Direito Ambiental: Retrospectiva de 2001 e Perspectivas de 2012
Maria Alice Doria e Lucian Moreira
Importantes avanços foram verificados na legislação ambiental brasileira em 2011, principalmente no segundo semestre do ano. Com as novas normas, as competências administrativas referentes à proteção ambiental estão mais claras, dando menor margem a interpretações dúbias e excessos frequentemente encontrados no âmbito do licenciamento e da responsabilidade ambiental em nosso ordenamento. Espera-se que a proteção ambiental se distancie da imagem de um obstáculo ao desenvolvimento da infraestrutura nacional, para ser aplicada como uma importante aliada aos interesses do país.
Dentre os principais avanços legislativos em matéria ambiental, merecem destaque:
· Lei Complementar nº 140/2011
Em 2011, a edição da Lei Complementar nº 140 veio de encontro a um antigo anseio dos juristas ambientais brasileiros: a fixação das normas de cooperação entre a União, Estados e Municípios, relativamente ao exercício da competência disposta nos incisos III, VI e VII do art. 23 da Constituição Federal. Acima de tudo, é esperado que a aplicação desta lei elimine diversos conflitos de competência entre as unidades da federação, que tradicionalmente eram levados à apreciação do judiciário, atravancando a realização de novos empreendimentos e penalizando, sobretudo, o desenvolvimento da infraestrutura brasileira.
O mais importante mecanismo de cooperação introduzido pela Lei Complementar nº 140/11 não é, exatamente, uma inovação. Trata-se da distribuição de competências para a realização do licenciamento ambiental entre União (através do Ibama), Estados e Municípios (através dos respectivos órgãos ambientais), em molde similar ao que antes era estabelecido na Resolução CONAMA nº 237/97. Nesse sentido, o licenciamento ambiental permanece sendo de competência (i) do Ibama para empreendimentos e atividades de impacto regional ou de importância estratégica para o país; (ii) dos órgãos ambientais estaduais para empreendimentos e atividades cujos impactos ultrapassem os limites de um município dentro do mesmo estado; e (iii) dos órgãos ambientais municipais o para empreendimentos e atividades de impacto local, que não ultrapassem os limites do município.
Outro importante avanço trazido pela LC nº 140/2011 foi o reconhecimento legalidade da delegação de ações administrativas entre entes federativos. Com o advento da nova lei complementar, foi estabelecido expressamente que o ente federativo poderá delegar, mediante convênio, a execução de ações administrativas a ele atribuídas, desde que o ente destinatário da delegação disponha de órgão ambiental capacitado a executar as ações administrativas a serem delegadas e de conselho de meio ambiente.
Finalmente, merece destaque a regra contida no art. 17 da LC nº 140, segundo a qual compete ao órgão responsável pelo licenciamento de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental, cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada. Esta medida aumenta a segurança jurídica dos empreendedores, que antes se viam sujeitos a diferentes penalidades aplicadas nas diferentes esferas da federação em razão de um mesmo ato.
Em razão de tais inovações, a Lei Complementar nº 140/2011 representa, sem dúvidas, um importante legado para a proteção jurídica do meio ambiente no Brasil.
· Portarias sobre licenciamento do Ministério do Meio Ambiente
Após diversos meses de especulações e expectativas, foi editado um grande pacote de medidas aplicáveis ao licenciamento ambiental de empreendimentos vitais para o desenvolvimento da infraestrutura nacional: rodovias, sistemas de transmissão de energia elétrica, exploração e produção de petróleo e gás natural offshore, bem como portos e terminais portuários. Este pacote de medidas, estabelecido por meio de diversas portarias do Ministério do Meio Ambiente, é aplicável ao licenciamento ambiental em âmbito federal, e busca tornar mais objetivo este procedimento administrativo.
Para as rodovias, a Portaria MMA nº 420/2011 estabelece que quanto aos empreendimentos já existentes e sem licença ambiental vigente, o IBAMA deverá oficiar seus responsáveis, para firmar Termo de Compromisso com o fim de apresentar os Relatórios de Controle Ambiental (RCA), que subsidiarão a regularização ambiental, que se dará por meio das respectivas Licenças de Operação. Quanto aos novos empreendimentos, a implantação, duplicação ou ampliação de capacidade das rodovias federais, fora da faixa de domínio existente, continuará seguindo o procedimento ordinário de licenciamento ambiental.
