Convalidação dos atos administrativos à luz dos princípios da legalidade e da segurança jurídica

1 INTRODUÇÃO

No Direito Administrativo Brasileiro, o instituto da convalidação está expressamente previsto no art. 55 da Lei nº 9.784/99 (lei que regula o Processo [2] Administrativo Federal), admitindo-se, portanto, que a Administração [2] aproveite os atos administrativos com vícios superáveis, confirmando-os integralmente ou parcialmente.

A convalidação do ato administrativo deve se pautar na observância de alguns princípios fundamentais, devendo [2], pois, ser aplicada com ponderação, após a análise do concreto.

2 ATO ADMINISTRATIVO

Hely Lopes Meirelles nos traz o seguinte conceito de ato administrativo: “... é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados [2] ou a si própria”.

Importante ressaltar a diferença entre atos administrativos e atos da administração.

A expressão “atos da administração” tem sentido mais amplo e abrange todos aqueles atos praticados pela Administração Pública. Já os “atos administrativos” representam uma categoria dos atos da administração, e se caracterizam como sendo aqueles praticados no exercício da função administrativa.

3 REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO

O ato administrativo deve respeitar os seguintes requisitos: competência (o autor do ato deve estar investido nas atribuições necessárias para sua produção), objeto (conteúdo em conformidade com a lei), forma (revestimento externo do ato), finalidade (resultados pretendidos) e motivo (situação concreta que autoriza a sua prática).

O ato administrativo será considerado perfeito quando houverem sido completadas todas as fases necessárias a sua formação. Será válido quando estiver em consonância com as exigências do ordenamento jurídico. E será eficaz quando estiver apto a produzir seus efeitos típicos.

4 EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO

O ato administrativo extingue-se naturalmente após cumprir sua finalidade. Contudo, em algumas situações, torna-se necessária a extinção do ato por outras maneiras.

Através da anulação, também denominada de invalidação, extingue-se um ato eivado de ilegalidade, retroagindo seus efeitos à data da emissão do ato (efeitos “ex tunc”). Pode ser realizada pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário.

A Administração Pública também pode realizar a revogação, extinguindo um ato administrativo válido, por razões de conveniência e oportunidade. Nesta hipótese, seus efeitos não são retroativos (efeitos “ex nunc”).

5 CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

A Administração Pública tem a possibilidade de convalidar os atos administrativos, ou seja, corrigir o vício existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos ao momento de sua execução (efeitos “ex tunc”). Este instituto encontra-se preceituado no art. 55 da Lei nº 9.784/1999, verbis:

“Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria administração”.

A convalidação se dá pela edição de um segundo ato administrativo, com o fito de corrigir o primeiro praticado com vício.

Celso Antônio Bandeira de Mello ressalta que: “só pode haver convalidação quando o ato possa ser produzido validamente no presente. Importa que o vício não seja de molde a impedir reprodução válida do ato. Só são convalidáveis atos que podem ser legitimamente produzidos”.

Desta feita, não se pode convalidar um ato quando a sua repetição importe na reprodução do vício anterior.

Segundo as lições de Weida Zancar, são passíveis de convalidação os atos que contêm os seguintes vícios:

a) quanto à competência;

b) quanto à formalidade, entendida como a forma própria prevista em lei para a validade do ato;

c) quanto ao procedimento, desde que a convalidação não acarrete o desvio de finalidade, em razão da qual o procedimento foi inicialmente instaurado.

Para alguns, a convalidação pode representar uma afronta ao princípio da legalidade, partindo-se da premissa de que se a prática de ato administrativo não obedeceu rigorosamente todos os regramentos exigidos em lei, não haveria como o mesmo subsistir.

Contudo, há que se salientar que a legalidade estrita não coaduna com o atual Estado Constitucional de Direito, em que o sistema jurídico é orientado por princípios que devem harmonizar-se entre si. Não havendo, pois, hierarquia entre os princípios, não há como aplicar um deles em detrimento aos demais.

No ensinamento de Zancaner, “o princípio da legalidade visa a que a ordem jurídica seja restaurada, mas não estabelece que a ordem jurídica deva ser restaurada pela extinção do ato inválido”.

Destarte, a observância ao princípio da legalidade não significa necessariamente que a Administração deva retirar do mundo jurídico todos os atos eivados de vícios, considerando que em alguns casos é possível saneá-los, restabelecendo-se a ordem jurídica.

Com efeito, como destaca Ilda Valentim, “seguir o princípio da legalidade, de maneira formalista e invalidar atos que poderiam perfeitamente se convalidados, é ignorar todos os demais princípios e privilegiar o legalismo”.

