A reforma das Instituições de Bretton Woods: recentes reformas no âmbito do Fundo Monetário Internacional

1 – INTRODUÇÃO

        Nos recentes anos a comunidade internacional se vê assolada por crises financeiras que tem abalado a economia de diversos países. A primeira dessas crises sistêmicas foi reconhecida no México em 1995. Desde então, outros mercados emergentes no sudeste asiático e também a Rússia e o Brasil passaram por situações similares.

        A crise mexicana foi a primeira evidência que algo tinha sido modificado no sistema financeiro mundial. A desvalorização drástica da moeda mexicana causada por uma saída em massa dos investimentos estrangeiros, demonstrou que os mercados não são somente suscetíveis ao pânico, mas que também esses fatores exógenos podem facilmente afetar outros mercados. Esta crise sistêmica de contágio foi denominada efeito tequila, e, posteriormente nas crises da Rússia e do Brasil foram denominados, respectivamente, efeitos vodka e caipirinha.

        Estas crises suscitaram a necessidade de reformas no atual sistema financeiro mundial, particularmente do Fundo Monetário Internacional¹ (FMI) e do Banco Mundial², e que é crucial que os países adotem políticas apropriadas, o que abrange o campo institucional, estrutural, macroeconômico, cambiário, a fim de melhor responder as pressões do mercado.

        Mais de cinqüenta anos após a conferência de Bretton Woods³, o mundo vive sob a égide de uma nova ordem econômica internacional e as instituições financeiras cresceram enormemente em complexidade e abrangência de mercados. As finanças globais foram profundamente transformadas pela mudança do sistema de taxas de câmbio fixas⁴ em 1973 e as inovações tecnológicas e financeiras que permitiram uma grande mobilidade do capital, ou seja, atualmente o capital circula ao redor do mundo em segundos ao apertar de alguns botões. Veio somar-se a estes fatores a adoção de princípios liberais de mercado por vários países do antigo bloco comunista e o conseqüente crescimento no número de países no sistema financeiro global.

        É vital o estabelecimento de reformas visando corrigir as assimetrias do sistema financeiro internacional e torna-lo menos suscetível a crises. O presente artigo objetiva analisar as mais recentes reformas realizadas no âmbito do FMI. Num primeiro momento serão tecidos alguns comentários sobre reformas no âmbito do FMI baseado nas reformas suscitadas por Mahbub Ul Haq⁵ por ocasião do qüinquagésimo aniversário das instituições de Bretton Woods e posteriormente relatadas algumas mudanças no FMI sendo enfocadas as iniciativas de padronização de dados do fundo, o código de práticas transparentes nas políticas monetárias e financeiras, o código de boas práticas em transparência fiscal e os princípios de supervisão bancária do comitê de supervisão bancária da Basiléia. Num último momento serão realizados alguns breves comentários confrontando as reformas propostas e as já efetivadas no FMI.

2 - AS REFORMAS PRECONIZADAS POR MAHBUB UL HAQ

        Mahbub Ul Haq (Kenen, 1994) releva vários pontos em que o FMI se distanciaria das idéias de seus principais idealizadores, John Maynard Keynes e Harry White. Em sua proposta inicial, Keynes propôs que o fundo deveria corresponder à metade de todas as importações mundiais para poder exercer uma maior influência no sistema monetário global. Mesmo a proposta mais conservadora de White previa as reservas do FMI num montante igual a um sexto das importações mundiais. Na prática, o FMI conta hoje com o valor correspondente a apenas dois por cento das importações mundiais. Ademais, Keynes teria premeditado o FMI como um banco central mundial, emitindo a sua própria moeda (denominada "bancor") e criando suficientes reservas internacionais para qualquer imprevisto.

        Keynes, ainda, considerava os superávits na balança de pagamentos como prejudiciais e os déficits como uma virtude, já que os déficits sustentariam uma demanda efetiva global e gerariam mais emprego. Isto o levou a defender um imposto de um por cento ao mês como penalidades aos países que tivessem um enorme superávit. A situação atual é completamente oposta. As nações deficitárias sofrem uma tremenda pressão em busca de um equilíbrio. De acordo com Mahbub, o sistema sob os auspícios do FMI está defasado, pois o coração do sistema monetário liderado pelo FMI era as taxas de câmbio fixas. Este sistema desapareceu no início da década de setenta com a introdução das taxas de câmbio flutuantes.

        As principais tentativas de reforma defendidas atualmente no âmbito do FMI sustentam que a instituição deveria ser estruturada dentro do pensamento keynesiano.

