Aspectos jurídicos do licenciamento ambiental
Ana Carolina Almeida Borges
Resumo: O tema abordado neste artigo científico surgiu com o intuito de fortalecer o esquema de proteção ambiental implantado pela política nacional do meio ambiente, o assunto gera tantas discussões justamente por lidar diretamente com o poder econômico, causando dúvidas sobre sua eficácia versus o desenvolvimento econômico, o grande desafio é incentivar a discussão e desvendar algumas polêmicas que cercam o assunto, além é claro da busca pela objetividade e efetividades das licenças ambientais, que tornou-se uma grande instrumento de proteção mas que ainda titubeia diante da grandiosidade que é a crise ambiental. Na busca do desenvolvimento sustentável é imprescindível que a importância do licenciamento ambiental e de outras medidas que buscam o combate à degradação ambiental seja ramificado, não só entre o poder público, mas principalmente entre a iniciativa privada considerando que a crise ambiental deixou de ser uma especulação e se transformou em realidade.[1] [3]
Palavras-chave: Proteção, combate, crise ambiental.
Abstract: The issue addressed in this scientific article appeared in order to strengthen the environmental protection scheme implemented by the national policy environment, the subject generates so much discussion just by dealing directly with the economic power, causing doubts about its efficacy versus economic development, challenge is to encourage discussion and uncover some controversy surrounding the matter, and of course the search for objectivity and effectiveness of environmental permits, which became a major instrument of protection but still hesitates before the greatness that is the environmental crisis. In pursuit of sustainable development is essential that the importance of environmental licensing and other measures that seek to combat environmental degradation is branched, not only among the public, but especially among the private sector considering that the environmental crisis is no longer a speculation and turned into reality.
Keywords: Protection, combat, environmental crisis.
Sumário: 1. Introdução. 2. O Licenciamento Ambiental. 2.1. Conceito. 2.2. Natureza Jurídica. 3. Procedimentos do Licenciamento. 3.1. Etapas. 3.1.1. Licença Prévia. 3.1.2. Licença De Instalação. 3.1.3. Licença De Operação. 3.2. Prazos Para Análise. 3.3. Revisão Das Licenças. 3.3.1. Suspensão. 3.3.2. Cancelamento. 3.3.3. Modificação. 4. Competência. 4.1. Competência Federal. 4.2. Competência Estadual. 4.3. Competência Municipal. 5. Considerações Finais. Referências bibliográficas.
INTRODUÇÃO
O presente trabalho abordará, ao decorrer do seu desenvolvimento, assuntos relacionados ao licenciamento ambiental, tais como, natureza jurídica, etapas, características e competência, contextos que se fazem de suma importância para o quadro jurídico-ambiental brasileiro, principalmente porque representam a evolução mental do país, na efetivação da preocupação ambiental e da união entre o desenvolvimento econômico e a proteção ambiental.
O tema é discutido entre os mais importantes doutrinadores do país, e é alvo de algumas controvérsias, principalmente no que tange à natureza jurídica e a competência para concessão das licenças, e a resolução dessas questões são imprescindíveis para o sucesso desse instrumento que surgiu para mitigar os possíveis danos ambientais trazidos pelo crescimento econômico.
Primeiramente, será esclarecido o real conceito de licenciamento ambiental, feito isso a elucidação de outras particularidades acerca do tema se tornarão mais fáceis, principalmente no que refere à natureza jurídica, já que esta é uma das questões polemicas sobre o assunto.
A segunda etapa do artigo consiste em traçar todo o desenrolar do processo de licenciamento, iniciando com as etapas que o licenciamento deverá passar, os prazos para analise e de validade das licenças, bem como suas alterações e retiradas, que pode ir da renovação ao cancelamento.
O licenciamento ambiental foi um instrumento de cumprimento dos princípios da Política Nacional do Meio Ambiente que surgiu como uma maneira de controlar as atividades que tenham potencial nocivo ao meio ambiente, a fim de possibilitar que o crescimento econômico e a proteção ambiental caminhem juntos, permitindo assim o desenvolvimento sustentável.
Outro ponto importante, e que será discutido na parte final do artigo, é a identificação de quem tem competência para emitir a licença ambiental, já que existem conflitos entre as normas suplementares e a constituição federal.
