A atuação do ministério público federal e estadual na proteção do meio ambiente e da ordem urbanística em alagoas e sua relação com os órgãos administrativos de defesa ambiental
Rafaele Monteiro Melo Resumo: O presente trabalho busca analisar a atuação do Ministério Público em Alagoas, nas esferas federal e estadual, no combate aos danos ambientais e urbanísticos, dando ênfase na sua relação com os órgãos administrativos de defesa ao meio ambiente que atuam em Alagoas, examinado se há ou não uma tendência de “substituição” fática das funções desses órgãos pelo Ministério Público.
Palavras-chave: Meio ambiente. Ministério público. Ação civil pública.
Abstract: The present work analyzes the role of prosecutors in Alagoas, in federal and state levels, to combat environmental damage and urban, with emphasis on its relationship with the administrative organs of defense to the environment that act in Alagoas, examined whether or not there is a tendency to "replace" phatic function of these organs by the prosecutor.
Keywords: Environment. Public ministry. Public civil action.
Sumário: Introdução. 1. Novo ministério público pós constituição de 1988. 2. Atuação do ministério público federal na proteção do meio ambiente e da ordem urbanística em Alagoas. 3. Atuação do ministério público estadual na proteção do meio ambiente e da ordem urbanística em Alagoas. 4. Atuação dos órgãos administrativos de defesa do meio ambiente que atuam em Alagoas e sua relação com os ministérios públicos. Conclusão. Referências.
INTRODUÇÃO
Nas últimas décadas, uma tem sido a grande preocupação de todas as comunidades mundiais, a saber: o meio ambiente. Seja pelas transformações empreendidas pelo homem na natureza, seja pela reação que esta tem apresentado a esses comportamentos humanos.
Diante da complexidade das atuais questões que envolvem o meio ambiente e que pressionam o poder público e a sociedade a encontrarem meios alternativos para um desenvolvimento sustentável, a Constituição Federal de 1988 impôs ao Ministério Público a missão de tutelar os interesses difusos e coletivos, categoria em que se identifica a proteção ao meio ambiente.
Sendo, pois, o defensor mor dos interesses supraditos, este órgão ministerial, que é considerado uma instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, atua sob a totalidade do âmbito social e econômico, utilizando-se de instrumentos jurídicos constitucionais, como ação civil pública, inquérito civil e denúncias penais, para investigar, denunciar e punir possíveis agressores do meio ambiente.
Tendo em vista essa nobre missão de proteger o direito difuso relativo a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, que é posto na Constituição da República como direito humano fundamental, é que se vem através dessa pesquisa conhecer a evolução do trabalho do Ministério Público em Alagoas e determinar se tem havido, nos últimos anos, avanços do órgão no combate a danos ambientais e urbanísticos, principalmente a partir de entrevistas e de levantamento de processos.
Outrossim, busca-se investigar se há (ou não) uma tendência de “substituição” fática das funções dos órgãos administrativos de defesa ambiental e urbanística da União, do Estado e dos municípios pelo MP, identificando-se os pontos de uma efetiva cooperação entre as diferentes instituições.
Alagoas, como a maioria dos Estados nordestinos, se destaca pelo seu patrimônio natural litorâneo; contudo, constantemente afetado por infrações de leis ambientais e urbanísticas de todos os níveis federativos. A inquietação pessoal e à dificuldade de permanecer inerte diante da devastadora intervenção humana que vem sendo implantada no que remanesce do meio ambiente natural, a título de desenvolvimento econômico, e que tem afetado o direito de gozo pela população alagoana das condições benéficas dos fatores da natureza à saúde e ao bem-estar justificam uma investigação mais detalhada sobre as bases normativas e as limitações fáticas da atuação do Ministério Público no Estado.
1. NOVO MINISTÉRIO PÚBLICO PÓS CONSTITUIÇÃO DE 1988
Desde meados do século XX, os problemas ambientais são maiores em proporção e em número e começaram a ser sentidos em cada canto do planeta. A exemplo do ocorrido no Japão, onde as pessoas da cidade de Minamata começaram a morrer envenenadas por mercúrio, ou em Bophal, Índia, local em que um desastre de grande dimensão em uma fábrica de pesticida matou mais de duas mil pessoas e deixou duzentas mil prejudicadas (MACHADO, 2006, p. 1-2) e ainda recentemente o pior derramamento de óleo no mar da história dos Estados Unidos, com explosão da plataforma Deepwater Horizon em 20 de abril de 2010 no Golfo do México.
