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Serie Estudios Culturales Nº 7
Unidad de Desarrollo Social, Educación y Cultura
Organización de los Estados Americanos
ARCHIVOS, TRANSPARENCIA DEL ESTADO Y CAPACIDAD GUBERNATIVA EN LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN
José Maria Jardim
Documento elaborado por solicitud
de la Oficina de Asuntos Culturales
de la Organización de los Estados Americanos
(contrato P. O. 21944 - Req. No. 16746)
I. Introducción .....................................................................................3
II. La información gubernamental: transparencia, capacidad gubernativa y gobierno electrónico....................................................................7
La sociedad de la información....................................................................7
La sociedad de la información y los efectos en las organizaciones ...............................................................9
El surgimiento de nuevos espacios informacionales y el acceso a la información.................................... ........................10
El Estado como ente informacional: información y capacidad gubernativa....................................................................12
La transparencia del Estado y el uso social de la información 17
El derecho a la información gubernamental...............................................................32
El gobierno electrónico como instrumento de capacidad gubernativa ...................................................................36
Políticas nacionales de información....................................................................39
III . Los archivos: espaciones de transparencia, memoria y cidadanía ..................................................42
El ciclo de la información archivística...................................................................43
Las instituciones archivísticas en el aparato del Estado........................................................................45
Los archivos en el campo de la memoria y del patrimonio cultural ......................................................................49
La gestión de documentos y su impacto en el uso de la información gubernamental...........................................52
Archivos no custodiales/archivos virtuales: la preservación y difusión de la memoria en la era de la información................................................................57
IV. Consideraciones finales y recomendaciones......................................................61
V . Bibliografía..........................................................67
I . INTRODUCCIÓN
El papel de la información en el mundo contemporáneo se encuentra en el epicentro de los diversos debates que involucran configuraciones emergentes en los planos económico, social, político, cultural, científico y tecnológico.
Varios análisis apuntan a un proceso de globalización económica en el que se inserta la crisis del Estado-Nación. Este proceso estaría promoviendo la internacionalización de los Estados, una revisión de sus normas, sus modalidades de funcionamiento y el alcance del conjunto de instituciones a través de las cuales se ejerce el poder político en cada país.
Empresas transnacionales cuyos recursos movilizados superan el Producto Interno Bruto de muchos países serían actores protagonistas en este proceso marcado por un intenso flujo comercial y de capitales internacionales. Flujo comercial y de capitales basado en las posibilidades cada vez mayores que ofrecen las tecnologías de la información. En verdad, cuando hablamos de flujos de capitales, hablamos de flujos de bitios, y no de átomos.
En este contexto histórico, cabría observar, particularmente a partir de la experiencia de países de capitalismo avanzado, el traslado del paradigma de sociedad industrial al de sociedad de la información, de economía nacional a economía mundial, de centralización a descentralización.
Un orden internacional de la información tendería a oponer a países detentadores de informaciones estratégicas, grandes centros de investigación y formación (centros informacionales), a aquellos donde predomina el analfabetismo y, por tanto, corren el riesgo de ser excluídos de las economias de la información (periferia no informada). A esta situación de desigualdad informacional, correspondería, por tanto, el mayor desafio de la llamada revolución informacional: compartir la información en beneficio del mayor número posible de individuos.
El Informe de la ONU divulgado en junio de 2000 confirma el abismo tecnológico y de información que separa a América del Norte, Europa Occidental y Japón del resto del mundo, en lo que se refiere a la difusión de Internet, y reclama la creación inmediata de una "fuerza especial" para la democratización del acceso a la red.
El estudio, realizado por especialistas de 17 países, afirma que 276 millones de personas, o poco menos del 5% de la población (cerca de 6.000 millones), usan Internet. Casi la mitad de los internautas está en Estados Unidos. En Finlandia hay más servidores que en toda la América Latina. Y, en Nueva York, el número es superior al de África. Alemania, Reino Unido, Italia, Francia, Holanda, España, Canadá y Estados Unidos concentran 246 millones de usuarios - más dle 89% de los internautas del mundo.
El Informe de Desarrollo Humano 1999, de las Naciones Unidas, muestra, según Longworth (2000), diversos aspectos que caracterizan la brecha digital y la desigualdad informacional.
Las estadísticas de diciembre de 2000 reiteran esta situación.
Número de usuarios |
% variación respecto de sept 2000 |
|
407.1 millones |
7,80 |
|
3.11 millones |
0,00 |
|
104.88 millones |
16,95 |
|
113.14 millones |
6,85 |
|
2.40 millones |
0,00 |
|
167.12 millones |
3,60 |
|
16.45 millones |
7,80 |
Se observa, por tanto, que el número de usuarios de Internet en las Américas es de 183.47 millones. De estos, 91% se encuentran en Estados Unidos (157,48 millones) y Canadá (13,28 millones) y 9% en América Latina.
El Índice de la Sociedad de la Información es liderado por Suecia, e incluye en los valores más elevados a los países de gran desarrollo industrial. La inserción de los países americanos en este cuadro es la siguiente:
1999 PAÍS |
PUNTUACIÓN |
2 Estados Unidos 6 Canada 32 Chile 33 Argentina 34 Costa Rica 37 Panamá 39 Venezuela 42 Brasil 43 Ecuador 44 México 46 Colombia |
5041 4257 1677 1651 1635 1539 1491 1354 1314 1286 1136 |
En el caso de la América Latina, la expectativa es que el número de usuarios de Internet se duplique en los próximos tres años. El crecimiento anual de Internet en la región tendrá que aumentar de 32% en 1998 a 41% en 2003. La distribución de usuarios en 1999 por países latinoamericanos fue la siguiente: Brasil (62% de los usuarios de la región), seguido de lejos por México (10.7%), Argentina (7,5%), Colombia (6,4%) y Chile y Venezuela (3,2%).
El número de usuarios latinoamericanos (en millones), como porcentaje en relación con la población de cada país y la proyección de crecimiento hasta 2003 es la siguiente:
1999 |
2003 |
|
Brasil |
5,8 (3.3%) |
20,1 (11.1%) |
México |
1,0 (1.0%) |
4,8 (4.4%) |
Argentina |
0,7 (1.8%) |
4,0 (10.3%) |
ColOmbia |
0,6 (1.4%) |
2,5 (5.8%) |
Chile |
0,3 (1.9%) |
1,4 (9.1%) |
Venezuela |
0,3 (1.4%) |
1,4 (5.5%) |
Peru |
0,2 (0.7%) |
1,0 (3.4%) |
Otros países |
0,4 (0.4%) |
2,5 (2.2%) |
TOTAL: |
9,3 (1.8%) |
37,6 (6.8%) |
Fuente: 24/10/2002
Se calcula que en 2002 habrán 490 millones de usuarios de Internet, de los cuales aproximadamente la mitad serán norteamericanos (Estados Unidos y Canadá). Las razones de esta amplia presencia de América del Norte en Internet "residen en la alta penetración de la computadora personal entre la población y las bajas cuotas y tarifas de acceso telefónico".
Este cuadro revela, por otro lado, una lógica de economia global que favorece la perpetuación de las desigualdades entre países centrales y periféricos en diversos planos, inclusive en la ciencia y la tecnologia. Y, además, desigualdades en el proceso de transformación de datos en información, de información en conocimiento, de conocimiento en inteligencia social.
II. LA INFORMACIÓN GUBERNAMENTAL: TRANSPARENCIA, CAPACIDAD GUBERNATIVA Y GOBIERNO ELECTRÓNICO
La sociedad de la información
Una gran diversidad de conceptos y principios orientan los proyectos políticos que se estructuram en varios países en torno de la llamada Sociedad de la Información. Las publicaciones relacionadas con el concepto de sociedad de la información apuntan a diversos abordajes en la perspectiva académica o en las políticas nacionales sobre el tema.
" No hay consenso en torno de un concepto, ni siquiera de una expresión, para designar el producto de esa transformación, toda vez que, situado en el dominio de la economía de la información, concepto y denominación están intrinsecamente relacionados con las visiones o utopías de cada pueblo, nación e individuo...Ora se le considera sinómino de Internet, ora como el conjunto de las tecnologías de la información que soportan el comercio electrónico, ora como una red de servicios interactivos de audio, vídeo y datos, y hasta como la revolución tecnológicas y las transformaciones globales consiguientes " (Vieira)
En el caso de la propuesta elaborada en el marco del Mercosur, por ejemplo, la sociedad de la información es considerada como "el resultado de nuevos paradigmas y provoca un conjunto significativo de cambios de enfoque en el ámbito de las sociedades y sus organizaciones, en que:
La sociedad de la información es definida como " cualquier conglomerado humano cuyas acciones de supervivencia y desarrollo estén basadas predominantemente en un uso intensivo, distribución, almacenamiento y creación de recursos de información y conocimientos, mediados por las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones ".
La diversidad conceptual en torno de la sociedad de la información, apunta a varios ejes de conceptualización y comprensión de la sociedad de la información como fenómeno histórico:
Conforme observa Vieira (1998), respecto de las delimitaciones del concepto de sociedad de la información, citando a Martin,
"... una verdadera sociedad de la información no puede alcanzarse sólo por determinismo tecnológico, sino por un conjunto de factores sociales, económicos, políticos, culturales y tecnológicos, percibiéndose si la etapa de sociedad de la información fue alcanzada cuando el estilo de vida, los patrones de consumo, trabajo y esparcimiento, el sistema educacional y el mercado son influenciados por la información y la tecnologia, existiendo también gran disponibilidad y preferencia del mercado por productos intensivos en información ".
En los países periféricos, el surgimiento de la sociedad de la información debería garantizar que la información y la tecnología disponibles pueden contribuir a los beneficios sociales de la producción y aplicación del conocimiento, aparte de la necesidad de cultura y de la educación para la utilización eficaz de las nuevas tecnologías.
La sociedad de la información y sus efectos en las organizaciones
La ampliación del uso de las tecnologías de la informacion, las nuevas formas de producción y uso de la información, asociados a nuevos patrones de competencia internacional tuvieron varios efectos en el ámbito de las organizaciones, a pesar de las diferencias entre los países.
Borges (1995) destaca diversos aspectos al respecto:
El Comité de Documentos Eletrónicos del Consejo Internacional de Archivos (CDE/CIA) subraya alteraciones tales como:
En este contexto, la gestión de recursos informacionales es considerada una actividad estratégica, teniendo como uno de sus fundamentos el Conocimento organizacional , o sea, " el conjunto formado por recursos humanos capacitados, sistemas de absorción (estruturas informacionales, tecnológicas y educacionales internas y externas a la organización) e integración permanente de los nuevos conocimentos necesarios" (Borges, 1995).
Lévy (1997, p. 24) aborda la virtualización de la empresa, ilustrándola con la situación del trabajador clásico, que ocupa su mesa de trabajo, "pasando del espacio privado de su domicilio al espacio público del lugar de trabajo. En contraste, el teletrabajador transforma su espacio privado en espacio público y viceversa".
El surgimiento de nuevos espacios informacionales y el acceso a la información
Los diversos abordajes en torno al concepto de acceso a la información comporta desde reflexiones teóricas presentes en la Archivología, la Biblioteconomía, la Documentacion y laCiencia de la Información etc. hasta estudios diversos, relacionados con las prácticas de ello derivadas. Tanto en los marcos teóricos de estos campos como en la cultura del profesional de la información o en los objetivos de los servicios de la información, el acceso se presenta como cuestión central. Sea cual sea el concepto de información adoptado, se reconoce que los procesos de transferencia y uso de la información en sus diversos matices constituyen uno de los núcleos de la contemporaneidad.
Se considera inclusive que tales procesos involucran a varios sujetos informativos – en especial el profesional y el usuario de la información –siendo la satisfacción de las necesidades de este último una variable fundamental en la evaluación de cualquier servicio de información. Como observa Le Coadic (1997), el paradigma predominante en los servicios de información – el abordaje más inclinado al emisor que al receptor del mensaje – tiende a ser substituído por el inclinado al receptor-usuario (lo que, evidentemente, no excluye la actuación de este último como receptor). El modelo emisor-receptor, considerado lineal, mecanicista, jerárquico y desigual enfrenta, por tanto, varios cuestionamientos.
