Transparência na administração pública: instrumentos legais e outros dispositivos

Por Administração Pública entende-se a atividade concreta do Estado dirigida à consecução das necessidades coletivas de modo direto e imediato, ou seja, o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral, a própria atividade administrativa.

Para Meireles (2007) a natureza da Administração Pública é a de um encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade, tanto que para os atos de alienação, oneração, destruição e renúncia de tais bens e interesses há sempre necessidade de consentimento especial do titular – o povo. Na administração Pública esse consentimento deve vir expresso em Lei.

Ainda segundo Meireles (2007) os fins da Administração Pública resumem-se no objetivo único do bem comum da coletividade administrada. E para a consecução de seus objetivos a Administração Pública realiza atos jurídicos denominados atos administrativos.

Um dos principais fundamentos da transparência dos atos administrativos é a garantia de acesso dos cidadãos às informações coletadas, produzidas e armazenadas pelas diversas agências estatais. Na relação com o poder público, o acesso livre e transparente protege o cidadão de intromissões indevidas e atos arbitrários por parte dos governos e, por outro lado, é precondição para a participação do cidadão e dos grupos organizados da sociedade nos processos políticos e na gestão da coisa pública e, portanto, para uma democracia mais efetiva.

Os ganhos advindos de políticas de transparência governamental, portanto, não se encerram em si mesmos, mas estão, sim, nos resultados trazidos por esse tipo de política para todo o arranjo institucional da administração pública. É exatamente essa a abordagem que será adotada no decorrer deste trabalho.

2. PANORAMA LEGAL DE ACESSO À INFORMAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL E NO MUNDO

No sistema jurídico brasileiro, pode-se dizer que o estabelecimento de mecanismos de acesso à informação pública é bastante recente. Foi apenas na reabertura democrática e, principalmente, no processo de elaboração da Constituição Federal de 1988 que o acesso à informação pública passou a ser discutido de forma mais intensa no País.

Até então perdurava no Brasil boa parte das condições que fazem de um país um ambiente propício à corrupção: tradição democrática em formação, poucos mecanismos de controle da atividade governamental e poucas iniciativas de promoção do acesso à informação pública. Aliada a esse ambiente propício, perdurava a percepção hegemônica de que a corrupção é um fenômeno generalizado e dominante.

Os prejuízos causados por esse atraso e pela falta de transparência na administração pública são bastante evidentes, a ponto de se tornarem uma característica cultural dominante.

Pesquisas realizadas por organizações internacionais confirmam esse atraso. Entre estas destaca-se o relatório anual sobre o Índice de Percepção de Corrupção dos países do mundo elaborado pela ONG Transparência Internacional.

O Índice de Percepções da Corrupção é hoje a mais conhecida e utilizada medição da corrupção em pesquisas científicas. O índice, que de início abrangia algumas dezenas de países, avaliou, em 2007, 173 nações, que recebem notas de zero a dez. As notas próximas a zero indicam elevados níveis de corrupção e as próximas a dez apontam para baixos níveis de percepção da corrupção.

Dentre esses países, destacam-se no ranking justamente aqueles que têm tradição de acesso à informação pública já há muito consolidada: é o caso da Suécia, que aprovou sua lei em 1766, e da Finlândia (1951), Estados Unidos (1967), Dinamarca, Noruega e Nova Zelândia (1970), Áustria (1974), França, Holanda e Luxemburgo (1978), Austrália e Canadá (1982). (LOPES apud BENNET, 2007).

O Brasil ainda precisa evoluir bastante em seu arranjo institucional para promover efetivo combate à corrupção. Na última pesquisa, realizada no ano de 2007, a lista que relaciona 173 países, dos quais Dinamarca, Finlândia e Nova Zelândia ocupam o primeiro lugar e na outra ponta estão Haiti, Iraque, Mianmar e Somália, o Brasil encontra-se na posição de número 72, juntamente com China, Índia, México, Marrocos, Peru, e Suriname, estando abaixo de países da America do Sul como Chile (22º), Uruguai (25º) e Colômbia (68º). (Transparência Internacional)

 3. TRANSPARÊNCIA DA GESTÃO FISCAL

Num contexto de globalização da economia, surgiu, no final do século XX, um processo de mudança na administração pública mundial, visando à eficiência administrativa dos recursos disponíveis.

O princípio da publicidade das questões administrativas é tema central nos regimes democráticos contemporâneos. Conforme afirma Mello (2009), não se admite em um Estado Democrático de Direito, onde o poder é exercido em nome do povo, que este fique privado das informações quanto à gestão da coisa pública.

Assim, sob a influência de modelos adotados pela Grã-Bretanha, Nova Zelândia, Peru, México e Estados Unidos da América e na mesma linha do Fundo Monetário Internacional - FMI, a administração burocrática vem cedendo lugar à gerencial. Administração mais ágil e dinâmica, centrada na qualidade dos serviços públicos e no atendimento à população.

Internamente, o Brasil se via diante de uma seqüência de atos de improbidade administrativa e déficit público que geraram verdadeiro clamor da sociedade por mudanças na condução da coisa pública.