A pesquisa desenvolvida será consideravelmente relevante, principalmente porque tratará de um instrumento que tutela o Meio Ambiente, e que gera tantas polêmicas no meio jurídico e econômico, que causa indagações com relação a sua efetividade na compatibilização do desenvolvimento de atividades econômicas necessárias ao homem e a conservação do meio ambiente, cujo objetivo primordial é a promoção do bem-estar social.
A pesquisa desenvolvida no presente trabalho terá como público alvo, não só o poder público, mas principalmente a iniciativa privada, com intuito atentar a essencialidade do licenciamento ambiental, e ao comum do povo, que mesmo não praticando nenhuma atividade com potencial risco de impacto ambiental, possa e deva auxiliar na fiscalização, através do incentivo às empresas que se atentem as regras do licenciamento.
Primeiramente, o artigo busca analisar e demonstrar a grandiosidade do licenciamento ambiental, já que, segundo a lei, o meio ambiente é qualificado como patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido para o uso da coletividade.
Além, é claro de buscar respostas aos questionamentos antes apresentadas, com vistas a contribuir com a otimização de tais procedimentos, indispensáveis à iniciativa privada.
O presente artigo vem sido desenvolvido desde o início das aulas relacionadas ao direito ambiental material, já que desde então vem sendo desenvolvidas pesquisas no intuito de colher informações e conhecimentos que contribuam para o enriquecimento do conteúdo do artigo.
Valeu-se do método científico dedutivo para a abordagem do tema em questão, ou seja, ele partiu da aplicação de princípios gerais para casos particulares, mencionando alguns autores e seus conhecimentos sobre o assunto para acréscimo de informação.
O procedimento se deu através de pesquisas bibliográficas a doutrinas, legislação ambiental, Súmulas, Artigos científicos retirados de acervos digitais, trabalhos universitários e revistas, ou seja, o trabalho foi todo baseado no método dogmático de pesquisa e usou como referências bibliográficas tanto as fontes primárias como as secundárias, já que houve pesquisa em documentos originais, como as Leis e Doutrinas e em fontes que se fizeram através destes documentos originais, como trabalhos universitários, artigos científicos e revistas.
2. O LICENCIAMENTO AMBIENTAL
2.1. Conceito
O artigo 255 da Constituição Federal de 1988 regula o direito de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e assim preceitua:
“Art. 225 - Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
II - (...)
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV – (...)
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
§ 2º - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
§ 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.”
O assunto foi gloriosamente elucidado pelo mestre Édis Milaré, onde ele conceitua o licenciamento ambiental da seguinte forma: “Em linhas gerais, tem-se que o licenciamento ambiental, como todo procedimento administrativo, pode ser enxergado como uma sucessão itinerária e encadeada de atos administrativos que tendem, todos, a um resultado final e conclusivo.[2] [4]”
Basicamente, este é um procedimento que analisa as condições para a implantação de certo empreendimento, e julga se suas práticas e condutas estão compreendidas dentro dos padrões fixados por lei, procedimento esse que poderá ocasionar a concessão da licença ambiental.
Quando se fala em licenciamento Ambiental, temos necessariamente três tipos de licença que o empreendedor busca: (a) licença prévia, (b) licença de instalação, (c) licença de operação, que serão devidamente explicados em tópico próprio.
O licenciamento foi instituído através da Lei nº. 6.938/1981, e foi entendida como um dos instrumentos da Política do Meio ambiente.
“Art 9º - São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:
I - o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;
II - o zoneamento ambiental;
III - a avaliação de impactos ambientais;
IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; (grifei)
V - os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental;
VI - a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas;
VII - o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;
VIII - o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental;
IX - as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental.
X - a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA
XI - a garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se o Poder Público a produzí-las, quando inexistentes;
XII - o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais.
XIII - instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental, seguro ambiental e outros. “
Mas foi o art. 10 da lei supracitada que efetivamente regula o licenciamento ambiental, e trás a sua obrigatoriedade, inclusive iniciando a discussão no que tange à competência.
“Art. 10 - A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.”
