Derechos Humanos(y III): Su protección extraconvencional

Autores:

ALBADALEJO, Victoriano Perruca

De: Victoriano Perruca Albadalejo
Fecha: Marzo 2008
Origen: Noticias Jurídicas

I. Introducción

Entendemos por mecanismos extra-convencionales de protección de derechos humanos aquellos que son creados por resoluciones de los órganos competentes de las respectivas OI, y no por Tratados específicos de derechos humanos.

Son derecho derivado. Encuentran su último fundamento en el texto constitutivo de su Organización. Representan así una alternativa a los obstáculos que presentan los procedimientos convencionales y judiciales de protección.

II. Los antecedentes

Aunque la mayoría de ellos pertenecen en su mayoría al sistema de las Naciones Unidas también hay iniciativas de esta naturaleza en el marco de ciertos organismos especializados.

1. Mecanismos extraconvencionales en el sistema de las Naciones Unidas

Aunque las iniciativas más antiguas y significativas provenían de la AG más recientemente tanto la AG como el CS se han sumado a las decisivas iniciativas de la CDH y del órgano principal que ésta depende, el ECOSOC.

EN LA AG:

Sobre la base exclusiva de sus resoluciones ha creado órganos de protección extra-convencionales. Su último fundamento se encuentra en la Carta de San Francisco cuando habla de la cooperación internacional de los Estados en este campo (arts. 55 y 56) y de la posibilidad de crear órganos subsidiarios que se crean necesarios (art.7.2) para materializarla con esos fines.

Comenzó creando “Altos Comisionados” a cuya cabeza se colocaron personalidades relevantes, pero fue en los años noventa cuando creó una institución fundamental en el sistema onusiano en materia de derechos humanos: ACNUDH.

Como segundo paso también recurrió a órganos permanentes de protección con composición intergubernamental y adoptando la forma de Comités tales como el especial de descolonización, contra el apartheid o para el ejercicio de los derechos inalienables del pueblo palestino.

En el último lugar de esa evolución también creó dos órganos subsidiarios temporales para la observación de los derechos humanos en el marco de operaciones de mantenimiento de la paz y a pesar de no haber sido aprobadas por el CS debido a la oposición de alguno de sus miembros permanentes, esto es, la Misión Civil Internacional de Haití y la Misión de las Naciones Unidas para la Observación de los Derechos Humanos en Guatemala (MINUGUA).

Respecto a los Altos Comisionados sus objetivos son marcadamente humanitarios en su origen, pero han desarrollado unos mandatos fronterizos entre la promoción y la protección de los derechos humanos. Representados por un alto funcionario dependiente del SG su funcionamiento lo rigen Comités Ejecutivos de composición intergubernamental y tomadores de decisiones importantes en función de su mandato y objetivos, siendo de ellos el más importante ACNUDH (porque en él es la CDH la que funciona como Comité Ejecutivo).

Los Altos Comisionados son los cuatro siguientes (tipos):

UNICEF (Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia): Creado por resolución de la AG en 1946 con mandato periódicamente renovado. Presta asistencia técnica y material a los países en desarrollo que soliciten ayuda para mejorar la salud y bienestar de los niños. A partir de la entrada en vigor de la Convención de los Derechos del niño de 1990 ha estrechado lazos de cooperación con otros órganos de derechos humanos de N.U más vinculados a la problemática infantil. Tiene una Junta ejecutiva con representantes de 36 Estados elegidos por el ECOSOC, informando a través de éste a la AG anualmente.
ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados): Creado en 1949 por la AG, también con mandato renovado. Tiene la servidumbre de informarle a la AG a través del ECOSOC. Promueve la asistencia humanitaria y social a los refugiados y a los que buscan asilo en todo el mundo mediante la evacuación de las conclusiones y decisiones que su Comité ejecutivo realiza sobre la base de la Convención de su Estatuto de 1951 y su Protocolo de 1967 y de sus prioridades en sus actividades, de forma que las personas desplazadas dentro de sus países, y no fuera de fronteras, sólo tendrán su ayuda si se obtiene el consentimiento del Estado interesado y no socaven la institución del asilo.
Alto Comisionado de las N. Unidas para Namibia: Rigió entre 1967 y 1990.
ACNUDH (Alto Comisionado de las N. Unidas para los Derechos Humanos): Institución ampliamente reivindicada por gobiernos y ONGs se pretendía que tuviera un alto prestigio político y moral que representara y administrara el programa de derechos humanos de la Organización mundial, hasta el punto de que para algunos autores debía representar la institucionalización de la actio popularis de la CI si las violaciones de derechos humanos fuesen masivas independientemente del lugar donde se produjeran. Fue instaurada por la AG en 1993 también con la finalidad de prevenir su violación en todo el mundo y debido a la ambigüedad de sus cometidos la clave de su éxito depende del grado de coordinación que obtenga dentro del sistema, debiendo ser así una pieza fundamental del mismo para la realización práctica de la universalidad de los derechos humanos. En la práctica, pese a las buenas intenciones, orienta su labor más en la promoción que en la protección, si bien ha abierto oficinas de inspección sobre el terreno conjuntamente con el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz. Al depender financieramente de los Estados su independencia se ha visto seriamente comprometida.

En cuanto a los Comités u órganos subsidiarios y políticos permanentes de protección de los derechos humanos establecidos sobre la base de resoluciones específicas de la AG ésta sólo recurre a ellos cuando hay alto grado de consenso entre los Estados Miembros sobre determinados temas no postergables, en concreto la descolonización, el apartheid, Palestina y discriminación racial.

