eficaz, e, dessa forma, fundamenta possíveis reivindicações a serem pleiteadas por seus usuários finais.

Observa-se que a legislação invoca princípios fundamentais da prestação dos serviços públicos, também elencadas no Art. 6º, da lei 8.987/95, que é a lei que dispõe sobre o regime de concessão e permissão de serviços públicos em todas as entidades da federação, senão vejamos:

Art. 6º Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato. § 1o Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas. (grifo nosso).

Além disso, o CDC (1990) dispõe categoricamente sobre a responsabilidade civil do fornecedor do serviço público quando, primeiramente, conceitua-o em seu Art.3º já mencionado anteriormente, e reforça a afirmativa ainda mais quando prevê expressamente no Art. 22, caput, que: “Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos. (grifo nosso)

Quanto à responsabilidade civil dos fornecedores, o CDC (1990) é bastante claro, ao reforçar no parágrafo único do artigo 22 que: “Nos casos de descumprimento, total ou parcial, das obrigações referidas neste artigo, serão as pessoas jurídicas compelidas a cumpri-las e a reparar os danos causados, na forma prevista neste código.” (grifo nosso).

Ressalta-se que a legislação além de conceituar as partes envolvidas na relação jurídica da prestação de serviços, elencar ainda os princípios que devem ser respeitados, estabelece também sanção civil de reparação dos danos pelas entidades prestadoras de serviço público, quando este não atender às finalidades propostas e ao interesse coletivo.

No mesmo sentido, a lei nº 8.987/95 faz menção à aplicabilidade do Código de Defesa do Consumidor aos Serviços Públicos no Art. 7º:

Art. 7º. Sem prejuízo do disposto na Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990, são direitos e obrigações dos usuários: I - receber serviço adequado; II - receber do poder concedente e da concessionária informações para a defesa de interesses individuais ou coletivos; III - obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha entre vários prestadores de serviços, quando for o caso, observadas as normas do poder concedente. IV - levar ao conhecimento do poder público e da concessionária as irregularidades de que tenham conhecimento, referentes ao serviço prestado; V - comunicar às autoridades competentes os atos ilícitos praticados pela concessionária na prestação do serviço; VI - contribuir para a permanência das boas condições dos bens públicos através dos quais lhes são prestados os serviços. (grifo nosso).

Ou seja, a Lei nº 8.987/95, afirma categoricamente que o usuário tem o direito de receber serviços adequados, de boa qualidade, além de poder escolher dentre os prestadores de serviços o que melhor lhe atende, no entanto, não se pode fugir à responsabilidade de informar ao poder público quaisquer irregularidades na prestação deste serviço, desta forma o usuário estará contribuindo para a melhoria na qualidade da prestação do serviço público de modo geral.

6. ACESSO AO SERVIÇO PÚBLICO

Ao ter seu direito violado, o usuário do serviço público, tem algumas formas de exigi-lo. A CF/88 em seu artigo 5º, XXXV aduz que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”

Meirelles (1995, p. 300) orienta que: “A via adequada para o usuário exigir o serviço que lhe for negado pelo Poder Público ou por seus delegados, sob qualquer modalidade é a cominatória, com base no art. 287 do CPC[1]”.

No entanto o autor mesmo destaca que a via cominatória não é o único meio para a defesa dos interesses individuais e coletivos, pois verifica-se que o CDC traz no Titulo III, todo o procedimento para a defesa do consumidor em juízo, sendo que no artigo 83 elucida que: “Para a defesa dos direitos e interesses protegidos por este Código são admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela.”

E, de maneira muito esclarecedora, o Mestre afirma ainda que:

O essencial é que a prestação objetivada se consubstancie num direito de fruição individual do serviço pelo autor, ainda que extensivo a toda uma categoria de beneficiários. Assim, um serviço de interesse geral e de utilização coletiva uti universi, como a pavimentação e a iluminação das vias públicas, não é suscetível de ser exigido por via cominatória, mas os serviços domiciliares, como água encanada, telefone, eletricidade e demais utilidades de prestação uti singuli, podem ser exigidos judicialmente pelo interessado que esteja na área de sua prestação e atenda às exigências regulamentares para sua obtenção. (MEIRELLES, 1995, p. 300). (grifo nosso)

Neste mesmo sentido, a jurisprudência já tem se manifestado, em virtude de os tribunais entenderem que para que seja aplicado o CDC ao caso concreto, é necessário que seja configurada a relação de consumo, ou seja, os serviços uti singuli como já afirmou o Mestre Meirelles (1995).

