''Nuevos tiempos para el Registro Civil: una primera aproximación al proyecto de Ley de Registro Civil de 23 de julio de 2010''

I. Introducción: ¿es necesario un nuevo Registro Civil? Breve estudio histórico y conceptual

El 23 de julio de 2010 el Consejo de Ministros del Gobierno de España aprobó el Proyecto de Ley de Registro Civil que le remitió el Ministerio de Justicia y sobre el que se había estado trabajando durante la presente legislatura. La necesidad de un nuevo concepto de Registro Civil lleva varios años reclamándose por parte de los estudiosos de la materia. Un registro de personas y no sólo de hechos y actos, un registro moderno, informatizado y plenamente adecuado a los principios constitucionales. La atribución de su llevanza a Jueces y Magistrados, Secretarios Judiciales y funcionarios de la Administración de Justicia es ampliamente discutida en la actualidad, fundamentalmente desde las resoluciones del Tribunal Constitucional ratificando la tesis de que nada de jurisdiccional tienen las actuaciones del Registro Civil e impidiendo a sus Encargados, Jueces de Primera Instancia, plantear cuestiones de inconstitucionalidad sobre la materia.

En el presente artículo, comenzaremos recordando el concepto de estado civil y haremos un rápido repaso histórico de la institución del Registro Civil, para posteriormente analizar las razones por las que el Gobierno pretende una reforma en profundidad del mismo. Seguidamente realizaremos una breve exégesis de todo el articulado del Proyecto, para terminar con unas conclusiones que pretenden incitar al debate que, sobre esta materia, deberá ser largo y extenso.

El vigente art. 1 de la ley del Registro Civil dispone que -El Registro civil es el organismo o institución destinado a constatar los hechos relativos al estado civil y aquellos otros que determina la ley-. De esta definición nos quedaremos, de momento, con el elemento esencial: el estado civil. Para LINACERO DE LA FUENTE, éste puede definirse como el conjunto de circunstancias concurrentes en las personas que o bien determinan su capacidad de obrar (edad, incapacitación) o bien actúan como centro de atribución de derechos y deberes específicos, ya sea por su pertenencia a una comunidad estatal o foral (nacionalidad y vecindad. Status civitatis) , ya sea por su pertenencia a una comunidad familiar- status familiae). LACRUZ BERDEJO define el Registro Civil es como un catálogo oficial de las personas integradas en un ordenamiento jurídico y en el que consta de modo auténtico su existencia (nacimiento), presencia (ausencia, subsistencia, muerte) y estado civil. El art. 2.2. del Proyecto de Ley de Registro Civil aprobado por el Consejo de Ministros el 23 de julio de 2010 (en adelante, PLRC), dispone, igualmente que el Registro Civil -tiene por objeto hacer constar oficialmente los hechos y actos que se refieren al estado civil de las personas y aquellos otros que determine la presente ley-. Por tanto, como se puede observar, la definición de las funciones del organismo no varía de una redacción a otra. El Registro Civil ha de ser una institución moderna, pues su objeto, como nos recuerda CABALLUD no restringe la autonomía de la voluntad, sino que es una herramienta al servicio del interés general.

Las principales funciones del Registro Civil son, según LINACERO DE LA FUENTE, la función probatoria privilegiada, la función de constancia y publicidad y la función de cooperación.

Históricamente, la necesidad de disponer de medios de publicidad de determinados hechos y actos civiles puede tener su origen en la Biblia como, por ejemplo, en el censo realizado a los varones mayores de veinte años por Moisés y Aarón en el segundo año de la salida de Egipto del Pueblo Judío (LINACERO DE LA FUENTE) . También tenemos antecedentes en Grecia y de forma más completa en Roma. Así, el propio Evangelio de San Lucas (capítulo 2) nos menciona que San José y la Virgen María, que estaba encinta de Jesús de Nazaret, fueron censados por orden de un edicto del Emperador César Augusto, que pretendía realizar un censo -del mundo entero-, siendo gobernador de Siria Cirino (-iban todos a empadronarse, cada uno a su ciudad-). Este relato se escucha en la lectura que se proclama en la que popularmente se conoce como Misa del Gallo, a las cero horas del día 25 de diciembre de cada año. De todos modos, como se sabe, no es lo mismo empadronarse que realizar una inscripción en un Registro Civil. Pero nos podría servir como uno de sus orígenes, sin duda. Sin embargo, el antecedente principal de lo que hoy conocemos con Registro Civil, fueron los registros parroquiales que se generalizan en el siglo XVI mediante las disposiciones del Concilio de Trento de 1563, el cual impone para toda la Iglesia el régimen registral de bautismos y matrimonios y, posteriormente, defunciones. PARÍS ALONSO, referenciando a Pere Raluy, dice que -Las garantías que desde el primer momento ofreció el Registro eclesiástico desde Trento fueron tales que su utilización en el fuero civil se hizo prácticamente indispensable y así durante tres siglos, una institución puramente eclesiástica pudo subvenir a las necesidades de la vida civil en orden a la prueba de algunos de los más importantes hechos de estado civil, en condiciones de eficacia similar a las que han podido poseer ulteriormente la generalidad de los Registros Civiles y desde luego, sin complicación ni gasto alguno para el Estado-.

Pero el tiempo transcurrió, llegó la Ilustración, y con la Revolución Francesa se intervienen estatalmente estos registros. Y en España el Registro Civil se implanta con la Ley de 17-7-1870, derivada de la Constitución de 1869, proclamada en el llamado -Sexenio Revolucionario- del rey Amadeo de Saboya. Uno de los principios básicos de esta Constitución fue el principio de libertad de cultos.

Como nos recuerda bien LINACERO DE LA FUENTE, en la actualidad la importancia del Registro Civil es creciente dada la complejidad de las organizaciones sociales y el tráfico jurídico moderno y éste se regula a la fecha de redacción del presente artículo por leyes que tienen más de cincuenta años, la Ley de 8 de junio de 1957 y Reglamento de 14 de noviembre de 1958, si bien éste último ha sido ampliamente modificado para adecuarlo a los principios de nuestra Carta Magna de 1978. Se ha optado por adaptar el Registro Civil a los principios constitucionales y al nuevo Derecho Civil mediante una técnica jurídica manifiestamente mejorable, la reforma del Reglamento. Y esto ha llevado a que la ordenación del Registro Civil es, en el momento vigente, de carácter preferentemente reglamentario. Algo que no deja de ser una anomalía. Para LASARTE ÁLVAREZ, la Ley de 1957 ha sido generalmente alabada por su perfección técnica y por ser superadora de ciertas deficiencias de la de 1870. Sin embargo, para este autor, en la actualidad necesitaría igualmente de ciertas reformas, pues sus disposiciones han resultado profundamente afectadas por leyes postconstitucionales de modificación del Código Civil. Sin embargo, ningún Gobierno hasta el actual del Sr. Rodríguez Zapatero había afrontado todavía dicho reto y había preferido actuar por vía reglamentaria, modificando reiteradas veces el Reglamento del Registro Civil para adecuarlo a la regulación civil postconstitucional y a la Ley Orgánica del Poder Judicial. Y esa necesidad de la revisión de la Ley quizás se haya acentuado ahora con las diversas leyes del Sr. Rodríguez Zapatero sobre diversos aspectos, tanto en materia de Derecho de Familia como de uso de lenguas cooficiales del Estado, según LASARTE ÁLVAREZ. Señala, de igual modo, SOSPEDRA NAVAS, que la regulación del Registro Civil ha estado sujeta a numerosas modificaciones en los últimos años. Como hemos destacado supra, en ocasiones como consecuencia de los propios cambios en la ley sustantiva, en materia de derecho de la persona y familia, y en otras ocasiones han sido los avances tecnológicos son los que han determinado la necesidad de modernizar las oficinas para adaptarlas a las nuevas tecnologías.

Así, la conclusión de lo anterior parece evidente, hay que actualizar la legislación del Registro Civil, bien mediante una reforma en profundidad de su articulado o, bien redactando una nueva Ley de Registro Civil, que es lo que parece que desea ahora el Gobierno.

