RESUMO: O presente artigo tem como objetivo apresentar um estudo acerca do princípio da eficiência e sua aplicação pela Gestão Pública, abordando seu conceito e sua incorporação nos projetos administrativos dos gestores públicos. Trata-se de assunto de grande importância face à necessidade da Administração Pública de atender às carências sociais de forma cada vez mais eficaz e eficiente. Pela análise do tema proposto, fica evidente que a sua discussão deve ser aprofundada para possibilitar ajustes e uma efetiva aplicação do referido princípio pelos gestores públicos.
Palavras-chave: Eficiência. Gestão Pública. Administração Pública.
1.SUMÁRIO: INTRODUÇÃO. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA. Conceito. A Gestão Pública adaptada ao novo paradigma da eficiência. CONCLUSÃO. REFERÊNCIAS. NOTAS EXPLICATIVAS.
2. INTRODUÇÃO
Nas últimas décadas o modelo de gestão pública vem evoluindo visando a alcançar resultados mais eficazes com custos mais racionais. O administrador público passou a se deparar com um novo ambiente global, novas exigências sociais, novas tecnologias e novos conceitos de desenvolvimento de projetos o que o forçou a adaptar a gestão pública aos novos tempos.
O presente trabalho pretende fazer uma breve análise acerca do princípio da eficiência, erigido a princípio constitucional, através da Emenda Constitucional nº 19/98, o qual deve ser observado pela Administração Pública. Para tanto se abordará seu conceito e sua real aplicação pelos gestores públicos.
Ainda serão objeto deste trabalho as melhores formas de controle das ações públicas desenvolvidas a fim de observar se as mesmas estão sendo implementadas de forma eficiente.
No desenrolar da abordagem, será demonstrada a posição de alguns doutrinadores sobre o tema apresentado.
Para finalizar, passar-se-á à conclusão retirada do estudo realizado sobre o assunto proposto com posicionamento sobre a melhor maneira de tornar efetiva a aplicação do princípio da eficiência na gestão pública.
O estudo deu-se através da pesquisa doutrinária, procurando sempre simplificar a apresentação do tema abordado, permitindo uma fácil compreensão.
3. O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
A Constituição Federal, em seu artigo 37, elenca os princípios que norteiam a Administração Pública. Até 1998 os princípios elencados no citado dispositivo legal eram legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, porém, com a reforma administrativa levada a efeito na década de 90, o Congresso Nacional aprovou a Emenda Constitucional nº 19 que acrescentou o princípio da eficiência ao rol já existente.
Entretanto, mesmo antes do princípio da eficiência passar a fazer parte do rol expresso de princípios constitucionais que regem a Administração Pública, a doutrina já o elencava como um dos princípios a ser observado pelos administradores públicos.
Referindo-se ao princípio da eficiência, os autores Aldemir Berwig e Laís Gasparotto Jalil[i] [2], assim se posicionam:
A inclusão expressa do princípio da eficiência na Constituição da República faz com que o bom resultado nos serviços e um melhor aproveitamento do dinheiro, sejam condutas exigíveis do administrador pela sociedade. Poderíamos dizer que estabelecido como princípio constitucional, a eficiência passa a se constituir direito subjetivo público do cidadão.
Esse princípio é uma poderosa arma da sociedade no combate a má administração. Ele dá legitimação para o controle do exercício da atividade do agente público, tanto pelo cidadão como pela própria Administração Pública. E este controle, abrange tanto a competência vinculada, como a discricionária dos agentes públicos. Isso porque o objetivo do princípio da eficiência é a própria satisfação do interesse público.
3.1. Conceito
Segundo o doutrinador José Afonso da Silva[ii] [3]:
O princípio da eficiência administrativa consiste na organização racional dos meios e recursos humanos, materiais e institucionais para a prestação de serviços públicos de qualidade em condições econômicas e de igualdade dos consumidores.
A inclusão do princípio da eficiência na Constituição Federal objetivou a transformar o modelo de gestão pública, que até então era essencialmente baseada em uma administração burocrática, onde o administrador público ficava atrelado aos procedimentos a serem empregados para atingir os fins, passando a configurar-se em uma administração gerencial com adoção de métodos modernos de gestão permitindo a oferta de melhores serviços, com mais qualidade, menores custos e maior agilidade em sua prestação. Uma gestão mais aproximada da utilizada pela iniciativa privada onde a competitividade leva o gestor a aprimorar cada vez mais os meios empregados para produção de resultados eficientes.