La creciente amplitud de las tecnologias de la información, que tiene como una de sus expresiones más evidentes Internet, amplía la discusión en torno al tema, asociándolo a las nuevas posibilidades de usos de la información y al surgimiento de espacios informacionales virtuales. De esta manera, algunas hipótesis orientan actualmente el debate en torno al acceso a la información:
El Estado como ente informacional: información y capacidad gubernativa
En términos generales, un aspecto inherente a la complejidad de este proceso histórico tiende a no ser suficientemente contemplado: la dimensión informacional del Estado y sus implicaciones en la capacidad gubernativa.
Esta situación se torna especialmente inquietante cuando constatamos que los diversos proyectos de Sociedad de la Información cuentan – en mayor o menor grado – con el Estado como uno de sus principales promotores y campo privilegiado de articulación de iniciativas. Probablemente, uno de los elementos que marca las diferencias entre proyectos de Sociedad de la Información, como los de la Unión Europea, Estados Unidos y los países periféricos sea la forma en que, en estos distintos contextos históricos, se configuró Estado como campo informacional, aparte de cómo las políticas y estructuras de información aportan elementos a la capacidad gubernativa.
Ello sugiere, en especial en el caso de los países periféricos, una aparente contradicción entre los proyectos de Sociedad de la Información y la precariedad informacional de uno de sus actores fundamentales: el Estado. De ello derivan cuestiones cuya superación comporta el reconocimiento del carácter informacional del Estado y de cómo ese atributo se expresa o no en políticas públicas de información, favoreciendo o dificultando la capacidad gubernativa.
Las publicaciones recientes sobre el Estado y las políticas públicas revelan frecuentemente el uso de dos conceptos: gobernabilidad y gobernanza, considerados aspectos distintos y complementarios, configuradores de la acción estatal.
La gobernabilidad refiere a "las condiciones sistémicas más generales en cuyo contexto se da el ejercicio del poder en una sociedad determinada " (Diniz, 1996, P. 12.13) tales como la forma de gobierno, las relaciones entre los poderes, los sistemas partidarios, etc.
Gobernanza refiere a la capacidad gubernativa en sentido más amplio, "abarcando la capacidad de la acción estatal en la implementación de las políticas y en la consecusión de las metas colectivas", incluyendo "el conjunto de los mecanismos y procedimientos para gestionar la dimensión participativa y plural de la sociedad" (Diniz, 1996, p. 12-13).
La capacidad política de gobernar o gobernabilidad derivaría de la relación de legitimidad del Estado y de su gobierno con la sociedad, en tanto que la gobernanza sería la capacidad financiera y administrativa en sentido amplio de un gobierno para implementar políticas.
Como señala Costa (1998), "en la formulación del Banco Mundial, la gobernanza es definida originalmente como la manera en que el poder es ejercido en la administración de los recursos económicos y sociales, teniendo como mira el desarrollo " . El concepto de gobernanza sería, en esa visión, distinto del de gobernabilidad, “que describe las condiciones sistémicas del ejercicio del poder en un sistema político".
Santos (1997) observa que el concepto de gobernanza ha sido incorporado a partir de esa perspectiva del Banco Mundial, o sea, " modo como la autoridad es ejercida en la gestión de los recursos del país en dirección al desarrollo ".
El debate más reciente sobre el concepto de gobernanza habría ido más allá de sus aspectos operacionales, para incorporar nuevos elementos. "Ahí se incluyen, no sólo los mecanismos tradicionales de agregación y articulación de intereses, tales como los partidos políticos y los grupos de presión, sino también las redes sociales informales (de proveedores, familias, gerentes), jerarquías y asociaciones de diversos tipos". Por otro lado, la ampliación del concepto de gobernanza habría tornado más imprecisa, según algunos autores, su distinción del concepto de gobernabilidad. Santos sugiere que es irrelevante tratar de distinguir los conceptos de gobernanza y goberenabilidad y propone, “para fines analíticos”, el término capacidad gubernativa.
Reconocida la riqueza de este debate, se observa cómo la cuestión informacional se muestra allí presente, aunque no siempre claramente explicitada por los formuladores y responsables de las políticas públicas vinculadas a esta perspectiva .
Las reflexiones sobre la capacidad gobernativa vienen al caso cuando se analizan tentativas exitosas o fallidas de reforma del Estado en algunos países. Esas experiencias presentan aspectos comunes, conforme a los debates del II Foro Mundial para debatir el Estado democrático y la gobernanza en el siglo XXI:
En cada uno de estos aspectos, la cuestión informacional, en diferentes grados, aparece como factor optimizador o, cuando no es debidamente contemplada, como obstáculo al logro de niveles básicos de capacidad gubernativa. Es imposible estimar, por ejemplo, la enorme pérdida de recursos por parte del Estado teniendo en cuenta la insuficiencia de sus prácticas informacionales. Se crea, en este caso, un espacio de opacidad que favorece ampliamente la corrupción.
A lo largo del debate en el II Foro Global, surgieron principios para un temario del Estado democrático y la gobernanza en el siglo XXI. Se subrayó, en especial, la revalorización de la política y la búsqueda del bienestar con el conjunto de actores sociales, de modo de recuperar la credibilidad de los gobiernos, de la administración pública y de las instituciones democráticas. Tal perspectiva exige el desarrollo de la capacidad institucional del Estado para su actuación . Ello exige un modelo de gestión pública con características en las cuales el factor informacional es evidente:
Según Jarquín (2000), las grandes transformaciones de las tecnologias de la información han alterado las formas organizacionales, la gestión y los procedimientos del Estado. Sin embargo, no alteraron y, en un horizonte previsible, no alterarían las responsabilidades básicas del Estado. Esto requiere condiciones para una gobernabilidad democrática a largo plazo e intervenciones eficientes del Estado. En cuanto al éxito o fracaso de estas intervenciones, Jarquín observa:
Más allá de sus aspectos relacionados con la tolerancia, convivencia social y protección de los derechos fundamentales, la democracia es una condición fundamental para la eficiencia de las intervenciones del Estado. En tanto condición de la eficiencia estatal, la democracia - según Jarquín (2000) - presentaria tres dimensiones básicas interrelacionadas en las cuales se hacen notar los aspectos informacionales:
López(2000)sostiene algunos principios fundamentales de la "ciberdemocracia":
Analizando las alteraciones del Estado, conforme a lo que designa como "modalidad de desarrollo informacional", Castells (1995, p. 48) observa que la innovacion en las tecnologías de la información “creó las posibilidades para la existencia de corrientes de información bidireccionales, haciendo posible que la sociedad civil controle al Estado en base a principios democráticos, sin paralizar necesariamente su efectividad como agente de interés público".
En este debate, se reconoce la creciente importancia de las agendas de los Estados conferida a la realidad de la economía y de la sociedad de la información y el conocimiento.
"el mercado desempeña un papel clave en la consolidación de la nueva economía, pero no es capaz, por sí solo, de promover los avances necesarios dentro de los patrones de justicia social deseables. Sin una sólida política de gobierno orientada a la equidad, se corre el riesgo de profundizar los mecanismos estructurales de la diferenciación y la desigualdad. Compete a los gobiernos, mediante la cooperación con el mercado y la sociedad civil, la implementación de políticas encaminadas a la prevención de la exclusión digital y de la consiguiente profundización de la desigualdad " (ibid.).
En este sentido, la acción de los gobiernos debería pautarse por algunos ejes centrales, tales como:
Conforme menciona Kliksberg(1999), en muchos países en desarrollo,la formulación de políticas sociales tropieza con la ausencia de sistemas de información que apoyen el proceso político decisorio.
"Ello deja a los decisores sociales librados a la utilización de información producida para otros propósitos, a datos no actualizados, o de dudosa calidad. A todo ello se suma un problema fundamental de monitoreo. Una gestión social eficiente requiere información en tiempo real sobre cuáles son los resultados e impactos concretos que se están produciendo. En lo social con frecuencia aparecen efectos no planificados, algunos desfavorables, y otros positivos. El terreno es de alta impredictibilidad. El monitoreo cumple funciones esenciales. El establecimiento de sistemas de información social con metodologías modernas, procesamiento informático, y contacto continuo con la realidad debe ser uno de los ejes de la renovación de la institucionalidad social".
La transparencia del Estado y el uso social de la información
El grado de democratización del Estado encuentra, en su visibilidad, un elemento orientador: cuanto mayor el acceso a la información gubernamental, más democráticas serán las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. La visibilidad social del Estado constituye un proceso de dimensiones políticas, técnicas, tecnológicas y culturales, teniendo como uno de sus productos fundamentales la información “publicitada”.
Instrumentalizado para ejercer el acceso a la información gubernamental, el ciudadano se configura como sujeto informativo. Ello es particularmente significativo al considerarse las diferentes formas de intervención del Estado en la vida social.
El acceso a la información gubernamental encuentra, a partir de los años setenta, en Estados de características democráticas, diversas formas de expresión, que se traducen en dos conceptos que se referencian mutuamente: transparencia administrativa y derecho a la información.
La noción de transparencia administrativa ofrece diversas lecturas. Tomada como uno de los requisitos de control de la sociedad civil sobre el Estado, este término encuentra cabida en diversos discursos de los actores involucrados en la zona de tirantez que deriva de las relaciones entre ambos.
Como observa Bobbio (1990, p.87), si en la monarquía de derecho divino la invisibilidad del poder real es una exigencia, en el Estado moderno el secreto es, por principio, legitimado sólo en los casos excepcionales, previstos legalmente.
El secreto impediría un control más efectivo por parte de la sociedad sobre sus gobernantes, constituyendo una forma de evitar el juicio, preservando, así, el lugar del poder. “Se crea una realidad escondida y otra aparente. Con el acceso sólo a esta última, se mantiene a la sociedad en la ignorancia de los procesos decisorios que la afectan”(Almino, 1986, p.106).
La tendencia al secreto formaría parte de una “condición indispensable para toda actividad política coherente y efectiva” (Dreifuss, 1993, p.76). El secreto revelaría, ante todo, la supervivencia de un autoritarismo administrativo, totalmente incompatible con una construcción democrática que implica el debate público y la posibilidad del ciudadano de tener acceso a la información. La información “confiscada” por los gobernantes y los funcionarios sería el indicador de una democracia “cercenada”, en la cual los ciudadanos, “considerados como cantidad negligible y tratados como intrusos”, son “administrados”, sin realmente adquirir la ciudadanía. Privados del acceso a las fuente de información e ignorando los motivos de las decisiones con ellos relacionadas, los ciudadanos se encuentran a merced de una administración anónima, sin rostro e impenetrable”. La persistencia del secreto sería contraria al ciudadano que desea, cada vez más, conocer, comprender, ser comprendido. Por otro lado, el secreto sería también nefasto para la administración, creando un clima de desconfianza que bloquea la comunicación, obstaculiza el relevamiento de información y favorece reacciones contrarias de parte de los ciudadanos (Chevalier, 1998).
La lógica que permea la construcción de lo opaco en la administración pública encuentra sus fundamentos en su supuesta neutralidad. Spanou (1988) observa que el secreto acaba siendo justificado en algunas actividades de la administración pública, en el intento de preservar la “independencia” y la “libertad de decisión” del Estado en relación con los intereses privados. La supuesta impermeabilidad del Estado a las “presiones exteriores” deberia garantizar su neutralidad. Sus decisiones serían así exclusivamente tomadas en nombre del “interés general”. En estas condiciones, la administración no estaría obligada a rendir cuentas de sus opciones en ningún momento: aprovechando uno u otro efecto sorpresa, podría garantizar una mayor eficacia defendiendo así el “interés general”. Se produce, por tanto, una inversión: la satisfacción del “interés general” justifica el secreto, y lo público se torna secreto.
