I – INTRODUÇÃO
1. Trata-se de exame acerca dos limites de atuação da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (“ANTAQ”), criada pela Lei nº 10.233/2001, na fiscalização de operações de empresas de navegação estrangeiras que prestam o serviço de transporte aquaviário na navegação de longo curso, particularmente na exportação, em águas jurisdicionais brasileiras.
II – FUNDAMENTAÇÃO
2. A competência administrativa dos órgãos que compõem a Administração Pública está delimitada nas leis que disciplinam as atividades subordinadas à sua autoridade. Fixada essa premissa, passa-se a apreciar a questão pertinente à definição do órgão competente para estabelecer e tutelar normas de segurança da navegação, bem como apurar acidentes com embarcações ocorridos em águas brasileiras.
3. A Constituição Federal prevê, dentre as competências da União, assegurar a defesa nacional, conforme se extrai de seu art. 21:
Art. 21. Compete à União:
I - manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais;
II - declarar a guerra e celebrar a paz;
III - assegurar a defesa nacional;
4. Por se tratar de competência administrativa, cabe à União a organização da forma pela qual será exercida tal responsabilidade. E a Carta Constitucional fixou como competência privativa da União legislar sobre defesa territorial, aeroespacial, marítima, civil e mobilização nacional, in verbis:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;
II - desapropriação;
III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;
IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;
V - serviço postal;
VI - sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais;
VII - política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores;
VIII - comércio exterior e interestadual;
IX - diretrizes da política nacional de transportes;
X - regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial;
XI - trânsito e transporte;
XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;
XIII - nacionalidade, cidadania e naturalização;
XIV - populações indígenas;
XV - emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros;
XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões;
XVII - organização judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios, bem como organização administrativa destes;
XVIII - sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais;
XIX - sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular;
XX - sistemas de consórcios e sorteios;
XXI - normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares;
XXII - competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária federais;
XXIII - seguridade social;
XXIV - diretrizes e bases da educação nacional;
XXV - registros públicos;
XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza;
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para a administração pública, direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, nas diversas esferas de governo, e empresas sob seu controle;
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XXVIII - defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e mobilização nacional;
XXIX - propaganda comercial. (grifou-se)
5. No exercício dessa competência constitucional, foi editada a Lei nº 9.537, de 11 de dezembro de 1997, por meio da qual foram estabelecidas as regras sobre a segurança do tráfego aquaviário em águas sob jurisdição nacional.
6. O art. 1º, § 2º, desse diploma normativo, destacou que tanto as embarcações estrangeiras quanto as aeronaves na superfície das águas sob jurisdição nacional estão sujeitas às suas disposições.
7. Por seu turno, o art. 3º da mesma norma, previu competir à autoridade marítima a execução dos comandos legais nela contidas e, no art. 4º, foram definidas as atribuições daquele órgão. Confira-se:
Art. 3º Cabe à autoridade marítima promover a implementação e a execução desta Lei, com o propósito de assegurar a salvaguarda da vida humana e a segurança da navegação, no mar aberto e hidrovias interiores, e a prevenção da poluição ambiental por parte de embarcações, plataformas ou suas instalações de apoio.
Parágrafo único. No exterior, a autoridade diplomática representa a autoridade marítima, no que for pertinente a esta Lei.
