Sumário: 1. Introdução. 2. Realização de Benfeitorias em imóveis privados inseridos em Reserva Biológica. 3. Conclusão. 4. Referências.
1. Introdução
Trata de artigo jurídico visando analisar, genericamente, a possibilidade de realização de benfeitorias em imóveis privados inseridos em unidades de conservação federais da categoria Reserva Biológica e ainda não indenizados.
Destaque-se que uma generalização extremamente ampla das situações abrangidas pelo presente estudo, englobando outras categorias de unidades de conservação diversas da Reserva Biológica, não é possível, haja vista que cada categoria tem limitações e objetivos próprios, demandando uma análise isolada e circunstancial das atividades possíveis de serem realizadas no seu interior.
Portanto, o âmbito de abrangência do presente artigo não extrapola as situações ocorridas no interior de uma unidade de conservação de proteção integral da categoria Reserva Biológica.
2. Realização de Benfeitorias em imóveis privados inseridos em Reserva Biológica
Dentro do Sistema Nacional de Unidade de Conservação da Natureza – SNUC,[1] instituído pela Lei nº 9.985/2000, de 18 de julho de 2000, a Reserva Biológica é uma categoria de unidade de conservação que compõe o Grupo das Unidades de Proteção Integral e, como tal, tem o objetivo básico de “preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos nesta Lei” (art. 7º, § 1º c/c art. 8º, II).
Por unidade de conservação entende-se o “espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção” (art. 2º, I, da Lei nº 9.985/2000).
Ainda, entende-se por proteção integral a “manutenção dos ecossistemas livres de alterações causadas por interferência humana, admitido apenas o uso indireto dos seus atributos naturais” (art. 2º, VI, da Lei nº 9.985/2000). Entende-se por uso indireto “apenas aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais” (art. 2º, IX, da Lei nº 9.985/2000). E, finalmente, entende-se por uso direto “aquele que envolve coleta e uso, comercial ou não, dos recursos naturais” (art. 2º, X, da Lei nº 9.985/2000).
Em harmonia com as disposições acima, estabelece o art. 10 da Lei nº 9.985/2000 que:
“Art. 10. A Reserva Biológica tem como objetivo a preservação integral da biota e demais atributos naturais existentes em seus limites, sem interferência humana direta ou modificações ambientais, excetuando-se as medidas de recuperação de seus ecossistemas alterados e as ações de manejo necessárias para recuperar e preservar o equilíbrio natural, a diversidade biológica e os processos ecológicos naturais.
§ 1º A Reserva Biológica é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.
§ 2º É proibida a visitação pública, exceto aquela com objetivo educacional, de acordo com regulamento específico.
§ 3º A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável pela administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este estabelecidas, bem como àquelas previstas em regulamento.” (original sem grifos)
Perceba-se aqui o elevado grau de proteção previsto na Lei nº 9.985/2000 (SNUC) para as áreas afetas à preservação ambiental sob o regime da categoria Reserva Biológica. Veda-se até, com as exceções legais, a visitação pública, havendo, inclusive, a necessidade de desapropriação das áreas particulares incluídas no seu interior.
Em relação à desapropriação das áreas particulares, atividade administrativa atualmente sob a competência do ICMBio, algumas considerações devem ser feitas: i. Já existem centenas de unidades de conservação criadas (não só da categoria Reserva Biológica), sendo que em muitas delas a desapropriação das áreas privadas incluídas em seu interior é prevista na Lei nº 9.985/2000; ii. Existem centenas ou até milhares de áreas privadas inseridas nas unidades de conservação citadas no primeiro item e, portanto, passíveis de desapropriação; iii. A desapropriação é efetivada através da indenização das áreas, com o pagamento de um justo preço; iv. Para que a administração pública realize a desapropriação de todas essas áreas privadas, além da disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros para pagamento das indenizações, é necessária a instauração de um processo administrativo para cada imóvel e/ou interessado (particular), com vistas a verificar as inequívocas autenticidade e legitimidade do título de propriedade ostentado (no caso de domínio) e da boa-fé da ocupação e das benfeitorias edificadas (no caso de posse).
Feitas essas considerações, é fácil perceber que a desapropriação administrativa de todos os imóveis privados inseridos em unidades de conservação já criadas não é possível de ser realizada de uma hora para a outra. A mesma problemática se apresenta no tocante às unidades de conservação que ainda serão criadas, haja vista que, pelo atual procedimento expropriatório, no qual o mesmo ato que declara a utilidade pública[2] da área também cria a unidade de conservação, não é possível uma desapropriação imediata de todos os imóveis privados.