En cuanto al sistema de registración, el Registro Civil ha adoptado hasta ahora un el sistema de asentamiento en Libros especiales previamente encuadernados y ello, por razones de comodidad, economía y seguridad en orden a su conservación y autenticidad (105-115 RRC). Sin embargo, se ha previsto en determinadas hipótesis la constancia en legajos (116 RRC) y ficheros (117 RRC). Con el auge de la informática en los años ochenta, se plantea la necesidad de informatizar el Registro para dotarle de la modernidad y eficacia necesaria. La LO 7/92 añade un párrafo al art. 6 de la LRC que dispone: -Las inscripciones registrales podrán ser objeto de tratamiento automatizado-. Todo ello procede, a su vez, de la Recomendación 8 de la CIEC aprobada por la Asamblea General de Estrasburgo de 21-3-91, que reconoce la necesidad del tratamiento informatizado de los Registros Civiles. Pero habrá que esperar hasta la Orden Ministerial de 19-7-99 para que se regule la informatización de los Registros Civiles. La Orden de 1 de junio de 2001, desarrolla la cuestión y trata sobre Libros y modelos del Registro Civil informatizados. El programa informático se denomina INFOREG y se diseñan libros de hojas registrales de hojas móviles, con características legales, técnicas y de seguridad adecuadas para su tratamiento informático. Éste es el sistema del que disponemos en la actualidad. Como decía la subdirectora general de Nacionalidad y Estado Civil de la DGRN en 2002, Ana Caballud Hernando, la tarea de informatización es una importante tarea acometida desde el Ministerio de Justicia, -como obligada respuesta de esta institución a la demanda ciudadana, apoyada en el desarrollo tecnológico de las comunicaciones y de acuerdo con las pautas y exigencias que a nivel internacional se plantean. Las nuevas tecnologías, en su vertiente de servicio, agilidad, facilidad de búsquedas, se incorporan a este proceso habiendo dejado de ser un proyecto para convertirse desde junio de 2001 en una realidad. Tras años de trabajo y dedicación en 2001 se inicia el proceso de informatización de los diferentes Registros municipales, todo ello con el objetivo de que los ciudadanos puedan tener una comunicación más rápida, cómoda y fluida con el Registro así como todos los registros entre sí. Esta institución del Registro Civil, que a pesar de hundir sus raíces en el siglo XIX y mantener disposiciones normativas de mediados del XX, inicia el XXI con renovado espíritu de eficacia para la sociedad que sirve-. Se ha avanzado mucho en la materia, no cabe duda, pero el proceso para la informatización está siendo largo y costoso. Para una población de 65.000 habitantes censados y un partido judicial de unos 110.000 habitantes esta informatización de la que ya se hablaba en 1992 no llegó hasta 2008. Y recordemos que sólo se han informatizado los libros desde 1950 y únicamente los del Registro Municipal, es decir, los de la población cabeza de partido. A fecha de hoy (finales de 2010), ninguno de los libros de los pueblos que conforman el partido judicial ha sido informatizado. En estas poblaciones, algunas de hasta 15000 habitantes, se siguen realizando los asientos de manera manuscrita, debiendo los funcionarios gozar de una excelente caligrafía. Por todo ello es más que necesaria una reforma del Registro Civil, claro está, pero también es cierto que la inversión económica ha de ser enorme y que, si no se está muy seguro de poder realizar la transición al nuevo sistema con todas las consecuencias, a lo mejor sería mejor dejar las cosas estar. Un sistema transitorio hecho a medias podría llegar a ser fatal para la institución en general. Téngase en cuenta que, en la actualidad los registros tienen muchos problemas, pero tienen en general un personal bastante cualificado que conoce la Ley actual, doctrina de la DGRN y demás normas de forma adecuada. La implantación de un nuevo sistema sería acreedora de tal inversión económica tanto en medios informáticos como materiales, así como de formación, que hay que estar muy seguro de poderla llevar a cabo con todas las garantías. De momento, bastante se tendría con llegar a completar la informatización los más de 8000 Registros Civiles que hay en España (uno por municipio al menos, municipal o delegado) y, partiendo de esa base, empezar a plantearse, con un amplio debate, el nuevo sistema. Si el proceso ha sido tan lento como hemos podido observar en estas páginas, no me planteo qué podría llegar a pasar en una situación económica como la actual, donde parece ser que hay otras muchas prioridades, empezando por la implantación de la Nueva Oficina Judicial, cuyas leyes ya han sido aprobadas y están vigentes pero la estructura no se está construyendo con la celeridad que sería deseable, puesto que la inversión económica se antoja enorme.

II. Motivación gubernamental para el cambio de modelo y la creación de un nuevo registro civil

Dice la Exposición de Motivos del PLRC que la importancia del Registro Civil demanda la adopción de un nuevo modelo que se ajuste tanto a los valores consagrados en la CE como a la realidad actual de la sociedad española. Han sido necesarios 32 años desde la promulgación de la CE para que se plantee este cambio completo de modelo. Se reconoce que la Ley vigente ha dado muestras de su calidad técnica y de su capacidad de adaptación, pero ahora se entiende necesario un cambio de modelo profundo. Para el Gobierno, las personas y los derechos son el eje central de la Constitución, así como la igualdad. El PLRC abandona la vieja preocupación por la constatación territorial de los hechos concernientes a las personas, sustituyéndolo por un modelo completamente distinto que prioriza el historial de cada individuo, eliminando, a su modo de ver, la -burocracia-. Así, se eliminan las secciones y se crea un registro individual para cada persona a las que desde el momento de su nacimiento o adquisición de la nacionalidad se les asigna un código personal de ciudadanía (en adelante, CPC). No cabe duda de que la inscripción de nacimiento es, actualmente, la pieza básica del Registro Civil, de gran interés tanto para particulares como para la Administración. En palabras de DE CASTRO, de la inscripción de nacimiento se ha dicho que es el pasaporte y sello personal con que -el hombre entrar en el mundo y emprende su viaje en la vida-. En la Sección Primera se practican la mayor parte de los asientos relativos al estado civil de las personas. Se puede concluir que es el eje del registro, un registro o fichero particular de cada persona donde se incluyen inscripciones marginales, anotaciones, notas de referencia... Para LASARTE ÁLVAREZ, igualmente, la inscripción de nacimiento representa el punto medular de todo el sistema registral, asumiendo el papel de inscripción central que proporciona información sobre las restantes inscripciones de la persona. Con el PLRC, éste CPC pasaría a cumplir las funciones de la inscripción de nacimiento como la conocemos actualmente. Además, veremos que el PLRC se confunde en ocasiones con la nueva filosofía y trata a este registro individual como una verdadera inscripción de nacimiento.

Además, la Exposición de Motivos continúa diciendo que la Ley se incorpora la Convención de los Derechos del Niño de 20 de noviembre de 1989 (aunque la Exposición de motivos dice que es de 1990) y la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad.

Por otro lado, esta modernización lleva a que su llevanza sea asumida por funcionarios públicos distintos a aquellos que integran el Poder Judicial, cuyo cometido es juzgar y ejecutar lo juzgado. El Gobierno entiende que el PLRC deslinda con claridad las funciones gubernativas y judiciales que por inercia histórica todavía aparecen entremezcladas en el sistema de la Ley del 1957 y aproxima nuestro modelo al del otros países del entorno, en los que se opta por un órgano de naturaleza administrativa con el fin de prestar un servicio público de mayor calidad, sin perjuicio de la garantía judicial de los derechos. Una cuestión importante que trata de aclarar la Exposición de Motivos es que la materia, sin embargo, como se refiere al estado civil de las personas y al Derecho de familia, va a ser conocida siempre por la jurisdicción civil, que sería la competente. Todo ello, con excepción del expediente de la nacionalidad por residencia, que se traslada a la jurisdicción contencioso-administrativa. La Comisión de Estudios e Informes del CGPJ en su informe de 25 de febrero de 2010 sobre el anteproyecto de reforma de la LOPJ para su adecuación a la nueva LRC, expone que la modificación que se lleva a cabo de la mencionada LOPJ conduce a evitar cualquier mención a los Jueces y Magistrados en relación a la llevaza del Registro Civil. Y destaca la modificación del art. 100.1 que refleja la supresión de las funciones que detentan los Jueces de Paz respecto del Registro Civil. Sin embargo, ello no empece el reconocimiento de una potestad judicial de control y calificación de los documentos que afectan a derechos relacionados con el estado civil: potestad que quedaría fuera del régimen administrativo de gestión de la Oficina registral que pretende introducir el anteproyecto de LRC. El anteproyecto deroga, asimismo, el art. 86 de la LOPJ. Como veremos, por tanto, se pretende que el Registro Civil desaparezca de la LOPJ, y quede en el ámbito únicamente administrativo, si bien el control último, como no puede ser de otra manera correspondería a la jurisdicción ordinaria (civil o contencioso-administrativa, según se verá).

III. El proyecto de Ley de Registro Civil de 23 de julio de 2010: breve exégesis de su contenido.

El PLRC se compone de diez títulos, con cerca de cien artículos, más disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales. A continuación procederé a realizar una rápida visión del articulado y a destacar los aspectos más importantes.

III.1) Título I. El Registro Civil. Disposiciones generales.

III.1. a) Capítulo I. Naturaleza, contenido y competencias del Registro Civil (arts. 1 a 10).

El artículo 2.1 define la institución del Registro Civil, catalogándolo como un órgano del Ministerio de Justicia y afirmando que todos los asuntos referentes al Registro Civil están encomendados a la DGRN, debiendo los encargados del Registro Civil cumplir las órdenes e instrucciones del Ministerio de Justicia y de la DGRN. El apartado 2 del citado artículo define el objeto de la institución, que es hacer constar oficialmente los hechos y actos que se refieren al estado civil de las personas y aquellos otros que determine la presente Ley. El apartado tercero dispone que el contenido del Registro Civil está integrado por el conjunto de registros individuales de las personas y por el resto de las inscripciones que se practiquen en el Registro Civil conforme a lo previsto en la presente Ley. Así, vemos que el PLRC reafirma la dependencia absoluta del Registro a la Dirección General de los Registros y del Notariado, dentro del organigrama del Ministerio de Justicia, una vez que se despoja completamente de la intervención de miembros del Poder Judicial que, aunque realizan en la actualidad funciones administrativas en los Registros, algunos de ellos han llegado a considerar que también ejercían funciones jurisdiccionales. Como nos recuerda SOSPEDRA NAVAS, los órganos del Registro Civil se insertan con la legislación vigente, dentro de la estructura orgánica judicial y su gestión está atribuida fundamentalmente a jueces y magistrados integrados en el Poder Judicial, si bien cumplen funciones de naturaleza administrativa, pues en el ejercicio de la función registral los jueces y tribunales están sujetos a los principios de jerarquía, ostentando el Ministerio de Justicia la superior dirección a través de la DGRN. Sin embargo, esto no siempre se ha entendido así. Y todo ello a pesar de que el fundamento constitucional para el ejercicio de dicha función se encuentra en el art. 117 de la CE que establece que -Los Juzgados y Tribunales no ejercerán más funciones que las señaladas en el apartado anterior y las que expresamente les sean atribuidas por Ley en garantía de cualquier derecho-.