De todas as partes do mundo têm-se notícias da incidência de problemas ambientais. A realidade é que, para atender as necessidades das presentes gerações, está se destruindo a capacidade das futuras gerações atenderem as delas (HART, 1999 apud MACHADO, 2006, p. 2). A intensa crise ambiental que assola o planeta põe em risco os sistemas ambientais elementares e influenciam de forma direta o usufruto de importantes direitos do homem, qual sejam o direito à vida e à saúde.
A evolução da problemática ambiental demonstra a necessidade cada vez mais corrente de uma proteção realmente efetiva do meio ambiente. Nesse contexto é que surgiram na legislação ambiental brasileira importantes marcos nesse sentido: A Política nacional do Meio Ambiente, Lei n. 6.938/81, e a Lei n. 7.347 de 24.07.85, disciplinadora da Ação Civil Pública como instrumento processual específico para a defesa do ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. Posteriormente com promulgação da Constituição Federal de 1988 a proteção do meio ambiente finalmente ganhou identidade própria com a definição de seus fundamentos.
Paralelo a isso, o Ministério Público também exsurge no ordenamento jurídico como uma instituição totalmente reconstruída, caracterizada como defensora dos direitos indisponíveis em sociedade, associada à promoção da defesa de novos direitos e, para tanto, surgem diversos instrumentos processuais de atuação. Nesse sentido a pertinete observação de Viana (2000, p. 35), ao discorrer sobre o novo Ministério Público, pós Constituição de 1988:
“Segundo a Constituição de 1988, o Ministério Público é instituição de máximo valor: compete-lhe defender a ordem jurídica, o regime democrático e os interesses sociais e individuais indisponíveis por seus titulares. Tais incumbências fundamentam sua explícita qualificação como permanente – indicando vinculação íntima com o Estado Democrático de Direito que se busca instituir (de modo até a vedar sua eventual supressão numa reforma constitucional) e vital para a própria atividade jurisdicional – à medida que os sujeitos, cujos direitos se presumem irrenunciáveis (para compensar deficiências prováveis em seu exercício...), tenderiam a depender do Ministério Público para sua postulação e conseqüente instauração do litígio indispensável à atuação do Judiciário”.
O que se percebe é que essas mudanças nas atribuições do Ministério Público trazem para esse órgão ministerial uma responsabilidade cada vez maior na proteção dos interesses tidos como difusos e coletivos, nos quais se enquadra o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, e transformaram-no em uma nova figura judicial de solução de conflitos.
2. ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL NA PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE E DA ORDEM URBANÍSTICA EM ALAGOAS
O Ministério Público Federal no estado de Alagoas vem demonstrando ser um ator importante na mitigação dos conflitos ambientais.
O órgão ministerial federal de Alagoas aparece como instituição reformulada contando desde 2009 com um ofício especializado para o tratamento da matéria ambiental, com o escopo de assegurar uma atuação mais eficaz nas atividades destinadas à proteção ambiental e garantir um contato maior entre a sociedade civil e este órgão.
É de se observar que os Procuradores da República em Alagoas que atuam na defesa do meio ambiente não são meros espectadores, mas sim representantes ativos na proteção da garantia constitucional do maio ambiente ecologicamente equilibrado, pelos dados coletados ao longo do desenvolvimento do trabalho que serão aqui mostrados.
Na pesquisa realizada pode se observar que a atuação do MPF/AL nos conflitos ambientais inicia-se em número significativos pelas representações (denúncias de lesões ao meio ambiente), isso se dá pelo fato de que, a princípio, o MP age de forma provocada.
Nas visitas realizadas a este órgão ministerial, observou-se que os maiores denunciantes são os moradores da vizinhança afetados pela eventual dano ambiental, a imprensa e o próprio Ministério Público, quando a representação é encaminhada do MPE para o MPF, tendo em vista as diferenças de atribuição em matéria ambiental, por buscarem uma atuação conjunta ou até mesmo quando um procurador ou promotor encaminha denúncia a outro em uma regional diferente, onde a atuação no caso se mostra mais adequada.