Contudo, a própria lei de PNMA delega ao CONAMA a legitimidade para propor normas e padrões para implantação, acompanhamento e fiscalização do licenciamento, e isso foi realizado através da RESOLUÇÃO 237/1997, e a referida resolução não pôde ter mais sorte ao conceituar o licenciamento ambiental, que assim preceitua:
“Art. 1º - Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições:
I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.”
Portanto, percebe-se que qualquer atividade que contenha algum risco de poluição ou degradação ambiental deve ser submetida ao procedimento administrativo visando a obtenção de licença ambiental e assim demarcar condições e parâmetros para a instalação dessa atividade.
O anexo da RESOLUÇÃO 237/1997 do CONAMA trás um rol exemplificativo de atividades que obrigatoriamente dependem de licença ambiental, contudo esse rol não impede que os órgãos ambientais competentes para emitir tais licenças, seja federal, estadual ou municipal ampliem as atividades que eventualmente forem consideradas com potencial agressivo ao meio ambiente.
De forma muito explicativa, mais uma vez o doutrinador Édis Milaré explica como entender o instituto do licenciamento:
“A Licença Ambiental, fulcro maior da nossa discussão, nada mais é que um ato da Administração Pública com requisitos especiais, complicado, em parte, por sua legislação pouco concentrada, dividida entre União, Estados, Municípios e Distrito Federal, entretanto, com a União editando normas gerais que, de certa forma, uniformizam a legislação nacional.[3] [5]”
Dentro do Direito Ambiental Material, o licenciamento ambiental é o assunto que mais trás a tona discussões pertinentes ao real desenvolvimento através da sustentabilidade, inclusive sendo um dos assuntos preferidos de autores como Édis milaré, Celso Antonio Pacheco Fiorillo, José Afonso da Silva entre outros grandes doutrinadores que dedicaram-se com afinco ao tema.
2.2. Natureza jurídica
É importante que se chegue ao um consenso sobre sua natureza jurídica, há quem acredite tratar-se de um ato administrativo apenas com valor de autorização, outros doutrinadores defendem a idéia de tratar-se de licença, ocorre que estes são atos administrativos distintos, e que possuem suas particularidades e que por isso afeta consideravelmente a concretização da licença ambiental.
Respeitadas doutrinadores tradicionais persistem no conceito de ato administrativo vinculado, significaria que não poderia ser negado ao empreendedor que comprove estarem presentes os pressupostos legais de admissibilidade para o desenvolvimento da atividade desejada, ao passo que não poderá ser concedida caso não existam essas condições.
Contudo, quando adentramos a seara ambiental, principalmente no tocante às licenças ambientais, polemicas acabam surgindo, acontece que é muito difícil ou praticamente impossível que todas as exigências legais sejam cumpridas, principalmente porque não existe necessariamente um rol de exigências legais.
Sabe-se que as normas ambientais são muito genéricas, por isso, as vezes esse vazio é preenchido por exames técnicos, no caso das licenças, um instrumento conhecido como EIA/RIMA e trata-se de um relatório de impacto que estabelece parâmetros técnicos que orientam o administrador.
Ocorre que, como foi dito, dentro da amplitude do direito ambiental, em muitas ocasiões esse exame técnico não será suficiente. Nesse sentido, o Doutrinador Édis Milaré discorreu:
“Situações aparecem, no entanto, em que o recurso à discricionariedade técnica, por si, não é suficiente para preencher o conteúdo da norma – é o que se dá, por exemplo, quando se busca elucidar se determinada atividade potencialmente agressiva ao bem-estar da população pode ou não ser licenciada. Matéria de tal jaez envolve, na sua compreensão, conceitos e critérios muito subjetivos. [4] [6] “
O resultado obtido no estudo de impacto ambiental não vincula necessariamente o administrador, considerando a amplitude dos aspectos abrangidos pela EIA/RIMA e a necessidade de pesar benefícios e conveniências sociais.
Assim torna-se praticamente impossível a real constatação de exigências legais, por isso seria sensato articular que na verdade não existem de fato, dentro do Direito do Ambiente, atos inteiramente vinculados ou discricionários, já que esta possui características de ambos atos administrativos.