A professora Cristiane Fortes Nunes Martins[iii] [4], ao apresentar o princípio da eficiência refere-se às suas duas vertentes, nos seguintes termos:
A eficiência como princípio assume duas vertentes: a primeira é organizar e estruturar a máquina estatal para torná-la mais racional para que as necessidades da sociedade sejam alcançadas de forma mais satisfatória e a segunda, é regular a atuação dos agentes públicos buscando que esses tenham um melhor desempenho possível a fim de atingirem os melhores resultados.
3.2. A Gestão Pública adaptada ao novo paradigma da eficiência
Os últimos vinte anos foram marcados por grandes mudanças políticas, sociais e culturais, alargando os horizontes das sociedades. Associado a isso se verificou uma intensa evolução das comunicações permitindo intercambio de informações imediatas entre os povos, fenômeno este chamado de globalização.
Essas mudanças se fizeram sentir no âmbito do Direito Administrativo e mais especificamente na forma de administrar a coisa pública visando sempre a atender as necessidades fundamentais da sociedade de forma eficaz e com o menor custo possível.
Diante da nova realidade que se apresenta a Administração Pública, até então vista como ineficiente na prestação de serviços à comunidade, precisou aperfeiçoar sua atuação, afastando-se da administração burocrática e adotando uma administração gerencial.
Pelo que se observa a antiga forma de administrar empregada pela Administração Pública se calcava essencialmente em uma gestão eivada de processos burocráticos, criados para evitar desvios de recursos públicos, o que a tornava pouco ágil, pouco econômica e ineficiente. Entretanto a nova administração gerencial tende a simplificar a atividade do gestor público sem afastá-lo, porém, da legalidade absoluta, uma vez que está a dispor de valores públicos que devem ser bem empregados para garantir que os direitos fundamentais dos cidadãos sejam atendidos.
Nos dizeres de Isabel María García Sánchez[iv] [5]:
Podríamos resumir que la nueva gestión pública persigue la creación de una administración eficiente y eficaz, es decir, una administración que satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor coste posible, favoreciendo para ello la introducción de mecanismos de competencia que permitan la elección de los usuarios y a su vez promuevan el desarrollo de servicios de mayor calidad. Todo ello rodeado de sistemas de control que otorguen una plena transparencia de los procesos, planes y resultados, para que por un lado, perfeccionen el sistema de elección, y, por otro, favorezcan la participación ciudadana.
Atente-se ainda para o fato de que, em decorrência das intensas transformações sociais, o Estado viu-se cada vez mais assumindo diferentes obrigações frente à sociedade, sobrecarregando-se em suas atividades e passando a ter dificuldades para atender às reais necessidades da população que devem ser geridas pela Administração Pública.
Nessa trilha, observou-se uma tendência muito forte de privatizações e concessões de serviços públicos, que antes eram atendidos pelo Estado, para particulares que passaram a prestar tais serviços sob a fiscalização estatal.
Por outro lado, os serviços essenciais que devem ser prestados pela Administração Pública passaram a exigir do gestor público uma nova postura, com vistas a desempenhá-los com eficiência diante do novo mandamento constitucional.
Assim, implementou-se a administração gerencial e para isto foi necessário que os agentes públicos mudassem suas posturas e se adequassem para desenvolver a nova gestão pública. O novo gestor público precisou lançar mão de técnicas de gestão utilizadas pela iniciativa privada e verificou ainda, que se faz necessário um acompanhamento constante do desempenho das atividades propostas para que efetivamente se chegue a uma gestão eficiente, uma gestão por resultados.
José Matias Pereira[v] [6] enfatiza que para a estruturação de uma gestão por resultados que realmente alcance os fins desejados, se faz necessária uma agenda de ações e, citando Makón, elenca como principais itens:
- foco nos resultados;
- políticas públicas formuladas a partir de processo de planejamento governamental;
- Caráter descentralizado da tomada de decisões;
- flexibilização de recursos com cobrança de responsabilidade de gestores;
- utilização de planejamento estratégico nas organizações públicas e otimização dos processos administrativos;
- mudanças metodológicas no processo de formulação do orçamento público;
- sistemas de informação que forneçam subsídios para a tomada de decisão e mensurem os recursos na obtenção dos resultados (sistemas de apuração de custos);
- sistemas de monitoramento da gestão, prestação de contas e avaliação;
- desenvolvimento de indicadores que permitam medir o impacto da ação governamental e indicar os desvios para introdução de medidas corretivas.
