Quando se fala em controle da Administração Pública, se abrangem todos os Poderes da Federação, em todas as suas esferas, eis que é o mecanismo mais adequado para a aferição das condutas administrativas, visando à segurança dos administrados e da própria saúde da máquina pública.
1. INTRODUÇÃO
A Administração Pública, cuja finalidade precípua deve atender ao bem estar comum, necessita de controle em suas atividades, o que se dá por via política e administrativa. O controle político ocorre entre os poderes da federação, por meio de normas de índole constitucional que permitem supervisão e interferência limitada entre os poderes legislativo, executivo e judiciário, consistindo no sistema de freios e contrapesos.
O controle administrativo da Administração Pública, a seu turno, se enfoca na própria conduta administrativa, na arrecadação e aplicação do dinheiro público, bem como das metas, diretrizes e regras a que está obrigada a Administração Pública.
Em sentido lato, controle é expressão que consubstancia as ferramentas da fiscalização e revisão dos atos da Administração Pública. A fiscalização ocorre quando se verificam os atos dos órgãos e agentes administrativos, seja perquirindo sua legalidade e probidade, seja observando o atendimento às finalidades públicas a que tais órgãos são incumbidos. Quanto à revisão, consiste no poder-dever atribuído à Administração Pública de rever seus próprios atos, corrigindo-os e ajustando-os ao dever legal. Ademais, fiscalização, revisão e controle administrativos encontram-se estritamente balizados e dirigidos pelo princípio da legalidade, que na Administração se opõe è regra dirigida ao particular: enquanto o particular pode fazer tudo o que a lei não proíbe, ao Administrador da coisa pública só cabe fazer o que a lei manda.
Quando se fala em controle da Administração Pública, se abrangem todos os Poderes da Federação, em todas as suas esferas, eis que é o mecanismo mais adequado para a aferição das condutas administrativas, visando à segurança dos administrados e da própria saúde da máquina pública. Tanto assim, que no Decreto-Lei 200/1967 (Estatuto da Reforma Administrativa Federal) o controle foi erigido a status de princípio fundamental, estendendo-se por simetria aos estados, municípios e Distrito Federal, conforme preceitua:
Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais:
I - Planejamento.
II - Coordenação.
III - Descentralização.
IV - Delegação de Competência.
V - Controle.
Uma fração do aludido controle, o chamado controle legislativo no aspecto financeiro, cabe aos Tribunais de Contas, tanto no âmbito interno quanto externo, eis que atribuído à Administração diversa daquela onde a conduta ou ato administrativo partiu.
O controle é exercido pelo Poder Legislativo e pelos Tribunais de Contas, cujos dispositivos constitucionais encontram-se dispostos nos arts. 70 a 75 da Constituição Federal, na seção referente ao Poder Legislativo, o que por vezes gerou a celeuma de saber se os Tribunais de Contas pertencem ou não ao Poder Legislativo, e ainda, se a ele estão subordinados. A jurisprudência entendeu que não existe essa subordinação, sendo os Tribunais de Contas verdadeiro órgão independente:
EMENTA: Tribunal de Contas dos Estados: competência: observância compulsória do modelo federal: inconstitucionalidade de subtração ao Tribunal de Contas da competência do julgamento das contas da Mesa da Assembléia Legislativa - compreendidas na previsão do art. 71, II, da Constituição Federal, para submetê-las ao regime do art. 71, c/c. art. 49, IX, que é exclusivo da prestação de contas do Chefe do Poder Executivo. I. O art. 75, da Constituição Federal, ao incluir as normas federais relativas à "fiscalização" nas que se aplicariam aos Tribunais de Contas dos Estados, entre essas compreendeu as atinentes às competências institucionais do TCU, nas quais é clara a distinção entre a do art. 71, I - de apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas do Chefe do Poder Executivo, a serem julgadas pelo Legislativo - e a do art. 71, II - de julgar as contas dos demais administradores e responsáveis, entre eles, os dos órgãos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário. II. A diversidade entre as duas competências, além de manifesta, é tradicional, sempre restrita a competência do Poder Legislativo para o julgamento às contas gerais da responsabilidade do Chefe do Poder Executivo, precedidas de parecer prévio do Tribunal de Contas: cuida-se de sistema especial adstrito às contas do Chefe do Governo, que não as presta unicamente como chefe de um dos Poderes, mas como responsável geral pela execução orçamentária: tanto assim que a aprovação política das contas presidenciais não libera do julgamento de suas contas específicas os responsáveis diretos pela gestão financeira das inúmeras unidades orçamentárias do próprio Poder Executivo, entregue a decisão definitiva ao Tribunal de Contas. (ADI 849 / MT - MATO GROSSO)
EMENTA: Tribunal de Contas dos Estados: competência: observância compulsória do modelo federal: inconstitucionalidade de subtração ao Tribunal de Contas da competência do julgamento das contas das Mesas das Câmaras Municipais - compreendidas na previsão do art. 71, II, da Constituição Federal, para submetê-las ao regime do art. 71, c/c art. 49, IX, que é exclusivo da prestação de contas do Chefe do Poder Executivo local (CF, art. 31, § 2º): precedente (ADIn 849, 11.2.99, Pertence): suspensão cautelar parcial dos arts. 29, § 2º e 71, I e II, da Constituição do Estado do Espírito Santo.