Por su parte alguna de las Misiones de observación como la de Haití no ha impedido que el CS haya tenido que intervenir autorizando la intervención militar para forzar la salida del país del General Cedrás, mientras que otras sí han tenido éxito en la supervisión de procesos electorales (así tanto en la propia Haití como en Guatemala, Eritrea y Nicaragua).

EN EL CONSEJO DE SEGURIDAD:

La interdependencia de sus funciones, mantenimiento de la paz y de la seguridad internacional, con los derechos humanos se ha visto revitalizada (premonitoriamente a lo dicho en sus inicios por la Carta) precisamente con ocasión del fin de la guerra fría y tomando iniciativas de éxito desigual ante la sistemática violación de estos derechos que puedan poner en peligro su meta.

Se distinguen así las acciones emprendidas por el CS en el marco del Cap. VI de la Carta sobre arreglo pacífico de controversias y las sanciones previstas en el Cap. VII en caso de amenazas o quebrantamiento de la paz y actos de agresión.

2. Mecanismos extraconvencionales en los organismos especializados:

Dentro de sus respectivas competencias la OIT y la UNESCO han establecido mecanismos de control.

Así la OIT sobre la protección del principio de libertad sindical, en materia de discriminación de acceso al empleo o profesión y la investigación de estudios expresos.

Se significa respecto al primero que el ius standi no lo tiene el individuo sino las organizaciones profesionales de empleadores y trabajadores (Sindicatos y patronales) directamente interesadas en el asunto de que se trate y con estatuto consultivo ante la OIT. Este régimen es más flexible respecto al requisito de agotar las instancias internas.

Con respecto al segundo la denuncia ante el Comité la pueden presentar Estados, organizaciones de empleadores o de trabajadores y organizaciones no gubernamentales con estatuto consultivo ante la OIT que hubieran sufrido directamente la discriminación.

Por su parte, la UNESCO ha desarrollado un procedimiento extraconvencional de protección de los derechos educativos regulado en la decisión 104 EX/3.3, de 3.III.78, del Consejo Ejecutivo de la UNESCO y en el que se desdoblan a su vez dos mecanismos distintos (según se trate de tramitar quejas individuales o situaciones globales de violación sistemática), señalándose respecto al primero que basta para admitirse la queja haber intentado agotar los recursos internos y aludir el resultado obtenido.

III. La comisión de derechos humanos y las quejas individuales

ASPECTOS GENERALES:

El Art. 2.7 de la Carta de San Francisco sobre la prohibición de intervención de los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna fue en un primer momento el obstáculo que impidió a la CDI asumir desde su creación la competencia de recibir y tramitar quejas sobre violaciones de derechos humanos.

Si bien este estado de la cuestión fue ratificado por el ECOSOC en su resolución 728 F (XXVIII), no obstante este mismo órgano permitió en 1959 que antes de cada período de sesiones de la CDH se distribuyera entre sus miembros una lista no confidencial de quejas referidas a la promoción del respeto universal y observancia de los derechos humanos junto con otra ya confidencial, pero ambas en principio no publicables, de cuyas copias se daba traslado a los gobiernos de los Estados afectados para que las contestasen y se diera razón de ellas a la CDH.

No fue hasta 1967 cuando por resoluciones 8 y 9 (XXIII) de la CDH y 1235 (XLII) del ECOSOC se establece el “procedimiento 1235” que autorizó por primera vez a la CDH y a la Subcomisión examinar las quejas no confidenciales preparadas por el SG de acuerdo con la resolución 728 F del ECOSOC en cuanto al apartheid de Sudáfrica y discriminación racial en Rhodesia del Sur junto con un estudio de ambas situaciones precitadas formulando recomendaciones sobre las mismas.

Sólo así, ya por resolución 1503 (XLVIII) de 1970 del ECOSOC, se prevé un procedimiento por primera vez confidencial y permanente para tramitar las quejas individuales sobre violación de derechos humanos a través de una vía extraconvencional donde el GT de la Subcomisión de la CDH le selecciona los casos con pruebas más fehacientes de persistente violación colectiva de derechos humanos, esto es, que afecten a un gran número de personas durante un largo período de tiempo y, por tanto, ya no sólo de apartheid o discriminación racial.

EL PROCEDIMIENTO 1235 (no confidencial):

La resolución que lo implantó obedeció a la necesidad de la CI de responder urgentemente, a través de la CDH, a quejas que le habían llegado al SG de acuerdo con el sistema de lista no confidencial prevista en la resolución 728 F del ECOSOC, el cual autorizó a la CDH y a su Subcomisión debatir públicamente violaciones notorias de los países en los que concurría una dominación colonial y discriminación racial o apartheid, debate que había tenido ya antecedentes en la propia AG sobre la información aportada de Comités de investigación sobre la situación en la Unión Sudafricana, Vietnam del Sur y pueblo palestino (y otros países árabes de los territorios ocupados).

Este procedimiento tiene la particularidad de que las comunicaciones individuales se reciben sin atender a los engorrosos criterios de admisibilidad clásicos del sistema convencional –ni siquiera será necesario el agotamiento previo de los recursos internos- y la CDH puede decidir el establecimiento de un órgano especial de investigación de la supuesta situación sin necesidad del “consentimiento” del Estado interesado, por lo que este desarrollo inicial del procedimiento se consolidó con la creación en 1975 por la CDH de un GT ad hoc encargado de investigar la situación de los derechos humanos en Chile.