Levando-se em conta a limitação de recursos estruturais, operacionais, logísticos, materiais e, principalmente, orçamentários e financeiros, as desapropriações são efetuadas na medida das possibilidades administrativas e da sua urgência, sempre tendo como finalidade geral o interesse público.
Assim, muito embora não seja essa a situação ideal, haverá sempre uma fase de transição entre a criação da unidade de conservação e a desapropriação de todos os imóveis privados inseridos nos seus limites.
Frente a tal realidade, não pode a Administração Pública apresentar-se inerte a essa permanência, sob pena de contribuir para uma degradação ainda maior da biodiversidade objeto de preservação. Deve, sim, criar mecanismos visando compatibilizar, nessa fase transitória, a permanência do particular no interior da unidade de conservação – enquanto aguarda a desapropriação –, sempre respeitando os objetivos que justificaram a sua criação e as restrições legais.
No caso das Reservas Biológicas, não obstante suas restrições legais serem mais acentuadas que nas demais categorias de unidade de conservação, a situação não se diferencia, também sendo necessária a compatibilização da permanência dos particulares ainda não desapropriados com os objetivos da referida unidade, analisando, inclusive, quais benfeitorias são passíveis de serem realizadas pelos referidos particulares, tema este mais afeto ao presente estudo.
Nesse sentido, imperiosa a leitura do art. 28, da Lei nº 9.985/2000, in verbis:
“Art. 28. São proibidas, nas unidades de conservação, quaisquer alterações, atividades ou modalidades de utilização em desacordo com os seus objetivos, o seu Plano de Manejo e seus regulamentos”.
Parágrafo único. Até que seja elaborado o Plano de Manejo, todas as atividades e obras desenvolvidas nas unidades de conservação de proteção integral devem se limitar àquelas destinadas a garantir a integridade dos recursos que a unidade objetiva proteger, assegurando-se às populações tradicionais porventura residentes na área as condições e os meios necessários para a satisfação de suas necessidades materiais, sociais e culturais”. (original sem destaque)
O caput do artigo acima se refere expressamente a quaisquer alterações, atividades ou modalidades de utilização. Note-se que o texto legal é genérico, englobando absolutamente todas as ações humanas no interior das unidades de conservação. E, como não poderia ser diferente, incluem-se dentre essas ações as benfeitorias realizadas em imóveis particulares inseridos no interior de Reservas Biológicas, sendo vedadas aquelas “em desacordo com os seus objetivos, o seu Plano de Manejo e seus Regulamentos”.
No caso específico das Reservas Biológicas, os seus objetivos já foram citados e se encontram nos arts. 7º, § 1º, e 10, caput, da Lei nº 9.985/2000 e, mais especificamente, no ato de criação de cada REBIO, sendo que neste último caso, são levados em consideração os aspectos singulares da biodiversidade local.
O art. 2º, XVII, da Lei nº 9.985/2000, define o Plano de Manejo como sendo o “documento técnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservação, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade”.
Quando fala em “objetivos gerais de uma unidade de conservação”, o artigo acima transcrito deixa bem claro que o fundamento do Plano de Manejo deve ser os objetivos da unidade de conservação que justificam a sua elaboração. Em outras palavras, na elaboração do Plano de Manejo, atenta-se mais detidamente para os objetivos específicos definidos no ato de criação da unidade de conservação, haja vista serem relacionados mais diretamente com a biodiversidade local. Contudo, como não poderia deixar de ser, sempre serão considerados os objetivos definidos expressamente na Lei nº 9.985/2000.
O Plano de Manejo é obrigatório para todas as unidades de conservação, consoante dispõe o art. 27, caput, da Lei nº 9.985/2000, e “deve ser elaborado no prazo de cinco anos a partir da data de sua criação” (§ 3º). Destaque-se, contudo, que, na forma do art. 15, do Decreto nº 4.340/2002,[3] “a partir da criação de cada unidade de conservação e até que seja estabelecido o Plano de Manejo, devem ser formalizadas e implementadas ações de proteção e fiscalização”.
Visando regular esse período de transição, quando ainda não tenha sido elaborado o Plano de Manejo, o parágrafo único do art. 28, da Lei nº 9.985/2000, dispõe que “todas as atividades e obras desenvolvidas nas unidades de conservação de proteção integral devem se limitar àquelas destinadas a garantir a integridade dos recursos que a unidade objetiva proteger”.