Poirmeurs (1988) indaga los factores de la opacidad en la diferenciación entre el cuerpo de profesionales de la política y el cuerpo de profesionales de la administración. Los factores de opacidad se sitúan en estos dos planos:
Aunque algunos traten de admitir que la organización pública debe actuar imparcialmente, se verifica que su organización la torna fácilmente permeable a la interferencia de actores sociales diversos. Reside ahí el problema de la separación de la esfera política y de la esfera administrativa, considerándose que el abanico de demandas sociales torna el concepto de administración pública moderna incompatible con el concepto de neutralidad. En todas las organizaciones -recuerda Poirmeurs (1988)- la administración es atravesada por contradicciones que el secreto acaba ocultando.
La cuestión de la eficiencia administrativa surge con frecuencia al analizarse las relaciones entre la burocracia y los diversos grupos de interés. La eficiencia administrativa ya no consistiría en la aplicación rígida e imparcial de las órdenes por parte del burócrata, sino en su receptividad a los fines sociales y políticos del sistema. “En un régimen pluralista, esto implica una mayor flexibilidad de la acción administrativa y una más amplia disponibilidad de la burocracia para la contratación y el compromiso con los diversos grupos sociales” (Souza, 1991, p.20). El abanico de demandas sociales torna el concepto de administración pública moderna incompatible con el concepto de neutralidad que sustenta la dicotomia entre política y administración.
Como recuerda Dominguez Luiz (1995, p.550), la justificación de la eficacia administrativa y de la buena gestión pública, incluida la seguridad del Estado, llevó a la administración pública, durante mucho tiempo, a negarse al diálogo, a la información, a la apertura al público.
En los años setenta, en Estados de carácter democrático, se inicia un proceso de ruptura con la tendencia a la opacidad. Se empieza a ampliar la idea de que el secreto comporta cierto número de “efectos indeseables”, tanto para la sociedad como para la administración pública.
El tema de la transparencia ocupa su lugar de destaque en el discurso administrativo de países da Europa occidental, Estados Unidos y Canadá, tornándose uno de los valores esenciales a los que la administración pública posterior a los 70 es conminada a referirse. Por otro lado, se configura un eje privilegiado de reformismo administrativo que hizo de la transparencia, el principio, y, del secreto, la excepción.
Dominguez Luiz (ibid. p.555) destaca los aspectos determinantes de la explosión contemporánea reivindicadora de la transparencia administrativa:
El concepto de transparencia presentaría, según Debasch (1990), tres facetas:
También conforme a Debasch (ibid.), los polos de estas realizaciones de la transparencia son los siguientes:
Los debates teóricos y las políticas de transparencia se relacionan con dos mecanismos experimentados en el mundo anglosajón y escandinavo: la rendición de cuentas (accountability) y el defensor del pueblo (ombudsman).
Se considera que la “rendición de cuentas” es el conjunto de mecanismos y procedimientos que llevan a los encargados de las decisiones gubernamentales a rendir cuentas de los resultados de sus acciones, garantizándose mayor transparencia y la exposición pública de las políticas públicas. Un gobierno “rendiría cuentas”cuando los ciudadanos pueden discernir si los gobernantes están actuando en función del interés de la colectividad y esta los sanciona adecuadamente. Se trata de un concepto estrechamente relacionado con el universo político administrativo anglosajón.
La efectividad de los mecanismos de rendición de cuentas dependería del grado de acceso del ciudadano a la información gubernamental. La disponibilidad de información sobre las acciones y responsabilidad del gobierno implicaría la producción de un “déficit de rendición de cuentas”. Corresponde, por tanto, al Estado, producir medios que estimulen a los gobernantes a justificar públicamente el curso de sus acciones, relacionando las políticas adoptadas con los efectos que producen o esperan producir.
Paralelamente, se estarían implementando, como instrumentos de rendición de cuentas, medios de información que reduzcan el desequilíbrio entre el grado de información de los gobernantes (siempre detentadores de mejores conocimientos sobre los objetivos de la administración, los recursos de que dispone , etc.), y el de los ciudadanos. Según Salomão (1996, p.25), este sería el caso de las organizaciones no gubernamentales que, “con independencia, tengan posibilidad de auditar a los órganos de gobierno, de garantizar la transparencia de las campañas políticas - cómo son financiadas -, de ofrecer información estadística confiable sobre el estado de la economía y, además, garantizar la supervisión, por la oposición, del funcionamiento de los medios de comunicación del poder público”.
La transparencia en la gestión de las finanzas públicas requiere que los documentos presupuestarios ofrezcan una clara vinculación entre metas y gastos, y entre la estructura de desarrollo de planes y el presupuesto anual. Ello requiere coordinación y cooperación entre los gestores de programas en la administración central de finanzas y los responsables de los organismos, de forma de asegurar las relaciones entre la formulación del presupuesto y los demás procesos de gestión del sistema financiero. Estas relaciones sólo pueden ser garantizadas y sustantadas a través de la información registrada.
"A efectos de fundamentar efectivamente los procesos de las actividades, es preciso gestionar bien los registros financieros, los sistemas en que se llevan deben ser seguros y deben ser implementados con coherencia. Los mismos deben ser creados en cualquier forma o medio físico. El formato en que se capte, mantenga y acepte como prueba el registro estará determinado por la legislación del país. Las calidades probatorias de los registros financieros derivan del origen de los mismos como parte del proceso de actividades y de la preservación de su contenido, su información, su estructura y su contexto, como parte de un sistema de registros. Además, los registros financieros tienen que ser accesibles y utilizables " (Akotia, 1998)
Un sistema de administración de las finanzas públicas eficiente, capaz de asegurar la información para la "rendición de cuentas", exige una estructura de gestión de los documentos basada en los siguientes objetivos:
Los gobernantes comienzan a darse cuenta de las consecuencias negativas de no apoyar la función de los archivos y la gestión de documentos como elementos esenciales para documentar las actividades gubernamentales. Según McDonald (1998), una inadecuada o inexistente gestión de la información archivística puede causar efectos sustanciales en sectores tales como:
El medio ambiente
"La información derivada de datos geomáticos es invalorable para rastrear las tendencias ambientales, pero, también en este caso, puede no estar disponible si los datos no son protegidos contra pérdida por cambios en la tecnología, deterioro de los medios, falta de documentación adecuada o cualquier otro factor relacionado ".
Recursos naturales
"La prueba de la propiedad gubernamental de la tierra sólo puede demostrarse mediante la existencia de registros; las negociaciones con empresas mineras o petroleras, aborígenes, intrusos u otros que impugnen los derechos gubernamentales sobre sus tenencias de tierras podría dificultarse si no dispone de los correspondientes registros. Industria. El apoyo a las industrias nacionales, las pequeñas empresas y otras organizaciones consideradas centrales para la vida económica del país exige registros, especialmente si todas las partes han de seguir siendo responsables en función de los complejos acuerdos de financiamiento y subsidio que caracterizan ese apoyo ".
Salud
"El gobierno recaba información médica delicada que requiere protección contra un acceso o revelación no autorizados. También puede ser necesario sustanciar reivindicaciones o responder a una serie de procedimientos judiciales incluyendo juicios por negligencia profesional.... . Los gobiernos con frecuencia participan en el otorgamiento de licencias de productos farmacéuticos que podrían estar en el mercado por mucho tiempo y pueden tener un serio efecto en la salud de los ciudadanos. Es esencial un cuidadoso mantenimiento de antecedentes por parte del gobierno y de las empresas farmacéuticas para que la salud de los ciudadanos sea protegida y minimizar las posibilidades de litigios ".
Transporte
"El establecimiento de una infraestructura de servicios viales, de ferrocarriles, aéreos y martítimos requiere una coordinación considerable. Esa coordinación sólo puede concretarse a partir de la información sobre planeamiento y políticas que consten en los registros de los sectores del transporte. Si no se dispone de esta, el planeamiento del transporte será fragmentario y costoso. La seguridad en el transporte también depende de un mantenimiento efectivo de registros que, si no existe, puede dar lugar a litigios costosos ".
Política económica y social
"La formulación de políticas relacionadas con el bienestar económico y social del país con frecuencia se basa en información aportada por una serie de fuentes, incluyendo los registros de instituciones gubernamentales, las bases de datos, bibliotecas, información electrónica de Internet y otras fuentes. Cada vez se exige más a ministros y altos funcionarios que fundamenten las decisiones de política que adoptan o recomiendan. En consecuencia, las instituciones gubernamentales están preocupadas por su capacidad para rastrear la documentación que puede ayudarlas a explicar por qué se adoptaron determinadas decisiones de política ".
Recursos humanos, financieros y materiales
"La ejecución de programas y la prestación de servicios del Estado depende de una sólida infraestructura administrativa para la gestión de recursos humanos , financieros y materiales del gobierno. También depende de la asignación de responsabilidades en la organización para garantizar que esos recursos son gestionados en forma prudente y responsable. Los medios por los que se puede responsabilizar a los funcionarios del gobierno son los registros creados, captados y mantenidos a raíz de los procesos de apoyo a las funciones humanas, financieras y materiales de las instituciones del Estado ".
Es preciso dar algunos pasos cuando se pretende garantizar que los documentos sean instrumentos de apoyo a los esfuerzos para una rendición de cuentas. Según Barata, Cain y Thurston (1999) ello incluye:
Otro mecanismo de control de los gobiernos por los ciudadanos es la figura del defensor del pueblo u ombudsman, institución típica de los países escandinavos, pero adoptada en diversos contextos.
En su Informe Anual de 1995, el Ombudsman de la Provincia de Quebec analiza la ausencia de “clearness” y “openness” cuando el gobierno interactúa con los ciudadanos y subraya que una organización gubernamental es transparente frente a sus ciudadanos cuando cumple las siguientes condiciones:
El Informe Anual de 1994 del Ombudsman del Gobierno de Irlanda es también enfático en cuanto al derecho a la información:
“En mi opinión, los ciudadanos y usuarios de los servicios públicos tienen, por su parte, los siguientes derechos: el derecho a ser escuchados; el derecho a recibir informaciones adecuadas; el derecho a la asistencia y representación; el derecho a recibir explicaciones; el derecho a saber qué recursos están disponibles para ellos... [los usuarios de servicios públicos] deben recibir información sobre toda línea de acción general aplicada a esquemas particulares o programas [públicos] en que se encuentren involucrados ...”.
El concepto de transparencia se relaciona también con dos dimensiones: la comunicación y la publicidad.
El concepto de comunicación pública,según Zemor (1995), designa un campo que se define por la " legitimidad del interés general ", yendo más allá del dominio público en el sentido jurídico estricto. La comunicación pública acompañaría, pues, la toma de decisiones públicas. Como tal, se refiere a dispositivos constitucionales, legales y reglamentarios propios de un Estado de derecho, a las consiguientes atribuciones de los poderes públicos y a las misiones de los servicios estatales.
Las políticas y prácticas desarrolladas en torno de este concepto se insertan en el mismo contexto histórico – observable en algunos países de tradición democrática consolidada - en el cual se identifican la transparencia administrativa y el derecho a la información.
La transparencia administrativa significa, por principio, que la administración se vincula a la lógica de la comunicación, entrando en una relación de intercambio con el ciudadano. En el modelo administrativo basado en el secreto, los circuitos de contactos entre la administración y los ciudadanos son construidos sobre un modelo unilateral de manera de asegurar el dominio de la administración pública sobre una sociedad que es “transparente, maleable y dócil”. En el sentido ascendente, la administración extrae la información que necesita para actuar y, en un sentido descendente, difunde las prescripciones administrativas. Estos circuitos son vectores al servicio del poder administrativo. Desprovistos del mínimo control sobre los procesos administrativos que se desenvuelven fuera de su mirada, los ciudadanos se vuelven rehenes de la administración pública. Las relaciones entre esta y el ciudadano se encuentran, pues, fundadas en el principio de irreversibilidad, de no reciprocidad. La administración pública habla en imperativo y no tolera ninguna discusión real con los sujetos.