Há também procedimentos administrativos e inquéritos civis que próprio procurador instaura por conta própria motivado por problema ambiental cuja notoriedade é pública (SOARES, 2005, p. 69).
É de destacar que o inquérito civil, o procedimento administrativo, as peças de informações são alguns dos instrumentos de natureza investigativa e preparatória, na esfera administrativa, utilizados pelo MP na defesa extrajudicial do meio ambiente, que podem servir de base para a propositura de ações civis públicas (ACP), termos de ajustamento de conduta (TAC) ou Recomendações (BODNAR; UVO, 200-, p. 6).
O inquérito civil corresponde ao procedimento de natureza inquisitorial (MILARÉ, 2001, p. 384) de exclusividade ministerial com a função de obter subsídios de convicção capazes de embasar a atuação do Ministério Público na defesa de valores, direitos e interesses metaindividuais.
Com pertinente observação Alvarenga (2001, p. 104) define que a finalidade do inquérito civil é “buscar fundamentos para o ajuizamento da ação civil pública, por meio da apuração prévia da ocorrência, extensão e autoria de fatos considerados lesivos aos interesses difusos ou coletivos ou a qualquer outro interesse transindividual.”
No decorrer do inquérito civil o representante do MP poderá determinar medidas instrutórias, que se encontram relacionadas nas alíneas “a”, “b” e “c”, inciso I, artigo 26, da LONMP:
“Art. 26. No exercício de suas funções, o Ministério Público poderá:
I - instaurar inquéritos civis e outras medidas e procedimentos administrativos pertinentes e, para instruí-los:
a) expedir notificações para colher depoimento ou esclarecimentos e, em caso de não comparecimento injustificado, requisitar condução coercitiva, inclusive pela Polícia Civil ou Militar, ressalvadas as prerrogativas previstas em lei;
b) requisitar informações, exames periciais e documentos de autoridades federais, estaduais e municipais, bem como dos órgãos e entidades da administração direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
c) promover inspeções e diligências investigatórias junto às autoridades, órgãos e entidades a que se refere a alínea anterior;”
O outro instrumento que pode fazer uso o membro do Ministério Público na coleta de provas e elementos a fim de avaliar as providências cabíveis, menos formal que o inquérito civil, é o procedimento administrativo, a teor do artigo 26, inciso I, da LONMP.
Com efeito, no trâmite do procedimento administrativo ou do inquérito civil, os representantes do Ministério Público oficiam aqueles que de alguma forma possam ter algum tipo de envolvimento com o fato, tais quais empresas indicadas como responsáveis pela degradação ambiental, moradores atingidos, órgãos ambientais como o IMA ou o IBAMA, prefeituras etc., requisitando informações, esclarecimentos, documentos pertinentes ao licenciamento de empreendimentos, cópias de Relatórios de Impacto Ambiental, realização de vistorias, laudos técnicos sobre os problemas denunciados entre outros. É comum que, no curso do procedimento administrativo ou do inquérito civil, o Ministério Público denuncie aos órgãos ambientais a ocorrência de lesões ao meio ambiente e exija providências a esses órgãos executivos, como lavrar multas ou interditar o local onde há o dano ambiental (SOARES, 2005, p. 70).
No Ministério Público Federal de Alagoas nos meses pesquisados, de maio a outubro de 2009, foi possível obter o seguinte resultado quanto à utilização desses meios extrajudiciais aludidos acima:
Observe-se que no final do mês outubro de 2009 remanescia no gabinete especializado na matéria ambiental do MPF/AL um total de 213 procedimentos administrativos instaurados para apuração de lesões ambientais.
Após a instauração do procedimento interno ou do inquérito civil, o Ministério Público pode buscar solucionar o problema através da propositura de medida judicial seja pela Ação Penal Pública ou Ação Civil Pública (ACP), por meio de acordo entre as partes envolvidas com a formulação de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), expedição de recomendações ou até mesmo com o arquivamento do procedimento interno, pela irrelevância da matéria, ausência de provas ou pelo cumprimento do TAC ou de imposições judiciais (SOARES, 2005, p. 71).