Já o “Regulamento” referido pelo art. 28, da Lei nº 9.985/2000, tem fundamento nos objetivos gerais de cada categoria de unidade de conservação, definidos nos arts. 9º a 13 e 15 a 21, da Lei nº 9.985/2000, sendo que para cada uma das categorias definidas em lei deverá haver um Regulamento próprio.
Frise-se que o Regulamento das Reservas Biológicas, ainda não elaborado pelo Poder Público, deverá dispor integralmente sobre todas as ações humanas passiveis de serem realizadas no seu interior, dentre as quais se encaixam a realização de benfeitorias em imóveis particulares ainda não desapropriados. Além de, obviamente, disciplinar a visitação pública e prever condições e restrições à pesquisa cientifica no interior da unidade de conservação, regulamentando o art. 10 da Lei nº 9.985/2000.
Todavia, enquanto não editado pelo Poder Público o Regulamento específico das Reservas Biológicas, todas as ações humanas devem ser pautar nos objetivos gerais e específicos da REBIO e no seu Plano de Manejo, ou, unicamente nos seus objetivos, caso ainda não tenha sido elaborado o Plano de Manejo, observada neste último caso a disciplina do parágrafo único do art. 28, da Lei nº 9.985/2000.
Indo mais além no trato da matéria, o art. 46, da Lei nº 9.985/2000, disciplina no seu caput que “a instalação de redes de abastecimento de água, esgoto, energia e infra-estrutura urbana em geral, em unidades de conservação onde estes equipamentos são admitidos depende de prévia aprovação do órgão responsável por sua administração, sem prejuízo da necessidade de elaboração de estudos de impacto ambiental e outras exigências legais”.
Já o parágrafo único do art. 46, da Lei nº 9.985/2000, afirma que a mesma condição do caput se aplica às propriedades privadas ainda não indenizadas inseridas nos limites das unidades de conservação do Grupo de Proteção Integral.[4]
Ou seja, não obstante as restrições legais às ações humanas no interior das unidades de conservação do grupo de Proteção Integral, bem como o rigor restritivo do parágrafo único do art. 28, da Lei nº 9.985/2000, no caso dos imóveis privados ainda não indenizados, a situação é relativamente flexibilizada por uma interpretação sistemática da própria Lei nº 9.985/2000, possibilitando a realização de ações humanas que, a princípio, seriam terminantemente vedadas.
Essa flexibilização, entretanto, não pode ser encarada com um ponto de fraqueza do texto legal, em desprestígio à causa ambiental. Na verdade, a Lei nº 9.985/2000 nada mais fez do que respeitar a Constituição da República de 1988, que, em seu art. 5ª, XXII, garante o direito de propriedade.
Não é possível ignorar a existência de um particular ainda não indenizado no interior de uma unidade de conservação de proteção integral e simplesmente impor-lhe desarrazoadamente restrições que lhe suprimam completamente o direito de propriedade. O que a Lei nº 9.985/2000 faz, acertadamente, frise-se, nada mais é do que possibilitar que, enquanto a Administração Pública não desapropria a área, o particular permaneça em seu imóvel, munido, mesmo que minimamente, dos seus atributos de proprietário.
Por outro lado, a lei não esquece que mesmo com a permanência do particular no imóvel, suas ações não podem ignorar as restrições impostas à área com o escopo preservacionista, impondo-se a estrita observância aos objetivos da unidade de conservação. Isso ocorre porque o direito de propriedade não é absoluto, sendo delimitado pela própria Constituição da República, no inciso XXIII do art. 5º, segundo o qual “a propriedade atenderá a sua função social”.
Aliás, a função social da propriedade é princípio da ordem econômica (art. 170, III, da Constituição da República), só sendo cumprida quando atendidos os requisitos do art. 186 da Constituição da República, dentre os quais é exigida a “utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente”.
O próprio direito Código Civil prevê em que moldes em que o direito de propriedade pode ser exercido, consoante art. 1.228, § 1º, in verbis:
“§ 1º O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.” [original sem grifos]
Desta feita, é apenas aparente o confronto entre o direito de propriedade (art. 5º XXII, da Constituição da República) e o direito fundamental das presentes e futuras gerações ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, da Constituição da República). Fala-se aparente porque, dentro do direito de propriedade, delimitando-o, já é prevista constitucional e legalmente a necessidade intrínseca de preservação da natureza.