La transparencia implica la sustitución de ese modelo de relaciones de tipo “monológico”, regido por una lógica de mando, por un modelo nuevo del tlpo “dialógico” o “interactivo” en el cual uno de los interlocutores impera sobre el otro y tiene derecho a recibir del otro una información verdadera. En este caso, el ciudadano abandona su eterno estatuto de sujeto para transformarse en actor integral en la relación administrativa.
La posición dominante de la administración pública en sus relaciones con los ciudadanos también está ilustrada por el modo de comunicación establecido entre ambos. Se compruebe desde el principio que la administración procura frecuentemente difundir información sobre su misión, la manera en que la ejerce, las posibilidades que ofrece, los derechos de los ciudadanos. La administración pública tiende a dirigirse de manera indiferenciada al público suceptible de usar sus servicios, procurando mejorar su imagen. Esta modalidad de comunicación se basa en la perspectiva del “simple proceso de consumo de mensajes por los administrados”, cuyas demandas específicas no son consideradas. Raramente existe un encuentro oportuno entre la información emitida y aquella que el individuo solicita. La característica unidimensional y unilateral de esa modalidad de difusión ignora la información ascendente o sea, las expectativas y reacciones de los administrados, dejando a la administración a la deriva de las presiones sociales. (Spanou, 1988)
La transparencia es también la sumisión de la administración pública al principio de la publicidad. Dominguez Luiz (1995) recuerda, sin embargo, que la transparencia vino a sustituir el concepto de publicidad de la acción administrativa. La idea de transparencia sería más amplia y exigente que la de publicidad.
La administración se “publicita” en la medida en que escapa de la confidencialidad, del secreto. La publicidad pone en cuestión, por otro lado, algunos de los elementos más típicos de la organizafción burocrática. Como tal, la mirada del ciudadano incidiria sobre las relaciones internas del aparato burocrático, las condiciones del ejercicio de la autoridad jerárquica, las condiciones de la toma de decisiones. La personalidad burocrática es golpeada, en la medida en que el secreto era uno de sus elementos constitutivos. La transparencia constituiría, en tal sentido, una poderosa palanca de desburocratización.
La participación social en la formulación de políticas públicas constituye un proceso inherente a la transparencia informacional del Estado. El llamado planeamiento participativo con carácter de emancipación social regula y es regulado por el acceso del ciudadano a la información gubernamental.Es el caso de los flujos presupuestarios públicos que, camuflados bajo el rótulo “confidencial” o “secreto”, constituyen una “caja negra” para la sociedad civil.
El uso de la información por el ciudadano en el proceso político-decisorio es abordado por Downs (1965). En una democracia, el ciudadano recibe información por diversos medios, inclusive del gobierno, mediante organismos especializados. En su perspectiva, la relación gobierno y ciudadano en la formulación e implementación de políticas públicas se expresa en diferentes niveles:
Estos diferentes grados de conocimento dependen del grado de información:
Como señala Dominguez Luíz (1995), la visibilidad de la Administración para el ciudadano encontraría su operacionalización en las siguientes etapas:
Morón Urbina (2000) especifica algunos elementos indispensables para que una organización administrativa sea calificada como transparente:
Las experiencias de políticas de transparencia, desarrolladas después de los años 70, han sido analizadas, quedando de manifiesto críticas a ese respecto. Existe una tendencia a reconocer que el entusiasmo de los primeros años fue seguido de una fase de maduración, de consolidación de las políticas de transparencia, pero también de mayor conciencia de sus límites. Tras una fase “utópica” de la transparencia administrativa, a partir de los años noventa el tema empezó a ser abordado con una perspectiva más realista bajo el impacto, en especial, de las nuevas formas de producción y el uso de la información. La extensión del uso de las tecnologías de la información en la actual escala no resultaba previsible en los años setenta. Las redes de información –la propia Internet- pasaron a imponer una ampliación y aún la internacionalización de la reflexión sobre la transparencia del Estado y las garantías de la privacidad del ciudadano. Se tiende a considerar que la transparencia absoluta de los asuntos públicos es poco probable. Sin embargo, debe procurarse limitar al máximo la zona de sombra sustraída a la mirada de los ciudadanos y que amenace las libertades.
Actualmente, los conflictos en torno a la transparencia encuentran una perspectiva internacionalizante en el ámbito de la Unión Europea. Las tentativas de definición de una política de transparencia, conciliando las diferentes trayectorias de los Estados miembros, tropieza en un aspecto presente en el debate sobre la transparencia desde los años setenta: la eficacia de la “administración transparente”. En verdad, el conflicto central se da en relación con el grado de transparencia a ser considerado. Conforme Carlberg (1997, p. 1,),
“Los adversarios de una transparencia total estiman que la misma comprometería la eficacia. Los países favorables a la transparencia, al contrario, argumentan que esta garantiza la eficacia en la toma de decisiones y les otorga legitimidad. El derecho de inspección de los ciudadanos es considerado como único medio para combatir la ineficacia, los errores, el abuso de poder y la corrupción. Es por eso que se niegan a contentarse con que las instituciones organicen conferencias de prensa complementarias...Como mencionó M. Magnus Isberg, presidente de la Comisión de Leyes del Parlamento sueco, ‘nadie necesita conocer la naturaleza humana para comprender que, en materia de control democrático, la información más interesante es precisamente aquella que los servicios oficiales ofrecen en último término ”.
En 1999, el Fondo Monetario Internacional adoptó un Código de buenas prácticas de transparencia en las políticas monetarias y financieras, según el cual
"la transparencia consiste en que se den a conocer al público en forma comprensible, accesible y oportuna los objetivos de la política, el marco jurídico,institucional y económico de la misma, las decisiones de política y sus fundamentos, losdatos y la información relacionada con las políticas monetarias y financieras y los términosen que los organismos deben rendir cuentas. Por consiguiente, las prácticas de transparencia-responsabilidades y objetivos de los bancos centrales y los organismos financieros; 2) los procesos mediante los cuales el banco central formula y publica las decisiones de política monetaria y, los organismos financieros, las políticas financieras; 3) el acceso del público a la información sobre las políticas monetarias y financieras, y 4) la rendición de cuentas y las garantías de integridad del banco central y los organismos financieros".
Si, al principio, el concepto de transparencia administrativa – y, en consecuencia, el de opacidad administrativa – mostraba un tinte metafórico, las políticas públicas implementadas en los últimos veinte años le imprimieron mayor densidad teórica y efectividad político-administrativa. Por otro lado, el proceso histórico consolidó la búsqueda de la transparencia administrativa como uno de los aspectos fundamentales en la democratización de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. Para ello, se levantó un complejo edificio jurídico: el derecho a la información.
El derecho a la información
El régimen jurídico de la transparencia administrativa se expresa en el conjunto de dispositivos conocidos como derechoa la informaicón.
El derecho a la información, recuerda Fonseca (1996), “encuentra en la Declaración Universal de Derechos Humanos, de 1948, su primera formulación más precisa”:
“La Declaración Francesa de 1789 ya anticipaba este derecho, al afirmar no sólo la libertad de opinión -Artículo 10 - sino también la libre comunicación de ideas y opiniones, que es considerada en el Artículo 11, uno de los más preciosos derechos del hombre. En la Declaración Universal de Derechos Humanos, el derecho a la información está previsto en el Artículo 19 en los siguientes términos: ‘Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitaciones de fronteras, por cualquier medio de expresión (Lafer apud Fonseca, ibid.)
Para el Estado liberal, la información carecía de relevancia jurídica. La protección constitucional se destinaba a la conducta capaz de generar información. La libertad era garantizada con la simple prohibición de la censura previa. Lo que se protegía, por tanto, era la libertad de expresión y de información. Y ello se hacía, no por su importancia política, reconocida sin duda por el Estado liberal, sino por su importancia civil, como medio de autoexpresión y desarrollo de la personalidad individual, con un apoyo a través del cual se manifiestan en forma pacífica los desacuerdos, como instrumento, en fin, de tolerancia.
Con la ampliación de los tenores democráticos del Estado, este cuadro sufre alteraciones. Estas derivan especialmente de la manera de concebirse la relación entre el Estado y la sociedad civil y en función de las libertades individuales. El Estado y la sociedad civil interactúan en el ámbito público, en el cual las cuestiones que pueden interesar a la colectividad son explicitadas o se discuten. Las constituciones de los Estados democráticos configuran esa interacción y definen los términos de ese ámbito público cuyo princípio básico es la libre e igual participación en él de todos los individuos. Una condición vital para la participación efectiva en ese ámbito es que esas cuestiones –por afectar o poder afectar a la colectividad- sean debatidas y públicas, es decir, puedan ser conocidas por cualquiera. La función del ordenamiento jurídico en esta materia es garantizar que nadie impida al individuo tener conocimientos de los asuntos públicos.
La información adquiere la relevancia jurídica de que carecía porque sus cualidades y las condiciones en las que debe darse su circulación y posesión repercuten directamente en la forma y alcance de la participación de la sociedad en la toma de decisiones sobre asuntos que la afectan. En otras palabras, esa relevancia jurídica de la información se debe a que el régimen jurídico de la información se convierte en un aspecto esencial del ejercicio de la soberanía por la colectividad.
El derecho a la información tiene una flexibilidad que lo sitúa apenas como un derecho civil, pero también como un derecho político. Dado que el derecho a la información presupone la existencia de servicios públicos responsables por la atención al ciudadano, se trata también de un derecho social. Y, por traer consigo elementos de los derechos civiles, políticos y sociales, se trata también de un “derecho difuso” , una dimensión históricamente nueva de la ciudadanía.
Villaverde Menendez analiza lo que se llaman “las distintas manifestaciones del derecho a ser informado”. Libertad de información, derecho de información, derecho a la información son diversas maneras con las cuales se trata de encerrar en un sólo término el conjunto de actividades cuyo objeto es la información y su circulación. Los textos internacionales conservan el término libertad de expresión como concepto global y genérico y son muchos los autores que sustentan una relación entre la libertad de expresión y la libertad de información. Se admiten como faculdades que componen la libertad de información el derecho a procurarla, recibirla y trasmitirla, agrupándose en dos complejos normativos: derecho a informar y derecho a ser informado.
El derecho a recibir información y el derecho a informarse serían distintos:
“El derecho a informarse consiste, en esencia, en el derecho a buscar y obtener la información que no debe ser negada por el Estado o, según el caso, por particulares. Este derecho se convierte en la pretensión jurídica de que sea facilitada la información, lo que pone en conexión directa al sujeto de la pretensión con la fuente o el medio que presumiblemente contiene la información deseada. El derecho a recibir información consiste en la libre recepción de la información que se divulga por medios de difusión, incluida también la información que debe ser trasmitida por las fuentes de información, independientemente de que esa difusión sea realizada a través de los vehículos institucionalizados, cuando así lo imponga el ordenamiento jurídico. Aquí ya no se trata de tornar accesible una información, asegurando su disponibilidad, imponiendo un deber a un tercero, sino que, una vez divulgada, su recepción no sea impedida u obstaculizada por injerencias u omisiones de los poderes públicos o de particulares” (ibid., p.48).
El principio del derecho a la información gubernamental se encuentra expresado legalmente en países como Finlandia (l951), Estados Unidos (l966), Dinamarca y Noruega (l970), Francia, Holanda y España (l978), Australia, Nueva Zelandia y Canadá (l982), Colombia (1985), Hungría (1993). Uno de los países precursores en este tipo de legislación fue Suecia, al establecer una Ley de Libertad de Prensa en 1766 en la cual se preveía el derecho de acceso a documentos gubernamentales.
Desde el punto de vista del derecho a la información, los aparatos del Estado deben, por tanto, comunicar sus actividades y el impacto que estas producen en la sociedad civil, la cual, a su vez, debe tener asegurado el libre acceso a tales informaciones. El derecho a la información transforma, al menos teóricamente, el territorio administrativo en territorio compartido, en espacio de comunicación .