No que atine ao uso do TAC é de se observar que não constitui prática frequente pelo MPF/AL, apesar de ser instrumento bastante interessante na solução dos problemas ambientais, tendo em vista morosidade do Poder Judiciário, fato que pode ocasionar a irremediabilidade do dano ambiental, sem falar no risco de a sentença ser favorável ao agente poluidor (SOARES, 2005, p.71).
Quanto à propositura de Ações Civis Públicas Ambientais, o MPF/AL peticionou, de 2005 a agosto de 2009, as seguintes:
Cabe destacar dentre essas ações civis públicas apresentadas o litisconsórcio do MP federal e estadual em 2008 na ACP n. 2008.80.00.001021-6 que tramita na 2ª Vara Federal/AL e o ajuizamento em conjunto pelo MPF e IBAMA em 2006 da ACP 2006.80.00.006394- 7 que resultou em um TAC homologado em juízo. Quanto ao resultado das ACPs importante observar que as julgadas procedentes totalizaram 04 (quatro), as improcedentes somam 02 (duas), com pedido de liminar indeferido são 02 (duas), com pedido de liminar deferido representam 04 (três), com acordo entre as partes 02 (duas) e que tramita em segredo de justiça 01 (uma).
Na entrevista efetuada com o representante do Ministério Público Federal no núcleo de defesa do Meio Ambiente em Alagoas foi possível constatar que a estrutura deficiente dos órgãos administrativos de defesa do meio ambiente e a lentidão e pensamento pró-empreendedor do Poder Judiciário na elaboração de sentenças constitui cristalinos limites à atuação do MPF/AL.
Da análise de alguns procedimentos administrativos em trâmite no MPF/AL revelou-se que, por vezes, há dificuldade de comunicação entre esse órgão ministerial e os órgãos ambientais do poder executivo e as prefeituras, o que dificulta a verificação de possíveis danos ambientais, a identificação dos responsáveis pelo cometimento de crimes ambientais e a adoção de providências para solucionar os danos ao meio ambiente.
Não se pode olvidar da existência de deficiências na estrutura do sistema de elaboração, divulgação e acompanhamento de informações referentes aos riscos ao meio ambiente tendo em vista a carência de recursos humanos e materiais nos órgãos públicos (SOARE, 2005 p. 71). Foi possível observar que ofícios enviados, por exemplo, a prefeitura e a órgãos administrativos durante a investigação nos procedimentos administrativos, em regra, não são atendidos nos prazos solicitados. Outrossim, muitas vezes, há necessidade de reexpedição de ofícios, tomando por base a incompletude e a desconformidade com a requisição. E ainda existem casos em que, apesar do cumprimento das solicitações do Ministério Público, a demora na realização tinha como consequência o agravamento do dano ambiental.
Enfim, da análise da entrevista e dos casos com atuação do Ministério Público Federal levantados no decorrer da pesquisa, as seguintes conclusões afloraram: os avanços na capacidade de promover um tratamento democrático aos conflitos ambientais no Estado de Alagoas depende da maior aproximação e do trabalho harmônico entre Ministério Público e os órgãos administrativos de defesa ambiental, IBAMA, IMA, SEMPMA, do aumento da participação da população no controle público do respeito à legislação ambiental, já que apesar da população oferecer denúncias, não acompanham o progresso do procedimento administrativo, além de ser necessário o amadurecimento de alguns instrumentos de atuação de procuradores, em especial do TAC.
A Ação Civil Pública mostrou-se como a resposta aos danos ambientais de maior implementação pelo órgão ministerial apesar dos problemas enfrentados na prática, como a demora no andamento das ações, ou mesmo a dificuldade encontrada em condenar judicialmente o próprio poder público a reparar os danos causados por suas atividades nocivas ou omissivas (NOGUEIRA, 200-, p. 2). Foi possível constatar também que o MPF/AL visa por em prática políticas de educação ambiental e de prevenção, através de palestras, panfletos de informação e as entrevistas na mídia.