Tal situação, mesmo não justificando a permanência indefinida do particular na unidade de conservação, possibilita sua permanência enquanto aguarda a desapropriação pela Administração Pública, na forma do citado art. 46, caput e parágrafo único, da Lei nº 9.985/2000, desde que observe a função social da sua propriedade, já amoldada à preservação especial da área afetada pela criação da unidade de conservação.
Quanto à possibilidade de realização de benfeitorias em imóveis privados inseridos em Reserva Biológica e ainda não indenizados, imperiosa a leitura do art. 96, do CC:
“Art. 96. As benfeitorias podem ser voluptuárias, úteis ou necessárias.
§1º. São voluptuárias as de mero deleite ou recreio, que não aumentam o uso habitual do bem, ainda que o tornem mais agradável ou sejam de elevado valor.
§2º. São úteis as que aumentam ou facilitam o uso do bem.
§3º. São necessárias as que têm por fim conservar o bem ou evitar que se deteriore.”(sem grifos no original)
Tendo como ponto de partida as definições legais transcritas, de plano descarta-se qualquer possibilidade de realização de benfeitorias voluptuárias, posto que, além de não serem expressamente autorizadas pelo art. 46, caput e parágrafo único, da Lei nº 9.985/2000, também não condizem com os objetivos gerais e específicos das Reservas Biológicas, descumprindo, portanto, a função social da propriedade. Atrele-se ao narrado que referidas benfeitorias encareceriam o preço do imóvel, tornando ainda mais custosa sua desapropriação, o que, consequentemente, vai de encontro ao princípio da supremacia do interesse público sobre o particular.
Em relação às benfeitorias úteis, não obstante aumentem ou mesmo facilitem o uso do bem, não podem ser absolutamente vedadas. A possibilidade de sua aprovação encontra fundamento expresso no caput do art. 46, da Lei nº 9.985/2000, que prevê “a instalação de redes de abastecimento de água, esgoto, energia e infraestrutura urbana em geral”. Todavia, saliente-se que essa possibilidade de aprovação não é geral, posto ser restrita apenas a essas hipóteses, e muito mesmos incondicional, posto depender de prévia aprovação do órgão responsável por sua administração, no caso o ICMBio, sem prejuízo da necessidade de elaboração de estudos de impacto ambiental e outras exigências legais.
Finalmente, tratando das benfeitorias necessárias, a possibilidade de sua realização pelos particulares ainda não indenizados é patente, seguindo a mesma condicionante do caput do art. 46, da Lei nº 9.985/2000, como acima sublinhado.
Destaque-se que o ato administrativo em questão, “aprovação”, é de natureza discricionária, conforme bem conceituado por Celso Antônio Bandeira de Mello:
“Aprovação – é o ato unilateral pelo qual a Administração, discricionariamente, faculta a prática de ato jurídico ou manifesta sua concordância com ato jurídico já praticado, a fim de lhe dar eficácia. De conseguinte, admite, conforme exposto, dupla modalidade, a saber: aprovação prévia, quando aprecia a conveniência e oportunidade relativas a ato ainda não editado, liberando sua prática; aprovação a posteriori, quando manifesta concordância discricionária com ato praticado e dela dependente a fim de se tornar eficaz. A aprovação prévia é menos comum.”[5]
Assim, para que haja prévia aprovação das benfeitorias úteis e necessárias, antes a Administração Pública deve analisar se as mesmas serão realizadas em harmonia com os objetivos da Reserva Biológica, vedando, a partir de critérios de conveniência e oportunidade, as atividades que possam, mesmo que apenas potencialmente, causar danos ao meio ambiente, aplicando-se ao caso os princípios ambientais da prevenção e da precaução.[6]
Atrele-se ao narrado que caso haja aprovação, ainda assim deverá a Administração Pública, investida no seu poder de polícia, fiscalizar a atividade do particular, verificando sua real adequação à prévia aprovação.
Por fim, não é demais destacar que, nos termos do art. 38 da Lei nº 9.985/2000, “a ação ou omissão das pessoas físicas ou jurídicas que importem inobservância aos preceitos desta Lei e a seus regulamentos ou resultem em dano à flora, à fauna e aos demais atributos naturais das unidades de conservação, bem como às suas instalações e às zonas de amortecimento e corredores ecológicos, sujeitam os infratores às sanções previstas em lei”.