El derecho a la información gubernamental no se trata de un derecho a decidir. Se trata de un derecho a poder tener acceso a información que es fuente de aquella decisión y, tal vez, de manera previa, a la irrupción de esta. Como tal, la información se torna un derecho que los administrados pueden oponer a la administración. Se abandona desde entonces el terreno resbaladizo de la “buena voluntad administrativa” para entrarse en el de las garantías jurídicas, creando un clima de conflicto latente: la información será conquistada sobre la administración, algunas veces retirada de ella contra su voluntad. Por otro lado, tal como en el caso francés (Chevalier, 1988), el derecho a la información es visto por los dos lados como un arma contra la administración.
El derecho a la información encuentra en la FOI - Freedom of Infomation Act uno de sus modelos contemporáneos.
"FOI (ley de libertad de información) se ha transformado en un término técnico que describe un tipo particular de legislación, que define y apoya los derechos de los ciudadanos a exigir acceso a tipos específicos de documentos. La distinción entre sistemas que permiten a los ciudadanos el acceso a documentos que contienen ellos mismos información, y aquellos que permiten el acceso a cualquier documento dentro de ciertas categorías, es la base de la distinción entre la FOI y Data Protection (DP) (protección de datos). Sin embargo, los regímenes de libertad de información y de protección de datos deben ir ensamblados entre sí ". (Cook, 1998)
También según Cook (1998), una ley de libertad de información debe contemplar los siguientes aspectos:
La otra cara de la moneda directamente relacionada con la ley de libertad de información es la legislación archivística, cuyos puntos fundamentales son los siguientes:
Por lo tanto, el término acceso se relaciona con un derecho, pero también hay dispositivos que lo viabilizan, o sea, un conjunto de procedimientos y condiciones materiales que permiten el ejercicio efectivo de ese derecho. Las experiencias históricas de las últimas tres décadas dejan claro que no se viabiliza el derecho a la información gubernamental sin políticas públicas de información y, en particular, políticas archivísticas.
El gobierno electrónico como instrumento de capacidad gubernativa
Una de las dimensiones presentes en la relación que involucra a la capacidad gubernativa y la información se observa en la perspectiva del "gobierno electrónico (e-government)".
En líneas generales, el gobierno electrónico expresa una estratégia por la cual el aparato del Estado hace uso de las nuevas tecnologias para ofrecer a la sociedad mejores condiciones de acceso a la información y los servicios gubernamentales, mejorando la calidad de esos servicios y garantizando mayores oportunidades de participación social en el proceso democrático.
Se considera que el gobierno electrónico puede ampliar la efectividad de los gobiernos en cuatro aspectos:
Tales principios, no obstante, tropiezan con obstáculos diversos en la ejecución de políticas que los viabilicen en la realidad nacional. En el caso neozelandés, por ejemplo, hay un claro reconocimiento de que las oportunidades más diversas pueden perderse en caso de que el gobierno no asuma la responsabilidad de supervisar y coordinar el desarrollo del e-goverment en benefício de los ciudadanos. Esta perspectiva, sin embargo, presupone considerar las consecuencias y desafíos en una sociedad cuya desigualdad se expresa, entre otros aspectos, en el reconocimiento de dos segmentos sociales –aquellos que cuentan con calificaciones y herramientas para usar las nuevas tecnologías y los que no disponen de estos elementos.
El concepto y las prácticas del "gobierno electrónico" fueron examinados en el seminario "Estado Democrático y Gobernanza en el Siglo XXI", durante el 2º Foro Mundial, en Brasília, en el año 2000. En este seminario quedó demostrado que no es posible reducir los desafíos de la modernización tecnológica y de la gobernanza a la divulgación de nuevas tecnologías de la información. De la misma manera, se destacó que el concepto de gobernanza incluye muchos más elementos que el uso de Internet o la difusión de “kioskos” electrónicos en reparticiones públicas. La mayor preeminencia en este sentido sería lograr que la burocracia cambie de cultura, asumiendo como objetivos importantes la transparencia, el diálogo permanente con la sociedad civil y la profundización del concepto de ciudadanía.
En muchos países, esos objetivos estarían alejados de lo cotidiano del sector público, en varias esferas y niveles. Se comprobó, aparte de la creación de sitios para ministerios y organismos, que es urgente ampliar los espacios de participación social en los procesos decisorios, creando y perfeccionando instrumentos de medición de la calidad de los servicios y de la satisfacción de los ciudadanos.
"es cierto que la mayoría de las instituciones públicas confunde el significado de las publicaciones electrónicas poniendo en sus páginas más propaganda que información. Los gobiernos son los que menos han sabido aprovechar los beneficios de la tecnología. Es común encontrar en las páginas gubernamentales la foto del ministro, la estructura orgánica y otros aspectos de interés secundario, pero no hay nada sobre los asuntos que realmente interesan a los ciudadanos. En esta misma situación también están las páginas electrónicas de los partidos políticos." (López, 2000)
La perspectiva del "gobierno electrónico" ofrece un enorme potencial en lo que se refiere a la ampliación de las posibilidades de rendición de cuentas. Entre varias iniciativas en curso en las Américas, López (2000) menciona:
" México y Chile han puesto a funcionar sus sistemas de compras y licitaciones a través de Internet. Dichos sistemas permiten consultar en una página de Internet toda la información de las licitaciones públicas, desde la publicación de las convocatorias hasta los datos relevantes de los contratos. De acuerdo a la oficina mexicana, el sistema de compras a través de Internet ha permitido proporcionar información equitativa para todos los proveedores, así como mecanismos de seguimiento y registros estadísticos de las adquisiciones gubernamentales.. ... Para no irnos tan lejos, en el caso salvadoreño... ya es posible consultar el presupuesto general del Estado a través de Internet.. . ... También tenemos el caso de Guatemala y su Sistema Integrado de Administración Financiera y Control, ganador en 1999 del Premio a la Excelencia del Banco Mundial. El sistema incluye una base de datos y una red informática que integra las oficinas de finanzas y auditoría de los diferentes instituciones públicas con el Ministerio de Finanzas y la Contraloría General de la República.
Un ejemplo interesante en el caso de Estados Unidos es el de la Imprenta Nacional () (http://www.access.gpo.gov/su_docs/aces/aaces002.html), que proporciona acceso a documentos de la Imprenta Nacional, incluyendo todas las propuestas de reglamentos federales y transcripciones diarias de las sesiones del Congreso.
En Brasil, el Gobierno Federal, a través del sitio "Brasil Transparente" (24/10/2002), desde febrero de 2001 es posible “la consulta pública para los anteproyectos de Enmienda Constitucional y de Leyes Complementarias que refuerzan los controles y la rendición de cuentas por la aplicación de los recursos del Presupuesto. El sitio http://www.comprasnet.gov.br/ ofrece acceso a las licitaciones de la Administración Federal en curso, los resultados de las licitaciones, los contratos del Gobierno Federal, líneas de suministro de material y servicios y publicación del proveedor.
El Servicio Electrónico de licitaciones canadiense o MERX (http://www.merx.cebra.com/), se encamina también a facilitar la interacción entre compradores de bienes y servicios dentro de las comunidades comerciales de los sectores público y privado. Es el principal canal de distribución de licitaciones y documentos sobre licitaciones para todos los niveles del gobierno.
Políticas Nacionales de Información
Medidas de transparencia, gobierno electrónico, preservación y difusión de la memoria colectiva, todo ello tiene como requisito la formulación e implementación de políticas públicas de información.
Una política nacional de información presupone "una interacción estrecha entre las políticas biblioteconómicas y archivísticas, aparte de las políticas de sectores próximos como la informática y las telecomunicaciones". (Montviloff, 1990, p.4)
Corresponde señalar también que una política nacional de información debe estar configurada en diferentes contextos, mencionados por Montviloff, como por ejemplo:
En este sentido, Zaldivar Collazo (1992, p.20), destaca que el concepto de política nacional de información es entendido de distintas maneras en países diferentes:
"a)para algunos, es sólo una política nacional;
b)para otros, es un grupo de políticas relacionadas directamente con las actividades de información y también con las telecomunicaciones, la informática, las bibliotecas y los archivos;
c)para otros, es una política sectorial que cubre solamente, por ejemplo, la información en ciencia y tecnología ".
De la misma forma, difieren los temas contemplados en la política nacional de información:
"a)algunos acentúan el desarrollo de las infraestructuras física y humana;
b)otros dan mayor atención a los aspectos políticos – libre flujo de información, privacidad de la información;
c)otros prefieren subrayar los aspectos económicos –mercado de la información, flujo internacional de datos ".
En la perspectiva de Montviloff (1992), la integración de todos estos aspectos probablemente constituirá la política más amplia.
En este sentido, Guinchat (1990, p.472) se aproxima a la perspectiva de Montviloff al considerar que
No obstante, las eventuales diferencias conceptuales y hasta operacionales tienden a reconocer que en toda definición de una política nacional de información debe establecerse su alcance o el concepto de información que la identifica. Además:
III . LOS ARQUIVOS: ESPACIOS DE TRANSPARENCIA, MEMORIA Y CULTURA
Según el Diccionario Internacional de Terminologia Archivística, publicado por el Consejo Internacional de Archivos, archivo es “el conjunto de documentos, cualesquiera sean sus fechas, sus formas o sus soportes materiales, producidos o recibidos por personas físicas o jurídicas, de derecho público o privado, en el desempeño de sus actividades.” (1984,p.25). Tal definición puede ser considerada la síntesis del pensamiento de los principales fundadores del saber archivístico a partir de mediados del Siglo XX.
Algunas de las características más comunes de cualquier organización formalmente establecida son la generación, procesamiento técnico y consulta de informaciones registradas, derivadas de sus actividades. En este sentido, los archivos representarían un aspecto institucionalizante. Por otro lado, los documentos archivísticos producidos por las instituciones constituirían un lenguaje que les es propio e indispensable para su supervivencia y funcionamiento. Las demandas de funcionamiento y cohesión de las organizaciones públicas justificarían así sus servicios de información archivística, aparte de otros con características específicas. Dos fenómenos delimitan, según Ampudia Mello (1988, p.12-13), los procesos informacionales archivísticos en el caso de las administraciones públicas:
“... el primero puede denominarse objetivación y consiste en que la información institucional se asienta siempre sobre un soporte material...; el segundo fenómeno puede llamarse de formalización y consiste en que, dentro de las instituciones, la información circula a través de canales previa y claramente establecidos, integrando redes que unen jerárquicamente a todas y cada una de las partes que las componen. (...) tal información objetivada son los documentos y archivos que durante tantos siglos la administración pública se ha empeñado en producir, así como los canales formales de información son los sistemas internos que esta creó para generar, distribuir y conservar sus registros”.
Los archivos expresan, por tanto, el conjunto de informaciones producidas por una organización, cualesquiera sean su fecha de producción, su soporte material y su naturaleza, acumuladas por una organización (o persona física), como producto de sus acciones.
Conforme al Comité de Documentos Eletrónicos del Consejo Internacional de Archivos (CDE/CIA-1997), "un documento es una información registrada, producida o recibida en el marco de la implementación, realización y alcance de una actividad institucional o personal que engloba el contenido, el contexto y la estructura, permitiendo probar la existencia de la actividad que lo generó " .
El contexto del documento presenta 3 aspectos: las informaciones contextuales del documento (el contenido propiamente dicho), la relación entre el documento y otros documentos del mismo conjunto archivístico y la insersión del documento en el marco de una actividad.
La estructura es un concepto relacionado con la forma del documento (símbolos usados, presentación, formato, soportes, etc). En el caso de los documentos electrónicos se distingue la estructura física de la estructura lógica.
"El presupuesto de la confiabilidad y autenticidad de los documentos depende del contexto, de la estructura y del contenido. La ausencia, aún parcial, del contexto, de la estructura o del contenido compromete el valor probatorio de los documentos." (ibid.,p.24)
La función archivística abarca la gestión de todo el ciclo informacional de los documentos, siendo definida por el CDE/CIA como "el grupo de actividades conexas necesarias para la identificación, guarda y conservación de los documentos con valor archivístico, asegurando que tales documentos se tornan accesibles y comprensibles " . (ibid., p.27)
El ciclo de la información archivística
La información archivística producida por las organizaciones cumple un ciclo que abarca su producción, procesamiento, uso y almacenamiento en dos contextos: primero, en el ambiente organizacional de su producción y, en un segundo momento, en el marco de las instituciones archivísticas responsables de la normalización de la gestión de documentos corrientes e intermedios, así como por la preservación y el acceso al patrimonio documental archivístico.