Aliás, a repercussão que seu desempenho tem tido na mídia e na opinião pública vêm demonstrando um crescente reconhecimento, por parte da coletividade, da presença do Ministério Público na construção da esfera pública no país (SOARES, 2005, p. 80).
3. ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL NA PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE E DA ORDEM URBANÍSTICA EM ALAGOAS
No que atine a atuação Ministério Público Estadual de Alagoas na defesa do meio ambiente infere-se que o foco é a da prevenção. Sabe-se que a proteção ambiental encontra muito mais eficiência em ações preventivas que em ações meramente repressivas, tendo em vista a dificuldade e por vezes impossibilidade de retorno ao estado anterior do ambiente degradado.
O programa desenvolvido atualmente pelo MPE/AL e que ganha destaque é o intitulado “Alagoas Menos Dois Graus”, um projeto de cooperação técnica com o IPMA (Instituto para Preservação da Mata Atlântica). Tal iniciativa tem o escopo de plantar mudas por todo o Estado através da participação das Prefeituras municipais. Estas realizariam um Termo de Compromisso e com este permitiriam ao IPMA desenvolver mudas adequadas a cada região para que pudessem ser plantadas em seguida.
Verifica-se que o órgão estadual vem dando grande ênfase à aplicação do TAC (Termo de Ajustamento de Conduta), compromisso de ajustamento de conduta que consiste em um acordo extrajudicial lavrado em termo tomado por um dos órgãos legitimados à propositura da Ação Civil Pública ou coletiva, no qual se contém uma obrigação de fazer ou não fazer. Por intermédio do TAC, o causador do dano a interesses metaindividuais estará se obrigando a adequar sua conduta às exigências da lei. Caso não o faça, recairão sobre ele as penas previamente pactuadas no termo, tendo este, portanto, força de título executivo extrajudicial
Nesse contexto, a postura que vem sendo tomada pelo MPE/AL é a de que é preferível a utilização do TAC em relação à via Judicial tanto pelo motivo da morosidade do poder judiciário como também pela possibilidade de diálogo (que traria um clima de consenso ao que fosse resolvido entre as partes) e a diminuição de custos, além de não haver o risco de se deparar com uma decisão desfavorável aos interesses ministeriais (CAPPELLI , p. 230).
Contudo não se poderia deixar de constatar as deficiências estruturais do órgão, que em seu âmbito estadual conta com cinco promotores de justiça na área de Direito Ambiental, mas que não só atuam nessa área e ainda acumulam promotorias no interior do Estado. Juntamente a esses promotores, até o início de 2010 havia apenas uma servidora que os auxiliava. Quanto ao pessoal de apoio com conhecimentos técnicos na área ambiental, o MPE/AL conta com apenas um agente, evidenciando a fragilidade da instituição para o desenvolvimento de investigações técnicas.
Na mesma situação de problemas de ordem estrutural, encontra-se o MPF, pois o órgão não conta com nenhum perito ambiental e as causas da matéria concentram-se em um único procurador, que a exemplo do que ocorre com seus colegas do Ministério Público estadual também se dedica ao trabalho relacionado a outros ramos do Direito. Assim, a grande dificuldade na atuação do Ministério Público em Alagoas tem sido até então a falta de pessoal de apoio e especializado, havendo situações em que se mostra necessário pedir o auxílio de técnicos de órgãos administrativos para realizarem estudos na área ambiental.
Outro ponto em comum dos dois órgãos ministeriais e que se mostra como um forte empecilho a suas atuações é o fator segurança. Ficou evidente que os técnicos passam por situações perigosas e sem que haja freqüentemente uma cobertura policial.
Contudo, ainda com as dificuldades técnicas e de pessoal apresentada pelo MPE/AL, o que se constata é um aumento significativo do número de processos envolvendo a área de Direito Ambiental. O gráfico abaixo, obtido através da edição dos dados fornecidos pelo Sistema de Controle de Processos da PJCED Meio Ambiente, representa esse aumento ao longo dos últimos sete anos.