Como resposta, o governo instituiu o Programa de Estabilidade Fiscal, no qual se insere a Lei de Responsabilidade Fiscal e que integra o projeto maior de Reforma do Estado, conforme preconiza a Exposição de Motivos da LRF:

Este Projeto integra o conjunto de medidas do Programa de Estabilidade Fiscal - PEF, apresentado à sociedade brasileira em outubro de 1998, e que tem como objetivo a drástica e veloz redução do déficit público e a estabilização do montante da dívida pública em relação ao Produto Interno Bruto da economia.

A moralidade erigida como princípio constitucional é, antes de se tornar princípio jurídico, princípio ético a ser adotado pelo homem em todos os seus atos e, de modo especial pelo agente público a quem foi confiada a gestão dos recursos pertencentes à sociedade, que deverão retornar na forma de serviços, de melhoria da qualidade de vida, de crescimento econômico e de garantia do desenvolvimento sustentável.

No ordenamento jurídico pátrio a LRF é a Lei Complementar de nº 101/2000 que dispõe sobre os princípios fundamentais e normas gerais de finanças públicas, conforme o art. 163 da Constituição federal e regula o art. 169 da Constituição.

Tem como objetivo estabelecer o regime de gestão fiscal responsável para as três esferas de governo e para cada um dos seus Poderes.

A responsabilidade na gestão fiscal, diz o § 1º, do art. 1º da LRF,

[...] pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

O estudo de uma lei deve ser feito dentro do contexto geral em que está inserida. Portanto, os seus dispositivos devem ser interpretados levando-se em consideração a ética, os princípios, a sua relação com as demais normas jurídicas, a realidade política-econômica-social em que foi concebida e na qual é aplicada, dentre outros.

Os princípios podem estar expressos ou implícitos no corpo normativo. A LRF foi elaborada sob os princípios esculpidos na Carta Política de 1988, especialmente: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade, Eficiência, Interesse Público, Economicidade, Razoabilidade, Isonomia, Continuidade do serviço público, Planejamento, Transparência, Controle, Responsabilidade.

A LRF está firmada, segundo a mais abalizada doutrina, em quatro esteios: planejamento, transparência, controle e responsabilidade. Antes, porém, cumpre-nos esclarecer que Gestão Fiscal é a administração financeira e patrimonial exercida pelo Poder Público, que envolve ação tributária, financeira e orçamentária.

Da Exposição de Motivos da Lei de Responsabilidade Fiscal consta:

Entendemos que a combinação desse ambiente fiscal mais favorável com a aprovação de uma norma que estabelece princípios norteadores da gestão fiscal responsável, que fixa limites para o endividamento público e para expansão de despesas continuadas, e que institui mecanismos prévios e necessários para assegurar o cumprimento de metas a serem atingidas pelas três esferas de governo, é a condição necessária e suficiente para a consolidação de um novo regime fiscal no País.

A LRF veio para implantar um sistema de planejamento que possibilite a gestão fiscal responsável. Por gestão fiscal responsável, entende-se aquela em que só se gasta o que se arrecada. Além do que, esse gasto deve estar voltado para o atendimento das necessidades definidas de acordo com as prioridades estabelecidas em conjunto com a sociedade, assegurando condições para o desenvolvimento sustentável e obedecendo a padrões éticos, morais e legais. Mas afinal, o que significa a expressão transparência da gestão fiscal?

Podemos definir que a expressão transparência da gestão fiscal sob o enfoque da LRF, consiste em tornar públicos e inteligíveis os atos de gestão fiscal, de modo a propiciar o controle, a fiscalização e a efetiva participação da sociedade na administração dos recursos que coloca à disposição do governo.

O controle social mostra-se eficaz no controle da Administração Pública, razão pela qual, está presente na Lei de Responsabilidade Fiscal como desdobramento dos princípios constitucionais:

O Art. 48 da LRF prescreve como instrumentos de transparência da gestão fiscal e determina que a eles seja dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público:

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Incentiva a participação popular e a realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos:

Art. 48. § único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos. 

Determina que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade:

Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade. 

Dispõe o prazo para que o Poder Executivo demonstre e avalie o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1º do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais:

Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

§ 4º Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1º do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais. 

E afirma que será dada ampla divulgação dos resultados da apreciação das contas, julgadas ou tomadas pelos Tribunais de Contas:

Art. 56. As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluirão, além das suas próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, referidos no art. 20, as quais receberão parecer prévio, separadamente, do respectivo Tribunal de Contas.

§ 3o Será dada ampla divulgação dos resultados da apreciação das contas, julgadas ou tomadas. 

Importante salientar a preocupação do legislador com a questão da efetiva participação da sociedade no processo de gestão fiscal. Quando prescreve que versões simplificadas dos documentos devem ser publicadas, pretende que o cidadão comum tenha acesso e condições de entendimento do conteúdo dos documentos, a fim de que possa avaliar o desempenho do gestor público na administração dos recursos disponíveis.