En el primer escenario, la información archivística se encuentra relacionada con las demandas del proceso decisorio gubernamental (archivos corrientes). En la medida en que esta información se torna menos utilizada a lo largo del proceso decisorio, se tiende a eliminarla o a conservarla temporariamente (archivos intermedios gestionados por la propia administración productora o por las instituciones archivísticas). Para ello, se consideran las posibilidades de uso eventual de la información por el organismo productor o su condición de documento de valor permanente. A esta configuración llegarían, según la UNESCO, cerca del 10% de los documentos producidos (archivos permanentes). La utilización de la información archivística difiere, en este momento, de la inicial, cuando se vincula al proceso decisorio. Constituyendo los archivos permanentes, estos documentos tienen su guarda y acceso por las instituciones archivísticas justificado por su uso para la investigación científica o como factor de testimonio de las acciones del Estado y garantía de los derechos de los ciudadanos.
En el ámbito de la cadena informacional archivística referente a las tres edades (corriente , intermedia y permanente) de los archuivos, el ciclo de la información archivística comprende, en principio, las siguientes etapas:
a.en el contexto organizacional de la producción:
b. en las instituciones archivísticas:
La gestión de la información archivística presupone el control de esas etapas, contempladas en la formulación e implementación de las políticas archivísticas.
Las instituciones archivísticas en el aparato del Estado
La historia de las instituciones documentales presupone reconocer el surgimiento de un tipo de organización que rompe con los tesoros del príncipe y del papa medievales o del “gabinete de curiosidades” del hombre culto renacentista. Esas instituciones nacen asociadas a la invención del Estado nacional y a la necesidad de construir una memoria nacional que diese apoyo a la nacionalidad como componente ideológico del Estado burgués naciente.
A partir del siglo XIX, al interior del proyecto de Estado Nacional, se diseñan conceptos de memoria y se inventan tradiciones para una nación que preserve un pasado común a sus integrantes. El concepto de patrimonio histórico/cultural se inserta en este proceso por el cual el Estado se organiza mediante la creación de un patrimonio común y una identidad propia. Los Archivos Nacionales, Bibliotecas Nacionales y Museos Nacionales son producto de la construcción de ese patrimonio. Patrimonio que presupone valores orientadores de políticas públicas a partir de los cuales se atribuyen calificativos a determinados registros documentales. Valores que, conforme a Menezes (1992, p.189), son históricamente “producidos, puestos en circulación, consumidos, reciclados y descartados”, referidos a las dimensiones cognitivas, formales, afectivas y pragmáticas. Como tal, el patrimonio “es político por naturaleza” (ibid., p. 191).
A pesar de haber existido iniciativas en el sentido de la centralización de los archivos desde el siglo XIII, los depósitos de archivos surgen, en Europa, entre los siglos XIII y XIV, asociados a administraciones locales y nacionales que emergen de las prácticas feudales.
El surgimiento de las instituciones archivísticas, como hoy las identificamos, se inició con la creación, en 1789, del Achuivo Nacional de Francia, creado inicialmente como archivo de la Asamblea Nacional, y transformado, el 24 de junio de 1794, en el establecimento central de los archivos del Estado, al cual fueron subordinados los depósitos existentes en las provincias. Para estos depósitos debían ser recogidos los documentos producidos por los diferentes niveles de la administración pública.
Son tres los aspectos básicos del modelo pionero creado en Francia:
Esta concepción de la institución archivística, salvadas las necesarias especificidades de cada país, fue ampliamente reproducida en Europa y en las Américas, estableciéndose un modelo institucional. Este modelo permaneció incambiado hasta mediados del siglo XX, privilegiándose a tales instituciones como espacios al servicio de la Historia.
Después de la Segunda Guerra Mundial, se modifica la concepción de la institución archivística, ampliándose su espectro y sus funciones, a la luz de los preceptos de la gestión de documentos. Revolucionando la archivística tradicional, las instituciones archivísticas son obligadas a reformular sus estructuras y a redefinir su papel. A partir de entonces, se considera institución archivística el órgano responsable de la gestión, recolección, preservación y acceso a los documentos generados por la administración pública en sus distintos niveles de organización.
Estas transformaciones tuvieron efectos bastante relevantes en el perfil de las instituciones archivísticas – así como tambiém en la Archivística y en los profesionales del área - , llevándolas a una insersión más profunda en la gestión de la información producida por la administración pública. A partir de entonces, las instituciones archivísticas ya no se limitaron a recibir, preservar y dar acceso a los documentos producidos por el Estado, sino que asumieron el liderazgo en la ejecución de las políticas públicas relacionadas con la gestión de documentos.
A partir de los antecedentes históricos de la gestión de documentos y de su configuración institucional en archivos de países del Primer Mundo, en especial de Europa y América del Norte, ¿como situarnos en el caso latinoamericano?
Esos aspectos, ya amplia y detalladamente diagnosticados en varias ocasiones por diversos profesionales, explican la siempre denunciada situación de gravedad en que se encuentra el patrimonio archivístico latinoamericano.
Las características de la administración pública latinoamericana propician, por motivos histórico-culturales, que la información gubernamental –espina dorsal de su desempeño- sea mal producida, mal utilizada, mal divulgada y, en general, eliminada o conservada sin criterio por la propia administración pública.
Pese a las limitaciones presupuestarias de los archivos latinoamericanos, son instituciones deficitarias para las arcas del Estado, pues su situación no siempre permite atender en forma razonable las demandas de la investigación científica u otros usos sociales (funciones estas que no pueden ser mensuradas en términos de rentabilidad financiera), ni actuar como órgano de apoyo de la administración pública, mediante actividades mínimas de gestión de documentos (función esta que puede objetivamente contribuir a la disminución del déficit público del aparato del Estado).
Por todas esas razones, tal vez se pueda afirmar que el costo público de la información en la administración pública latinoamericana es quizá más oneroso para la sociedad que en Estados Unidos, en Canadá y en otros países que desarrollan programas de gestión de documentos.
En muchos países - como es el caso predominante en América Latina - la precariedad organizacional de los archivos públicos y el uso social incipiente de la información gubernamental expresan la trayectoria de sus administraciones públicas, así como de sus condiciones políticas, económicas y sociales. Los archivos públicos latinoamericanos se institucionalizaron como resultado de un proceso de independencia y formación de los Estados modernos en la región. En los proyectos emergentes de nación, estas instituciones fueron consideradas archivos históricos y, por tanto, repositorios de una memoria considerada formadora de la identidad nacional. Ello implicó el desarrollo de archivos públicos y de servicios archivísticos “periferizados” en la administración pública, incapaces de suministrar información suficiente para la investigación científica y tecnológica y para la sociedad como un todo.
Las instituciones archivísticas públicas latinoamericanas presentan aspectos comunes en lo que se refiere a sus características fundamentales. Se trata de organizaciones orientadas casi exclusivamente a la guarda y el acceso de documentos considerados, sin parámetros científicos, como de valor histórico, ignorando la gestión de documentos corrientes e intermedios en la administración que los produjo. La lógica de constitución de esos acervos de valor “permanente” es resultante, en general, menos de una política de recolección por parte de los archivos públicos de que de acciones aisladas, asociadas a determinadas situaciones, como la extinción de órganos públicos, la falta de espacio físico en determinadas reparticiones, etc. La práctica de evaluación casi siempre es desconocida por parte de las instituciones archivísticas, cuando se realiza esta recolección. Despues de la recolección, actividad poco frecuente en los archivos públicos brasileros, la salvaguarda de los documentos en la institución se confunde con un proceso de sacralización que implica su transformación en acervo “histórico”.
Paralelamente, kilómetros de documentos tienden a ser acumulados sin criterio en los servicios archivísticos de la administración pública, dada la inexistencia de programas básicos de evaluación, eliminación y recolección en las instituciones archivísticas.
Sea en los archivos públicos o en los servicios archivísticos de los órganos gubernamentales, la ausencia de patrones de gestión de la información, sumada a las limitaciones de recursos humanos, materiales y tecnológicos da lugar a deficiencias en el procesamiento técnico. Al no desarrollar la interacción inherente al control de la información archivística, ambas instancias organizacionales se vuelven desvinculadas del proceso político-decisorio gubernamental.
Como parte de este cuadro, las restricciones de consulta y las condiciones de acceso físico e intelectual de los archivos limitan considerablemente su utilización por el administrador público y el ciudadano. El acceso del ciudadano a la información gubernamental con objetivos científicos o de comprobación de derechos, resulta, por tanto, sumamente limitado.
Los archivos en el campo de la memoria y el patrimonio cultural
Aparte de su dimensión administrativa y científica, los archivos con identificados como un segmento del patrimonio cultural y espacios de la memoria social. El énfasis en estas orientaciones varía según las características de cada sociedad y organización del Estado. Son aspectos intrínsecamente ligados cuya armonización consiste en uno de los principales desafíos de las políticas y patrones de gestión de los archivos.
Por la propia naturaleza de los archivos, especialmente los del sector público, la experiencia muestra que su insersión en las políticas culturales tiene como requisito las políticas de información que protagoniza. De esta postura resulta la diferencia entre el archivo-"gabinete de curiosidades" y el archivo-organismo de información. Inclusive porque la salvaguarda y difusión de registros de la memoria del caracter archivístico en etapa de producción exige, cada vez más, una acción activa de parte de los archivos en la producción y uso de la información contemporánea.
Actualmente, se recurre con frecuencia a la temática de la memoria, expresión de intereses y pasiones y objeto de un campo interdisciplinario. Diversos términos tienden a ser relacionados con la memoria: rescate, preservación, conservación, registro, selección, etc. En este sentido, la memoria parece visualizada sobre todo como dato a ser arqueologizado y raramente como proceso yconstrución sociales.
Para Lowenthal (1989), memoria, historia y reliquias constituyen metáforas mutuas, “rutas cruzadas en dirección al pasado”, fuentes de conocimiento. La memoria, al contrario de la historia, no sería un conocimiento intencionalmente producido. Es subjetiva y, como tal, una guía para el pasado, trasmisor de experiencia, simultáneamente seguro y dudoso. Su primera función “no es preservar el pasado, sino adaptarlo, enriqueciendo y manejando el presente”, no constituyéndose, por tanto, “en una reflexión rápida del pasado, sino reconstrucciones selectivas y eclécticas basadas en acciones subsiguientes, percepciones y códigos maleables por los cuales delineamos, simbolizamos y clasificamos el mundo.” (ibid., p.194). La memoria es, por tanto, proceso, proyecto de futuro y lectura del pasado en el presente.
Jeudy(1990) observa el vaciamiento conceptual de términos como “patrimonio”, “memoria colectiva” o “ identidad cultural “, paralelamente a la movilización social y a las prácticas y políticas de conservación que causan. Advierte, no obstante, que “la equivalencia metafórica entre ‘patrimonio’ y ‘memoria colectiva’ sigue siendo algo que debe ser conquistado. El patrimonio no es depósito de la memoria. Si se redujese a eso, acabaría siendo uno de los obstáculos al movimiento de la memoria”(ibid., p. 13).
La vinculación de archivos y memoria es recurrente en el pensamiento y en las prácticas archivísticas. Lodolini (1990, p. 157) explicita esta relación:
“desde la más alta anatiguedad, el hombre demostró la necesidad de conservar su propia ‘memoria’ inicialmente en forma oral, después en forma de graffiti y dibujos y, en fín, gracias a un sistema codificado ... . La memoria así registrada y conservada constituyó y constituye aún la base de toda actividad humana: la existencia de un grupo social sería imposible sin el registro de la memoria, o sea, sin los archivos. La vida misma no existiría –al menos, en la forma que la conocemos- sin el ADN, o sea, la memoria genética registrada en todos los primeros ‘archivos’.