De fato, o legislador acertou ao imputar a expressão Licença, tendo em vista ser este o real intuito da licença ambiental, o erro, no entanto está em insistir no atrelamento do licenciamento ambiental, que é um instrumento regido pelos princípios do direito do ambiente, às outras licenças regidas pelos princípios do Direito Administrativo, que apesar de parentes distantes, nem sempre devem ser tidas como irmãs.
Nota-se, portanto, que chegar à uma conclusão definitiva sobre a natureza jurídica de fato do licenciamento ambiental é tarefa mais que complexa, no entanto, parece sensato o entendimento de que, de fato possui natureza de Licença ambiental, carregada com todas as particularidades que possuem os instrumentos regidos pelo Direito do Ambiente.
Ressaltando, é claro, o fato de ser o licenciamento ambiental um ato vinculado, mesmo que alguns doutrinadores mais conservadores ainda insistam em encarar-lo como autorização, esse entendimento vem caindo por terra, considerando o fato de que tratando-se de licença, claro que obedecidas as exigências legais, não pode a autoridade administrativa recusar a sua concessão, sob pena de sujeitar-se à correção judicial.
3. PROCEDIMENTOS DO LICENCIAMENTO
3.1. Etapas
Como todo e qualquer procedimento, licenciamento ambiental passa por uma sequência de atos que no fim buscam a obtenção de 3 tipos de licença obrigatoriamente.
Ao contrário do que se pensa, a obtenção da licença ambiental passa por um rigoroso processo que deverá ser embasado em estudos técnico, inclusive de EIA/RIMA, nos casos de empreendimento com significativo impacto ambiental.
O art. 10 da resolução do CONAMA
“Art. 10 - O procedimento de licenciamento ambiental obedecerá às seguintes etapas:
I - Definição pelo órgão ambiental competente, com a participação do empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessários ao início do processo de licenciamento correspondente à licença a ser requerida;
II - Requerimento da licença ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a devida publicidade;
III - Análise pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA , dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realização de vistorias técnicas, quando necessárias;
IV - Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA, uma única vez, em decorrência da análise dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando couber, podendo haver a reiteração da mesma solicitação caso os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios;
V - Audiência pública, quando couber, de acordo com a regulamentação pertinente;
VI - Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente, decorrentes de audiências públicas, quando couber, podendo haver reiteração da solicitação quando os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios;
VII - Emissão de parecer técnico conclusivo e, quando couber, parecer jurídico;
VIII - Deferimento ou indeferimento do pedido de licença, dando-se a devida publicidade.
§ 1º - No procedimento de licenciamento ambiental deverá constar, obrigatoriamente, a certidão da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo e, quando for o caso, a autorização para supressão de vegetação e a outorga para o uso da água, emitidas pelos órgãos competentes.
§ 2º - No caso de empreendimentos e atividades sujeitos ao estudo de impacto ambiental - EIA, se verificada a necessidade de nova complementação em decorrência de esclarecimentos já prestados, conforme incisos IV e VI, o órgão ambiental competente, mediante decisão motivada e com a participação do empreendedor, poderá formular novo pedido de complementação.”
Caso todas as etapas do licenciamento sejam rigorosamente cumpridas, iniciará então a fase de emissão das três licenças, começando pela:
3.1.1. Licença prévia (LP)
É considerada a mais importante licença por ser o ponta pé inicial para obtenção da regularização ambiental através do licenciamento, obtida na fase preliminar, busca a análise da viabilidade da instalação do empreendimento, através da avaliação de compatibilidade entre o projeto do empreendimento e o local, o plano diretor, entre outros.
Em casos de obrigatoriedade da realização do EIA/RIMA, ou seja, de um estudo detalhado dos possíveis impactos ambientais, este é o momento em que ele é apresentado e da sua aprovação dependerá a liberação da licença de instalação.
Fundamentalmente durante essa fase, além das análises descritas a cima, a licença prévia tem como objetivo estabelecer parâmetros para o empreendedor no decorrer da obtenção das próximas licenças, e vigorará pelo prazo não superior à 5 (cinco) anos.
3.1.2. Licença de instalação (LI)
Esta é a fase em que se busca autorização para dar inicio à instalação do empreendimento, é o momento em que o empreendedor, se devidamente autorizado, inicia a construção e edificação do empreendimento, claro que de acordo com o constante no projeto devidamente aprovado, inclusive no que tange ao controle ambiental.