De esas funciones atribuidas legalmente en garantía de derechos se encuentra la función registral, ya que se trata de una materia donde está comprometido especialmente el interés público por el objeto sobre el que recae. La fiabilidad es esencial para el buen funcionamiento de la sociedad pues es en el Registro Civil donde se van a hacer constar datos esenciales en la vida de las personas.

Así, podemos concluir que, dentro de estas funciones distintas de las jurisdiccionales se encuentran las del Registro Civil, institucionalmente atribuidas al Poder Judicial por el art. 86 de la LOPJ, pese a que el Registro civil, volvemos a remarcar, tiene naturaleza administrativa, tal como se infiere de los dispuesto en el art. 2 LOPJ.

Ya para la Sentencia del Tribunal Constitucional 56/90, de 29 de marzo, la función desempeñada por jueces y magistrados en los Registros Civiles no es de carácter jurisdiccional: -La circunstancia de que la función registral fuera encomendada cuando se creó esta institución en nuestro derecho - Ley de 17 de junio de 1870- por razones que ahora es innecesario exponer, a los órganos judiciales, no convierten automáticamente aquella función en jurisdiccional. El Registro Civil, pese a estar encomendada su llevanza a órganos judiciales, no es función jurisdiccional sino registrales. (Art 2 LOPJ). Los Jueces a los que, además del ejercicio de la correspondiente función jurisdiccional, se les encomienda la llevanza del Registro Civil, en esta función no actúan como órganos jurisdiccionales, sino como registradores o encargados del Registro-. Decía un Encargado del Registro Civil que conocí, Juez, que si además de las funciones jurisdiccionales que tenía encomendadas por ser Juez en un Juzgado de Primera Instancia e Instrucción, debía ser el Registrador Civil, iba a pedir a Ministerio de Justicia que le abonase al menos el Salario Mínimo Interprofesional por su llevanza, pues entendía que se encontraba pluriempleado. No hace falta decir que este Juez entendía que sus funciones en el Registro Civil tenían algo de jurisdiccional (como por ejemplo, cuando concedía o denegaba la nacionalidad por presunción a un ciudadano del Sáhara), y aplicaba su ironía para manifestar su descontento con los que despojaban de todo carácter jurisdiccional sus funciones.

Y así, llegó la Instrucción de la DGRN de 17-7-05 que afirmaba que las funciones atribuidas a los miembros del Poder Judicial en calidad de Encargados del Registro Civil no tenían carácter jurisdiccional, no sólo para lo que es en sentido estricto la función registral (calificación, inscripción y publicidad formal) sino también para aquellas otras funciones que, sin ser registrales por naturaleza, vienen encomendadas a los titulares de los Registros Civiles, como es el caso de formación y documentación de los actos de estado civil, la corrección del registro mediante expedientes registrales y la prueba de situaciones de estado civil mediante expedientes para la declaración de los mismos con valor de simple presunción. Concluye la DGRN que los titulares del Registro carecen de legitimación activa para promover cuestiones de inconstitucionalidad respecto de aquellas leyes que hayan de aplicar en el curso de las actuaciones registrales. Así, de este modo y con estos argumentos, el Tribunal Constitucional negó la posibilidad de que la Magistrada-Juez del Registro Civil de Denia, plantease una cuestión de inconstitucionalidad en el ejercicio de sus funciones sobre la Ley de 2005 que modificó el Código Civil en materia matrimonial, al encontrarse esta Magistrada en la tesitura de tener que celebrar un matrimonio entre personas del mismo sexo, que alegaba, iba contra su conciencia y además consideraba inconstitucional. La Magistrada entendía, como lo entiende a día de hoy el Partido Popular por el recurso de inconstitucionalidad que tiene interpuesto contra dicha Ley y todavía no resuelto, que se vulneraba con tal norma el artículo 32 de la Constitución que dice que -el hombre y la mujer tienen derecho a contraer matrimonio&- Sin entrar en estas páginas en el fondo del asunto, que ya resolverá el Tribunal Constitucional algún año, lo que a nosotros nos interesa aquí es ver cómo le fue vetado el acceso a la cuestión de inconstitucionalidad a esta Magistrada, por no ejercer funciones jurisdiccionales en el Registro Civil, sino únicamente administrativas. De todas formas, a mi modo de ver, cuestiones como estas, han acelerado el proyecto de despojar a los miembros de la carrera judicial de las funciones registrales, pues no fue la única cuestión de inconstitucionalidad planteada por este motivo, como es sabido, si bien fue la más conocida (véase también el caso del Juez de Telde o la Secretaria Judicial de Colmenar Viejo, alegando objeción de conciencia). El propio CGPJ entiende que sus funciones en el Registro Civil no forman parte de la potestad jurisdiccional (Informe al anteproyecto del LRC de 25 de febrero de 2010. Para el CGPJ existen materias sobre las que no se ejerce esta potestad como las Juntas electorales o el Registro Civil. Los autos del TC de 13-12-05 y de 16-1- 08 sobre cuestiones de inconstitucionalidad. Estas resoluciones dicen que -El Juez no ejerce jurisdicción ni por consiguiente su labor puede ser calificada como jurisdiccional, cualidad que como es lógico tampoco revisten las decisiones o resoluciones que pueda dictar en el ejercicio de sus funciones como Encargado del Registro Civil pues no son ejercicio de jurisdicción ni pueden calificarse como jurisdiccionales, son susceptibles de impugnación y por tanto de revisión ante órganos de la Administración.- Para el TC, el principio de inamovilidad no estaría tampoco afectado, al no ejercerse esas funciones jurisdiccionales. El CGPJ, en el fondo, celebra la ley, pues según manifiesta -no cabe negar que el cambio que se pretende pone fin a una situación hasta cierto punto extraña, habida cuenta que la figura del juez paradigma de la independencia está sujeta a una dependencia funcional de un órgano administrativo en el desempeño de una labor que queda extramuros de la jurisdicción-. Volveremos sobre esta cuestión al estudiar quiénes van a ser los nuevos encargados del Registro.

Hay que destacar que, para SOSPEDRA NAVAS, el modelo español es organizativamente singular en relación a otros ordenamientos comparados.

El art. 3. 1 del PLRC dispone que el Registro Civil es único para toda España. Igualmente, en el apartado 2 dice que es electrónico y que los datos serán objeto de tratamiento automatizado y se integrarán en una base de datos única cuya estructura, organización y funcionamiento es competencia del Ministerio de Justicia conforme a la presente Ley y a sus normas de desarrollo. En este artículo se reafirma el carácter nacional del Registro Civil y su carácter plenamente informatizado. Nos encontramos, pues, ante un Registro civil único para toda España, informatizado y accesible electrónicamente, con una Base de datos única que permite compaginar, a juicio del Gobierno, la unidad de la información con la gestión territorializada y la universalidad en el acceso. Como dice la Exposición de Motivos, el PLRC, a pesar de ser único para toda España, contempla el acceso al Registro de actos regulados en algunos derechos civiles especiales como las autotutelas, los apoderamientos preventivos o especialidades del régimen económico matrimonial. También se prevé la utilización de lenguas cooficiales tanto en la inscripción como en la expedición de certificaciones. Para el Ministerio, la Ley garantiza la adecuada coexistencia de la competencia estatal sobre el Registro Civil y las de carácter ejecutivo que corresponderían a las Comunidades Autónomas. En definitiva, se trataría de un Registro verdaderamente único que se organiza funcionalmente en diferentes oficinas pero cuya ubicación tiene en cuenta a las Comunidades Autónomas. Confiamos en que el uso de la cooficialidad lingüística se realice de un modo similar al del DNI, es decir, con modelos bilingües, para asegurar su acceso en igualdad de condiciones en todo el territorio nacional, sin que haya de ser necesario acudir a la traducción específica de asientos en un Registro que se considera único para toda España. El art. 149.18 CE dice que la ordenación de los registros es competencia exclusiva del Estado.

Se supera así el Registro físicamente articulado en libros custodiados en oficinas de toda España y se replantea toda su estructura organizativa, que ahora tiene por objetivo eximir al ciudadano de la carga de acudir presencialmente al Registro, pudiendo realizar las gestiones por Internet y a través de terceros, como los directores de Hospitales, como veremos más adelante.