Para Robert (1990, p.137) “los archivos constituyen la memoria de una organización cualquiera que sea la sociedad, una colectividad, una empresa o una institución, con miras a armonizar su funcionamiento y generar su futuro. Ellos existen porque hay necesidad de una memoria registrada”. Como tal, los archivistas deben contar con el apooyo de historiadores “para forjar la definición misma de los archivos como lugar de elaboración y de conservación de la memoria colectiva” (subrayado del autor).
Couture (1994, p.37) no es menos contundente : “el archivista tiene el mandato de definir lo que constituirá la memoria de una institución o de una organización” .
El discurso de Favier en la apertura del XII Congresso Internacional de Archivos (Montreal, 1992) es enfático a este respecto.
“Somos archivistas, no somos hombres del pasado. Nosotros tenemos la responsabilidad de la memoria común de los hombres y una responsabilidad en la construcción del futuro. Estamos al servicio de la vida, somos responsables de una memoria activa que es, ante todo, un instrumento de trabajo para las sociedades humanas. La memoria es el fundamento de los derechos de los ciudadanos”. (Favier, 1994, p.81)
Al abordar la situación archivística en Portugal, Lima (1992, p.26) se expresa en términos nada frecuentes en la esfera: “Un país sin archivista es un país sin archivos, y un país sin archivos es un país sin memoria, sin cultura, sin derechos”.
Lugares de contemporáneos de la información, la ciencia y la cultura, las instituciones archivísticas tienden a ser reconocidas en las publicaciones sobre todo como lugares de memoria. De esta manera, observa Rhoads (1989)
"Sirven, primero, como memmoria de la nación, y permiten que la sociedad planee inteligentemente su futuro, en base a una conciencia de la experiencia pasada. Los archivos preservan un registro de las obligaciones y compromisos de los gobiernos y evidencian los derechos y prerrogativas de los ciudadanos. Colectivamente, los archivos contienen una vasta información sobre las personas, las organizaciones, el desarrollo social y económico, los fenómenos naturales y los eventos –material primario invalorable para escribir sobre todas las facetas de la historia nacional. Como fuente de la historia nacional, los archivos pueden transformarse en una poderosa influencia en el fomento de la comprensión de sí mismos por parte de los pueblos y de la creación de un sentido de identidad nacional."
La gestión de documentos y su impacto en el uso de la información gubernamental
Lagestión de documentos refiere a un área de la administración general relacionada con la búsqueda de economía y eficacia en la producción, mantenimiento, uso y destino final de los documentos. Se originó en la imposibilidad de lidiar, de acuerdo con los moldes tradicionales, con masas cada vez mayores de documentos producidos por las administraciones. Los volúmenes documentales crecen en progresión geométrica y es necesario que se establezcan parámetros para su administración. Esta perspectiva surge a partir de reformas administrativas instaladas en los Estados Unidos y Canadá al final de la década del 40. En los primeros momentos de la posguerra, se establecen principios de racionalidad administrativa a partir de la intervención en las distintas etapas del ciclo documental: producción, utilización, conservación y destino de los documentos.
Mediante el Ramp/PGI, la Unesco abordó el tema en un trabajo clásico de James Rhoads, "La función de la gestión de documentos y archivos en los sistemas nacionales de información ", según el cual, un programa general de gestión de documentos, para lograr economía y eficacia, debe abarcar las siguientes fases:
Aunque su concepción téorica y aplicabilidad se haya desarrollado después de la Segunda Guerra Mundial, a partir de Estados Unidos y Canadá, la gestión de documentos tenía raíces ya en el final del siglo XIX, en función de los problemas entonces detectados en las administraciones públicas de estos dos países, en lo que se refería al uso y la guarda. En la primera mitad de este siglo, se crearon comisiones gubernamentales en Estados Unidos y Canadá, encaminadas a hallar soluciones para mejorar los patrones de eficacia en el uso de los documentos, por parte de la administración pública. Corresponde subrayar que, durante ese período, las instituciones archivísticas se caracterizaban por su función de órgano estrictamente de apoyo a la investigación, comprometidos con la conservación y el acceso a los documentos considerados de valor histórico. A tal concepción se oponía, de forma dicotómica, la de documento administrativo, cuyos problemas eran considerados de competencia exclusiva de los órganos de la administración pública que los producían y utilizaban.
Paralelamente, se iniciaba la era llamada de administración científica, en que Frederick Taylor y Frank Gilbreth procuraban mostrar a los administradores cómo racionalizar el proceso administrativo, desarrollando sus actividades de forma menos dispendiosa, mejor y más rápida. La palabra clave de las administraciones de esos países, sobre todo de Estados Unidos, paso a ser eficiencia. La aplicación de los principios de la administración científica para la solución de los problemas documentales generó los principios de gestión de documentos, los cuales eran resultado, sobre todo, de la necesidad de racionalizar y modernizar las administraciones. No se trataba de una demanda sectorizada, producida a partir de las propias instituciones archivísticas, pese a las consecuencias sumamente innovadoras que trajeron consigo para la archivología.
La gestion de documentos vino a contribuir a las funciones archivísticas en diversos aspectos: - al garantizar que las políticas y actividades de los gobiernos fueran debidamente documentadas;
- al garantizar que un menor número de documentos inútiles y transitorios fueran juntados a los documentos de valor permanente;
- al garantizar la mejor organización de estos documentos, en caso de llegar a la fase permanente;
- al inhibir la eliminación de documentos de valor permanente;
- al garantizar la definición de forma criteriosa de la parte de documentos que constituyesen el patrimonio archivístico de un país.
Conforme mencionó Ricks en un trabajo presentado al VIII Congreso Internacional de Archivos, realizado en Washington, en 1976, la gestión de documentos creó mayor conciencia en todo el gobierno, en el caso norteamericano, en cuanto al significado de los documentos, cualquiera fuese su soporte, y a sus necesidades de conservación, particularmente los archivos nacionales de Estados Unidos y de Canadá, que adquirieron una nueva forma, asumiendo también la función de órgano de apoyo de la administración pública, con la competencia de orientar los programas de gestión de documentos en los diversos organismos gubernamentales.
Además, hoy tienen considerable prestigio y mayores presupuestos, pues se reconoció que, como instituciones, economizan más dinero del que gastan, a raíz de sus actividades de gestión de documentos. Es posible imaginar como el costo público de la información gubernamental tiende a alcanzar niveles reducidos, aplicándose el principio básico de gestión de documentos, según el cual la información debe estar disponible en el lugar preciso, en la hora precisa, para las personas pertinentes y al menor costo posible.
De las diversas actividades anteriormente citadas, Ricks constata que, en la prática, las que poseen una influencia más directa en las instituciones archivísticas son habitualmente administradas por esas mismas instituciones: es el caso de la administración de archivos intermedios y el destino de los documentos. Las actividades cuyo primer objetivo constituye la eficiencia de la administración pública son muchas veces gestionadas por otro órgano: es el caso de la administración de correspondencia, formularios directrices, uso de procesadoras de palabras, etc. Esa diferencia de grado de aplicabilidad del concepto de gestión de documentos distingue más claramente las experiencias estadounidense y canadiense, de la europea - en Europa, la tradición archivística se desarrolló sobre todo a partir de la característica de los archivos como fuente de investigación retrospectiva. Corresponde señalar en este sentido la profunda influencia europea en el funcionamiento de los archivos públicos brasileros.
Esos aspectos fueron abordados en 1985, en Budapest, con ocasión de la Conferencia Archivística Europea sobre la Creación y Organización de Documentos Contemporáneos, patrocinada por el Consejo Internacional de Archivos (C.I.A.). De acuerdo con el trabajo presentado por Michel Roper, el concepto de gestión de documentos no es ampliamente aplicado en los países no anglosajones; se comprueba que, aunque la gestión de documentos no sea reconocida en la práctica, las instituciones archivísticas europeas son propensas a conducir a niveles de profundidad diversos y según preceptos de economía y eficacia en la creación, el mantenimiento y el destino de los documentos públicos contemporáneos. Roper demuestra también que varios países europeos aún no situaron bajo jurisdicción directa de las instituciones archivísticas nacionales los elementos que caracterizan los programas modernos de gestión de documentos. La participación de esas instituciones en la esfera de la gestión de documentos tiende a ser mayor en términos de evaluación y reconocimiento, muy limitado en lo que se refiere al uso y mantenimiento de documentos de primera y segunda edades y aún más restringido en términos de intervención en la producción documental.
¿Cuáles serían los factores inhibidores que comprometerían la adopción de las funciones de gestión de documentos por las instituciones archivísticas?
- limitaciones de orden legal;
- escala y complejidad de los gobiernos nacionales, impidiendo que un único organismo ejerza funciones ejecutivas en todo este campo;
- tradiciones administrativas que impiden una reorganización radical de los sistemas vigentes;
- el papel histórico de los archivos nacionales, cuya génesis se identifica con una actuación más pasiva de la custodia de los documentos de valor permanente para la investigación retrospectiva.
Corresponde también señalar la inmensa masa de documentos en diversos soportes, producidos por las administraciones contemporáneas, y la ampliación del uso de modernas tecnologias. La conferencia llegó a algunas conclusiones que se insertan en esta reflexión y merecen ser difundidas. Son ellas:
1. A pesar de que la creación de documentos es primero una responsabilidad de cada organismo gubernamental, es deseable que el Archivo Nacional participe en la preparación e implementación de reglamentos referentes a la creación y el mantenimiento de documentos dentro de los organismos (incluyendo el uso de microfilm y otras tecnologías de creación de documentos), aparte de los reglamentos en cuanto a la durabilidad del soporte documental y a la administración del acceso público a la información gubernamental.
2. Es necesario tomar providencias para la guarda de documentos de valor intermedio, lo que trae ventajas económicas en el uso de instalaciones físicas y de recursos humanos, sea que los archivos intermedios son operados por el Archivo Nacional o por los organismos gubernamentales.
3. Los archivos nacionales deben asegurar que, en forma coherente con el contexto administrativo y constitucional de cada nación, los archivistas profesionales ofrezcan asistencia técnica a los organismos gubernamentales y a otras instituciones públicas en la implementación de sistemas de gestión de documentos.
4. Pese a que las circunstancias constitucionales, legales, administrativas e históricas determinan para cada autoridad archivista nacional un papel diferente en la administración de documentos contemporáneos, existen determinadas funciones en las cuales es necesaria la participación de los archivistas del Archivo Nacional, específicamente:
- inspección de documentos corrientes y semicorrientes de las administraciones públicas;
- transferencia de documentos de los organismos gubernamentales disueltos;
- evaluación de documentos para la transferencia a los archivos públicos;
- transferencia de documentos a los archivos públicos;
5. La selección de documentos para preservación permanente debe contar con la decisión final de los archivistas del Archivo Nacional.
Archivos no custodiales/archivos virtuales: la preservación y difusión de la memoria en la era de la información
El surgimiento de nuevos patrones de producción, uso y transferencia de información trajo consigo una serie de enfrentamientos en el campo archivístico. Estos enfrentamientos se han dado, fundamentalmente:
. en la gestión de la información archivística;
. en la redefinición organizacional de los servicios de información archivística,
. en la identidad profesional del archivista;
. en su formación profesional;
. en la producción de conocimiento archivístico.
La Archivística estaría actualmente en una era poscultodial: sin excluir el foco tradicional del archivista en el documento físico, el énfasis se habría trasladado al contexto de la producción de información, sus interrelaciones, su productor, independientemente del lugar físico donde ello ocurre.
Este etapa poscustodial encuentra relaciones con las nuevas formas de producción archivística, especialmente en lo que se refiere a los llamados documentos eletrónicos y sus impactos:
. Nuevos formatos físicos
. Nuevas formas de organización de los documentos
. Nuevas formas de transferencia de la información
En tal sentido, los servicios e instituciones archivísticos se ven frente al desafío de:
. redefinir su misión en un ambiente electrónico, dentro de las redes de información;
. desarrollar relaciones con los productores de documentos eletrónicos para facilitar su control archivístico;
. preservar, administrar y migrar para otros soportes;
. promover el acceso a tales documentos;
. gestionar las cuestiones legales inherentes a estos soportes electrónicos.