Art. 4° São atribuições da autoridade marítima:
I - elaborar normas para:
a) habilitação e cadastro dos aquaviários e amadores;
b) tráfego e permanência das embarcações nas águas sob jurisdição nacional, bem como sua entrada e saída de portos, atracadouros, fundeadouros e marinas;
c) realização de inspeções navais e vistorias;
d) arqueação, determinação da borda livre, lotação, identificação e classificação das embarcações;
e) inscrição das embarcações e fiscalização do Registro de Propriedade;
f) cerimonial e uso dos uniformes a bordo das embarcações nacionais;
g) registro e certificação de helipontos das embarcações e plataformas, com vistas à homologação por parte do órgão competente;
h) execução de obras, dragagens, pesquisa e lavra de minerais sob, sobre e às margens das águas sob jurisdição nacional, no que concerne ao ordenamento do espaço aquaviário e à segurança da navegação, sem prejuízo das obrigações frente aos demais órgãos competentes;
i) cadastramento e funcionamento das marinas, clubes e entidades desportivas náuticas, no que diz respeito à salvaguarda da vida humana e à segurança da navegação no mar aberto e em hidrovias interiores;
j) cadastramento de empresas de navegação, peritos e sociedades classificadoras;
l) estabelecimento e funcionamento de sinais e auxílios à navegação;
m) aplicação de penalidade pelo Comandante;
II - regulamentar o serviço de praticagem, estabelecer as zonas de praticagem em que a utilização do serviço é obrigatória e especificar as embarcações dispensadas do serviço;
III - determinar a tripulação de segurança das embarcações, assegurado às partes interessadas o direito de interpor recurso, quando discordarem da quantidade fixada;
IV - determinar os equipamentos e acessórios que devam ser homologados para uso a bordo de embarcações e plataformas e estabelecer os requisitos para a homologação;
V - estabelecer a dotação mínima de equipamentos e acessórios de segurança para embarcações e plataformas;
VI - estabelecer os limites da navegação interior;
VII - estabelecer os requisitos referentes às condições de segurança e habitabilidade e para a prevenção da poluição por parte de embarcações, plataformas ou suas instalações de apoio;
VIII - definir áreas marítimas e interiores para constituir refúgios provisórios, onde as embarcações possam fundear ou varar, para execução de reparos;
IX - executar a inspeção naval;
X - executar vistorias, diretamente ou por intermédio de delegação a entidades especializadas. (grifou-se)
8. Igualmente, nas hipóteses de acidentes em águas sob jurisdição nacional, está a cargo da autoridade marítima a apuração do fato por meio de procedimento específico definido em lei, senão veja-se:
Art. 33. Os acidentes e fatos da navegação, definidos em lei específica, aí incluídos os ocorridos nas plataformas, serão apurados por meio de inquérito administrativo instaurado pela autoridade marítima, para posterior julgamento no Tribunal Marítimo.
Parágrafo único. Nos casos de que trata este artigo, é vedada a aplicação das sanções previstas nesta Lei antes da decisão final do Tribunal Marítimo, sempre que uma infração for constatada no curso de inquérito administrativo para apurar fato ou acidente da navegação, com exceção da hipótese de poluição das águas. (grifou-se)
9. Por fim, a Lei nº 9.537/1997 apontou, em seu art. 39, o Ministério da Marinha como sendo o órgão a responder pela autoridade marítima no país. E, em seu art. 36, previu:
Art. 36. As normas decorrentes desta Lei obedecerão, no que couber, aos atos e resoluções internacionais ratificados pelo Brasil, especificamente aos relativos à salvaguarda da vida humana nas águas, à segurança da navegação e ao controle da poluição ambiental causada por embarcações. (grifou-se)
10. No tocante ao desempenho daquele mister pelo Ministério da Marinha, oportuno fazer referência à Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999, que dispõe sobre as normas gerais de organização das forças armadas e determinou como atribuições subsidiárias particulares da Marinha o seguinte:
Art. 17. Cabe à Marinha, como atribuições subsidiárias particulares:
I - orientar e controlar a Marinha Mercante e suas atividades correlatas, no que interessa à defesa nacional;
II - prover a segurança da navegação aquaviária;
III - contribuir para a formulação e condução de políticas nacionais que digam respeito ao mar;
IV - implementar e fiscalizar o cumprimento de leis e regulamentos, no mar e nas águas interiores, em coordenação com outros órgãos do Poder Executivo, federal ou estadual, quando se fizer necessária, em razão de competências específicas.;
V – cooperar com os órgãos federais, quando se fizer necessário, na repressão aos delitos de repercussão nacional ou internacional, quanto ao uso do mar, águas interiores e de áreas portuárias, na forma de apoio logístico, de inteligência, de comunicações e de instrução.(Incluído pela Lei Complementar nº 117, de 2004)
Parágrafo único. Pela especificidade dessas atribuições, é da competência do Comandante da Marinha o trato dos assuntos dispostos neste artigo, ficando designado como "Autoridade Marítima", para esse fim. (grifou-se)
11. A normatização a respeito de controle da navegação marítima remonta à abertura dos portos no Brasil levada a cabo por Dom João VI por meio de Decreto de 28 de janeiro de 1808. Atualmente, esse controle é feito pela Autoridade Marítima brasileira, que é constituída por diretorias especializadas, sendo a Diretoria de Portos e Costas (“DPC) quem coordena o trabalho das Capitanias dos Portos e respectivas delegacias e agências.
