Hacia un modelo social de Administración Pública: de la burocracia a la gobernanza

1. El modelo weberiano de Administración Pública.

Después de la Revolución Francesa y a lo largo del siglo XIX se fueron consolidando en Occidente los denominados "Estados nacionales". En Europa y en los Estados Unidos de América se adecuaron los poderes del Estado y las formas de gobierno a las necesidades de un capitalismo emergente que le demandaba inversiones públicas, seguridad jurídica e igualdad de oportunidades. Dicho de otro modo, un Estado encaminado fundamentalmente a proporcionar la "procura existencial"¹ de sus ciudadanos.

El gobierno basado en "Liberté, égalité, fraternité"² defendido por el sociólogo alemán Max Weber a principios del siglo XX fue el germen del llamado modelo burocrático de Estado que encajaba perfectamente en el concepto de nación uniforme, significando el paso de un sistema de dominación patrimonial-aristocrático a un sistema de dominación racional-legal.

Según el citado teórico, las características del modelo burocrático weberiano eran, en esencia, las siguientes:

1. Legalidad, donde la organización burocrática estaba conformada por un entramado de normas y reglamentos que no daban lugar a lagunas que abarcaban los demás ámbitos de la organización.

2. Formalidad, en virtud de la cual las decisiones, comunicaciones, normas y cualquier actuación administrativa se formulaban por escrito para asegurar la correcta interpretación de la legalidad.

3. Racionalidad, entendida como división del trabajo y caracterizada por la definición y la naturaleza de cada puesto en concreto.

4. Impersonalidad, importando los puestos de trabajo y sus funciones, dejando en un segundo plano a las personas.

5. Jerarquía, manifestada en la designación de cargos y funciones estableciendo los ámbitos de control, y definida por una serie de normas especificadas dando lugar a un estricto orden y subordinación entre grupos.

Por otro lado, y en relación con las ventajas que este modelo de Administración Pública tenía, podemos decir que su implantación aportó, entre otras cuestiones, racionalidad, igualdad del administrado frente al Estado, la uniformidad de procesos, la continuidad de la organización más allá de las personas, la unidad de dirección con disciplina y orden, así como la previsibilidad su funcionamiento.

En palabras del propio Weber: "La experiencia tiene a demostrar que el tipo de organización administrativa puramente burocrático, desde un punto de vista técnico, es capaz de lograr el grado más alto de eficacia. Es superior a cualquiera otra forma en cuanto a precisión, estabilidad, disciplina y operabilidad. Por tanto, hace posible un alto grado en el calculo de resultados para los dirigentes de la Organización y para quienes tienen relación con ella"³.

En este sentido, el establecimiento de una Administración Pública burocrática fue un elemento crucial en la construcción de los Estados-nación modernos, por su contribución a centralizar los procesos de toma de decisiones e implementación de políticas públicas, sustituyendo los sistemas de patronazgo y patrimonialismo asentados en dicha organización. El modelo weberiano se ajustaba muy bien a escenarios estables en los que se desarrollasen tareas repetitivas regidas por un procedimiento pre-establecido.

2. El New Public Management.

Cuando el Estado se plantea la necesidad de prestar cada vez más servicios y que éstos sean a su vez más complejos, empieza a hacer aguas la premisa de la uniformidad de las rutinas. El principal problema radica, entonces, en que el modelo existente es muy poco eficiente para prestar tales servicios. El modelo burocrático o weberiano era muy útil para dominar a la población administrada, pero resultaba ser inadecuado para prestar servicios a unos ciudadanos cada vez más exigentes.

En los años 70s, el Estado del Bienestar⁴, con un amplio compromiso de prestar servicios personales, se enfrenta a una fuerte crisis económica que obliga a la contención del gasto público, es decir, a primar la eficiencia sobre todo lo demás. El modelo burocrático queda, pues, en entredicho por carecer precisamente de lo que se demanda en ese momento, esto es, la gestión eficiente de unos recursos públicos cada vez más escasos. Es en este punto de la historia de la Administración donde nace lo que ha venido a denominarse "New Public Management"⁵ (en adelante, NPM) o Nueva Gestión Pública.

No hay una definición exacta en torno al término NPM, aunque es posible determinar algunas características comunes a todos estos procesos de transformación organizacional, como por ejemplo: desagregación de las entidades públicas en unidades independientes o agencias; introducción de competencia dentro del propio sector público y entre sectores público y privado, utilización, dentro de la Administración Pública, de mecanismos de gestión privados; búsqueda de fórmulas que permitan un uso más eficiente y eficaz de los recursos públicos; elaboración explícita de normas de medición de la actividad y de los resultados; control activo de las entidades públicas a través de la asignación clara de responsabilidades y mayor énfasis en el control de los outputs.

Estos factores tienen mayor o menor relevancia dependiendo del ámbito en el que nos encontremos pero, en definitiva, subyace una idea de cambio del papel de la Administración Pública pasando ésta de ejecutar directamente sus políticas públicas a guiar su realización; de amparar estructuras rígidas, a promover procesos competitivos que fomenten la innovación y la flexibilidad; de pagar en función del coste de bienes y servicios producidos, a establecer mecanismos que vinculen los recursos públicos al nivel de calidad del servicio proporcionado o del activo disponible y, de prestar servicios estándar, descansando en manos públicas la provisión de los mismos, a fomentar estructuras adaptables en las que sus cometidos sean variables.