Entre sus similitudes con el procedimiento 1503 o confidencial son las siguientes:

Ambos son procedimientos no convencionales y su naturaleza jurídica no es contenciosa ni acusatoria sino genuinamente humanitaria en el sentido de que responde al deseo de la CI de ayudar a un pueblo y encontrarle una situación urgente a su crisis.
En su inicio sólo trataron de problemas globales, no individuales sino situaciones de violaciones graves y masivas de los derechos humanos, si bien con el tiempo este procedimiento también contemplará situaciones individuales.

Mientras, las diferencias son esenciales:

El procedimiento 1235 es público en su tramo final, no así en el 1503.
Difieren en cuanto a las normas procesales aplicables, ya que el 1235 es más flexible en la admisibilidad.
Utilizan distintas fuentes de información. El confidencial es menos liberal en la admisión de pruebas, con la particularidad de que además requiere el consentimiento del Estado para el establecimiento de un órgano de investigación y de su cooperación.

La conclusión de este análisis comparativo entre uno y otro refleja que el procedimiento 1235 o público supone un avance considerable respecto al confidencial ya que funciona sobre la base de informes ad hoc que han sido “evacuados” por órganos especiales de investigación que se crean sin necesidad del consentimiento del Estado interesado, pueden acceder a fuente de información más amplia que consideren fiable y reglas de inadmisibilidad más flexibles, y los informes son públicos y debatidos en la CDH con participación no sólo de los Estados sino de ONGs.

EL PROCEDIMIENTO 1503 (no público):

Fue establecido en la resolución del ECOSOC del mismo número y como mecanismo procesal permanente y confidencial de recepción de quejas por el SG de conformidad con la resolución 728 F del ECOSOC. Sufrió su simplificación por decisión de la CDH 2000/109.

Su objeto y contenido es identificar una situación (que afecta a un gran número de personas durante un período dilatado de tiempo) ante la que la CDH decide, si es preciso, un estudio a fondo de ella o una investigación a cargo de un Comité especial previo consentimiento del Estado en este último caso.

Las quejas individuales caen en el olvido y las quejas globales se analizan por tres órganos competentes (desde el punto de vista no protector sino sólo promocional de los derechos humanos de esas personas) a la luz del deber de cooperación estatal en esta materia según el art.56 de la Carta en relación con el 55.c. del mismo Texto.

Su función es hoy cada vez más secundaria hasta el punto de que se ha propuesto la conveniencia de su desaparición al verse superado por la evolución ulterior de la práctica de la CDH en su vertiente pública.

IV. El sistema de procedimientos públicos especiales de la comisión de derechos humanos(I): Los procedimientos geográficos

CONCEPTO Y ELEMENTOS: También conocido como “sistema de relatores especiales”(RE), nos referimos al conjunto de órganos especiales de investigación de situaciones de violaciones graves, masivas y flagrantes de los derechos humanos, ya sean de carácter geográfico o temático (que se han establecido por la CDI desde 1967 con una base extra-convencional), con el objeto de ofrecer a las víctimas un cauce procesal a través del cual se canalicen sus denuncias con una finalidad originariamente promotora de los derechos humanos (a través de los informes analíticos de tales órganos e invocando ante los gobiernos la aplicación de normas jurídicas internacionales sobre derechos humanos).

Los elementos de este concepto son así los siguientes:

Es un sistema de procedimientos que a partir de 1993 han sido coordinados a través de un Manual común para uso interno de los RE y que fue aprobado en 1999.
Se trata de órganos especiales de investigación de situaciones graves de violaciones de los derechos humanos cuya finalidad es informar a la CDH sobre su evolución en un determinado lugar.
Este sistema de RE, que a su vez engloba órganos especiales de investigación, lo establece la CDH con la autorización del ECOSOC, sobre la base estrictamente extra-convencional de resoluciones y decisiones.
Aunque originariamente es un sistema de carácter meramente promotor de los derechos humanos esta situación se ha tratado de superar por la vía de la cooperación interestatal y de los Estados con la ONU en aras de conseguir su respeto universal en el marco de los arts. 56 y 55.c de la Carta.
En cuanto a su naturaleza y mandato ya no es sólo promocional sino protector de la víctima individualizada objeto de la denuncia que se haya recibido.
Aunque la protección se ejerce inicialmente por razones humanitarias a partir de 1990 se pone el acento en los mandatos para que invoquen normas internacionales de derechos humanos relevantes como antesala de futura exigencia de responsabilidad internacional a los Estados por violación de normas internacionales de derechos humanos. De forma, que, por ejemplo, en materia de detención arbitraria, el GT al respecto dicta Dictámenes cuya naturaleza jurídica es equivalente a la de los aprobados por los órganos establecidos en los Tratados internacionales y en otras ocasiones estas acciones urgentes tienen una finalidad primordialmente preventiva.

LOS ÓRGANOS ESPECIALES DE INVESTIGACIÓN DE CARÁCTER GEOGRÁFICO:

Aunque sus remotos antecedentes se encuentran en el seno de la AG, sólo en los sesenta con ocasión de la aparición de nuevos países descolonizados aquélla cedió su protagonismo a favor del ECOSOC y su CDH, aprobándose en 1967 la resolución 1235 del ECOSOC por la que, en el marco de la CDH, se sentaron las bases para que se creasen estos órganos especializados en este tipo de investigaciones.