Ademais, ao analisar-se o princípio da legalidade sob um prisma mais amplo, como dever da Administração de atuar conforme o Direito, verifica-se que o instituto da convalidação está em perfeita consonância com a lei, considerando que a maior parte da doutrina brasileira entende que o procedimento de convalidar os atos que apresentem vícios sanáveis é um dever da Administração Pública.

Importante frisar que a convalidação tem como pressuposto a preservação dos efeitos dos atos viciados, uma vez que tais efeitos trazem repercussões para o mundo fático, interferindo nas relações jurídicas de terceiros. Assim, constatado o vício, há que se ponderar se o ato produzido deve ou não ter seus efeitos mantidos, para tanto, mister se faz levar em consideração a supremacia do interesse público.

Seabra Fagundes assevera que: “se a invalidez do ato jurídico, como sanção à infringência à lei, importa conseqüências mais nocivas que as decorrentes de sua validade, é o caso de deixa-lo subsistir”.

Cabe ressaltar que a convalidação encontra algumas limitações. A Administração tem o prazo de cinco anos para proceder a correção dos vícios superáveis, após o decurso deste lapso temporal considera-se que o ato foi sanado pela via prescricional.

Outra limitação imposta é a de que a Administração não poderá mais convalidar seus atos administrativos se estes já tiverem sido impugnados pelo particular, exceto se tratar de irrelevante formalidade, pois neste caso os atos são sempre convalidáveis. Essa restrição visa garantir a observância ao princípio da segurança jurídica.

Neste sentido, bem leciona Weida Zancaner: “a impugnação do interessado, quer expressamente, quer por resistência, constitui barreira ao dever de convalidar, isto é, a Administração Pública não mais poderá convalidar seus atos eivados de vícios, mas passíveis de convalidação, quando estes forem impugnados pelo interessado. Merecem ressalva os atos obrigatoriamente sanáveis, que são aqueles com irrelevante defeito de formalidade”.

O mesmo entendimento é apresentando por Celso Antônio Bandeira de Mello: “a Administração não pode convalidar um ato viciado se este já foi impugnado, administrativa ou judicialmente. Se pudesse fazê-lo seria inútil a argüição do vício, pois a extinção dos efeitos ilegítimos dependeria da vontade da Administração e não do dever de obediência à ordem jurídica”.

Em outros casos, o princípio da segurança jurídica prima pela manutenção dos efeitos dos atos viciados, uma vez que sua desconstituição traria repercussões nas relações jurídicas estabelecidas sobe a égide de um ato que até então possuía presunção de legitimidade e legalidade. Assim, a retirada de tais efeitos causaria uma frustração em tais presunções, e, conseqüentemente, um abalo a segurança que se deposita nos atos administrativos.

Segundo Arruda Jacinto Câmara, “o princípio da segurança jurídica atua em favor da preservação dos efeitos dos atos administrativos viciados, quando, por este meio, conferir-se mais estabilidade às relações jurídicas estabelecidas pelo Estado – pessoa jurídica que, dente outras prerrogativas, carrega a presunção de legitimidade de seus atos”.

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Através da convalidação busca-se corrigir o vício que maculou o ato, preservando-se as relações jurídicas e as situações fáticas decorrentes do ato viciado.

Este instituto não representa uma afronta ao princípio da legalidade, considerada em seu sentido lato, uma vez que a Administração Pública estará agindo em conformidade com o direito, preservando o interesse público pela restauração da legalidade do ato.

A convalidação também deve guardar consonância com o princípio da segurança jurídica, que em alguns casos orienta para desconstituição dos efeitos produzidos pelos atos viciados, ou seja, pela não convalidação, quando houver impugnação do interessado, e em outros para a manutenção dos efeitos, visando conferir estabilidade às relações jurídicas oriundas de tais atos.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

CÂMARA, Jacinto Arruda. A preservação dos efeitos dos atos administrativos viciados. Disponível em: <http://www.direitopublico.com.br/ pdf_14/DIALOGO-JURIDICO- 14-JUNHO-AGOSTO-2002-JACINTO- ARRUDA-CAMARA.pdf [3]>

Acesso em 25 ago. 2006.

FAGUNDES, Miguel Seabra. O controle dos atos administrativos pelo poder judiciário. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1967, p. 53.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 417.

VALENTIM, Ilda. Atos administrativos e sua convalidação face aos princípios constitucionais. Disponível em: <http://www.jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8295 [4]>

Acesso em 20/07/2006.

ZANCANER, Weida. Da Convalidação e da Invalidação dos Atos Administrativos, 2. ed. São Paulo, Malheiros, 2001, p. 56 e 60.

(Texto elaborado em outubro/2006)