No que diz respeito aos sistemas de transmissão de energia elétrica, a Portaria MMA nº 421/2011 dispõe que o licenciamento ambiental federal poderá ocorrer pelo procedimento simplificado, ou ordinário, conforme os estudos ambientais a serem demandados pelo órgão ambiental, conforme o grau de impacto do empreendimento. No caso de empreendimentos com pequeno potencial de impacto ambiental, tais como linhas de transmissão implantadas ao longo da faixa de domínio de rodovias, ferrovias, e outros empreendimentos lineares preexistentes, deverá ser adotado o procedimento simplificado de licenciamento ambiental. Quanto aos empreendimentos já existentes, a regularização se dará também através de Termo de Compromisso a ser firmado com o IBAMA para obtenção da Licença de Operação.
Por sua vez, Portaria MMA nº 422/2011 trouxe importantes avanços para a indústria do petróleo e gás offshore, tratando, em um só instrumento, do licenciamento ambiental das diversas fases que compõem as atividades de exploração e produção desses recursos, quais sejam: pesquisa sísmica, perfuração, produção, teste de longa duração e exploração. Com a adoção de um sistema de graduação da complexidade dos estudos ambientais conforme a sensibilidade ambiental do local onde serão desenvolvidas as atividades, foi atribuída maior objetividade e proporcionalidade ao procedimento de licenciamento ambiental para a indústria do petróleo. Ainda, merece destaque a possibilidade de licenciamento por polígonos para a atividade de perfuração, atribuindo maior economicidade ao licenciamento.
Já a Portaria MMA nº 423/2011 dispõe sobre procedimentos específicos a serem aplicados pelo IBAMA na regularização ambiental de portos e terminais portuários, bem como os outorgados às companhias docas. A exemplo das rodovias e sistemas de transmissão, a regularização ambiental de portos e terminais portuários também deverá ocorrer através da celebração de um Termo de Compromisso com o IBAMA, por meio do qual os responsáveis pelos portos e terminais portuários no país se obrigarão a elaborar um Relatório de Controle Ambiental (RCA) para subsidiar a obtenção de uma Licença de Operação.
· Perspectivas para 2012
O ano de 2012 será estratégico para o setor energético do país. No que diz respeito aos recursos naturais renováveis, é esperado que a energia eólica fortaleça seu papel na diversificação da matriz energética brasileira, incrementando a segurança energética nacional. Merecem destaque também os incentivos à microgeração distribuída de energia fotovoltaica, sendo esperada a edição de uma nova resolução pela ANEEL que difundirá este seguimento no país, acompanhando as tendências já observadas em outras nações pioneiras do setor.
Paralelamente, um novo nicho de negócios que vem ganhando força nos Estados Unidos também promete crescer no Brasil: a exploração e produção de gás não convencional, a exemplo do shale gas. Nos EUA, apesar das fortes pressões pelo aumento da regulação ambiental, é inegável o crescimento experimentado pelo setor, que é visto por muitos como a salvação energética americana. No Brasil, que também conta com reservas significativas deste recurso, este nicho ainda está em fase de desenvolvimento. Todavia, assim como o pré-sal, guarda grande potencial para os próximos anos.
Em âmbito nacional, o projeto de novo Código Florestal, intensamente discutido nos últimos anos, será levado a votação novamente pela Câmara dos Deputados, após a aprovação do Senado, sendo provável que a redação final venha a ser sancionada pela presidente ainda em 2012. Considerando o estágio atual da proposta para o novo código, as novas regras reduzirão as limitações ambientais do código anterior, principalmente através de modificações nas áreas de preservação permanente (APPs) e reservas legais.
No cenário internacional, o Rio de Janeiro promete ser palco de muitos debates ambientais em razão da conferência Rio 2012, no aniversário de 20 anos da ECO 1992. As mudanças climáticas devem ocupar o centro das discussões, principalmente em razão do balanço dos resultados alcançados com o Protocolo de Kyoto, e do abandono pelo Canadá, em dezembro de 2011.
Maria Alice Doria e Lucian Moreira são, respectivamente, sócia e advogado do Doria, Jacobina, rosado e Gondinho Advogados