Así el Grupo especial de expertos que se creó en 1967 sobre el África Meridional inició esta práctica que se consolidó en 1975 con la creación de un GT ad hoc para la situación de Chile tras el golpe de Estado de Pinochet. Esta evolución sufrió un cierto impasse a primeros de los ochenta por culpa de la -todavía entonces vigente- “Guerra Fría”. Aunque muchos de los procedimientos 1503 se trasvasaron al 1235 -ganando así la publicidad de las investigaciones- sólo se revitalizó este mecanismo con ocasión de los conflictos de la Exyugoslavia, Rwanda y la crisis de Kosovo.

FUNDAMENTO Y NATURALEZA JURÍDICA: En su origen el procedimiento 1235 no tiene naturaleza ni contenciosa ni acusatoria, sino político-humanitaria. ¿Por qué? El órgano especial de investigación establecido por la CDH (con carácter imparcial) sólo le ayudaba a averiguar la realidad imperante en el Estado de que se trataba. Su Informe era el presupuesto base de sus recomendaciones. Éstas estaban directamente encaminadas a facilitar el restablecimiento de la democracia y el Estado de Derecho como condiciones garantistas previas e ineludibles de los derechos humanos. Por tanto, al principio de su práctica se identificó políticamente su labor con la quiebra de un régimen democrático como consecuencia de un golpe de Estado (así Chile) a pesar de que jurídicamente su fundamento genérico se inició desde 1967 con la resolución del ECOSOC 1235 sobre el apartheid.

Su práctica, desde 1975 con respecto a Chile, ha dado lugar a la creación de órganos especiales de investigación geográficos y temáticos que nada tienen que ver con las cuestiones iniciales de la resolución 1235, motivo por el cual la doctrina más reciente –así DOMÍNGUEZ REDONDO y Rossana GONZÁLEZ GONZÁLEZ- ha puesto en duda que la resolución 1235 alcance a legitimar todos los procedimientos especiales creados hasta la fecha.

Para Carlos Villán Durán, su fundamentación más genérica la debemos encontrar en la obligación de cooperación estatal con la ONU en este campo (de acuerdo con los arts.56 y 55.c de la Carta), la buena fe de su cumplimiento (art.2.2 de la Carta) y el art.7.2 de la Carta sobre creación de órganos subsidiarios y su fin. A nivel inferior también se encuentra su fundamento tanto en la resolución de la AG, de la propia CDH y de la decisión confirmativa del ECOSOC (juntamente con el marco jurídico compuesto por la DUDH y otras normas de DI general contenidas en declaraciones, normas mínimas y conjuntos de principios así como las normas de los Tratados sobre derechos humanos del Estado y que le son oponibles en toda circunstancia). Todas estas fundamentaciones vienen avaladas por la práctica consistente de los Estados Miembros de la Organización -de índole ya consuetudinaria-.

CARACTERÍSTICAS: Se diferencian de otros procedimientos de protección porque inicialmente no responden a situaciones individuales sino que analizan sólo la “situación” desde una perspectiva global de un Estado, aunque a partir de los ochenta ese enfoque global también contempla el individual por países y temas interesando así también la resolución de casos puntuales atendiendo a razones humanitarias y con efecto disuasivo.

Aunque es irrelevante el consentimiento del Estado interesado, el Proyecto de resolución para su implantación se suele conseguir en la práctica con un proceso de negociación político y diplomático.

Además de buscar en él un consenso que facilite la aceptación del Estado interesado las ONGs también pueden presentar informalmente durante el mismo borradores de Proyectos de resolución con objeto de que (el que sea finalmente propuesto y registrado) la Secretaría de la CDH proceda a su debate y final adopción.

Si bien el protagonismo del Estado afectado en este proceso es grande y sus argumentos se tendrán en cuenta no alcanza, sin embargo, hasta el punto de tener un derecho de veto. A falta de consenso la CDH puede adoptarlo con la mayoría simple de 35 Estados Miembros presentes en la Sala.

Una vez adoptado se crea un órgano especial de investigación. Se identifica a la persona responsable de tal labor teniendo además en cuenta para la selección del resto de candidatos su idoneidad y equilibrio geográfico y de género, con una duración de seis años máximo (aunque suele ser anual el mandato).

El resultado de la investigación se informará anualmente a la CDH y en caso de visitas por el RE deberá obtener el consentimiento del Estado interesado con las debidas garantías de su estancia para recabar documentación, su seguridad e independencia debida.

También se subraya que se considerará admisible toda comunicación “confiable”, así evaluada por el experto, con independencia de la fuente gubernamental o no de donde proceda, no siendo necesario agotar los recursos internos ni otras reglas de admisibilidad que sí se exigen en el procedimiento 1503 (como la de que cuando una ONG la presente deba de tener estatuto consultivo ante el ECOSOC). Sí se exigirá que sea presentada por escrito, no anónima y con detalles circunstanciados del incidente denunciado.

Las violaciones que el experto recoja no tienen por qué haber sido declaradas probadas conforme al rigor de un procedimiento judicial, sino que será suficiente con que el experto asuma una convicción de tipo moral en cuanto a su relevancia y a través de un memorándum, es decir, habiéndole dado a presentar Pliegos de descargos al Gobierno destinatario (cuyas alegaciones también serán recogidas en el informe final junto con las conclusiones del experto a la luz del DIDH recogido en la DUDH, DI general y Tratados. Se añaden también sus recomendaciones y consejos modificativos de legislación).