12. No processo de reorganização administrativa do país, promovido pelo Decreto-lei nº 200/1967, foi editado o Decreto nº 62.860/1968 que dispôs, em seu art. 48, ter a Diretoria de Portos e Costas (“DPC”), por finalidade, planejar, dirigir, coordenar e controlar as atividades técnicas e administrativas relacionadas com a Marinha Mercante, quanto à praticagem, segurança das embarcações e instalações portuárias, bem como formação, habilitação e qualificação do pessoal marítimo e da indústria de construção naval civil. E, em seu parágrafo único, previu:
Cabe à DPC:
I – Fiscalizar, no que concerne à Segurança Nacional, e de acordo com os compromissos internacionais assumidos, as atividades das Marinhas Mercantes Nacional e Estrangeiras;
II – Estabelecer as condições de acesso, permanência, estacionamento, tráfego e saídas dos navios mercantes nacionais e estrangeiros, em relação aos portos, fundeadouros, águas territoriais e zona contígua; e
III – Fiscalizar a utilização dos terrenos de marinha e acrescidos, obras públicas ou particulares sobre água, no que diz respeito a embaraços à navegação, aos interesses nacionais e à Segurança Nacional.
13. Posteriormente, tendo sido revogada essa norma, bem como outras que a sucederam, a Diretoria de Portos e Costas passou a ter suas atividades e organização estruturadas pela Portaria nº 0019, de 22 de novembro de 2002, do Diretor-Geral de Navegação.
14. No que tange às competências do Tribunal Marítimo, responsável pelo julgamento dos inquéritos administrativos instaurados pela autoridade marítima, conforme art. 33, da Lei nº 9.537/1997, acima referido, está em vigor a Lei nº 2.180, de 5 de fevereiro de 1954. Por oportuno, cumpre transcrever a disciplina por ela traçada acerca das competências desse órgão, além das definições quanto aos fatos da navegação:
Art. 1º O Tribunal Marítimo, com jurisdição em todo o território nacional, órgão, autônomo, auxiliar do Poder Judiciário, vinculado ao Ministério da Marinha no que se refere ao provimento de pessoal militar e de recursos orçamentários para pessoal e material destinados ao seu funcionamento,tem como atribuições julgar os acidentes e fatos da navegação marítima, fluvial e lacustre e as questões relacionadas com tal atividade, especificadas nesta Lei.
(…)
Art. 10. O Tribunal Marítimo exercerá jurisdição sobre:
a)embarcações mercantes de qualquer nacionalidade, em águas brasileiras;
b) embarcações mercantes brasileiras em alto mar, ou em águas estrangeiras;
c) embarcações mercantes estrangeiras em alto mar, no caso de estarem envolvidas em qualquer acidente marítimo ou incidente de navegação, no qual tenha pessoa física brasileira perdido a vida ou sofrido ferimentos graves, ou que tenham provocado danos graves a navios ou a instalações brasileiras ou ao meio marinho, de acordo com as normas do Direito Internacional; (Redação dada pela Lei nº 9.578, de 1997)
d) o pessoal da Marinha Mercante brasileira;
e) os marítimos estrangeiros, em território ou águas territoriais brasileiras;
f) os proprietários, armadores, locatários, carregadores, agentes e consignatários de embarcações brasileiras e seus prepostos;
g) agentes ou consignatários no Brasil de empresa estrangeira de navegação;
h) empreiteiros ou proprietários de estaleiros, carreiras, diques ou oficinas de construção ou reparação naval e seus prepostos.