Los artículos 5 y 6 del PLRC tratan de una de las grandes novedades introducidas y que ya hemos adelantado anteriormente: el registro individual que tendrá cada persona y el llamado Código Personal de Ciudadanía. Así, según el artículo 5.1, cada persona tendrá un registro individual en el que constarán los hechos relativos a la identidad, estado civil y demás condiciones en los términos de la presente Ley. En el apartado 2 de dispone que el registro individual se abrirá con la inscripción de nacimiento o con el primer asiento que se practique. Como podemos observar, se viene a reconocer que este registro individual es, en definitiva, una inscripción de nacimiento modernizada, puesto que el apartado 3 establece que en dicho registro se inscribirán o anotarán, continuada, sucesiva y cronológicamente, todos los hechos y actos que tengan acceso al Registro Civil. El artículo 6 señala que a cada registro individual abierto con la inscripción de nacimiento o como consecuencia de la adquisición de la nacionalidad el sistema le asignará un Código personal de ciudadanía (CPC). Es cierto que supone un avance en cuanto que se eliminan las secciones pero, como vemos, la novedad es relativa. El CGPJ informó el anteproyecto de LRC en fecha 18 de febrero de 2009. Este informe considera que uno de los pilares del nuevo sistema es el denominado registro individual, concebido como una ficha personal llamada a recoger todos los acontecimientos que tienen lugar en una persona desde su nacimiento hasta la defunción. Se supera un modelo sustentado en la llevanza de varios libros, cuyo eje central son los hechos que conciernen al estado civil pero sin tomar como referente esencial a la persona sobre la que inciden. El Código Personal de ciudadanía es intransferible y llamado a desaparecer cuando fallezca el individuo. Como se observa, ahora se toma a la persona como referente para la organización el Registro Civil y éste queda integrado por el conjunto de registros individuales. El modelo que se pretende instaurar se asemeja para el CGPJ, salvando las distancias, al 243 de la Ley Hipotecaria. Un registro por cada finca y plasmación del principio de tracto sucesivo. Las ventajas que se derivan de este modelo son evidentes, a juicio del CGPJ, pues se pone fin a la dispersión que conlleva la aglutinación de los hechos y actos trascendentes para el estado civil en diferentes libros estancos. Desde luego, este hecho es incontestable y es la única vía por la que se puede llegar a un Registro moderno y eficaz, como se está defendiendo.

Según el artículo 7, los Encargados de las Oficinas del Registro Civil dispondrán de firma electrónica y de acuerdo con lo establecido en el art. 8, las oficinas del Registro Civil se comunicarán entre sí a través de procedimientos electrónicos, teniendo todas las administraciones y funcionarios públicos en el ejercicio de sus competencias acceso a los datos que consten en el Registro Civil único con las excepciones relativas a los datos especialmente protegidos previstas en esta Ley.

Dispone el artículo 10 que la solicitud de inscripción y práctica de la misma se podrá efectuar en cualquiera de las Oficinas Generales del Registro Civil con independencia del lugar en que se produzcan los hechos o actos inscribibles. Esta tesis es coherente con la idea de un Registro único y supone una auténtica novedad frente al sistema actual, tan apegado a la territorialidad. De todos modos veremos cómo, en la mayor parte de los casos, los territorios marcarán sin duda gran parte de los actos (el hospital donde nazcan los niños no va a solicitar la inscripción al Registro que esté a 800 kilómetros de distancia, sino al que le corresponda por territorio). Sin embargo, en caso consular, la competencia seguirá siendo de la Oficina consular de la circunscripción correspondiente. Importante salvedad.

III.1.b) Capítulo II. Derechos y deberes ante el Registro Civil (arts. 11 y 12).

Este capítulo como tal es una novedad del PLRC, en cuanto que establece un catálogo de derechos y deberes ante el Registro, en consonancia con las leyes que se dictan en la actualidad. Aparece como derecho destacado de la persona el tener un nombre y ser inscrito mediante la apertura de un registro individual y la asignación de un Código Personal de Ciudadanía.

III.2. Título II. Principios de funcionamiento del Registro Civil (arts. 13 a 19).

En este título se exponen los grandes principios que informan la institución, a saber: el principio de legalidad, el de oficialidad (que consiste en que las personas físicas y jurídicas y los organismos públicos, en particular el Ministerio Fiscal, que estén obligados a promover las inscripciones, facilitarán a los Encargados del Registro Civil los datos e información necesaria para la práctica de aquellas -art. 14-), el principio de publicidad., el de exactitud, y el de eficacia probatoria de la inscripción. Sobre el principio de publicidad, el informe del CGPJ opina que resultaría aconsejable no alterar el vigente régimen de publicidad respecto de terceros, imponiéndoles la carga de acreditar positivamente el interés legítimo. Según la Exposición de Motivos del PLRC, La Ley habla de un registro electrónico, con asientos informáticos, que organiza la publicidad y da fe de los hechos y actos del estado civil fomentándose el uso de nuevas tecnologías y la firma electrónica. Así, el régimen de la publicidad del Registro Civil se articularía por dos instrumentos: la certificación electrónica y el acceso de la Administración en el ejercicio de sus funciones públicas a la información registral. Éste es el instrumento preferente de publicidad, solo en casos excepcionales el ciudadano deberá presentar certificaciones de datos del Registro Civil. Para el Ministerio, no se altera el régimen de privacidad de los datos y es que, aunque al Registro Civil está excluido del ámbito de aplicación de la Ley 15/99 de Protección de Datos de Carácter personal, se presta una especial protección a los datos, en tanto contengan información que afecte a la esfera de la intimidad de la persona. Los datos protegidos solo pertenecen al titular y a él corresponde autorizar que sean facilitados a terceros. Si bien, sería necesario tener en cuenta las recomendaciones del CGPJ sobre el acceso general al Registro.

III.3. Título III. Estructura y dependencia del Registro Civil.

III.3.a) Capítulo I. Oficinas del Registro Civil (arts. 20 a 24).

El PLRC introduce un novedosísimo sistema en España, que como ya hemos tratado ampliamente, modifica la organización de las Oficinas del Registro completamente. De acuerdo con el artículo 20 del PLRC, el Registro Civil depende del Ministerio de Justicia y se organiza en: Oficina Central, Oficinas Generales, Oficinas Consulares. Según el apartado 2, las inscripciones y demás asientos registrales serán practicados por los encargados de las Oficinas del Registro Civil. Y el apartado 3 dispone que los ciudadanos pueden presentar solicitudes y documentación ante cualquier oficina del Registro Civil o remitirla electrónicamente. Igualmente, pueden presentar la solicitud y la documentación en los ayuntamientos. La complejidad de las situaciones internacionales justifica que la inscripción de documentos judiciales y no judiciales, así como certificaciones extranjeras corresponda con carácter exclusivo a la Ofician Central del Registro. La Oficina Central se configura como la autoridad encargada en materia de competencia internacional en todas aquellas materias sometidas a la Ley. Después de que el artículo 21 exponga la organización y funciones de la Oficina Central (básicamente, practicar las inscripciones derivadas de resoluciones dictadas por la DGRN en los expedientes de su competencia) ), el art. 22 desarrolla las Oficinas Generales, que serán el estadio más importante del sistema, aquel que sustituirá a los Registros municipales tal como los conocemos hoy en día. En cada Comunidad o Ciudad Autónoma, se ubicará al menos una Oficina General del Registro Civil. Por el procedimiento reglamentario se creará una más por cada 500.000 habitantes. Excepcionalmente, si lo solicita alguna Comunidad y en atención a la distribución de la población se puede acordar la creación de otra. Al frente de cada Oficina General, tal como dispone la Exposición de Motivos del PLRC, se encuentra un Encargado al que se le asignan funciones de recepción de declaraciones y solicitudes, la tramitación y resolución de expedientes, la práctica de inscripciones y, en su caso, la expedición de certificaciones. Este articulo modifica de manera radical la organización del Registro Civil, pues con ello deja de estar vinculada a la Ley de Demarcación y Planta Judicial y establece una nueva organización territorial, que ya no tendrá nada que ver no sólo con el sistema judicial sino que ni siquiera podrá respetar el sistema de organización provincial. Véase que, una misma Oficina del Registro podrá servir a varias provincias, dentro de una Comunidad Autónoma, lo cual es una novedad destacada. Sin embargo, el CGPJ, en su informe al anteproyecto estima que, al menos sería necesario respetar a la provincia como base del sistema, ya que, además de ser un punto de referencia esencial en la organización de todas las instituciones públicas, otorga cierta cercanía al ciudadano. Piénsese, por ejemplo, en una hipotética Oficina del Registro en Valladolid, competente para las provincias de Soria, y Segovia. Por mucho que ya no sea tan necesario acudir a las Oficinas del Registro debido a la cuestión telemática, no parece lo más adecuado no respetar, al menos, el sistema provincial de organización territorial. Así lo ve el CGPJ, que dice que, además de que físicamente se podrían ubicar en los locales que ya se encuentran, aconseja la fijación de un marco jurídico uniforme para la creación y ubicación de oficinas generales. Ve el CGPJ como una disfunción el que no se tenga en cuenta la estructura provincial. De 431 registros se pasaría a 105 oficinas, según la memoria. Esto guarda íntima relación con el carácter electrónico, se restringe la necesidad de presencia física en las oficinas y las necesidades se pueden solventar por medios telemáticos. Pero, para el CGPJ, y hacemos propias sus reflexiones, hay factores territoriales, culturales, económicos y sociales que da lugar a que el uso de esos medios todavía no pueda considerarse generalizado. Existen grandes diferencias territoriales y poblacionales entre las Comunidades Autónomas, y la distribución territorial que se prevé podría dificultar el acceso de buena parte de la población al Registro Civil. Dicho escollo podría mitigarse tomando como referente principal a la provincia, lo que otorgaría mayor cercanía con los administrados. Esperemos que así se modifique el Proyecto en el trámite parlamentario.