DENOMINACIÓN Y COMPOSICIÓN: Detrás de la expresión genérica “sistema de relatores especiales” distinguimos dos órganos especiales de investigación de tipo geográfico: los colectivos y unipersonales.

Los primeros son inicialmente utilizados tanto por la AG como por la CDH a la hora de crear los primeros órganos geográficos de investigación por guiarse en base a una preocupación de equilibrio político. Se considera que la investigación es más seria si se guía por criterios de un experto independiente antes que funcionarios sujetos a instrucciones de Estado o grupos regionales determinados, lo que supone además mayor versatilidad, menor costo financiero y máxima eficiencia.

Después de hacer balance sobre su eficacia puede decirse que un RE geográfico se limita a ilustrar a la CI sobre una situación específica de violaciones masivas de los derechos humanos y sobre las medidas a adoptar para superar esta situación. Pero la toma de decisiones eficaces, a la luz del diagnóstico de su experto, corresponde a la CI y, en particular, a la CDH y los órganos políticos principales de la ONU, especialmente la AG y el CS.

V.El sistema de procedimietos públicos especiales de la CDH (II): Los procedimientos temáticos

LOS ÓRGANOS ESPECIALES DE INVESTIGACIÓN DE CARÁCTER TEMÁTICO: El paso de los procedimientos por países a los procedimientos temáticos tuvo lugar con el establecimiento en 1980 del GT sobre desapariciones forzadas o involuntarias de la CDH por cuatro razones: (1) porque en la década anterior en el Cono Sur americano se había utilizado de manera alarmante la desaparición forzada como método represivo contra los disidentes políticos de los regímenes militares, (2) porque tenía ante sí el alarmante informe del experto técnico por ella designado, (3) el cambio de composición de la CDH dando entrada a once nuevos Estados que permitió al grupo occidental aumentar la sensibilidad por la protección de derechos individuales junto con las ONGs, y (4) porque con la creación de un GT se harían recomendaciones de tipo general y no individualizado de Estados.

NATURALEZA, FUNDAMENTO JURÍDICO Y DERECHO APLICABLE: También su origen fue el de la promoción de los derechos humanos desde una perspectiva universal, es decir, que en la práctica los procedimientos temáticos pueden adoptar asimismo un enfoque por países a efectos de análisis y sistematización. No hay que olvidar que su objetivo es identificar medidas correctoras, preventivas, protectoras y sancionadoras a recomendar a los Estados. Por tanto, su campo de aplicación es universal y su competencia por razón de la materia es limitada a ese asunto de que trate en el procedimiento producto del cual se trasladará a la CDH un “Informe de misión”.

Pero a esta labor de promoción desde 1980 añadirán otra a sus mandatos, el de su protección, pues deberán reaccionar ante las denuncias individuales que reciban con ocasión de sus funciones.

En 1991 y con la creación de un GT sobre detenciones arbitrarias es la primera vez que la CDH le pide investigar “casos individualizados” a través de procedimientos contradictorios en los que (a resultas del Dictamen final) se pondrá de manifiesto si la detención fue o no arbitraria a la luz del DI: si el resultado fuera positivo el GT indicará al Gobierno las medidas de sanción y reparación a adoptar conforme a Derecho, por lo que tiene así naturaleza similar al habeas corpus y al cuasicontencioso convencional, con la ventaja decisiva respecto a este último de tener competencia para recibir quejas individuales sin necesidad del consentimiento del Estado interesado en aceptar o no ese procedimiento y la inexistencia de requisitos de admisibilidad severos. En cierta forma se ha abierto en el ámbito extraconvencional una acción de amparo internacional en la protección de las víctimas que denuncien la violación de cualquier derecho consagrado en la DUDH y otras normas de DI general (vía jurídica posible de la que falta, sin embargo, recoger las voluntades políticas necesarias entre los Estados miembros de la CDH).

En cuanto al fundamento jurídico de los procedimientos temáticos coincide con el de los procedimientos por países, es decir, en la resolución 1235 del ECOSOC, la obligación de cooperación de los Estados, y la facultad de los órganos de la ONU en establecer órganos subsidiarios, así como el mandato de la resolución específica de la CDH y del ECOSOC en relación con el art.7.2 de la Carta.

En cuanto al Derecho aplicable: cuando sus funciones son de promoción aplican la DUDH, otras reglas contenidas en Conjuntos y Declaraciones, y los Tratados internacionales ratificados del Estado afectado, mientras que cuando realizan funciones de protección en primer lugar aplicarán las normas consuetudinarias de ius cogens de la DUDH, las normas de DI general de naturaleza equivalente que figuren en Conjuntos de Principios, Reglas Mínimas y otras Declaraciones de las Naciones Unidas que le sean oponibles y, finalmente, se podrán invocar normas generales del Derecho dispositivo de los tratados internacionales ratificados por ese Estado.

A diferencia de sus homónimos geográficos, los procedimientos temáticos proliferan más fácilmente en los últimos años debido a la menor resistencia de los Estados a su creación ya que al ser estudios específicos consideran que ello diluye su responsabilidad en materia de violación de derechos humanos.

Entre los mandatos temáticos son: desapariciones forzadas*, ejecuciones extrajudiciales*, sumarias o arbitrarias, tortura*, libertad religiosa*, detención arbitraria*, mercenarios, venta de niños*, desplazados internos, protección de los niños en conflictos armados, derecho al desarrollo, libertad de opinión y expresión*, racismo*, independencia de magistrados y abogados*, violencia contra la mujer*, vertidos tóxicos, derechos humanos de los migrantes*, ajuste de deuda externa en el goce efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales, derechos humanos y extrema pobreza, derecho a la educación, derecho a la alimentación*, derecho a una vivienda adecuada, defensores de los derechos humanos* y derechos humanos de los indígenas*.

