A Supremacia Especial e geral do Estado e seu Poder Sancionador

RESUMO. O Estado é aparelhado com diversos poderes que lhe são afetos para cumprir seu mister, qual seja, prestar serviços públicos com qualidade e garantir a segurança jurídica de seus atos. Tanto o poder disciplinar, decorrente da supremacia especial, como o poder sancionar, que decorre da supremacia geral, servem para cumprir esse desiderato.

 PALAVRAS-CHAVE. Estado, Supremacia Geral e Especial. Poder sancionar e disciplinar. Serviço público. Segurança jurídica.

1.    Introdução

Na supremacia especial, o particular submete-se ao poder regulador interno da Administração Pública, cuja regulação pode ser feita com uma intensidade bem maior do que aquela exercida no regime de sujeição geral. Já na supremacia geral, o poder regulador da Administração é condicionado fortemente pelo princípio da livre iniciativa, o que significa dizer que o princípio da legalidade deve ser observado com um rigor bem maior.

Assim, na supremacia geral, o Estado exerce uma atividade regulatória intensa sobre o particular que se insere no poder público, seja como servidor público ou como fornecedor de bens ou serviços ao Estado, pois nesse caso há necessidade de assegurar a normalidade e eficiência do serviço público.

Na supremacia geral, o poder regulatório do Estado é menos rigoroso, pois há restrições legais em obediência ao princípio da livre iniciativa que impera no nosso Estado Democrático de Direito.

O poder disciplinar do Estado insere-se na supremacia especial e o poder de polícia, sancionador, na supremacia geral. Assim, claramente há uma diferença no poder regulatório exercido pelo Estado quando se trata de supremacia especial ou geral. 

2.    Desenvolvimento

Nas palavras do Professor Célio Rodrigues da Cruz em seu texto DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR[1] [2], tal diferenciação fica clara, senão vejamos.

Nas situações de regulação da iniciativa privada, a Administração Pública, no exercício da supremacia geral, aplica sanções administrativas de polícia, com a finalidade de assegurar o interesse geral da coletividade. Já na hipótese de regulação do setor público, no exercício da supremacia especial, a Administração aplica sanções disciplinares, com o objetivo de garantir a normalidade e eficiência dos serviços públicos.

Além disso, e corroborando o acima descrito, segundo Rafael Munhoz de Mello[2] [3]:

No âmbito das relações de especial sujeição, a Administração Pública deve dispor de poderes normativos mais extensos que aqueles de que dispõe no campo das relações de sujeição geral. Ocorre que o legislador não tem condições de prever e regular todas as obrigações que o ente administrativo poderá ser levado a impor aos particulares que ingressam na seara das relações de especial sujeição.

Para Heraldo Garcia Vitta[3] [4]:

A relação especial e o afrouxamento ou mitigação do principio da legalidade existem para o atendimento do interesse público, posto que se exige uma atuação mais rápida, eficaz e, sobretudo, com maior intensidade da Administração, sendo insuficiente, no caso, a supremacia geral do Estado. Assim, o fato de o particular ter ingressado, espontaneamente, na relação jurídica especial com o Estado, não interfere na aplicação do princípio, porque o interesse público sobrepuja o interesse do particular.

Assim sendo, pode-se afirmar que sempre que houver um vínculo especial entre o administrado e a Administração Pública, esta necessita de poderes normativos mais amplos, visto que nem sempre a lei, em seu aspecto formal, tem como disciplinar suficientemente todas as circunstâncias internas relacionadas aos serviços públicos.

Para José dos Santos Carvalho Filho, em seu Manual de Direito Administrativo[4] [5], “o poder regulamentar, portanto, é prerrogativa conferida à Administração Pública de editar atos gerais para complementar as leis e permitir a sua efetiva aplicação”.

Via de regra, a Administração Pública pode se utilizar do poder regulamentar para complementar as leis, não para criá-las, no entanto, há algumas hipóteses em que não há como a lei prever todas as condutas que ele busca regular.

Desta feita, o estado pode-se utilizar do poder regulamentar para estabelecer sanções administrativas quando se tratar da regulação da supremacia especial, tendo-se em vista a relação criada entre o Estado e o administrado. Já na supremacia geral, a lei deve tipificar tais sanções.