É importante ressaltar que a licença de instalação também estabelece parâmetro para a ultima fase de obtenção do licenciamento ambiental, seu prazo de é estipulado no cronograma do projeto, entretanto não poderá exceder 6 (seis) anos.
3.1.3. Licença de operação (LO)
Tecnicamente a última fase do licenciamento, esta é o momento em que o empreendedor busca a autorização para dar inicio às atividades do empreendimento, onde o órgão ambiental analisa se todas as condicionantes impostas nas licenças anteriores foram rigorosamente cumpridas.
Mas principalmente estabelece medidas de controle ambiental que deverá imperar durante todo o período de operação, a licença de operação tem prazo de duração mínima de 4 (quatro) anos e máxima de 10 (dez) anos, devidamente renováveis.
É importante elucidar que a validade da licença de operação poderá ser renovada, entretanto, a solicitação para tal deverá ser feita até 120 dias antes da expiração da licença, sendo assim sua validade será prorrogada até a análise definitiva do órgão ambiental.
3.2. Prazos para análise
A partir da vigência da resolução 237 do CONAMA, o procedimento do licenciamento ambiental, principalmente no que tange aos prazos, ganhou mais celeridade não ficando mais tão submetidos à burocracia conhecida dos procedimentos administrativos, assim sendo o art. 14 da referida resolução dispõe que o órgão ambiental tem o prazo máximo de 6 (seis) meses, contados da data do protocolo da solicitação, para análise, positiva ou não, da licença.
Existem alguns tipos de exceções, legalmente o caput do art. 14 esclarece que em casos de exigência de EIA/RIMA ou audiência pública, o prazo máximo poderá estender-se por 1 (um) ano.
Lembrando ainda, que em caso de necessidade de algum elucidação ou complementação, o prazo deverá ser suspenso, no limite de 4 (quatro) meses, contados a partir da notificação do empreendedor.
Quando se afirma que o licenciamento ambiental se desvinculou da burocracia exacerbada do processo administrativo em si, significa dizer que, em caso de omissão do órgão ambiental competente originariamente, pode o órgão que tem poder suplementar interferir, ou seja, nos casos em a agência ambiental estadual se omitir na análise do processo de licenciamento, deverá o IBAMA tomar partido, então caberá a ele julgar a liberação ou não da licença.
3.3. Revisão das licenças
Falou-se sobre a responsabilidade do Poder Público com o empreendedor no que se refere ao procedimento do licenciamento, entretanto, abaixo segue observação pertinente do doutrinador Antônio Inagê:
“Na verdade, o licenciamento ambiental foi concebido e deve ser entendido como se fosse um compromisso estabelecido entre o empreendedor e o Poder Público. De um lado, o empresário se compromete a implantar e operar a atividade segundo as condicionantes constantes dos alvarás de licença recebidos e, de outro lado, o Poder Público lhe garante que durante o prazo de vigência da licença, obedecidas suas condicionantes, em circunstancias normais, nada mais lhe será exigido a título de proteção ambiental”[5] [7]
Portanto, caso não haja a devida reciprocidade por parte do empreendedor em cumprir o que lhe foi exigido durante o processo de licenciamento, ao Poder público caberá a suspensão ou até mesmo a retirada da licença desse empreendedor, devidamente regulamentado pelo art. 19 da resolução 237 do CONAMA.
“Art. 19 – O órgão ambiental competente, mediante decisão motivada, poderá modificar os condicionantes e as medidas de controle e adequação, suspender ou cancelar uma licença expedida, quando ocorrer:
I - violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais.
II - omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expedição da licença.
III - superveniência de graves riscos ambientais e de saúde.”
3.3.1 Suspensão
A suspensão se dará nos casos descritos nos inc. I e II do artigo supracitado, mas que, no entanto, possuam possibilidade de sanar suas irregularidades e que por isso permite que o empreendimento retome suas atividades.