Parafraseando a Blair, "esta corriente supone que lo que hace un Gobierno y cómo lo hace debe ser la clave de su rol en la sociedad moderna"⁶. Osborne y Gaebler⁷ acuñaron la expresión "reinvención del gobierno" para calificar la reforma que supone el abandono, por parte de la Administración, de su papel tradicional y la penetración del espíritu empresarial en el sector público. La clave era, pues, incorporar las técnicas de gestión del sector privado, aprovechando sus puntos fuertes para lograr mejoras en la eficiencia y ahorros en la esfera de lo público, dejando al Estado la tarea de dirigir y controlar la fusión entre el interés social y el interés económico maximizando así el bienestar de la sociedad.

Junto a estas transformaciones, en España como en otros países de nuestro entorno europeo, fue muy relevante la influencia de la Unión Económica y Monetaria, a través de los criterios de convergencia de Maastricht⁸, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento⁹ y la Ley General de Estabilidad Presupuestaria de 2001¹⁰. El proceso de integración económica afectó de forma decisiva a la financiación y gestión de infraestructuras y servicios públicos. La disciplina de la UEM implicaba establecer límites al déficit y al endeudamiento de los Estados Miembros, con lo que se restringieron las fuentes de financiación tradicionales de los proyectos de equipamientos públicos. Para conciliar estas restricciones presupuestarias con la dinámica de cambio organizativo de las Administraciones Públicas en la búsqueda de eficiencia, se impulsaron nuevas fórmulas jurídico-contractuales que fomentaban las relaciones entre sector público y sector privado en beneficio de la colectividad.

3. La Gobernanza.

A finales de siglo XX la Sociedad del Conocimiento y las nuevas tecnologías en la era de la globalización generan una nueva concepción de la acción del gobierno que combina las dos dinámicas anteriores, Administración Pública burocratizada y Nueva Gestión Pública, cristalizando en lo que ha venido a denominarse "Gobernanza"¹¹.

Hemos visto que las formas deseables de gobierno y administración de las ciudades, como las de los Estados, evolucionaron a mediados de los años setenta desde el modelo de burocracia weberiana, con estrictas normas jerárquicas basadas en un riguroso principio de legalidad, al modelo generencialista, donde primaban los resultados y se guiaban por criterios de racionalidad económica y de eficiencia. En la actualidad, las nuevas formas de gobierno no significan anulación sino superación en positivo de las anteriores en todos aquellos ámbitos en que la burocracia o el gerencialismo resultaban inapropiados. Dichos ámbitos incluyen, desde luego, todas las actuaciones públicas relacionadas con los temas más complejos de nuestro tiempo. La legitimidad del actuar público se fundamenta en la calidad de la interacción entre distintos niveles de gobierno y, entre estos, y las organizaciones empresariales y la sociedad civil.

En este contexto, la Tercera Vía, término que transciende la concepción política tradicional de izquierdas y derechas, se configura en una etiqueta válida para representar la filosofía subyacente en los nuevos métodos que fomentan la cooperación entre operadores privados y entidades públicas, soslayando los estereotipos que convencionalmente han calificado a ambos sectores. Una definición de este concepto podría ser la dada por Lapsley¹²: "... rechazar la confianza en el mercado como solución a los problemas del sector público. Rechazar la creación de burocracias a gran escala. En su lugar, la Tercera Vía busca promover la colaboración entre los sectores público y privado poniendo énfasis en la calidad del servicio, pero teniendo en cuenta los costes".

La implementación práctica de los contenidos de la Tercera Vía ha dado lugar a la aparición de nuevos vínculos entre Administración Pública e iniciativa privada que se han denominado Asociaciones Público-Privadas o Public-Private Partnerships (PPP). Este tipo de relaciones comparten una filosofía en la que cada agente, público y privado, participa en los proyectos llevando a cabo aquellas tareas para las cuales cada uno cuenta con una ventaja comparativa. La lógica de esta transformación radica en permitir que ambos sectores, público y privado, se concentren en hacer aquello para lo que están mejor preparados, de forma que no se limiten sus capacidades, para lograr así resultados óptimos.

Finalmente, podemos decir que, aunque éste es un movimiento que se observa a nivel general, como pionero de la corriente de creación de nuevas fórmulas de financiación y gestión de infraestructuras y servicios públicos encontramos al Reino Unido, en quien se han fijado distintos países para desarrollar esta nueva dimensión en la remodelación del sector público a través de colaboraciones público-privadas. Bajo el término Private Finance Initiative (PFI) - Iniciativa de Financiación Privada, se aglutinan las directrices que se han adoptado desde principios de los años 90s en este país, buscando la cooperación entre los sectores público y privado, para desarrollar infraestructuras públicas y los servicios inherentes a las mismas.

Borja Colón de Carvajal Fibla.
Jefe de Planificación. Diputación Provincial de Castellón.

Notas