TRAMITACIÓN DE LAS QUEJAS INDIVIDUALES: De todos los anteriores a catorce (*) de ellos se les ha provisto de capacidad para responder a quejas individuales y desarrollando un mismo método de trabajo al respecto, es decir, un procedimiento-tipo que bien pudiera en un futuro servir para la adopción de un reglamento uniforme, paso que ha dado la aprobación en 1999 del Manual para Relatores especiales, representantes, expertos y presidentes de grupos de trabajo de procedimientos especiales de la CDH y del programa de servicios de asesoramiento:

1.Competencia: Por razón de la materia sólo será competente el órgano temático para recibir quejas referentes a la categoría de violación cuyo estudio tenga encomendado, excluyéndose las producidas en el contexto de conflictos armados pues aquí la competencia prioritaria corresponde al CICR según los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos Adicionales de 1977.

Las violaciones tienen que ser atribuidas a Estados, no a grupos terroristas o insurgentes.

2.Admisibilidad: A diferencia de los convencionales los extra-convencionales someten las denuncias a unas reglas de admisibilidad muy flexibles.

Es aquí donde se ha consagrado por primera vez en las UN la regla de la actio popularis que ya conocía la Com. IDH (art.44 de la CADH) en el ámbito regional americano: la queja puede ser presentada por cualquier persona que tenga conocimiento de los hechos que se denuncian, con independencia de que se trate de la víctima, un familiar o un representante legal, incluso una ONG con o sin estatuto consultivo ante el ECOSOC siempre que se trate de una fuente "confiable",un gobierno o una OI.

Deben presentarse por escrito a la Secretaría de OACNUDH identificando completamente el denunciante y la víctima, con hechos precisados en fecha, lugar y circunstancias, identificación de fuerzas de seguridad implicadas, medidas internas del país adoptadas, y con inclusión de recursos internos, tanto administrativos como judiciales (no para acreditar si se han agotado o no sino como medio de prueba de la violación que se alega y sus resultados o razones de ineficacia). Tampoco aquí se exige la regla del non bis in idem, teniendo en cuenta que el órgano extra-convencional declarará su competencia a favor del convencional que tenga aún pendiente su decisión, siempre que el caso se refiera a las mismas personas y a los mismos hechos. La decisión de admisibilidad se hará a la mayor brevedad posible en el entendimiento de que podrá ser completada.

3.Fondo: En esta fase el procedimiento persigue una comunicación permanente entre el denunciante y las autoridades gubernamentales para poner fin a la violación si se ha producido.

A estos efectos los procedimientos temáticos transmiten las informaciones básicas que han recibido de los denunciantes a los gobiernos interesados por medio de una carta dirigida a la misión permanente del país interesado acreditado ante la Oficina de las Naciones Unidas en Ginebra; la identificación no se revelará a su petición, cabe un procedimiento abreviado vía fax o correo urgente, y solicita al mismo tiempo al gobierno interesado que lleve a cabo las investigaciones necesarias de esclarecimiento manteniéndole informado.

Puede también incoarse de oficio, sin necesidad de denuncia, y la investigación será contradictoria y por escrito, con respeto al principio de igualdad de armas y, a diferencia de la regla tradicional del DI, no rige aquí la de que las informaciones recibidas de los gobiernos se presuman ciertas. Se concluirá sobre si la violación ha sido o no probada con el consiguiente archivo o continuación del examen. Si no es archivada el GT elaborará Dictamen recomendando al gobierno medidas y, aunque en principio es definitivo, cabe contra él recurso de revisión por ambas partes siempre que aparezcan hechos nuevos.

4.Publicación: Todo el procedimiento es confidencial hasta su conclusión y su seguimiento se realiza con debate en el que intervienen las ONGs en los distintos períodos de sesiones ahora sí públicas de la CDH, de forma que las decisiones convenientes se adoptan en general por consenso y evitando condenar singularizadamente a un Estado.

SU EFICACIA: En su labor de promoción su eficacia es mayor cuando hay visitas oficiales in loco, mientras que en su función de protección es evidente en los catorce temas que admiten quejas individuales y que son los más emblemáticos, si bien hay reproches de los RE a su falta de medios técnicos en la Secretaría que le permitan realizar una evaluación y seguimiento de todas las respuestas de los Estados en los casos individuales.

INSTITUCIONALIACIÓN PROGRESIVA DEL SISTEMA DE PROCEDIMIENTOS PÚBLICOS ESPECIALES: Un índice claro de ese proceso de institucionalización es que en 1996 se añadió que las prácticas de terrorismo tienen por objeto destruir los derechos humanos, las libertades fundamentales y la democracia (Resolución 1996/47, de 19.IV.96, de la CDH, párrafo 2 de su parte dispositiva).

Por su parte, los titulares de órganos especiales de investigación, tanto geográficos como temáticos, acordaron adoptar un criterio orientado a las víctimas cuando trataran en sus informes de “las consecuencias de los actos, métodos y prácticas de los grupos terroristas” (Doc E/CN.4/1997/3, de 30.IX.96, p.20, párr.76), petición reiterada en su Resol. 1999/27, de 26.IV., de la CDH y aprobada en votación nominal por 27 votos contra ninguno y 26 abstenciones.