El apartado 2 del artículo 22 señala que al frente de cada Oficina General estará un Encargado que ejercerá sus funciones bajo la dependencia de la DGRN . Y también se puede nombrar más de uno. Según el apartado 3 será el Ministerio de Justicia quien designará a este Encargado. En el apartado 4 se encuentran sus funciones. Sobre quién debe ser el Encargado, el CGPJ en el informe mencionado destaca que la desjudicialización que se produce determina que quede sin efecto la previsión de cobertura del Registro Civil por Jueces de Primera Instancia. Pasarían a tener esas funciones técnicos del grupo A1 Licenciados en Derecho del Ministerio de Justicia y los Secretarios Judiciales (se añade un párrafo al art. 445 LOPJ, diciendo que quedarían en servicios especiales los que fuesen designados encargados). Para el CGPJ, esta posibilidad de que Secretarios Judiciales sean nombrados Encargados del Registro supone un reconocimiento de la -eficaz labor de los miembros de este cuerpo en las tareas registrales- y además permite que en el futuro puedan optar a dichas plazas funcionarios especialmente vinculados al ejercicio de la fe pública. Según el informe del CGPJ antedicho, se trata de una medida que merece valoración positiva teniendo en cuenta la gran experiencia que algunos ostentan tanto en exclusividad como compatibilizando sus funciones en Juzgados de Primera Instancia e Instrucción como en Juzgados de Primera Instancia.

Es evidente que hay que celebrar esta previsión, que por otra parte no tiene nada de especial, puesto que los Secretarios Judiciales, también son funcionarios públicos de un Cuerpo Superior Jurídico (art. 440 LOPJ, es decir, licenciados en Derecho, grupo A1).

Finalmente, los artículos 23 y 24 regulan las Oficinas Consulares. Éstas tienen, con el PLRC, un régimen jurídico que no difiere sustancialmente del vigente.

III.3.b) Capítulo II. La Dirección General de los Registros y el Notariado (arts. 25 a 26).

Dispone el artículo 25 del PLRC que la Dirección General de los Registros y el Notariado es el centro directivo y consultivo del Registro Civil en España y el artículo 26 establece un catálogo de sus funciones.

III.4. Título IV. Títulos que acceden al Registro Civil. Control de legalidad.

III.4.a) Capítulo I. Títulos que acceden al Registro Civil (arts. 27 a 29).

De acuerdo con el art. 27 2 del PLRC, las resoluciones judiciales son títulos suficientes para inscribir el hecho o acto que constituyen o declararan. En el caso de que contradigan hechos inscritos, debe practicarse la rectificación correspondiente. Según el artículo 29, las declaraciones en virtud de las cuales hayan de practicarse los actos se consignarán en acta firmada por el funcionario competente de la Oficina General o consular y por los declarantes, o bien mediante la cumplimentación del formulario oficialmente aprobado. La verificación de las declaraciones comprenderá la capacidad e identidad del declarante. Podemos observar, en este artículo 29, como la fe pública judicial que hoy ampara muchas de estas declaraciones en el Registro Civil Central y en los Municipales, queda desvirtuada por la declaración ante el -funcionario competente-. Téngase en cuenta que, una vez que desaparece la figura del Juez del Registro, tampoco tiene sentido esa -fe pública judicial-.

III.4.b) Capítulo II. Control de legalidad (arts. 30 a 32).

Este capítulo aborda una cuestión esencial en cualquier Registro, como es la calificación. Según el artículo 30 PLRC, si de la verificación de los documentos y declaraciones efectuadas se dedujera una contradicción esencial entre el registro y la realidad, el Encargado del registro Civil lo podrá en conocimiento del Ministerio Fiscal y lo advertirá a los interesados. De igual modo, conforme al artículo 31, el Encargado verificará la identidad y capacidad de los solicitantes y declarantes. La valoración que el CGPJ realiza de este control de legalidad tiene sus reservas. Para el máximo órgano de gobierno de los Jueces, esta potenciación podría incidir indirectamente en la potestad jurisdiccional para enjuiciar y dilucidar cuestiones relativas al estado civil (art. 30.2 y 27.2), ya que por vía de control de legalidad que se da al Encargado éste puede cuestionar a efectos registrales, la validez de los hechos y actos contenidos en la resolución judicial. Así, sería conveniente matizar respecto de las resoluciones judiciales para mantener el control de legalidad del art. 27 LRC actual. No le falta razón al CGPJ en exponer sus reservas a un control de legalidad tan amplio como el que tendría este Encargado del Registro de acuerdo con la redacción dada por el PLRC. El nuevo Encargado deberá hacer la pertinente evaluación jurídica del material cuyo acceso al Registro se pretende, a través de las correspondientes medidas de control y comprobación.

III.5. Título V. Los asientos registrales.

III.5.a) Capítulo I. Competencia para efectuar los asientos (arts. 33 a 35).

El Encargado practicará los asientos correspondientes de oficio o dictará resolución denegándolos en el plazo de 5 días, dispone el artículo 33 del PLRC. Sobre la entrada de resoluciones judiciales en el Registro, el artículo 34 dispone que el Secretario Judicial del tribunal que haya dictado una resolución cuyo contenido deba causar asiento en el Registro Civil por afectar al estado civil de las personas, deberá remitir por medios electrónicos a la Oficina del registro Civil, testimonio de la resolución judicial referida. El artículo 35 contempla igual previsión para los documentos que puedan remitir Notarios y Registradores.

III.5.b) Capítulo II. Reglas generales para la práctica de asientos. (arts. 36 a 37).

De acuerdo con el artículo 36, todos los asientos se realizarán en soporte y formato electrónico debiendo ajustarse a los modelos aprobados por la DGRN. Sin embargo, se prevé que, excepcionalmente, se practiquen en papel y ulteriormente se trasladen a formato electrónico con la mayor celeridad. En el artículo 37 se contempla la posibilidad de que se pueda solicitar que la inscripción del hecho o acto se practique en cualquiera de las lenguas cooficiales del Estado, siempre que pertenezca al lugar donde radique la oficina general del Registro Civil. Sobre esta previsión, ya hemos tenido la oportunidad de pronunciarnos supra, entendiéndose que sería conveniente el bilingüismo en estos casos, tanto en los modelos como en las anotaciones que se realicen. Piénsese en una inscripción con el apartado -observaciones- en eusquera practicada en Bilbao. Si el Registro es único... ¿Cómo se entiende dicha observación en Cádiz?. Por tanto, para hacer innecesaria la existencia de asientos que después hayan de ser traducidos, creo que debería quedar clara la previsión del bilingüismo comentada.

III.5.c) Capítulo III. Clases de asientos. (arts. 38 a 41).

Loas asientos son inscripciones, anotaciones y cancelaciones, según el art. 38, despareciendo las marginales, que ya no tienen sentido en un sistema de registro individual. De acuerdo con el artículo 40.2, las anotaciones registrales se extenderán a petición del Ministerio Fiscal o de cualquier interesado.

III.5.d) Capítulo IV. Promoción de la inscripción y de otros asientos (arts. 42 y 43).

En el artículo 43 el Ministerio Fiscal aparece como una de las partes que está obligada a promover sin demora la inscripción. Según el apartado 3ª -está obligado a promover la inscripción, en el ejercicio de sus funciones con arreglo a las previsiones de la LRC. La intervención del Ministerio Fiscal sigue siendo esencial en materia de Registro Civil, si bien ha quedado algo reducida, pues, como tendremos ocasión de analizar más adelante, sus funciones se han mermado en materias tan importantes como el expediente matrimonial o la nacionalidad. Y es que la intervención del Ministerio Fiscal en cuestiones que atañen al estado civil de las persona derivan de la naturaleza y cometido que el ordenamiento jurídico asigna a la institución. De acuerdo con el artículo 3.6 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, los representantes del Ministerio Público intervendrán en los procedimientos judiciales que tengan por objeto la rectificación de inscripciones. En el plano estrictamente registral, se mantiene el status del promotor que tiene en la actualidad. Pese a esto, tal como expone el informe del CGPJ al anteproyecto de LRC, el tratamiento es distinto. Con la Ley de 1957 en vigor al Ministerio Fiscal se le oye para cualquier expediente gubernativo. Con el anteproyecto sólo se le menciona en el que inste pero no se hace mención si no lo ha instado. Así, esta omisión hará que no intervenga, sobre todo si hay que aplicar la Ley 30/92. Para el CGPJ, y compartimos de nuevo plenamente esta observación, esta previsión supone prescindir de la intervención de un -eficaz órgano de control y fiscalización sin que se ofrezcan razones que justifiquen tal proceder-. Sería deseable hacer intervenir al Ministerio Fiscal en todos aquellos expedientes de mayor relevancia o trascendencia, como por ejemplo, los de cancelación, reconstrucción, inscripciones fuera de plazo o declaraciones con simple valor de presunción. Y también , para el CGPJ, debería reconocérsele la facultad de interponer recursos ante la DGRN. Téngase en cuenta que una cosa es -desjudicializar- el Registro y otra muy distinta, expulsar del mismo también al Ministerio Fiscal, pues una cosa no tiene nada que ver con la otra.

III.6. Título VI. Hechos y actos inscribibles.