3.3.2. Cancelamento
Em casos em que não há essa possibilidade concertaras irregularidades ou que ocasionariam riscos graves ao meio ambiente e à saúde pública, o órgão ambiental providenciará o cancelamento dessa licença, que poderá se da anulação, revogação ou cassação
A anulação consiste no cancelamento da licença devido à um vício durante a sua concessão, exemplifica-se basicamente esse tipo de cancelamento quando há a omissão ou a apresentação de uma falsa informação durante o processo de obtenção das licenças de operação que trará dano ao meio ambiente do local ou à saúde pública.
A revogação se basicamente por interesse público devidamente evidenciado, um empreendimento que ameaça desmoronar ou trazer conseqüências ruins à saúde e ao meio ambiente em si.
A cassação, por sua vez, trata-se do cancelamento da licença quando o empreender deixou de cumprir as condicionantes para a manutenção da atividade do empreendimento, quando, por exemplo, se compromete à a liberar uma quantidade determinada de gazes na atmosfera e excede esse limite.
3.3.3. Modificação
Nesse mesmo sentido, a resolução do CONAMA previu a possibilidade da modificação da licença, dada a modificações involuntárias que podem afetar tanto o impacto no ambiente quanto o desenvolvimento econômico.
A modificação da licença consiste basicamente em trazer nova configuração ao que continha na licença ambiental anterior, no intuito de adequar detalhes que, devido a fatos supervenientes, que obrigatoriamente não puderam ser observadas no ato da emissão da licença, podem causar dano ambiental ou até mesmo prejudicar o desenvolvimento econômico e social do empreendimento.
Resulta dizer que, a modificação da licença ambiental poderá ser realizada tanto com a intenção de restringir a atividade para minimizar o impacto ambiental, quanto liberar certas ações imprescindíveis ao desenvolvimento da atividade, claro, dentro dos parâmetros ambientais adequados.
4. COMPETÊNCIA
Tudo que refere à competência para licenciar envolve considerável polêmica, principalmente quando se trata do conflito entre norma constitucional e infraconstitucional, isso porque, com a implantação do licenciamento ambiental, através do art. 10 da lei 6.938/1981, que traz, de forma genérica, a competência do IBAMA e dos órgãos ambientais estaduais para licenciar, vêm a resolução 237/1997 com a intenção de estabelecer critérios à essa norma genérica, e impor ao licenciamento apenas um nível de competência, atropela a constituição federal.
A carta magna, em seus artigos 23 e 30 esclarecem que cabe aos estados membros competência tanto para legislar quanto para exercer função executiva nos assuntos relacionados ao meio ambiente, por isso a 1ª Turma do STJ reconheceu que a legitimidade constitucional do múltiplo licenciamento.
Nesse sentido o critério para que se estabeleça o órgão competente para licenciar se baseia na área de influencia do impacto ambiental, como assim se segue:
4.1. Competência federal
É de competência do órgão ambiental administrativo federal, ou seja, o IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais renováveis, licenciar todo e qualquer empreendimento que gerem impactos nacional ou regional, nesse sentido, o art. 1º, IV da resolução 237 explica o significado de impacto regional:
“Art. 1º - Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições:
IV – Impacto Ambiental Regional: é todo e qualquer impacto ambiental que afete diretamente (área de influência direta do projeto), no todo ou em parte, o território de dois ou mais Estados.”
Assim sendo, o artigo 4º da resolução acima citada, traz um rol taxativo de atividades que devem ser licenciadas pelo IBAMA, obrigatoriamente:
“Art. 4º - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber: (grifei)
I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União.
II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;
III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados;
IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear - CNEN;
V- bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislação específica.“
Lembrando, é claro, que mesmo sendo o IBAMA responsável pela análise da licença ambiental nas possibilidades acima listadas, este deverá analisar o parecer do órgão ambiental dos estados e municípios os quais se localizam o empreendimento, além do parecer de outros órgãos administrativos envolvidos, como alguma secretaria que vise a proteção histórica de certa localidade, a qual será afetada pela instalação empreendimento objeto do licenciamento.
“§ 1º - O IBAMA fará o licenciamento de que trata este artigo após considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Estados e Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, envolvidos no procedimento de licenciamento.”
Ressaltando que o IBAMA, não está necessariamente vinculado aos pareceres apresentados por outros órgãos administrativos nem dos estados ou municípios, podendo, mediante fundamentação, desconsiderá-los, total ou parcialmente.