VI.El sistema de procedimientos públicos especiales de la comisión de derechos hymanos (III): Las acciones urgentes

1. Aspectos Generales

Las acciones urgentes son el instrumento eficaz para la CI con el que, de acuerdo con el art.55.c de la Carta, las Naciones Unidas responden a las violaciones de derechos humanos o a su amenaza potencial incluso individualizada. Prima un objetivo eminentemente cautelar: impedir una lesión irreparable a los derechos humanos fundamentales de las personas afectadas, los cuales están reconocidos y proclamados en un marco jurídico de referencia integrado por disposiciones de naturaleza jurídica diversa. De ellos catorce reúnen en principio las condiciones para implicarse en la formulación de acciones urgentes, pero en la práctica han desarrollado la habilitación de ese mandato de la CDH siete a través de un mecanismo jurídico de naturaleza preventiva y enfoque apriorístico: las acciones o llamamientos de urgencia.

Son los GT sobre las desapariciones forzadas y sobre la detención arbitraria, así como a los RE sobre ejecuciones, tortura, independencia de magistrados y abogados, violencia contra la mujer y defensores de los derechos humanos. Al principio esos llamamientos de urgencia se hicieron con un simple telegrama al gobierno en cuestión.

2. La práctica de los órganos especiales de investigación de carácter geográfico

La resolución 1235 fue la base jurídica que permitió a la CDH crear y consolidar el sistema de procedimientos públicos y especiales por el procedimiento geográfico, puesto que a partir de 1980 con el establecimiento de un GT sobre desapariciones forzadas inaugura la variante de los procedimientos públicos especiales de carácter temático

3. La práctica de los órganos especiales de investigación de carácter temático

El GT sobredesapariciones forzadas e involuntarias:

El mandato que la CDH estipuló al GT creado en 1980 para el examen de las desapariciones cometidas por autoridades y agentes del Estado en cualquier parte del mundo, además de autorizarle a recabar información de fuentes fidedignas (gobiernos, ONGs y otras), le invitó a que se ocupara eficazmente de la misma en sus métodos de trabajo.

Ya desde su primer período de sesiones decidió emprender, por razones estrictamente humanitarias, unas acciones “urgentes” con el fin de proteger la vida de recientes desaparecidos y adoptando así una protección individualizada.

El procedimiento que arbitró de enviar un telegrama al Gobierno para conseguir sus medidas de localización había sido fructífero según su primer informe anual, lo que le sirvió de impulso para preparar unos métodos de trabajo con el principal objetivo de ayudar a las familias a esclarecer el paradero de las víctimas y convirtiéndose en el medio de comunicación de aquéllas con el gobierno sin que ello implique ningún tipo de injerencia en los asuntos internos del Estado ni de atribución de responsabilidades.

No pretende así formular acusaciones sino que su tarea es totalmente humanitaria de aclaración de paraderos individuales sin necesidad de que la denuncia se presente una vez agotados los recursos internos, considerándose como urgentes las acciones cuando la desaparición haya tenido lugar dentro de los tres meses anteriores a la presentación de la comunicación.

En virtud del principio de igualdad de armas entre los denunciantes y los gobiernos el GT les traslada resumidamente las respuestas del gobierno y su información para que formulen observaciones a su vez, de forma que si no las formulan en seis meses se considera que el caso puede haberse aclarado.

En definitiva, este GT ha sido pionero en la adopción de medidas individuales de signo cautelar, que han servido de modelo para la posterior evolución y perfección del mecanismo en el marco de otros procedimientos temáticos.
El RE sobre ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias:

Creado por resolución 1982/35 del ECOSOC no contempló su mandato un alcance como el del anterior a pesar de la sugerencia del primer experto designado por el presidente de la CDH, recomendación que se decidió utilizar no para las ejecuciones de personas ya producidas sino a partir de 1984 para las inminentes o probables mediante el procedimiento de comunicar vía telégrafo la respuesta de la CI.

Mediante la acción urgente, el RE solicita a las autoridades competentes del Estado interesado que protejan eficazmente el derecho a la vida de las personas afectadas, la realización de una investigación adecuada acerca de los hechos denunciados, así como información de las medidas adoptadas por las autoridades al respecto. El llamamiento debe contener referencias a las garantías jurídicas del marco jurídico de referencia pertinente utilizado por el experto.

La presión ejercida sobre el Estado destinatario últimamente se acrecienta mediante acciones urgentes conjuntas de colaboración de procedimientos referentes a quejas que no corresponden sólo al mandato del RE sobre ejecuciones.

En el procedimiento, muy parecido al de las desapariciones, se destaca que el RE tiene que determinar la fiabilidad de la fuente antes de decidir si transmite el caso al gobierno encartado en la medida en que tiene fundamento.

En sus métodos de trabajo se vale para ello del tenor de la información aportada, su coherencia, grado de precisión, prestigio de la ONG denunciante en su caso, triangulación en el método o verificación con fuentes complementarias, etcétera, todo lo cual no comporta la exigencia de previo agotamiento de recursos internos ni que las denuncias respeten el principio non bis in idem, sin perjuicio de que la colaboración que presten los Estados en la investigación de las denuncias sea vital.
El RE sobre la tortura:

Creado este mandato también temático en 1985 su RE puede solicitar y recibir “información creíble y fidedigna” sobre el fenómeno de la tortura y debe tener presente “la necesidad de estar en condiciones de responder efectivamente a ella”, autorización de la CDH en su resolución 1985/33 que le permite al RE dirigir a algunos gobiernos sus primeros llamamientos o acciones urgentes relativas a denuncias con perfiles de credibilidad o del conocimiento de la inminente ejecución de una orden de expulsión, extradición o devolución, directa o indirectamente, de una persona hacia un territorio respecto del cual existen informaciones serias y suficientes para considerar que puede haber maltratos de tortura.