Depreende-se então que para levar a cabo o novo modelo de gestão pública se faz necessária a adoção de novas tecnologias e condições de trabalho adequadas, mudanças culturais, desenvolvimento pessoal dos agentes públicos, planejamento de ações e controle de resultados.
Sabe-se que o desenvolvimento social experimentado nos dias atuais põe à disposição do administrador público novas tecnologias, capazes de proporcionar um maior aproveitamento dos recursos públicos, satisfazendo um maior número de necessidades da comunidade com menor custo, e estas tecnologias devem ser racionalmente utilizadas para atingir resultados mais eficazes. Também não se pode deixar de reconhecer que os administradores devem investir em ambientes de trabalho adequados para que os agentes públicos consigam desenvolver suas atividades com maior eficiência.
As mudanças culturais dizem respeito à nova visão dos gestores e dos cidadãos em relação à administração da coisa pública, com o abandono da visão ultrapassada de que o interesse do Estado se sobrepõe aos interesses da comunidade, pois hoje os direitos fundamentais da sociedade se sobrepõe a tudo e sua satisfação deve ser buscada pelo Estado acima que qualquer outro interesse.
De outra banda, para que a gestão pública alcance a eficiência esperada é preciso que invista no aperfeiçoamento de seus gestores e agentes públicos, para que desempenhem suas funções com profissionalismo e motivação.
E, de vital importância, é o planejamento detalhado das ações a serem colocadas em prática para alcançar os fins desejados, bem como, a implementação de meios para medir resultados e fiscalizar as ações empreendidas, possibilitando responsabilizar os gestores que não atinjam as metas determinadas ou promover sua “premiação” quando os fins são alcançados com eficiência e precisão. Em alguns setores da Administração são previstos em lei os meios de “premiação” dos gestores que podem ser, desde o reconhecimento público de seu trabalho até o ganho de um percentual remuneratório relativo às metas alcançadas.
Sobre técnicas de avaliação de resultados merecem atenção os ensinamentos de Isabel María García Sánchez[vi] [7]:
Una de las herramientas adoptadas ha sido el sistema de evaluación del rendimiento de unidades basado en el Modelo Europeo de Gestión de Calidad, conocido como Modelo Europeo de Excelencia para Organismos Públicos (MEEOP). Es una técnica de autoevaluación que permite detectar los puntos fuertes y débiles de una unidad.
Pero el mayor o menor éxito futuro de los procesos de control y evaluación esta unido al desarrollo, aplicación y perfeccionamiento de técnicas ya utilizadas en el ámbito privado. Técnicas de control y medición de los resultados que tienen cada vez mayor importancia dentro del proceso de rendición de cuentas. Estas técnicas pueden clasificarse en herramientas de información de carácter interno y procedimientos de control. Las herramientas de información serán aquellas utilizadas por la administración para cuantificar y medir los resultados alcanzados en términos monetarios y técnicos, convirtiéndose los procedimientos de control en mecanismos de verificación de dicha información.
Dentro de las herramientas de información de carácter interno destacan principalmente el presupuesto, la contabilidad financiera y analítica, y las ratios e indicadores financieros y de gestión.
(...) En relación con los procedimientos de control, ha adquirido una relevancia desmesurada la realización de auditorias operativas que como examen sistemático y objetivo podrá utilizarse como promotora del desarrollo de la responsabilidad de la administración, al verificar la economía, eficiencia y eficacia en el desarrollo de las actividades públicas.
Já para fiscalizar as ações governamentais, uma importante ferramenta utilizada pela Administração Pública é a participação do cidadão, facilitada através da comunicação externa do setor público, hoje muito difundida através de publicações oficiais de resultados de programas implementados, informações através da internet com “portais de transparência”, ouvidorias, além de audiências públicas onde os cidadãos podem participar efetivamente de tomadas de decisões sobre as melhores ações a serem desenvolvidas.
Por outro lado, a Administração Pública deve exercer a fiscalização da gestão dos recursos públicos através de órgãos de controle interno que irão verificar a adequação das ações praticadas pelos gestores públicos.
Como controle e fiscalização a posteriori os Tribunais de Contas exercem importante papel ao examinar as contas dos gestores públicos e apontar as inconsistências encontradas ou aplicar penalidades quando a gestão dos recursos públicos não ocorra de acordo com a lei e os princípios constitucionais.