III.6.a) Capítulo I. Inscripción de nacimiento. (arts. 44 a 57)

Según el artículo 44.3, la inscripción de nacimiento se practicará en virtud de declaración formulada en documento oficial debidamente firmado por el o los declarantes, acompañada del parte facultativo. Y si no hay este, hará falta aportar documentación acreditativa. En Encargado, una ver recibida y examinada la documentación, la practicará inmediatamente. Sin embargo el PLRC no contempla una previsión como la que contiene la actual LRC, en relación a que -todos los días y horas serán hábiles-. Se torna necesario tener en cuenta dicho dato para multitud de actuaciones que, a partir de la entrada en vigor de la Ley ya no deberán gestionar, en teoría, los Juzgados de Guardia. Se habrá de contar, por tanto, con una especie de guardia en estas Oficinas del Registro. Esperemos que la previsión se tenga en cuenta. Continuando con el art. 44.3, se dispone que tal inscripción determina la apertura de un nuevo registro individual, al que se asigna el Código Personal de Ciudadanía (CPC). Una vez practicada la inscripción se expide certificación literal y se remite al domicilio señalado. En el caso de que la madre está casada con persona distinta a la de la declaración, no se hará constar la filiación paterna. Se practicará la inscripción y se abrirá expediente registral.

Conforme al articulo 46, la dirección de hospitales, clínicas y establecimientos sanitarios comunicarán en 24 horas a la Oficina del Registro Civil que corresponda tal hecho (por lo que los fines de semana y festivos tendrá que establecerse un sistema de guardia). Se producirá la remisión electrónica de formulario oficial de declaración cumplimentado y firmado por los padres. El artículo 47 dispone que si el nacimiento no se ha producido en hospital, los obligados tienen 10 días para practicar la inscripción. Según el artículo 48.2, EL Ministerio Fiscal promoverá la inscripción de menores no

El CGPJ estima que, si realmente se quiere evolucionar de verdad hacia un modelo de registro electrónico individualizado no parece muy lógico prever que los datos de identidad se hagan constar en la inscripción de nacimiento. Más que de una inscripción de nacimiento habría que hablar de una suerte de asiento de inmatriculación de cada ciudadano, al modo en que éste funciona en el Registro de la Propiedad. Y es que lo cierto es que el nacimiento no es el único medio de abrir un nuevo registro individual, piénsese en la nacionalidad. Por otra parte, el PLRC no hace referencia a la posibilidad de comunicar los abortos de aquellas criaturas demás de 180 días de vida fetal. Este dato, como recuerda el CGPJ, tiene su repercusión, de acuerdo con el art. 29 CC y concordantes. Debería seguir, en opinión del CGPJ esta previsión..

Con la reforma también se evita, como se ha podido observar, que los progenitores tengan que ir al Registro a inscribir al recién nacido. Se hace trasladar a los centros sanitarios la responsabilidad de efectuar las comprobaciones y verificaciones que debería realizar el Encargado, resultado que no cabe considerar de recibo, en palabras del CGPJ. Una cosa es que estas instituciones colaboren pero para el máximo órgano de gobierno de los Jueces no es admisible que éstas sean una suerte de instancia intermedia entre el interesado y el Registro Civil .Lo adecuado sería, tal como expone en su informe, seguir exigiendo a los centros emitir el parte facultativo y que lo remitan al Registro Civil. Pero la comprobación de los extremos de la declaración y el parte deberían seguir correspondiendo al Encargado. Y se les obliga, lo que tampoco parece muy adecuado, para el CGPJ. Por otro lado, el artículo 46 sigue diciendo, sin hacer caso al informe del CGPJ que la remisión debe hacerse en 24 horas desde el nacimiento. ¿ el Y art. 30 CC? El precepto debería enmendarse, y no se ha hecho, lo cual no se entiende. El plazo será el de las 24 horas siguientes al momento del nacimiento, y no dentro de las 24 horas, pues si la criatura no vive 24 horas enteramente desprendido del seno materno (además de lo de -figura humana-), no puede ser considerada persona. Por lo que, una vez que el legislador ha sido advertido de este error, deberá tenerlo en consideración.

En el artículo 49 se determina el régimen legal en el orden de los apellidos, que según la Exposición de Motivos, se adecua plenamente al principio de igualdad de género que promulga nuestra Constitución. Con el nuevo sistema, en caso de desacuerdo o cuando no se hayan hecho constar los apellidos en la solicitud de inscripción el encargado del Registro Civil determinará el orden de los apellidos según su orden alfabético. Esta opción del orden alfabético surge de la recomendación que el CGPJ le realizó al Ministerio con ocasión del informe tantas veces ya aquí mencionado (el menos frecuente o por orden alfabético). Se prescinde de la histórica prevalencia del apellido paterno frente al materno, permitiendo que ambos progenitores elijan el orden. Esto de elegir el orden ya se encuentra vigente desde la Ley 41/99, si bien en caso de discrepancia a día de hoy sigue teniendo prevalencia el apellido paterno. Con la reforma, se elimina toda prevalencia a éste y si configura un sistema de orden alfabético.

Como vemos, en cuanto a la inscripción de nacimiento, se mantienen los criterios generales y se prevé la remisión de los datos del nacido a través de un documento oficial por los responsables de los centros sanitarios. A cada nacido se le abre un registro individual y le es asignado un código personal de ciudadanía (art. 49.2 -también se incorporarán a la inscripción el CPC asignado-). Conforme al art. 51 del PLRC, se establece el principio de libre elección del nombre propio, que queda únicamente sujeto a determinadas limitaciones -que se interpretarán restrictivamente-. Es sabido que desde 2007 se puede asignar a los nacidos nombres de lo más variopinto, al eliminarse del actual art. 54 de la LRC la prohibición de imposición de variantes familiares o hipocorísticos. Por tanto, ya se admiten los Pepe, Ximo, Paco, Nacho y similares que la DGRN denegaba en sus recursos hasta el 2007, si bien tenía cada vez una postura más abierta. Pero una cosa es admitir una variante familiar y otra, y esa sigue y seguirá vigente que -perjudique objetivamente a la persona-. Creo, en mi modesta opinión que -Pepito-, -Nachete- o -Pacorro-, perjudican gravemente a la inocente criatura. El Estado debe proteger a los recién nacidos, y a veces de sus padres, que se creen que el nuevo ciudadano es suyo. Pues sí, pero ante todo es ciudadano, y esa labor de control debe seguir efectuándose con toda seriedad, a pesar de que la ley diga que se interpretarán las limitaciones -restrictivamente-. Seguramente la inocente criatura le agradecerá de por vida al Encargado no llevar a cuestas determinados nombres que, desgraciadamente, nos llegan a veces a los Registros. Y es que el nombre y apellido es el elemento de identidad del nacido derivado del derecho de la personalidad.

Con la reforma, se sistematiza y agiliza el procedimiento de cambio de nombres y apellidos y se somete a la competencia del Encargado del Registro. El artículo 53 contempla los supuestos de cambio de apellidos mediante declaración de voluntad y el artículo 54, mediante expediente.

El art. 56 incorpora una cuestión polémica que, dentro de la Unión Europea, ha traído no pocos problemas a los Registros Civiles. De acuerdo con el precepto legal, el que adquiere la nacionalidad española conservará los apellidos que ostente en forma distinta de la legal, siempre que así lo declare en el acto de adquirirla o dentro de los dos meses siguientes a la adquisición o a la mayoría de edad y que los apellidos que se pretender conservar no resulten contrarios al orden público internacional. Hasta aquí, todo como hasta ahora. Pero es que, con la nueva ley, los dobles nacionales de la UE, si proceden a cambios de apellidos voluntarios, éstos serán reconocidos en España, salvo cuando dicho cambio sea contrario al orden público español.

De todos modos, entendemos junto con SALVADOR GUTIÉRREZ, que habrá que tener en cuenta el hecho de que, como hasta ahora, una vez desestimada la petición del particular en vía registral sobre cualquier cuestión relacionada con su nombre y apellidos, quedará a salvo la vía judicial para solicitar en el juicio ordinario la tutela judicial civil de este derecho fundamental que, generalmente se incardina dentro de la tutela al honor, a la intimidad y a la propia imagen.

Por último, la filiación pasa a ser únicamente de un tipo, eliminándose la distinción entre matrimonial y no matrimonial.

III.6.b) Capítulo II. Inscripciones relativas al matrimonio. (arts. 58 a 61)