4.2. Competência estadual
Aos órgãos ambientais estaduais cabem a competência de licenciar as atividades que casam impactos ambientais necessariamente localizados entre espaços territoriais de um ou mais municípios, entre outras possibilidades que traz o art. 5º da Resolução 237 do CONAMA:
“Art. 5º - Compete ao órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades:
I - localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal;
II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanente relacionadas no artigo 2º da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais;
III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios;
IV – delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou convênio.”
Sobre o licenciamento estadual, é importante enfatizar a possibilidade do órgão federal delegar ao estado licenciamento, originariamente de competência federal, através de instrumento legal, preferencialmente convênio.
Lembrando que, nesses casos, o órgão estadual também deve analisar os pareceres dos municípios e outros órgãos municipais, dos quais também não está vinculado, entretanto, é bom salientar que essa desconsideração deverá ser feito baseado em justificativa convincente, para que não faça uso dessa não vinculação para lidar de forma descuidada das questões ambientais.
4.3. Competência municipal
Aos municípios, inicialmente, cabem licenciar atividades que tragam impacto à local, além dos delegados pelo estado, nos termos explanados no tópico anterior, assim como elencado no art. 6º da resolução 237:
“Art. 6º - Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio. (grifei)”
Entretanto, é imprescindível lecionar que, nos casos de licenciamento municipal, este só poderá ser feito quando o município dispor de conselho do meio ambiente, e todas as suas atribuições, possuindo em seus quadro profissionais habilitados legalmente, possuindo impreterivelmente participação popular e possuindo caráter deliberativo.
Acontece que os órgãos ambientais municipais que possuem o referido conselho são insignificantes, diante da necessidade latente de desafogamento dos órgãos estaduais através do fortalecimento desses órgãos municipais.
O mestre e doutrinador Édis Milaré, fez uma explanação acerca do assunto em sua obra que vale a pensa transcrever:
“[...] é próprio enfatizar que cada Município, pela ação legítima do Poder Público local, deve preocupar-se em institui o Sistema Municipal do Meio Ambiente, considerando como o conjunto de estrutura organizacional, diretrizes normativas e operacionais, implementação de ações gerenciais, relações institucionais e interação com a comunidade. Tudo o que interessa ao desenvolvimento com a qualidade ambiental deverá necessariamente ser levado em conta. [6] [8]”
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho de conclusão de curso se fez muito importante no que se refere à proteção ambiental versus desenvolvimento econômico expondo a real função do licenciamento ambiental, seus objetivos, esclarecendo dúvidas a cerca de seu procedimento e acima de tudo, demonstrando as tentativas da legislação ambiental brasileira em diminuir o impacto sofrido pelo meio ambiente e comprovando que a união entre a sustentabilidade e o desenvolvimento econômico é uma realidade que dá bons frutos.
Essa discussão buscou incentivar um diálogo maior entre o Poder Público e as organizações privadas no sentido de aclarar e incentivar a efetivação do instituto da licença ambiental na busca de um desenvolvimento econômico que concretamente visa a sustentabilidade.
Os tempos mudaram, os valores mudaram antigamente se pensava somente no crescimento a qualquer custo. Porém este conceito vem mudando, já se sabe que o desenvolvimento econômico e social não se dá de fato se não acompanhada dos instrumentos que visam a proteção do meio ambiente.
Na verdade o custo do desenvolvimento sustentável, do cumprimento das imposições legais é muito inferior ao custo de desfazer ou tentar resolver os problemas já causados, é uma questão de raciocínio lógico e inteligência.
O grande desafio é rescindir o histórico de descaso que o brasileiro em geral dedica à questão ambiental. As leis que versam sobre a regularização da instalação de empreendimento a exerçam atividades com chances potenciais de causar qualquer tipo de impacto ambiental existem para garantir a proteção de nossos bens ambientais. O meio ambiente é um tesouro que nos foi emprestado, e dele temos apenas a posse, e cabe a nós deixar essa herança devidamente saudável, às gerações futuras.
Informações Sobre o Autor
Ana Carolina Almeida Borges
Advogada e especialista em Direito Ambiental e Urbanístico pela Universidade Anhanguera-Uniderp