Dessa forma, pode a Administração Pública, corrigir erros e adotar ações capazes de tornar eficiente e eficaz o emprego dos escassos recursos de que dispõe para atender às necessidades fundamentais da comunidade.
4. CONCLUSÃO
Após a análise procedida acerca do princípio da eficiência e sua aplicação pelos gestores públicos, foi possível perceber que a Administração Pública está migrando de uma administração burocrática para uma administração gerencial a fim de conseguir a obtenção de resultados mais eficazes e eficientes.
A visão de uma Administração lenta, burocrática e pouco eficiente está perdendo lugar para uma nova forma de gerir os recursos públicos. Com as transformações experimentadas nas últimas décadas, e, em especial, com a introdução do princípio da eficiência no rol de princípios constitucionais a serem observados pela Administração Pública, fez-se necessário que os gestores públicos adotassem novas técnicas de administrar, utilizando-se de práticas advindas da iniciativa privada, sempre, é lógico, dentro da estrita legalidade.
Por outro lado, para adotar uma administração gerencial, a Administração Pública está, cada vez mais, investindo em modernização de equipamentos e técnicas de gestão, aperfeiçoamento de seu quadro de pessoal e adoção de ferramentas para fiscalizar as ações empreendidas, a fim de chegar a um resultado menos oneroso, mais eficiente e adequado às necessidades dos cidadãos.
Nos dizeres de Janaína J. Morais[vii] [8]:
Na análise de interpretações ao princípio da eficiência surge a idéia de economicidade, esta postura pode ser adotada se considerar como eficiência tão somente a ausência de desperdício de recursos. Tal interpretação deve ser ampliada, tendo em vista que o princípio da eficiência se concretiza quando a ação administrativa atinge materialmente os seus fins lícitos e propiciando ao cidadão satisfação na resolução dos problemas.
Não é suficiente usar com economia, zelo e dedicação os bens e os recursos públicos, mas também se faz necessária a produção de eficácia, ou seja, comprometimento político e institucional com um planejamento competente, ocasionando a obtenção de resultados sociais aspirados pela sociedade, oferecendo serviços de interesse social compatíveis com suas necessidades em extensão, qualidade e custos.
É evidente que, para atingir esses fins, o gestor público deverá adotar uma agenda positiva de ações para implementação de uma gestão por resultados, com eficiente planejamento e controle que lhe permita corrigir possíveis erros ou imperfeições que venham a distanciar os resultados pretendidos.
Frise-se que para a obtenção de resultados eficazes é essencial que a gestão seja acompanhada de ferramentas adequadas para medir os resultados alcançados, pois, caso contrário, não será possível a correção das falhas e, mais uma vez, o administrador público se perderá em processos burocráticos que não atingem as metas planejadas.
Ademais, diante da atual disseminação dos meios de comunicação, se faz necessário que o gestor público chegue até o cidadão para que este exerça controle objetivo sobre a gestão dos recursos públicos e o real atendimento das necessidades da comunidade com a eficiência esperada, como dispõe a Constituição Federal.
Por todo o exposto, conclui-se que a introdução do princípio da eficiência no rol de princípios constitucionais que norteiam a Administração Pública veio a exigir dos administradores da coisa pública uma nova postura, abandonando o velho jeito burocrático de administrar, o qual tornava a máquina pública pesada, cara e ineficaz, e adotando uma nova administração gerencial onde os fins sociais devem ser buscados, com emprego de meios mais eficientes e sem desperdício de tempo e de recursos públicos.
Para finalizar, cita-se o posicionamento de José Matias Pereira[viii] [9], analisando a gestão estratégica da administração pública brasileira:
Nesse sentido, entendemos que a construção de um novo modelo de gestão estratégica para a administração pública no Brasil precisa levar em consideração três dimensões: o contexto, a estratégia, o modelo de gestão e a gestão de pessoas. Nesse esforço, é importante não desconsiderar as rápidas mudanças que estão ocorrendo na sociedade, especialmente o nível de cidadania da população brasileira, que exige eficiência, eficácia, efetividade e transparência na aplicação de recursos públicos. Fica evidente, assim, para cumprir o seu papel de forma adequada, que a administração pública precisa criar as condições necessárias para garantir os direitos constitucionais dos cidadãos.
http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.36535 [10]