CONVÊNIO- INSTRUMENTO DE COOPERAÇÃO PARA PREENCHIMENTO DO INTERESSE PÚBLICO
Igor Henrique Schalcher Moreira Lima
Sumário:Introdução.1 o que é convênio;2 natureza jurídica do convênio;3 diferença entre contrato e convênio;4 exigências legais;4.1 Licitação e convênio;5 considerações finais.
RESUMO O texto tem como escopo analisar o instrumento do convênio no que tange seu efeito e utilização pela Administração Pública. Ponderando sobre a natureza jurídica do instrumento, e esclarecendo sobre a diferença existente entre os instrumentos de convênio e contrato administrativo. Por fim, fizemos um exame do convênio e a legislação que rege o mesmo tendo como base principalmente a Instrução Normativa 01/97.
PALAVRAS-CHAVE: Convênios; Administração Pública; Instrumentos; Recursos Públicos. ABSTRACT The text has as scope to analyze the instrument in terms of the agreement and use its effect by the Public Administration. Balancing on the legal nature of the instrument, and explaining the difference between the instruments of agreement and contract administrativo.por end, we examine the agreement and legislation governing it mainly based on the Normative Instruction 01/97.
KEYWORDS: Covenants; Administration; Instruments; resources. Introdução O crescimento e evolução das estruturas sociais pedem por instrumentos mais céleres e eficazes direcionados no escopo de solucionar e preencher os interesses do cidadão. A máquina estatal, como “maestro” dessa dinâmica social tem como função desenvolver ferramentas capazes de satisfazer as demandas sociais. A palavra convênio vem do latim convenire, que significa acordo entre duas ou várias pessoas. O convênio surge como uma opção de ferramenta, capaz de facilitar e dar maior eficácia no que tange aos acordos realizados para prestação de serviço de interesse público.
1-O que é convênio Como já foi mencionado, o convenio atua na Administração Pública como mais um instrumento que tem como objetivo materializar relações de cooperação para atingir de determinado interesse público. Tal instrumento vem regulado pela Instrução normativa 01/97,De acordo com a mesma convênio significa: “I - convênio - instrumento, qualquer que discipline a transferência de recursos públicos e tenha como partícipe órgão da administração pública federal direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista que estejam gerindo recursos dos orçamentos da União, visando à execução de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação”; No entendimento de Ronny Charles Lopes de Torres: “é acordo ajustado por pessoas administrativas entre si, ou entre elas e particulares, despidos de interesse lucrativo ou pretensão de vantagem econômica, objetivando a realização de um fim de interesse público.” Em sentido semelhante, José dos Santos Carvalho Filho, assim define: “Consideram-se convênios administrativos os ajustes firmados por pessoas administrativas entre si, ou entre estas e entidades particulares, com vistas a ser alcançado objetivo de interesse público.” (Manual de Direito Administrativo, 14ª Ed. Pg.215) Sendo assim, ao nosso entendimento, convênio é o ajuste celebrado entre entidades públicas, ou entre esses e particulares, tendo por finalidade o alcance de objetivos comuns. Trata-se assim, de pacto através do qual os partícipes unem esforços para a consecução de objetivos de interesse público. Ocorre, portanto, entre os convenentes, a obtenção de resultados comuns, através da mútua e recíproca cooperação.
2-Natureza jurídica Sobre a natureza jurídica dos Convênios, elucida Hely Lopes Meirelles que, in verbis: “os convênios, entre nós, não adquirem personalidade jurídica, permanecendo como simples aquiescência dos partícipes para a persecução dos objetivos comuns, o que nos leva a considerá-los, tão-somente, uma cooperação associativa, livre de vínculos contratuais.” “o ato administrativo complexo em que uma entidade pública acorda com outra ou outras entidades, públicas ou privadas, o desempenho conjunto, por cooperação ou colaboração, de uma atividade de competência da primeira.”
3-Diferença entre contrato e convênio Neste mister, diferencia-se do Contrato pelo fato de que, no Convênio, não há que se falar em prestação e contraprestação, mas em esforços mútuos. Descaracteriza o convênio a obtenção de vantagem, por qualquer dos envolvidos, que exceda o limite do interesse na execução do objeto pactuado. Portanto, os convenentes deverão estar voltados única e exclusivamente para a execução do objeto previsto no Plano de Trabalho. “(...) no contrato há sempre duas partes( podendo ter mais de dois signatários) uma que pretende o objeto do ajuste( a obra, o serviço,etc), outra que pretende a contraprestação correspondente( o preço ou qualquer outra vantagem), diversamente do que ocorre no convenio, em que não há partes, mas unicamente partícipes com as mesmas pretensões. Por essa razão, no convenio a posição jurídica dos signatários é uma só, idêntica para todos, podendo haver apenas diversificação na cooperação de cada um, segundo suas possibilidades, para a consecução de um objetivo comum, desejado por todos.” Dada a isonomia das partes, poderá qualquer uma das partes denunciar a outra, também havendo a possibilidade de não dar continuidade as colaborações conveniadas, ficando esta responsável somente pelas obrigações contraídas.