4. ATUAÇÃO DOS ÓRGÃOS ADMINISTRATIVOS DE DEFESA DO MEIO AMBIENTE QUE ATUAM EM ALAGOAS E SUA RELAÇÃO COM OS MINISTÉRIOS PÚBLICOS
No se refere aos trabalhos desenvolvidos pelos órgãos administrativos de defesa do meio ambiente que atuam em Alagoas, IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis), IMA (Instituto do Meio Ambiente) e SEMPMA (Secretaria Municipal de Proteção do Meio Ambiente de Maceió), foi possível constatar um problema comum a todos, qual seja a ausência de pessoal qualificado para exercer a atividade fiscalizadora e mantenedora do meio ambiente sadio, ou remanejamento destes para diversos setores, apesar de se constatar uma evolução, ainda que pequena, na atuação dos supraditos órgãos ambientais ao longo dos anos.
Ademais, outra deficiência comum refere-se à obtenção de dados sobre a atuação destas instituições nos últimos anos, vez que as mesmas não possuem um controle de suas atividades por meio de armazenamento de dados, o que dificulta o acesso dos interessados às ações por eles já desenvolvidas.
No que pertine em específico da atuação de cada qual nos últimos tempos tem-se que no ano de 2010, segundo informações da assessoria jurídica do IMA/AL, foram ajuizadas apenas 05 ações civis públicas de sua iniciativa, todas perante a Justiça Federal e apenas uma perante a Justiça Estadual, todas em litisconsórcio com os Ministérios Públicos Estadual e Federal ou com outros órgãos públicos de proteção ambiental, a exemplo do IBAMA/AL. O número reduzido de recorrência ao Judiciário decorre segundo o procurador do IMA/AL, Antônio de Pádua Carvalho, do fato que as infrações ambientais são, na maioria das vezes, corrigidas pela via administrativa.
Na SEMPMA a atividade gravita em torno de uma média de 10 procedimentos administrativos por mês e alcançou um número aproximado a 310 Termos de Ajustamento de Conduta (TAC) firmados entre 2005 e o início do ano de 2010.
As autuações do IBAMA foram abaixo colecionadas em um quadro.
Por fim, restou evidenciado que não é comum aos órgãos administrativos de defesa ambiental de Alagoas realizar o ajuizamento de ações civis públicas; quando sim o fazem em conjunto com o MP, porém esse número é bastante pequeno. A bem da verdade, na maioria das vezes, acham-se no pólo passivo da relação judicial, o que mostra a deficiência que afetada a estes.
O relacionamento destes institutos entre si ainda é muito pouco explorado, existindo algumas atuações em conjunto, porém sempre de forma esporádica.
Enfim, mostra-se essencial o amadurecimento dos instrumentos de atuação dos órgãos de defesa ambiental e um relacionamento mais aproximado destes com os promotores e procuradores que atuam na proteção do equilíbrio ambiental.
CONCLUSÃO
Da análise das entrevistas e dos casos práticos em que o Ministério Público atuou em defesa do meio ambiente levantados durante o desenvolvimento do trabalho foi possível identificar avanços no tratamento dado aos conflitos ambientais no Estado de Alagoas, porém mudanças se mostram latentes tais quais a maior aproximação entre Ministério Público e os órgãos administrativos de defesa ambiental, IBAMA, IMA, SEMPMA; o maior incentivo a participação popular no controle público do respeito às normas ambientais, uma vez que apesar da população oferecer denúncias, não acompanham o progresso do procedimento administrativo, além de mostra-se necessário o amadurecimento de alguns instrumentos de atuação de procuradores, em especial do Temo de Ajustamento de Condutas (TAC).
A Ação Civil Pública mostrou-se como a resposta aos danos ambientais de maior implementação pelo órgão ministerial apesar dos problemas enfrentados na prática, como a lentidão do Poder Judiciário no julgamento das ações, ou até mesmo a dificuldade em condenar judicialmente o próprio poder público a reparar os danos causados por suas omissões ou condutas nocivas.
Foi possível constatar que o Ministério Público em Alagoas vem pondo em pratica com frequências políticas de educação ambiental e de prevenção, através de palestras, panfletos de informação e as entrevistas na mídia. Aliás, a repercussão de seu trabalho na mídia e na opinião pública tem como consequência o crescente reconhecimento, por parte da sociedade civil, da importância do Ministério Público na construção de um estado de direito ambiental.