i) os proprietários, armadores, locatários, carregadores, consignatários, e seus prepostos, no Brasil, de embarcações mercantes estrangeiras; (Incluído pela Lei nº 9.578, de 1997)
j) os empreiteiros e proprietários de construções executadas sob, sobre e às margens das águas interiores e do mar territorial brasileiros, sob e sobre a zona econômica exclusiva e a plataforma continental brasileiras e que, por erro ou inadequação de projeto ou execução ou pela não observância de especificações técnicas de materiais, métodos e processos adequados, ou, ainda, por introduzir modificações estruturais não autorizadas nas obras originais, atentem contra a segurança da navegação; (Incluído pela Lei nº 9.578, de 1997)
l) toda pessoa jurídica ou física envolvida, por qualquer forma ou motivo, em acidente ou fato da navegação, respeitados os demais instrumentos do Direito Interno e as normas do Direito Internacional; (Incluído pela Lei nº 9.578, de 1997)
m) ilhas artificiais, instalações estruturas, bem como embarcações de qualquer nacionalidade empregadas em operações relacionadas com pesquisa científica marinha, prospecção, exploração, produção, armazenamento e beneficiamento dos recursos naturais, nas águas interiores, no mar territorial, na zona econômica exclusiva e na plataforma continental brasileiros, respeitados os acordos bilaterais ou multilaterais firmados pelo País e as normas do Direito Internacional. (Incluído pela Lei nº 9.578, de 1997)
(…)
Art. 13. Compete ao Tribunal Marítimo:
I - julgar os acidentes e fatos da navegação;
a) definindo-lhes a natureza e determinando-lhes as causas, circunstâncias e extensão;
b) indicando os responsáveis e aplicando-lhes as penas estabelecidas nesta lei;
c) propondo medidas preventivas e de segurança da navegação;
II - manter o registro geral:
a) da propriedade naval;
b) da hipoteca naval e demais ônus sôbre embarcações brasileiras;
c) dos armadores de navios brasileiros.
Art. 14. Consideram-se acidentes da navegação:
a) naufrágio, encalhe, colisão, abalroação, água aberta, explosão, incêndio, varação, arribada e alijamento;
b) avaria ou defeito no navio nas suas instalações, que ponha em risco a embarcação, as vidas e fazendas de bordo.
Art. 15. Consideram-se fatos da navegação:
a) o mau aparelhamento ou a impropriedade da embarcação para o serviço em que é utilizada, e a deficiência da equipagem;
b) a alteração da rota;
c) a má estimação da carga, que sujeite a risco a segurança da expedição;
d) a recusa injustificada de socorro a embarcação em perigo;
e) todos os fatos que prejudiquem ou ponham em risco a incolumidade e segurança da embarcação, as vidas e fazendas de bordo.
f) o emprego da embarcação, no todo ou em parte, na prática de atos ilícitos, previstos em lei como crime ou contravenção penal, ou lesivos à Fazenda Nacional. (Incluído pela Lei nº 5.056, de 1966)
Art. 16. Compete ainda ao Tribunal Marítimo:
a) determinar a realização de diligências necessárias ou úteis à elucidação de fatos e acidentes da navegação;
b) delegar atribuições de instrução;
c) proibir ou suspender por medida de segurança o tráfego de embarcações, assim como ordenar pelo mesmo motivo o desembarque ou a suspensão de qualquer marítimo;
d) processar e julgar recursos interpostos nos termos desta lei;
e) dar parecer nas consultas concernentes à Marinha Mercante, que lhe forem submetidas pelo Governo.