Es en materia de matrimonio civil donde el sistema de Registro conocido hasta ahora más se tambalea, seguramente. El art. 58.1 PLRC señala que la celebración del matrimonio en forma civil corresponde a los Alcaldes o a los Concejales en quienes aquellos deleguen. Según el apartado 2, la tramitación del expediente corresponde al Secretario el Ayuntamiento. Por tanto, y en consonancia con el nuevo Registro, se elimina la participación no sólo del Juzgado para tramitar el expediente (se sustituye por el Secretario del Ayuntamiento) sino del Juez para celebrar, siendo los únicos oficiantes posibles Alcalde y Concejales. Este sistema tiene algunos peligros. Fundamentalmente el que no se prevea la intervención del Ministerio Fiscal en el expediente, cuestión criticada también por el CGPJ en el informe al anteproyecto. La intervención del Ministerio Público se torna necesaria, pues el matrimonio afecta al estado civil, que es cuestión de orden público, y parece un poco ligero dejar a los ayuntamientos de toda clase y condición la tramitación de estos asuntos sin control alguno externo (recuérdese que en España hay pueblos que no llegan a cincuenta habitantes con su ayuntamiento pleno de funciones como el de una gran ciudad de 1.000.000 de habitantes). El Gobierno es consciente del asunto cuando prevé en el propio artículo 58 que cuando se aprecien indicios que permitan presumir divergencia entre la voluntad declarada de contraer matrimonio y la interna de utilizar la institución del matrimonio con el objeto de conseguir otro fin ajeno a los efectos que le son propios (es decir, el llamado -matrimonio de conveniencia), el Secretario pedirá informe a la Subdelegación o Delegación de Gobierno. Pero esto no nos parece suficiente, ciertamente. El Ministerio Fiscal, que defiende la legalidad, el interés público y, en concreto, el estado civil debe poder intervenir en la tramitación de estos expedientes. Es una garantía esencial para que el matrimonio y sus consecuencias legales (obtención de nacionalidades fraudulentas, etc.) no se conviertan, ahora sí, en un medio espúreo para esos fines. Alguien podrá alegar que el matrimonio canónico tiene el privilegio de no intervención del Ministerio Fiscal y que lo único que se pretende es equiparar uno y otro en cuanto a tramitación. Pero, a mi modo de ver, también el matrimonio canónico debería tener un control por parte del Ministerio Fiscal durante la tramitación del expediente. El expediente finaliza con resolución del Secretario del Ayuntamiento que autoriza o deniega la celebración del matrimonio. La denegación deberá ser motivada y expresar con claridad la falta de capacidad o impedimento en el que funda la denegación. El apartado 4 establece que contra esta resolución cabe recurso ante el Encargado del Registro Civil , y posteriormente contra la DGRN. El acta del matrimonio se dice que se remitirá al Registro Civil de forma telemática. Este último apartado también sorprende, pues hay ayuntamientos que todavía disponen únicamente de una vetusta máquina de escribir. Y por otro lado, también defendemos aquí que el Encargado del Registro ha de tener algún tipo de capacidad de calificación del matrimonio.

Establece el artículo 59 que el matrimonio autorizado y celebrado según este procedimiento se inscribirá en los registros individuales de los contrayentes y el apartado 3 reconoce la validez del matrimonio religioso, que accede mediante la inscripción de la certificación de la Iglesia o Confesión respectiva. No se aclara si se equipararía el expediente matrimonial de las confesiones reconocidas por las Leyes 24, 25 y 26 de 1992 al canónico, que ahora, a diferencia del celebrado ante la Iglesia Católica, exige el previo expediente civil.

Por último, el artículo 61 establece que el Secretario Judicial del Juzgado que hubiese dictado resolución judicial firme deberá remitir por medios electrónicos testimonio de la misma a la Oficina del Registro Civil, la cual practicará de forma inmediata la correspondiente inscripción. De igual modo, las resoluciones judiciales que resuelvan la nulidad, separación y divorcio podrán ser objeto de anotación hasta que adquieran firmeza. Y también se hace mención a la disolución del matrimonio canónico, por autoridad eclesiástica reconocida, que se inscribe si cumple los requisitos del ordenamiento jurídico.

Los Cónsules autorizan, celebran e inscriben los matrimonios de españoles en el extranjero. Y no se modifica la comunicación al Registro Civil de los matrimonios celebrados en forma religiosa.

En definitiva, y tal como informa el CGPJ, se trata de una reforma cuestionable, entre otras cosas porque las alcaldías pequeñas no disponen de medios humanos ni técnicos adecuados para asumir con solvencia la llevanza de expedientes matrimoniales. Cierto es que ahora estos expedientes los tramitan los jueces de paz, pero nunca se ha de olvidar que lo hacen bajo la dirección del Encargado y por delegación del este, y además actúa el Ministerio Fiscal. Una importantísima diferencia.

III.6.c) Capítulo III. Inscripción de la defunción (arts. 62 a 67)

De acuerdo con el artículo 62.1 del PLRC, la inscripción en el Registro Civil de la defunción es obligatoria. Según el apartado 2, se practica en virtud de declaración documentada en el formulario oficial, acompañado del certificado médico de la defunción. Y en el apartado 3 se dispone que el Encargado, oficial habilitado o delegado, una vez practicada la inscripción expedirá licencia para el entierro o incineración en el plazo que reglamentariamente se establezca. Una previsión importantísima se establece en el apartado 4: La inscripción de la defunción cerrará el registro individual y en ningún caso, el CPC podrá volver a ser asignado a ninguna persona. Se mantiene el requisito de la práctica previa de la inscripción de fallecimiento para proceder a la inhumación o incineración.

Establece el artículo 64 que la dirección de hospitales o clínicas comunicarán a la Oficina cada uno de los fallecimientos que hayan tenido lugar. Se remitirá mediante el envío del formulario oficial, debidamente cumplimentado, con certificado médico.

Y por último, el artículo 67 contempla los supuestos especiales de inscripción de la defunción. Según el apartado 1 si la persona hubiese desaparecido o se hubiera inhumado antes de la inscripción, será necesario resolución judicial, procedimiento registral y orden de la autoridad judicial en la que se acredite legalmente el fallecimiento. De acuerdo con el apartado 2, si hubiere indicios de muerte violenta o en cualquier caso en que deban incoarse diligencias judiciales, la inscripción de la defunción no supondrá por sí misma la concesión de licencia de enterramiento o incineración, pues dicha licencia se expedirá cuando lo permita el estado de las diligencias judiciales

Para el CGPJ, la regulación de la inscripción de defunción merece mejor crítica que las de nacimiento o matrimonio

III.6.d) Capítulo IV. Otras inscripciones. (arts. 68 a 78)

El artículo 68 regula el tratamiento registral de la nacionalidad y vecindad civil. Según el precepto legal, la nacionalidad, se inscribirá en el registro individual con carácter constitutivo. No puede inscribirse la nacionalidad si no se ha efectuado la inscripción previa de nacimiento. La pérdida de la nacionalidad únicamente tendrá carácter meramente declarativo.. Para efectuar las inscripciones es título suficiente aquel por el que se ha reconocido . El artículo 69 contempla la presunción de nacionalidad española.

Otras inscripciones que se regulan en este capítulo IV son:

• Artículo 70: emancipación y habilitación de edad, que se obtiene como hasta ahora mediante Escritura pública o comparencia ante el Encargado (piénsese en lo dicho más arriba sobre la importancia de la cercanía de los Registros a estos efectos).

• Articulo 71: inscripción de la patria potestad y sus modificaciones.

• Artículo 72: modificación judicial de la capacidad y declaración del concurso de persona física (inscripción del auto de declaración del concurso).

• Artículo 73: inscripción de tutela, curatela y sus modificaciones.

• Artículo 74: determinadas representaciones legales como la del ausente, la del representante del 299 bis CC, y el nombramiento especial que comprenda la administración y guarda de un patrimonio.

• Artículo 75: tutela automática o administrativa.

• Artículo 76: patrimonio protegido de las personas con discapacidad. Se inscribirá el documento público o resolución judicial relativos a la constitución del patrimonio protegido y a la designación y modificación de los administradores de dicho patrimonio.

• Artículo 77: autotutela y apoderamientos preventivos.

• Artículo 78: Inscripciones de declaración de ausencia y fallecimiento.

Como se puede observar, se encuentra en este capítulo una miscelánea de distintas inscripciones, muchas de ellas ya previstas en la Sección 4ª del vigente sistema, pero la crítica que merece esta regulación es positiva, pues actualiza y clarifica los actos relevantes objeto de inscripción. El Capítulo V (art. 79) regula las inscripciones en circunstancias excepcionales .

III.7. Título VII. Publicidad del registro civil.

III.7.a) Capítulo I. Instrumentos de publicidad registral (arts. 80 a 82)

De acuerdo con el artículo 80, las Administraciones y funcionarios públicos, en el ejercicio de sus funciones, podrán acceder a los datos que consten en el Registro Civil, excluyéndose, claro está, los casos de publicidad restringida. En el artículo 81 se establece que las certificaciones se expedirán por medios electrónicos y excepcionalmente por no electrónicos por los Encargados del Registro Civil. Las certificaciones pueden ser literales y en extracto o negativas. De ordinario, serán en extracto, según el art. 83 del PLRC.

III.7.b) Capítulo II. Datos sometidos a régimen de protección especial. (arts. 83 a 84)

En el artículo 83 se aborda la cuestión de los datos con publicidad limitada y el artículo 84 se dice que -si el inscrito ha fallecido, la autorización para acceder a los datos especialmente protegidos sólo podrá efectuarla el Juez de Primera Instancia del domicilio del solicitante, siempre que justifique interés legítimo y razón fundada para pedirlo-. Aquí el Gobierno prevé una cuestión de elemental sigilo, esencial para la protección adecuada de determinados datos reservados.

III.8. Título VIII. Régimen de recursos (arts. 85 a 87)

Este título recoge los recursos que caben contra las distintas resoluciones que se pueden dictar en el ámbito del Registro Civil. El artículo 85 dispone que el recurso ante la DGRN se interpondrá en el plazo de un mes. El artículo 86 consagra el principio del silencio negativo, quedando expedita la vía judicial si en seis meses no hay respuesta por parte de la Administración.

De acuerdo con el artículo 87, las resoluciones y actos de la DGRN, podrán ser impugnados ante el Juzgado de Primera Instancia de la capital de provincia del domicilio del recurrente, de conformidad con el 781 bis de la LEC, que se modifica con el PLRC. En este juicio será emplazada la DGRN a través de su representante procesal, que lo natural es que sea el Abogado del Estado. Según el apartado 2 del artículo 87, queda exceptuado lo relativo a las solicitudes de nacionalidad por residencia que se someterán a la jurisdicción contencioso-administrativa.