En esos llamamientos solicita al Estado la adopción de medidas protectoras e información, aportando en caso de extradición la normativa del país destinatario antes de adoptar la decisión. Junto con el telegrama se ha utilizado el telégrafo y el correo electrónico, significándose que junto con el relato fidedigno de la denuncia el recelo, temor o sospecha del estado físico del detenido por sus próximos o visita in situ también se toma en cuenta para llevar a cabo la acción urgente.

Como vemos este procedimiento urgente posee riguroso carácter humanitario y está libre de ataduras formales, prefiriéndose que el RE “peque por exceso que por defecto” advirtiendo inmediatamente a un gobierno concreto de una situación en la que es posible que sus agentes recurran efectivamente a la tortura de un detenido o puedan potencialmente hacerlo y pidiéndole garantías en orden a la tutela de ese derecho.

La falta de finalidad acusatoria no priva tampoco al procedimiento de su carácter contradictorio y de un seguimiento de la actividad gubernamental de los casos urgentemente transmitidos.

Pero una novedad con respecto a los procedimientos anteriormente vistos es que aquí en el Informe se hacen unas “observaciones de cierre” donde se pasa revista no sólo a los datos del período anual cubierto sino también la información de los años precedentes como medio de censura en su caso. Aunque su valor jurídico no es considerable no por ello están formuladas al azar o aleatoriamente sino como resultantes de diversos procedimientos, entre ellos el de acción urgente.
El GT sobre la Cuestión de la detención arbitraria:

Creado por resolución 1991/42 de 1991 investiga los casos de detención impuesta arbitrariamente o que por alguna otra circunstancia sea incompatible con las normas internacionales pertinentes establecidas en la Declaración Universal de Derechos Humanos o en los instrumentos jurídicos internacionales pertinentes aceptados por los Estados interesados.

Sus métodos de trabajo se caracterizan por un acusado rigor jurídico hasta considerarse cuasijudicial, por causa de la conformidad a derecho de sus dictámenes finales que conforman su propia “jurisprudencia”, por sus deliberaciones en el GT y la iniciación “de oficio” en la investigación de casos individuales, así como la eventual admisión de recursos que buscan la revisión excepcional de esas opiniones.

Desde 1997, por resolución 1997/50, el GT limita sus investigaciones a la existencia de un “acto del Estado que priva de libertad a una persona(…), a detenciones ordenadas o practicadas por el Estado”. Como en los anteriores supuestos los métodos de trabajo habilitan para determinadas situaciones un procedimiento de acción urgente hoy consolidado y coexistente con la vía ordinaria de investigación. Suele ser en los casos donde hay apariencia de detención arbitraria y de puesta en grave peligro de su vida o salud, reclamándose del gobierno en cuestión las medidas necesarias para garantizar la vida e integridad física del detenido, la asistencia sanitaria y eventualmente su puesta en libertad. En las deliberaciones sobre ese caso no participará el experto nacional del Estado involucrado para evitar un conflicto de intereses y el GT actúa por consideraciones puramente humanitarias que no prejuzga decisión final alguna. Hay mucha flexibilidad también en la admisibilidad de la denuncia, su posible impulsión de oficio, el enfoque objetivo, contradictorio y confidencial y su naturaleza cuasijudicial ya aludida.
El RE sobre la independencia de Magistrados y Abogados:

En su resolución 1994/41 la CDH declaró que “la existencia de un poder judicial independiente e imparcial y de abogados independientes es condición previa esencial para proteger los derechos humanos y garantizar que no haya discriminación en la administración de justicia”, estableciendo en consecuencia un RE al respecto, habiéndose considerado también que ese mandato incluye un procedimiento de urgencia cuyas reglas no son nada complicadas, con la añadidura de que a modo de sanción se prevé que en caso de silencio estatal al llamamiento se publicará el caso en el informe anual del RE.
Otros órganos temáticos:

De los catorce en total no todos han desarrollado la habilitación porque los expertos no reciben honorarios, reposando así en la Secretaría. Se trata de los mandatos relativos a la libertad de religión y creencias, venta de niños, prostitución infantil y utilización de niños en pornografía, la promoción y protección a la libertad de opinión y expresión, los derechos humanos de los migrantes, el racismo, las represalias contra los defensores de derechos humanos, derecho a la alimentación, derechos humanos de los indígenas, y finalmente la violencia contra la mujer.

4.Institucionalización progresiva del sistema de acciones urgentes

Su espaldarazo definitivo ha venido dado por el Manual para RE de 1999 en el marco de los procedimientos especiales de la CDH, de forma que desde el ángulo de los derechos protegidos la acción urgente cuenta con un marco jurídico amplio que parte de la Carta de las Naciones Unidas, la DUDH y el PIDCP, Tratados internacionales específicos y los instrumentos aprobados por resoluciones de la AG y el ECOSOC.

Victoriano Perruca Albadalejo.
Capitán Auditor del CMJ, Asesoría Jurídica de FUTER (Sevilla) y ASP 9º de FSB (Herat y Qala e Now) en ISAF