(ADI 1964 MC / ES - ESPÍRITO SANTO)
Assim é de se compreender, posto que o art. 70, parágrafo único da Lei Maior, é lapidar quanto às pessoas submetidas ao controle dos Tribunais de Contas, sem de modo algum excepcionar o Poder Legislativo, ipsis verbis:
“Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.”
Desse modo, por óbvio que o Poder Legislativo é também sujeito ao controle aludido.
Por sua vez, a Carta Magna, no art. 31,§1°, elucida e dissipa quaisquer dúvidas:
“O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.”
Desse modo, a expressão “onde houver” deixa claro que não há sequer subordinação entre as estruturas orgânicas para o auxílio na função de controle externo, eis que, a exemplo do Rio de Janeiro, o Tribunal de Contas do Estado fiscaliza todos os municípios em seu território, exceto o próprio município do Rio de Janeiro, posto que possui Tribunal de Contas Municipal.
A independência dos Tribunais de Contas lhe confere amplas possibilidades para prestar auxílio aos Poderes da federação, fornecendo-lhes relatórios, pareceres e demais atos indispensáveis às suas funções de fiscalização e controle. No tocante à independência, assim se manifestou Odete Medauar:
"Criado por iniciativa de Ruy Barbosa, em 1890, o Tribunal de Contas é instituição estatal independente, pois seus integrantes têm as mesmas garantias atribuídas ao Poder Judiciário (CF, art. 73, §3°). Daí ser impossível considerá-lo subordinado ou inserido na estrutura do Legislativo. Se a sua função é atuar em auxílio ao Legislativo, sua natureza, em razão das próprias normas constitucionais, é a de órgão independente, desvinculado da estrutura de qualquer dos três poderes." (in MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 7. ed. São Paulo: RT, 2003.)
2. QUANTO À COMPOSIÇÃO
A estrutura dos Tribunais de Contas vem disposta na Constituição Federal. Quanto à esfera da União, dispõe o art. 73:
“O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional (...)
Quanto aos e requisitos essenciais dos ministros, determina o art. 73 e incisos que, entre exclusivamente brasileiros, deverão possuir, ipsis litteris,
“mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade, idoneidade moral e reputação ilibada, notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública, e mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.”
Na esfera Estadual e Municipal, a simetria entre as esferas é patente no ar. 75:
”As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros.”
Visto que o art. 31, § 4° da Carta Magna vedou a criação de tribunais, conselhos ou órgãos de contas municipais, os únicos Tribunais de Contas municipais existentes – então recepcionados pela Constituição de 1988 – são o TCMRJ (do município do Rio de Janeiro) e o TCMSP (do município de São Paulo). Em todos os demais Estados da Federação, os TCE’s são incumbidos de fiscalizar as contas estaduais e as municipais de seu território.
3. ESPÉCIES E ÂMBITO DA FISCALIZAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS (ANÁLISE DO ART. 70 DA CF/88)
Menciona o art. 70 da Constituição Federal a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.