Algunos autores sugieren que no sólo tenemos que movermos en dirección a un paradigma de la poscustodia arquivística, sino también partir del modelo de “archivos dirigidos a los archivistas” a los “archivos diririgidos a los usuarios”, enfatizando cada vez más que los archivistas no sirven a los archivos, sino a la sociedad y a sus diversos agentes.
Los llamados archivos no custodiales, eventualmente identificados como "archivos virtuales" , presentan como características:
Esta es la perspectiva de la Asociación de Archivistas Suizos, cuyo concepto de archivos virtuales se refiere a la situación en que los archivos renuncian a la custodia física de los documentos eletrónicos, obligando a los proprietarios de los sistemas a conservar tales documentos durante todo su ciclo de vida (Non-custodial-archiving). De parte de los Archivos, la tarea es fijar el ciclo de vida de los documentos y asegurar el libre acceso.
En esta misma dirección, aunque no sugiriendo el término archivos virtuales, el CDE/CIA afirma que los Archivos no pueden abarcar la gestión de documentos eletrónicos si trataran de hacer por sí solos.
"Los Archivos no pueden tratar de los documentos electrónicos a no ser que se alíen o se asocien con una o varias organizaciones. Estas deben agrupar tanto a las organizaciones productoras de los documentos como a aquellas que se interesan en estos documentos, grupos de investigación, proveedores de tecnologia, etc"
Uno de los autores que protagonizan esta discusión, Bearman, sugiere un rico conjunto de cuestiones:
Los documentos electrónicos no cuentan, como los tradicionales, con ciertos elementos que permiten determinar la relación entre un documento y su contexto funcional o administrativo. Por tanto, la identificación de su organicidad depende de la manera en la que los metadatos describen cómo fue registrada la información.
El concepto de archivos virtuales presupone que todos los documentos eletrónicos están asociados a metadatos que permitan garantizar la "documentalidad" ("recordness"), la autenticidad de estos documentos y su gestión a lo largo del tiempo.
El concepto de metadatos se torna así fundamental en esta lógica de gestión de la información archivística. El CDE/CIA conceptúa metadatos como los "datos sobre los datos.... los metadatos sobre el contexto y la estructura de un documento son esenciales para su comprensión y uso " .
Se reconocen como ventajas de esta estrategia:
Las desventajas señaladas son las siguientes:
La autoridad archivística se enfrenta a los siguientes desafíos:
Este conjunto de consideraciones confirma, por un lado, las nuevas prácticas que involucra la gestión de la información archivística y, por otro, apuntan a un concepto de archivos virtuales/archivos no custodiales aún frágil teóricamente. La descentralización del control de la información archivística en soporte electrónico, mantenida por el productor, monitoreada por la institución o servicio archivístico implica, sin dudas, una actuación en red.
Los documentos electrónicos de estos archivos existen físicamente, siendo sus contenidos accesibles ante su productor o distribuidos vía redes. En verdad, la dimensión virtual de esos archivos se hace hoy más evidente en lo que se refiere a la posibilidad de aceso a estos vía el ciberespacio. Es el caso de los websites de servicios e instituciones archivísticas.
El proceso de digitalización de documentos archivísticos es todavía caro y oneroso en términos de tiempo para grandes instituciones archivísticas, inviabilizando el acceso a estos on-line en grandes volúmenes. Sin embargo, se puede prever que el avance de las tecnologías de la información, la disminución de sus costos y la ampliación de las posibilidades de flujo de datos en Internet hagan posible esa operación.
El impacto de los documentos eletrónicos, sus consecuencias en el proceso decisorio y en la preservación de los futuros registros de la memoria colectiva, han sido motivo de preocupación para los archivistas. En este sentido, el XIV Congreso Internacional de Archivos, realizado en Sevilla, en 2000, recomendó que:
IV . CONSIDERACIONES FINALES Y RECOMENDACIONES
Las actuales condiciones socio-técnicas que sustentan la llamada globalización resaltan profundas desigualdades en el orden internacional de la información. Esta situación favorece y simultáneamente exige que el Estado defina e implemente estrategias que amplíen su capacidad gubernativa. Ello significa un proceso de (re)formulación e implementación de políticas públicas de información. En este contexto, la información y los diversos recursos que envuelve (humanos, tecnológicos, financieros, legales, etc) aportan elementos a proyectos políticos cuya (re)configuración implica necesariamente la participación de la sociedad civil. En caso contrario, se corre el riesgo de crear una tecnoburocracia, amparada fuertemente en la tecnologia como instrumento de poder y en una retórica politicamente correcta, aunque socialmente aislada.
Las posibilidades de evitar tal tendencia se encuentran potencializadas en la acción de los propios actores presentes en este escenario: gobiernos, organizaciones de la sociedad civil, universidades, etc. Se suman a esta escena las singularidades histórico-sociales de cada país. Tales singularidades nos remiten al caso de las Américas, a las profundas diferencias, por ejemplo, entre los países de Norteamérica, Centroamérica y Sudamérica.
Las políticas públicas nacionales de información, si están efectivamente diseñadas como instrumentos de democratización del Estado y de ampliación de la capacidad gubernativa, surgen como una alternativa de las más ricas para la gestión de los diversos recursos informacionales de cada país. Esas acciones tal vez encuentren en el plano local su terreno más fértil para la implementación. Las experiencias de las ciudades digitales, ampliando la participación del ciudadano en la vida pública de la gestión municipal (inclusive en sociedades de poco desarrollo económico) mediante el uso democrático de Internet, ofrecen interesantes opciones en este sentido.
Como parte de ese proceso, los archivos públicos enfrentan el desafío de una nueva insersión político-social, tarea que se torna más ardua en los países en que tales instituciones se encuentran en posición periférica al aparato del Estado y con escasa visibilidad social.
Fundamentalmente, los archivos públicos tienden a ser comprendidos por la sociedad y el Estado a partir de su concepción como lugar de la memoria, patrimonio histórico y agencia cultural del Estado. Esta concepción, procedente del Estado del siglo XIX, readquiere, no obstante, nuevas características y redefiniciones en el escenario contemporáneo. De esta manera, los archivos públicos tienen hoy una vocación reconocida como lugares de información para la ciudadanía y organismos públicos de educación, ciencia y tecnología. Esta nueva vocación no excluye aquellas en torno a las cuales fueron organizados los archivos públicos, pero las redefine a la luz de las nuevas demandas sociales y del Estado. En el contexto de la sociedad de la información, los archivos son también no lugares de información y memoria, espacios virtuales que ofrecen servicios a un público creciente en Internet.
La memoria que se guarda y difunde en los archivos públicos no parece transcender, en buena parte de los países americanos, la escasa dimensión política de esos equipamientos públicos y sus restringidas posibilidades de uso social.
La constitución de los acervos en los archivos públicos tampoco parece encontrar su referencia en la racionalidad técnica de los principios teóricos de la "gestión de documentos" consagrados en países como Estados Unidos y Canadá.
Se observa un panorama en el cual los inventarios informacionales de los archivos públicos, formados aparentemente como resultado de un Estado “negligente”, tienden a ser considerados como parte de una memoria colectiva tomada como producto, y no como proceso. Esta memoria "arqueologizable" es frecuentemente identificada con el concepto de patrimonio documental archivístico. En la mayoría de los casos, sus acervos son compuestos mediante criterios teóricos y políticos poco explicitados, llevando a muchos archivos públicos a promover la monumentalización/sacralización de sus documentos, inclusive como forma de sobrevivencia institucional. Es el caso, por ejemplo, de la recuperación y divulgación de determinados documentos considerados – no siempre en forma adequada - "tesoro de la nación" en detrimento de otros conjuntos documentales de alto impacto para el ciudadano en lo que hace a la comprobación de sus derechos. Con frecuencia, se tiende a producir instrumentos detallados de recuperación de información sobre un pequeño segmento del acervo en perjuicio de un control intelectual global sobre el conjunto de los fondos documentales. Además, tales instrumentos se presentan, en general, como poco amigables al posible usuario de la información, sea este el investigador científico o el ciudadano común, que procura comprobar cuáles son sus derechos.
Los acervos de los archivos públicos de muchos países de las Américas tienden a señalizar, por tanto, un proceso de constitución de un patrimonio documental que resulta y, en algunos casos, resalta la opacidad informacional del Estado. La "transparencia informacional" del Estadoacaba expresándose en escasos conjuntos documentales que, transformados en gloriosos monumentos del pasado, se ponen a disposición del ciudadano. Este proceso se construye desde la perspectiva de una función pública tomada como neutra a partir de prácticas informacionales que tienden a ser consideradas no menos neutras por sus agentes. La propia memoria “rescatada” es visualizada como neutra y "naturalizada" cuando, en verdad, es resultado de una cultura política que privilegia la opacidad. Siendo así, los archivos públicos acaban por constituir espacios de opacidad y no espacios de transparencia gubernamental.
Los archivos públicos son lugares de un determinado tipo de memoria, la que resulta de las relaciones del Estado y la sociedad. Tal clasificación sugiere, no obstante, algunas interrogantes:
Tal vez, en algunos casos, las características poco democráticas asumidas por el Estado dispensen, inclusive, el ejercicio pleno de su memoria - incluída allí su socialización - como referencia de su “identidad” y de su “continuidad institucional”.
Al no reconocer la escala y la diversidad de su propia memoria, tampoco el Estado le ofrece condiciones de uso social. También en este sentido se profundizan las distancias entre Estado y sociedad civil. Lugares periferizados del Estado y casi invisibles socialmente, los archivos públicos tal vez sean, en estos casos. agencias del olvido. Por un lado, esta vocación “involuntaria” parece impuesta por la propia trayectoria del Estado. Por otro, sin embargo, tal vez las prácticas de gestión (o su ausencia) en sus inventarios informacionales a lo largo del proceso político-decisorio acaben por reiterar la producción del olvido por estar aisladas del universo social más amplio.
En no pocas situaciones, el Estado parece prescindir de la memoria - al menos de aquella que se expresa en los registros materiales de su acción a lo largo del tiempo- como instancia de legitimización. Inclusive, tal vez por haber constituído estrategias de legitimación por el olvido, de las cuales los archivos públicos serían, contradictoriamente, una de las expresiones más evidentes. En tal sentido, los archivos públicos tienden a ser ilegitimizados en el aparato del estado y en la sociedad en general. Las posibilidades de reversión de la situación en que se encuentran los archivos públicos pasan por los diversos factores que implican la democratización del Estado y su accesibilidad a las demandas de la sociedad civil.
En los últimos treinta años, ha aumentado sensiblemente el grado y la calidad de las discusiones en torno a estos temas. Ello se torna evidente en las investigaciones académicas, los congresos científicos nacionales e inaternacionales, la actuación de organismos internacionales mediante apoyo técnico-científico y, eventualmente, financiero, etc. Existen decenas de sugerencias y recomendaciones al respecto, de las más retóricamente utópicas a aquellas cuya especificidad parece prescindir de una visión global. Estas recomendaciones tienden a enfatizar aspectos variados en planos que interactúan:
Aspectos político-administrativos
Aspectos científicos, tecnológicos y educacionales
Aspectos informacionales
Esta síntesis de las recomendaciones más frecuentes está lejos de ser exhaustiva y cada una de ellas, aparte de sus correlaciones, implica una profundización acorde con las circunstancias en que son proyectadas. Sea como fuere, se trata de un proceso político, forjado y desarrollado de acuerdo con las peculiaridades de cada país, con lo que adquieren configuraciones propias. Más allá de las singularidades, resulta, sin embargo, inevitable que las cuestiones en torno a los archivos como instrumentos de capacidad gubernativa en la sociedad de la información no sean erróneamente "neutralizadas" bajo el manto de las tecnologías de la información, sino contempladas a partir del conjunto de demandas sociales que les son inherentes. Esta es una tarea de la sociedad civil organizada y de un Estado que se considere democrático.
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