4-Exigências legais Em relação às exigências legais quanto a celebração de convênios deverão ser atendidas as exigências da Instrução Normativa n.º 01/97, do STN, bem como, observados os ditames da Lei 8.666/93, em seu artigo 116, Orientado por tal premissa, o legislador estabeleceu, no art. 116ss da Lei 8.666/93, que o Convênio somente será celebrado após aprovação do respectivo Plano de Trabalho apresentado pela organização interessada, tendo o seu Termo a composição estabelecida no § 1º do referido artigo. Para dar inicio a celebração de Convênios, será necessário que o interessado proponha ao titular do Ministério, entidade ou Órgão responsável o Plano de Trabalho, constando as razoes que fundamente a celebração do mesmo, a descrição dos objetos a serem executados e a descrição das metas a serem atingidas. Então, a análise e aprovação do referido Plano e, conseqüentemente, a formalização do Convênio, estão diretamente relacionadas com o objeto visado. Por conseguinte, o objeto a ser pactuado não poderá ser alterado, sob pena de se desvirtuar sua finalidade, obstando-se assim, a conclusão do interesse público originário Sua organização não tem forma una, porém uma de suas características marcantes é a existência de prazo de duração do convênio. Será este sempre estabelecido, considerando para isso seus objetivos, recursos, demandas, programas, projetos,etapas,o plano de aplicação,o cronograma entre outros requisitos que são necessários para nortear as partes, afim de que seja cumprida as metas com clareza e eficácia. Como já foi dito, os convênios devem ter prazo de duração e etapas demonstradas no plano, porém podem estes ser denunciados em qualquer tempo. Assim como conta na instrução normativa que trata do objeto em estudo, em caso de conclusão ou extinção o saldo remanescente dos convênios, patrocínios, ajuda de custo entre quaisquer outros deverão ser restituídos a pessoa jurídica ou física que tenha disponibilizado o recurso no prazo de trinta dias do fato.
4.1 LICITAÇÃO E CONVÊNIO Apesar de algumas divergências doutrinárias, sempre que possível, ou seja, sempre que não for causa de dispensa ou inexigibilidade, os convênios devem ser feitas mediante licitação. Como envolve recursos e interesses públicos, todos os procedimentos devem ser realizados de maneira segura e transparente, evitando ao máximo de ocorrerem vícios e improbidades. "(...) se a administração resolver realizar convênio para resultado e finalidade que poderão ser alcançados por muitos, deverá ser realizada licitação ou se abrir a possibilidade de conveniar sem limitação, atendidas as condições fixadas genericamente; se assim não for, haverá ensejo para burla, acobertada pela acepção muito ampla que se queira dar aos convênios. Alguns casos ocorrem na prática, nos quais, a título de convênio, obras são contratadas sem licitação e pessoas são investidas em funções e empregos públicos sem concurso ou seleção". O uso da licitação para seleção dos entes que irão realizar o convênio serve para selecionar a melhor proposta dentre tantas para proporcionar o serviço mais efetivo à população, e tentando ao máximo a segurança e efetividade desde a raiz do procedimento. “E nem poderia ser diferente, pois, diferentemente dos particulares que possuem a liberdade de contratar com quem e nas condições que desejarem, o Poder Público deve se submeter a um rigoroso processo de escolha das melhores condições para contratar, visando precipuamente ao interesse público, buscando, sempre, dois objetivos distintos, quais sejam, proporcionar às entidades públicas a possibilidade da realização do negócio mais vantajoso para a coletividade, e assegurar aos administrados a oportunidade de participar nos negócios das referidas entidades. Urge salientar que dentre esses negócios se incluem os convênios, sendo, portanto, indiscutível a exigência da realização de licitação na escolha da entidade a ser conveniada.”
5-Considerações finais Assim, deve-se observar que a finalidade, ou seja, o objetivo de interesse público a atingir, é requisito necessário à formação do ato administrativo. Portanto, todos os atos praticados pela Administração devem estar voltados para satisfação do interesse público. Assim, concluo que instrumentos como este analisado devem ser utilizados, criados e aperfeiçoados cada vez mais, dando uma maior segurança ao Estado em realizar suas funções de maneira transparente, justa e eficiente e a também à população e o preenchimento de suas necessidades e interesses comuns.
6 - Bibliografias consultadas ALEXANDRINO,Marcelo,Vicente Paulo. Direito administrativo 10 edição revista e atualizada até EC48/2005. Editora Impetus CARVALHO FILHO,José dos Santos. Manual de Direito Administrativo,14 Ed. MANAUAR,Odete. Direito administrativo moderno MEIRELLES, Hely Lopes.direito Administrativo brasileiro, 18 edição atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho. Ed Malheiros. TORRES,Ronny Charles Lopes de, Leis de Licitações Públicas Comentadas, 2ª Ed.