Segundo Rafael Munhoz de Mello[5] [6]:

No campo das relações de especial sujeição é possível que a Administração crie a infração administrativa, descrevendo a situação de fato que, uma vez verificada, deve dar ensejo à imposição da sanção administrativa. Exige-se, porém, que a lei formal expressamente atribua tal competência regulamentar ao ente administrativo, pois, do contrario ter-se-ia um regulamento independente da lei. Vale dizer, a lei deve dispor expressamente que a Administração Pública pode criar infrações administrativas no âmbito da especifica relação de sujeição especial em tela. Deve, ainda, a lei formal estabelecer as sanções administrativas que serão aplicadas às infrações criadas pela Administração: mesmo no campo das relações de especial sujeição não é admissível que a sanção administrativa seja criada por outro instrumento que não a lei formal.

Portanto, nas hipóteses de atividade administrativa sancionadora, a natureza jurídica do vínculo estabelecido entre administrado e Administração influenciará diretamente na aplicação do princípio da legalidade. Para o autor citado, “parece-nos, pois, a intensidade do liame do particular com a Administração, o critério mais seguro e justificador do menor apego ao principio da legalidade, na relação especial do Estado”.

Ao diferenciar a incidência do princípio da legalidade entre esses dois regimes de sujeição, Rafael Munhoz de Mello[6] [7] enfatiza que:

A única diferença entre as relações de sujeição geral e as de sujeição especial, no que diz respeito às sanções administrativas e à incidência do principio da legalidade, é que no primeiro caso a tipificação deve ser legal, enquanto no segundo admite-se a tipificação em regulamento. Tanto um quanto noutro, porém, exige-se a tipificação e a anterioridade.

A regra para criar e estabelecer as sanções administrativas é através da promulgação de leis. Aceita-se, por outro lado, e através do poder regulamentar que a Administração Pública crie ou regulamente tais sanções somente na regulamentação da supremacia especial e ainda assim quando estiver claro a impossibilidade de ser feita pela lei.   

Para Celso Antonio Bandeira de Melo[7] [8], “sanção administrativa é a providência gravosa prevista em caso de incursão de alguém em uma infração administrativa cuja imposição é da alçada da própria Administração”, cuja finalidade é a de “desestimular a prática daquelas condutas ou constranger ao cumprimento das obrigatórias”.

Daniel Ferreira, em sua monografia sobre Sanções Administrativas[8] [9], classificou as sanções pela sua natureza em reais, as pecuniárias (multas) e as que, por sua natureza, gravam as coisas, como por exemplo a perda de bens e as sanções pessoais que seriam todas as demais, ou seja as que atingem a pessoa, atingindo o responsável passivo pela infração, como a prisão por exemplo.

Para Heraldo Garcia Vitta[9] [10], após fazer referência à classificação adotada por Daniel Ferreira:

As sanções pessoais não admitem a responsabilidade de terceiros (por ato ilícito do infrator), a transmissão aos herdeiros ou sucessores e nem mesmo a solidariedade. Com efeito, como as penalidades pessoais atingem a pessoa do infrator – diante do caráter pessoal delas – a responsabilidade de terceiros em face da conduta do infrator, a transmissibilidade e a solidariedade são incompatíveis. É paradoxal reconhecermos as penas pessoais e, ao mesmo tempo, admitirmos a “transferência” da reprimenda a outras pessoas, que não o infrator. [...] As penas reais recaem sobre objeto, coisa, instrumento ou fruto do ilícito e, conforme ilação tirada do texto constitucional, podem ser transferidas aos herdeiros ou sucessores, na forma da lei. São exemplos, a perda de bens, a interdição de estabelecimento comercial, a demolição de obras. As penalidades pecuniárias distinguem-se das reais, apenas pelo fato de se concretizarem por meio de quantificação monetária. Em ambas as penalidades [reais e pecuniárias] pode haver casos em que o responsável sofra a imposição. Admitem, ainda, transmissão aos herdeiros ou sucessores e a solidariedade. É que a reprimenda não recai sobre a pessoa do infrator, mas sobre bens.

Apesar de aceitar a utilidade na classificação das sanções administrativas em reais e pessoais, para Celso Antonio Bandeira de Melo, notadamente com relação a possibilidade de transmissão das sanções pecuniárias, a melhor forma de estabelecer os casos em que poderá haver transmissibilidade das sanções é se verificar se existe ou não alguém diverso do infrator que possa ser qualificado como responsável pela conduta.

Para ele, há duas hipóteses em que se pode admitir a transmissibilidade das multas. A primeira delas ocorre quando o sujeito a ser configurado como responsável dispõe de controle sobre o infrator, e precisamente por não havê-lo exercido de modo satisfatório é que foi possível a prática da infração. Seria o caso da responsabilidade do pai sobre as multas de trânsito decorrentes de infrações do filho menor.   