A fiscalização contábil abrange aquela composta de registros de receita e despesa; quanto à fiscalização financeira, inclui primordialmente o controle sobre depósitos bancários, pagamento e recebimento de valores, presentes, pretéritos e mesmo futuros, bem como toda a matéria financeira do ente, capaz de apresentar qualquer relevância. A fiscalização orçamentária recai sobre o orçamento, bem como os registros nas rubricas e ordens expedidas. Quanto à fiscalização operacional, recai sobre a execução de atividades administrativas em geral, no tocante ao funcionamento da máquina administrativa, bem como o cumprimento dos princípios da celeridade e da eficiência. Por fim, a fiscalização patrimonial diz respeito aos bens públicos, seja quanto à destinação, afetação, uso, conservação, mesmo em almoxarifados de setores públicos ou onde a esfera pública possua ingerência apta a conclamar a fiscalização.
O art. 70 da CF/88 prossegue delimitando o âmbito destas espécies de fiscalização adrede analisadas. Deverão ocorrer “quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas”.
No tocante à legalidade, é conhecido princípio da Administração Pública de que deve o administrador cumprir somente o que a lei lhe manda, inverso do particular, que pode fazer tudo o que a lei não lhe proíbe. A discricionariedade conferida em diversas situações ao administrador de modo algum pode ser confundida com liberdade de atuação, eis que a conveniência e oportunidade que lhe dão certa possibilidade de opção devem atender a princípios e objetivo precisamente calcados nas Leis e na Constituição. Desse modo, por exemplo, todos os editais de concorrência pública, licitação, e demais institutos correlatos, devem ser remetidos aos Tribunais de Contas da esfera correspondente, para avaliação de todos os requisitos necessários.
No que tange à legitimidade, os Tribunais de Contas passam a analisar não somente a subsunção dos atos públicos à lei, mas se estes atos atendem aos princípios e objetivos capazes de torná-los legítimos. Tal legitimidade abrange a moral pública, ordem social, bem estar da coletividade, probidade administrativa, enfim, legítimo é o ato que justifica a existência do ente do qual dinamou.
Economicidade é, em apertada síntese, a forma mais criteriosa de utilização das verbas públicas, sem desperdício e jungida aos dispositivos legais e regulamentares, visando ao melhor custo-benefício e mais adequado aplicação das despesas públicas. Desse modo, os Tribunais de Contas fiscalizam e controlam tais atos administrativos, emitindo pareceres prévios. Quando a lei, por exemplo, manda que se aplique um percentual mínimo em educação ou saúde, tal aplicação não deve ser inferior, sob pena de parecer do TCs correspondente, indicando a irregularidade, diante da qual as providências legais – e mesmo judiciais – obrigatoriamente serão tomadas.
Quanto à renúncia de receitas, à guisa de conclusão, ressalte-se que deve ser excepcional, eis que o administrador não pode deixar de receber recursos que serão utilizados para fins sociais, salvo se, motivadamente, demonstrar o interesse público específico subsumido em sua renúncia de receita.
4. COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
A partir da simetria que a Constituição Federal consagrou aos entes da federação, compreende-se que a competência entre os Tribunais de Contas da União, Estados e Municípios deverá guardar similaridade, respeitando-se as suas peculiaridades e as determinações especiais da Carta Magna, eis que em seu art. 71 discrimina a competência do TCU.
A análise das competências, conforme a divisão doutrinária proposta pelo Ministro do TCU, Exmo. Sr. Valmir Campelo, no Encontro Luso-Brasileiro de Tribunais de Contas realizado em Portugal, no ano de 2003, é perfeita ao presente estudo. Assim, agrupa as competências em fiscalizadora, judicante, sancionadora, consultiva, informativa, corretiva, normativa e ouvidoria. Passemos à análise:
A competência fiscalizadora diz respeito à realização de inspetorias e auditorias em órgãos e entes da administração direta e indireta, examinando-se a legalidade, aplicação das transferências de recursos, endividamento público, cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, licitações e demais atos, sendo que ao TCU tal competência se estende aos três poderes.
A competência judicante implica numa distinção. Judicante não se confunde com jurisdicional, eis que a função do Tribunal de Contas é de caráter administrativo. Quando a Constituição Federal, em seu art. 71, II, diz que compete ao TCU julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos, significa que lhe compete, quanto às contas apresentadas, julgar sua validade, regularidade formal e material, atendimento aos fins públicos determinados pela Constituição, leis e regulamentos, apreciar, examinar, analisar, emitir pareceres, porém na esfera de sua competência.