III.9 Título IX. Los procedimientos registrales

El capítulo I del título IX regula la tramitación de los procedimientos registrales (art.s 88 a 89). Éstos serán tramitados y resueltos por el Encargado de la Oficina donde se pretendiera efectuar el asiento. De igual manera, los procedimientos de rectificación de asientos se tramitarán por el Encargado de la Oficina que los hubiese practicado.

Conforme a lo establecido en el artículo 89, además del Ministerio Fiscal, puede promover un procedimiento registral cualquier persona con interés en los asientos.

De forma similar al principio que se establece para la legislación inmobiliaria registral, el artículo 90 dispone que el Registro Civil estará bajo la salvaguarda de los tribunales y la rectificación de los asientos se efectuará en virtud de resolución judicial firme. Si bien el artículo 91 supone una verdadera excepción a este grandilocuente principio anterior, pues afirma que pueden rectificarse a través de procedimiento registral las menciones erróneas de datos, los errores que proceden de documento público o eclesiástico ulteriormente rectificado, y las divergencias que se aprecien entre la inscripción y los documentos en cuya virtud se haya practicado. Y la mención de nombre y sexo cuando cumpla los requisitos del art. 4 de la Ley 3/07 se rectificará mediante procedimiento registral y tendrá eficacia constitutiva, obviando para el caso de los transexuales el procedimiento judicial.

El capítulo II regula la rectificación de los asientos por procedimiento registral y el Capítulo III las declaraciones con valor de simple presunción

III.10. Título X. Normas de derecho internacional privado.

El artículo 95 regula las normas para la traducción y legalización de documentos. Según este precepto legal, -si al Encargado del Registro le constare el contenido del documento podrá prescindir de la traducción-. Es decir, si el Encargado conoce idiomas, no es necesaria la inscripción. Así como tampoco es necesaria la legalización de los documentos cuya autenticidad le constare al Encargado y aquellos que llegaren por vía oficial o por diligencia bastante.

III.11. Las disposiciones adicionales.

Algunas de las dudas que se nos plantean al leer el articulado de la Ley (que no todas) nos la resuelven las disposiciones adicionales. La primera nos aclara cómo será el Código Personal de Ciudadanía, estableciendo que el CPC es una secuencia alfanumérica que asigna el sistema informático vigente para el DNI y servirá de base para éste. La segunda establece que el Ministerio de Justicia, con las Comunidades Autónomas, fijará el emplazamiento de las Oficinas Generales y el personal mínimo necesario. Aquí se prevé la colaboración entre administraciones para la localización física y la dotación de medios de las Oficinas Generales, si bien seguimos insistiendo en la necesidad de que, al menos, exista una Oficina General en cada capital de provincia. En la tercera disposición adicional se desarrolla la cuestión de quién podrá ser Encargado del Registro Civil, que ya hemos adelantado al estudiar el artículo 22.2 del PLRC. Se regulará reglamentariamente, pero las plazas de Encargados del Registro Civil se proveerán entre funcionarios de carrera del subgrupo A1 con Licenciatura en Derecho o equivalente (¿a qué equivalencia se referirá aquí el Gobierno? - se haría preciso aclararlo) y entre Secretarios Judiciales y recibirá la formación específica que determine el Ministerio de Justicia. Nos remitimos al comentario realizado al artículo 22. Por último, la disposición adicional cuarta establece, por si había alguna duda que las solicitudes de adquisición de nacionalidad española por residencia se iniciarán y tramitarán por los órganos de la Administración General del Estado que determine el Gobierno mediante Real Decreto.

III.12. Disposiciones transitorias.

El derecho transitorio será, posiblemente, uno de los más complejos en esta materia. Creo que el período de transición no será fácil y además podrá durar, tal como está establecido, más de cien años. Veremos por qué. Y no será fácil, fundamentalmente, por la falta de medios materiales y personales de los que adolece en general la Administración, como ya hemos tenido oportunidad de analizar. Según la disposición transitoria primera a los procedimientos anteriores a la entrada en vigor de la Ley se les aplicará la Ley de 1957. La transitoria segunda prevé que se habrán de incorporar los datos digitalizados desde 1950 que constan en la base de datos del Registro Civil a registros individuales. Esta cuestión ha sido ampliamente criticada por el informe del CGPJ: sólo prevé incorporar a los registros individuales los datos digitalizados desde 1950. Esta medida deja al margen del nuevo sistema a un considerable porcentaje de la población, como muy bien aprecia el órgano de gobierno de los Jueces. Destacada por su importancia es también la transitoria tercera, pues hace desaparecer el famoso Libro de Familia. No se expedirán más libros de familia, si bien los anteriores seguirán teniendo los efecto previstos y se seguirán efectuando los asientos previstos en 36 a 40 del RRC. Este doble sistema llevará a que la mayoría de la población deba seguir inscribiendo cuestiones en estos libros y para ello deba acudir a las Oficinas del Registro, para lo cual será necesario que éstos no estén muy alejados de sus poblaciones. El Libro de Familia se sustituirá por la certificación en extracto. Pero, si pongamos por caso, un hijo de una pareja nace el día anterior al la entrada en vigor de la Ley y vive 100 años, sería posible, hipotéticamente, anotar su defunción en ese libro en el año 2111 (era soltero y su madre todavía vive con 120 años). Así que, el derecho transitorio se presume largo, largo... Además, según la disposición transitoria cuarta, los Encargados practicarán en los libros y secciones antiguas todo cuando no esté digitalizado, por lo que todos esos libros de todos los pueblos de España se deberán trasladar físicamente a estas Oficinas Generales, con todo lo que ello implica también de inversión en medios. En la misma línea la transitoria quinta establece que la publicidad formal de los datos incorporados a libros no digitalizados se regirá por la Ley de 1957 y a esto no le será de aplicación el artículo 37 en cuanto a las lenguas cooficiales.

III.13. Disposición derogatoria y disposiciones finales.

Y después de disposición derogatoria, nos encontramos con ocho disposiciones finales. La primera establece que la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/92) es supletoria a la presente. La disposición final segunda modifica el artículo 52.1.17º LEC, en cuanto que el Juzgado de Primera Instancia de la capital de provincia del domicilio del recurrente, será el competente para los recursos contra resoluciones de la DGRN en materia de Registro Civil (salvo nacionalidad por residencia, que conocerá la jurisdicción contencioso-administrativa). La disposición final tercera añade el artículo 781 bis a la LEC. Se dispone que la oposición a las resoluciones de la DGRN en materia de Registro Civil, a excepción de las dictadas por nacionalidad por residencia, se podrá formular a los dos meses desde su notificación, sin necesidad de reclamación administrativa previa. El Secretario Judicial reclamará a la DGRN un testimonio completo del expediente. Y recibido, éste emplazará al actor por 20 días para que presente la demanda, que se tramita según el artículo 753 LEC. La disposición final cuarta prevé la posibilidad de que los ayuntamientos establezcan tasas municipales para la tramitación de expedientes matrimoniales, por lo que se acabó en esta materia la gratuidad total que, en el momento actual existe cuando la propia celebración se realiza ante el Juez. Por último, la disposición final octava, sabiendo el Gobierno de la complejidad del cambio, prevé una vacatio legis de dos años, tiempo que considera suficiente para adaptar el modelo. Es de agradecer un período largo de vacatio, si bien parece que, aún así, será insuficiente si no se produce una inyección económica importantísima que no parece que sea el momento más adecuado para ello.

IV. Conclusión

El CGPJ valora de forma positiva el PLRC, así como lo hacemos nosotros, si bien algunas omisiones será necesario que se incluyan, como la de la gratuidad del Registro, o la de los días y horas hábiles para el Registro. Podemos concluir que la intención del Gobierno ha de ser valorada, en términos generales, de forma positiva, pues es evidente que se hace muy necesaria una reforma del sistema. La ley tiene algunos -peros-, como los que hemos ido exponiendo, que pueden ser perfilados en su tramitación parlamentaria. Pero el problema, a mi modo de ver, no es ese contenido legal únicamente, que puede ser mejorado en los aspectos que se han comentado. Estamos ante una ley muy compleja, que supone un cambio radical con el modelo anterior, y se precisaría de un momento económico más favorable con una fuerte y asegurada inyección económica y con un extenso plazo de vacatio legis para la progresiva puesta en marcha del nuevo modelo, evitando disfunciones en el tratamiento de la información registral y la implementación de la nueva estructura organizativa, haciendo las cosas con calma y tranquilidad y, sobre todo, con dinero. Téngase en cuenta que los datos registrales de más de 7600 Registros Delegados y 400 Registros Municipales han de centralizarse en unas 100 Oficinas Generales. Si emprendemos esta empresa a medias, el sistema se tornará inviable y la transición podrá llegar a ser tortuosa. Pero el debate sobre la reforma del Registro Civil ya está sobre la mesa, ya lo tiene el Congreso de los Diputados, y esperemos que la tramitación parlamentaria sea provechosa y si llega a buen puerto el presente Proyecto, salga del Parlamento un texto realista y aplicable, con una transición ordenada y eficaz. Todo ello redundará en el servicio que se debe prestar al ciudadano, que se merece un Registro Civil del siglo XXI, informatizado, cercano al ciudadano a quien sirve y eficiente.

 

Author:

Óscar Daniel Ludeña Benítez.

 

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