f) funcionar, quando nomeado pelos interessados, como juízo arbitral nos litígios patrimoniais consequentes a acidentes ou fatos da navegação;
g) propor ao Governo que sejam concedidas recompensas honoríficas ou pecuniárias àqueles que tenham prestado serviços relevantes à Marinha Mercante, ou hajam praticado atos de humanidade nos acidentes e fatos da navegação submetidos a julgamento;
h) sugerir ao Governo quaisquer modificações à legislação da Marinha Mercante, quando aconselhadas pela observação de fatos trazidos à sua apreciação;
i) executar, ou fazer executar, as suas decisões definitivas;
j) dar posse aos seus membros e conceder-lhes licença;
k) elaborar, votar, interpretar e aplicar o seu regimento.
l) eleger seu Vice-Presidente.(Incluído pela Lei nº 5.056, de 1966) (grifou-se)
15. A despeito da inter-relação existente entre as atividades subordinadas ao controle da autoridade marítima com as da Agência Nacional de Transportes Aquaviários, percebe-se, a partir do conjunto normativo incidente sobre o assunto, que as competências não se confundem.
16. A própria Lei nº 10.233/2001, que criou a Agência, previu, em seu § 2º, do art. 27, que define suas competências, estar a autarquia submetida às prerrogativas específicas do Comando da Marinha, devendo atuar sob sua orientação em assuntos de Marinha Mercante que interessarem à defesa nacional, à segurança da navegação aquaviária e à salvaguarda da vida humana no mar.
17. Com efeito, a atividade da Agência se reveste de características regulatórias e fiscalizatórias das atividades portuárias e de transporte aquaviário, com vistas a garantir a adequada prestação do serviço público representado pela exploração dos terminais portuários e pelo transporte aquaviário de pessoas e de carga.
18.Ou seja, a competência da Agência se detém à regulação econômica dessas atividades, não estando dentre suas atribuições a definição de normas de segurança na navegação ou a apuração de acidentes ocorridos nesse âmbito, uma vez se tratar de assunto próprio da autoridade marítima, que detém o conhecimento técnico necessário para isso.
19. A esse respeito, cumpre relevar que a própria Lei Complementar nº 97/1999, acima mencionada, prescreveu competir à Marinha do Brasil, ao desempenhar suas funções administrativas legalmente fixadas, atuar em coordenação com outros órgãos do Poder Executivo, federal ou estadual, em razão das competências específicas.
III - CONCLUSÃO
20. Nesse contexto, a Agência está imbuída da tarefa de supervisionar o cumprimento das leis, tratados, convenções, acordos e outros instrumentos internacionais dos quais o Brasil seja signatário, na forma do art. 27, XII, da Lei nº 10.233/2001. No entanto, essa atuação deve ser exercida nos limites das competências administrativas específicas dos demais órgãos do Poder Executivo que também detém autoridade sobre a atividade por ela regulada.
21. Desse modo, no exercício de sua competência legal, caso identifique descumprimento à legislação ambiental ou a qualquer outra norma, de que não detenha competência para agir, por evidente que caberá à Antaq noticiar o fato ao órgão competente, para que este adote as providências que estejam sob seu encargo.
22. A questão mostra-se atual em face do ao incidente ocorrido no corrente ano com o navio Vale Beijing, que, durante operação de carregamento de minério de ferro, teve seus dois tanques de lastro rompidos, com consequente infiltração de água para dentro da embarcação, no terminal de Ponta da Madeira.
23. Desta feita, tal evento, por envolver relações comerciais privadas, está no âmbito da disponibilidade das partes interessadas, em virtude do que, eventual responsabilização civil do causador do dano, será discutida no bojo do próprio contrato privado e, se assim quiserem, no Poder Judiciário. Contudo, frise-se, a questão extrapola o interesse público tutelado pela Agência.
24. Por isso que, na apuração dos elementos que permearam esse fato, caberá à autoridade marítima o mister de verificar a regularidade da operação no navio.
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