A competência sancionadora é imprescindível para que suas finalidades sejam atingidas, coibindo irregularidades e promovendo o ressarcimento ao erário. As penalidades aplicadas pelas Cortes de Contas incluem, por exemplo, a aplicação de multas, declaração de inidoneidade para contratar com a administração pública por até cinco anos, afastamento de dirigentes, decretação de indisponibilidade de bens por até um ano, declaração de inabilitação para o exercício de função de confiança, além de outras, o que não inviabiliza a competência de outras esferas, como a cível, criminal, eleitoral e trabalhista.
A competência consultiva compreende a elaboração de pareceres prévios sobre as contas do Presidente da República, Governadores e Prefeitos, do Ministério Público, da Defensoria Pública, a fim de servir de base para posterior julgamento pelo Poder Legislativo. Também se inclui, nesta seara, os pareceres emitidos sobre assuntos relativos à sua competência, através de consultas de determinadas autoridades.
A competência informativa é exercida por meio de três atividades: envio de informações ao Poder Legislativo sobre as fiscalizações realizadas, envio dos alertas especificados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, e atualização de dados importantes, constantes em sua página na Internet, abrangendo a atuação do Tribunal, as contas públicas, bem como o que for pertinente.
A competência corretiva está disposta no art. 71, IX e X da Constituição Federal. Assim, cabe ao Tribunal de Contas da União (não olvidando a simetria das demais esferas): “IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal.”No tocante aos contratos, a Corte de Contas remeterá seu parecer ao Poder Legislativo para que se manifeste em até 90 dias. Transcorrendo in albis, a decisão caberá ao Tribunal de Contas.
A competência normativa se refere ao poder regulamentar atribuído pela Lei Orgânica, que permite deliberações, instruções, atos normativos de sua competência, organização dos processos a seu cargo, bem como demais atos referentes à sua administração e previsto em lei.
A competência referente à ouvidoria encontra-se no art. 74 § 2º, da Constituição Federal: “Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.” Cabe, outrossim, ao controle interno da própria Corte de Contas apresentar denúncias de que tenha conhecimento. O sigilo dos denunciantes e das apurações será preservado, a fim de viabilizar a correta apuração dos fatos submetidos à sua análise, bem como preservar a honra e imagem dos envolvidos, pelo menos até a decisão final.
5. PROCEDIMENTOS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
Para o exercício de suas atribuições, adotam basicamente as Cortes de Contas quatro procedimentos: tomada de contas, tomada de contas especial, fiscalizações e monitoramentos.
A tomada de contas consiste em análise apuradora da responsabilidade de quem tenha dado (ou possa vir a dar) causa a qualquer prejuízo ao erário público, através de irregularidades nas contas prestadas. Quanto aos que não são obrigados legalmente a prestar contas, nem por isso impedidos de causar prejuízos apuráveis pelas Cortes de Contas.
A tomada de contas especial possui caráter de urgência, e abrange a avaliação das irregularidades e a adoção de medidas imediatas para contabilizar os danos e responsabilizar seus causadores. A legislação prevê situações em que o lapso temporal natural na ação dos Tribunais de Contas pode aumentar consideravelmente a gravidade dos danos, ou mesmo tornar irreparáveis os que poderiam ser solucionados, se adotadas medidas tempestivas. Nestes casos, as Cortes de Contas atuam em caráter de urgência.
As fiscalizações consubstanciam as inspeções e auditorias realizadas.
Por fim, quanto ao monitoramento, consiste no poder conferido ao Tribunal de Contas para acompanhar o atendimento às suas deliberações e análise dos resultados de sua atuação efetiva. O monitoramento e as sanções são as formas que dispõe as Cortes para dar efetividade às suas decisões.
Para as ações de monitoramento, o Tribunal de Contas da União dispõe de nove Ministros, cuja indicação e nomeação seguem a forma do art. 73, §§ 1° e 2° da Constituição Federal, que também prevê a existência – no TCU – de três auditores, incumbidos de substituir os Ministros nos casos de afastamento ou vacância.
Quanto aos Tribunais de Contas Estaduais a situação é diversa, visto que a Constituição Federal prevê sete conselheiros em sua composição, com procedimento de indicação e nomeação obedecem às determinações traçadas quanto aos ministros do TCU.
Cabe, por fim, aclarar que junto ao Tribunal de Contas o Ministério Público exerce função ativa e de grande relevância, eis que sua atuação como custos legis não exclui a defesa dos interesses do erário. O Ministério Público, portanto, manifesta-se em grande parte dos processos submetidos à apreciação dos Tribunais de Contas.
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 7. ed. São Paulo: RT, 2003