Outra hipótese, seria aquela em que o sujeito qualificável como responsável dispõe de meios para constranger o infrator a se submeter ao pagamento da multa, como no caso daquele que pretende adquirir um veículo e exige para conclusão do negócio, que o vendedor salde as multas oriundas das infrações de trânsito.

Além disso, há situações em que o infrator se enriquece ilicitamente com o produto da infração administrativa e, em razão do seu desaparecimento - morte da pessoa natural ou extinção da pessoa jurídica - ocorre uma sucessão, com transferência de propriedade.

Nesses casos, não é razoável que o sucessor se beneficie do produto do ilícito administrativo e não responda pelo pagamento de multas nem sofra as consequências de uma decretação de perdimento de bens.

Desta feita, seria sim possível a transmissibilidade da pena pecuniária a terceiros ou a sucessores, desde que haja lei prevendo tal hipótese.

Apesar de não haver previsão no direito tributário, a sucessão da responsabilização do pagamento de multas impostas em decorrência de condutas ilícitas na seara administrativa mostra-se possível, primeiramente para se impedir o enriquecimento ilícito, como acima tratado e em segundo porque em diversas situações a obrigação pecuniária não pode se perder pela morte do responsável, seja pessoa física ou jurídica, desde que no limite da herança para a primeira.

Assim sendo, segundo o texto do Professor Célio Rodrigues da Cruz[10] [11]:

não há qualquer razoabilidade na tese segundo a qual a lei não poderia prever o redirecionamento da cobrança em face de terceiros, responsabilizando pessoas que, de alguma forma, são beneficiárias do produto da infração ou têm condições potenciais de ressarcir-se de valores que serão despendidos para quitar multas impostas a outrem, visto que, se isso não fosse possível, a sanção administrativa pecuniária, em algumas circunstâncias, poderia até perder seu caráter pedagógico, que é desestimular a reincidência e desencorajar outras pessoas a praticarem atos contrários à lei. Por isso, é importante investigar a situação concreta e observar a natureza da sanção, a fim de se decidir sobre a possibilidade, ou não, da responsabilização de terceiro, tudo em conformidade com a lei.

Além disso, há lei 9.847/99, em seus artigos 15 e 18, prevê hipóteses em que tal sucessão é possível, senão vejamos:

Art. 15. O funcionário da ANP que tiver conhecimento de infração às normas relativas à indústria do petróleo, ao abastecimento nacional de combustíveis, ao Sistema Nacional de Estoques de Combustíveis e ao Plano Anual de Estoques Estratégicos de Combustíveis, é obrigado a comunicar o fato à autoridade competente, com vistas a sua apuração imediata, sob pena de co-responsabilidade.  

Art. 18. Os fornecedores e transportadores de petróleo, gás natural, seus derivados e biocombustíveis respondem solidariamente pelos vícios de qualidade ou quantidade, inclusive aqueles decorrentes da disparidade com as indicações constantes do recipiente, da embalagem ou rotulagem, que os tornem impróprios ou inadequados ao consumo a que se destinam ou lhes diminuam o valor. (Redação dada pela Lei nº 11.097, de 2005) § 1o As companhias distribuidoras proprietárias de equipamentos, destinados ao abastecimento de combustíveis e responsáveis pela sua manutenção, respondem solidariamente com os postos revendedores por vícios de funcionamento dos mesmos.

Desta feita, é possível a sucessão, nas hipóteses acima elencadas a fim de se evitar a perda da cobrança e o enriquecimento ilícito da responsável.

3.    Conclusão

Importante salientar que o poder punitivo do Estado, seja o externo decorrente da supremacia geral (poder de polícia), seja o interno, cujo nascedouro é a supremacia especial (poder disciplinar), possui a finalidade precípua de proteção ao interesse público e a prestação do serviço público de qualidade e não  simplesmente um poder punitivo ou arrecadatório. A busca por um serviço público seguro e eficiente justificam a existência destes poderes ao Estado.

Referências

1.    CARVALHO FILHO, José dos Santos. Processo administrativo federal. 3. ed. Rio de Janeiro: LumemJuris, 2007.

2.    SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2004.

3.    CRUZ, Célio Rodrigues da. Direito Administrativo Sancionador.Curso de Educação à Distância. Universidade Federal de Brasília e Advocacia-Geral da União. 2009/2010.

4.    MELLO, Rafael Munhoz de. Princípios constitucionais de direito administrativo sancionador. São Paulo: Malheiros Editores, 2007.

5.    VITTA, Heraldo Garcia. A sanção no direito administrativo. São Paulo: Malheiros Editores, 2003

6.    MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de direito administrativo. 22. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2007.

7.    FERREIRA. Daniel. Sanções administrativas. São Paulo: Malheiros Editores, 2001.