EMENTA: AÇÃO DE INDENIZAÇÃO - PROCEDIMENTO SUMÁRIO - APRESENTAÇÃO DE DOCUMENTOS - MOMENTO OPORTUNO -ACIDENTE EM RODOVIA - ANIMAL MORTO NA PISTA - CAPOTAMENTO - APLICAÇÃO DO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR - RESPONSABILIDADE OBJETIVA DA CONCESSIONÁRIA - CARACTERIZAÇÃO DOS DANOS MATERIAIS - INDENIZAÇÃO DEVIDA. [...]. As concessionárias de serviços rodoviários, nas suas relações com os usuários da estrada, estão subordinadas ao Código de Defesa do Consumidor, pela própria natureza do serviço que fornece. A concessão é, exatamente, para que seja a concessionária responsável pela manutenção da rodovia, assim, por exemplo, manter a pista sem a presença de animais, zelando, portanto, para que os usuários trafeguem em segurança e com tranqüilidade. Entre o usuário da rodovia e a concessionária, existe uma relação de consumo, devendo, portanto, ser aplicado o Artigo 101, do Código de Defesa do Consumidor. Na teoria objetiva, cabendo ao consumidor comprovar, apenas, o dano e o nexo causal, cabendo ao fornecedor de serviços, por outro lado, comprovar a ocorrência de quaisquer excludentes de sua responsabilidade. Agravo retido e apelação não providos. APELAÇÃO CÍVEL N° 1.0145.07.393785-9/001 - COMARCA DE JUIZ DE FORA - APELANTE(S): CONCESSIONÁRIA DA RODOVIA PRESIDENTE DUTRA S.A. - APELADO (A)(S): JOSE SALVADOR GOMES DA SILVA - RELATOR: EXMO. SR. DES. PEREIRA DA SILVA.

RESPONSABILIDADE CIVIL. INTERRUPÇÃO INDEVIDA DO FORNECIMENTO DE SERVIÇO DE ENERGIA ELÉTRICA. FATURA PREVIAMENTE ADIMPLIDA. APLICAÇÃO DO CDC. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DA CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO E DECORRENTE DA INEFICIÊNCIA NA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO. TRANSTORNOS EXACERBADOS. DANO MORAL CONFIGURADO. QUANTUM MANTIDO. SENTENÇA CONFIRMADA. RECURSOS IMPROVIDOS. RECURSO INOMINADO TERCEIRA TURMA RECURSAL CÍVEL Nº 71002999274 COMARCA DE PELOTAS AUDETE RODRIGUES DOS SANTOS RECORRENTE/RECORRIDO CEEED - COMPANHIA ESTADUAL DE DISTRIBUICAO DE ENERGIA ELETRICA RECORRIDO/RECORRENTE ACÓRDÃO [...] A responsabilidade decorre da obrigação de eficiência dos serviços. Além disso, a relação é de consumo, incidindo na espécie o art. 22 do Código de Defesa do Consumidor que preceitua serem as concessionárias de serviço público obrigadas a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e a manter a continuidade quanto aos essenciais, que é o caso do fornecimento de energia elétrica. Com efeito, apesar da requerida reconhecer o equívoco, isso não justifica o procedimento, tampouco a demora demasiada no restabelecimento do serviço.

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS

No dia a dia o que mais se encontra são usuários de serviços públicos descontentes, reclamando reiteradamente da falta de qualidade, da demora, do descaso, e muitas vezes da inexistência de determinados ditos serviços e direitos públicos que outrora foram garantidos constitucionalmente.

Com a divulgação dos direitos individuais e coletivos, muitas pessoas descobriram que têm direitos garantidos pela Constituição Federal de 1988, que dantes sequer sabiam. É muito triste constatar que o CDC, que tantas alegrias trouxe aos consumidores, na defesa de seus interesses, não possa amplamente ser aplicado aos serviços públicos prestados pelo Estado ou por seus delegados.

O que observou-se durante a pesquisa foi que entre Estado e usuário de serviço público, a relação estabelecida é variável. O entendimento dos autores e da jurisprudência converge no sentido de que se o serviço público é prestado mediante pagamento de taxa, e se é de caráter individual, o usuário pode ser tutelado pelo CDC, nas demais situações, não sendo constatada a relação de consumo, o mencionado dispositivo legal não seria aplicável.

No decorrer de toda a pesquisa observou-se que o usuário de serviços públicos é em algumas situações equiparado ao consumidor final, já relatado no CDC. No entanto a sua equiparação está restrita aos serviços públicos que são prestados mediante pagamento de taxa, os serviços uti singuli, ou seja, os serviços que estão disponíveis para a coletividade, mas que o usuário tem a opção de escolher receber ou não.

Assim sendo, o CDC pode sim ser utilizado para que a defesa do direito do usuário de serviço público seja tutelada, desde que ela se refira à serviço público remunerado mediante pagamento de taxa.

8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Editora Celso Bastos, 2002.

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CARNEIRO, Bernardo Lima Vasconcelos. A defesa dos direitos e interesses dos usuários de serviços públicos. A inconveniente (mas necessária) aplicação supletiva do CDC como forma de contornar a ausência de estatuto protetivo próprio. Jus Navigandi, Teresina, ano 13, n. 1934, 17 out. 2008. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/11796>. Acesso em: 31 ago. 2011.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20ª Edição, São Paulo: Atlas, 2007.

GUIMARÃES, Deocleciano Torrieri. Dicionário Técnico Jurídico, 4ª Edição, São Paulo: Rideel, 2001.

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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 20ª edição atualizada, São Paulo: Malheiros Editores, 1995.

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http://www.tjmg.jus.br/juridico/jt_/inteiro_teor.jsp?tipoTribunal=1&comr... acesso em 07/11/2011 as 00:03.

http://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/20542912/recurso-civel-710029... acesso em 07/11/2011 as 01:09.

[1] Lei 5.869/73 Código de Processo Civil, art. 287. Se o autor pedir que seja imposta ao réu a abstenção da prática de algum ato, tolerar alguma atividade, prestar ato ou entregar coisa, poderá requerer cominação de pena pecuniária para o caso de descumprimento da sentença ou da decisão antecipatória de tutela.