        Mahbub afirma que o FMI deveria ter as seguintes funções: (1) ajudar a estabilizar a atividade econômica global; (2) atuar como um último recurso financiador para as instituições financeiras; (3) acalmar os mercados financeiros quando eles se tornassem "agitados"; (4) regular os bancos e instituições financeiras que tenham um espectro internacional; (5) criar e regular a nova liquidez internacional. Além disso, o autor defende um aumento no montante de Special Drawing Rights⁶ e um aumento do período para o pagamento dos empréstimos feitos junto ao fundo, e, em colaboração com o Bank for International Settlements⁷ (BIS), o FMI deveria criar algum controle regulatório sobre a atividade bancária. Segundo a visão de Mahbub, a união do FMI com o Banco Mundial, umas das mais debatidas propostas de reforma das instituições de Bretton Woods, seria terminantemente impopular entre os países em desenvolvimento. O Banco Mundial possui um prestígio muito maior entre esses países do que o FMI. O FMI é visto como uma instituição que insiste em duras políticas monetárias. Além disso, é visto como uma instituição guiada pelos interesses das nações mais desenvolvidas. Por último o autor lança a idéia da criação do conselho de segurança econômica no seio das Nações Unidas. Este conselho vislumbraria a necessidade atual do desenvolvimento sócio-econômico das nações e não de soldados da ONU em capacetes azuis. O conselho supervisionaria e direcionaria as instituições financeiras.

        As observações de Mahbub são extremamente relevantes na medida que várias reformas recentes no FMI correspondem as suas idéias.

3 - PADRONIZAÇÃO DE DADOS

        O FMI tem tentado aumentar a sua credibilidade através de uma maior transparência das suas operações, dos objetivos e dos processos de decisão. Estabeleceu-se assim, em 1997, o General Data Dissemination System (GDDS – direcionado a todos os países membros) e em 1996, o Special Data Dissemination Standards (SDDS – direcionado aos países perquirindo acesso aos mercados de capitais internacionais), para guiar os países membros no provimento de informações econômicas e dados financeiros padronizando-os, e através de sua divulgação evitar a especulação financeira. O FMI também tem aberto ao público as suas cartas de intenções⁸ firmadas com os países em situação financeira difícil e também das consultas sob o artigo IV⁹.

4 - CÓDIGO DE PRÁTICAS TRANSPARENTES EM POLÍTICAS MONETÁRIAS E FINANCEIRAS

        O Código de práticas transparentes em políticas monetárias e financeiras foi criado pelo fundo conjuntamente com o BIS e representantes de bancos centrais e agências financeiras em 1999. Ele objetiva que os bancos centrais adotem práticas transparentes na condução de suas políticas monetárias e que os bancos centrais e demais agências financeiras adotem tais políticas na condução na área financeira.

        A transparência acontecerá na medida que as políticas relacionadas a atitudes monetárias e financeiras são abertas ao público numa maneira que seja entendível e em tempo hábil. As práticas transparentes são listadas no código como sendo as que apresentem: (1) clareza no papel e responsabilidades e objetivos dos bancos centrais e das agências financeiras; (2) clareza nos processos de formulação e divulgação da política monetária e financeira por estes órgãos; (3) acesso ao público dos dados relativo a estas políticas; (4) acesso ao balanço contábil destas instituições.

        A transparência das políticas monetárias e financeiras é baseada em duas premissas. Primeiramente, ao prover essas informações ao setor privado e ao grande público a credibilidade dos bancos centrais é fortalecida. E ao esclarecer os seus objetivos essas instituições contribuem para a valoração dos investidores internacionais.

        As práticas implantadas pelo Código são flexíveis e levam em conta as características particulares de cada país.

5 - CÓDIGO DE BOAS PRÁTICAS EM TRANSPARÊNCIA FISCAL

        Num ambiente globalizado, a transparência fiscal é de considerável importância em alcançar a estabilidade macroeconômica e o crescimento econômico. O código adotado em 1998 é baseado em quatro áreas chaves: (1) papéis e responsabilidades dos governos devem ser claras; (2) informação das atividades do governo deve ser provida ao público; (3) a preparação do orçamento, execução e divulgação devem ser feitos de uma maneira aberta; (4) e a informação fiscal deve ser submetida a avaliações independentes de sua integridade. O código estabelece o que os governos deveriam fazer para alcançar estes objetivos em termos de princípios e práticas. O Código certamente facilitará o monitoramento das políticas econômicas pelas autoridades dos países e instituições internacionais.

        Para o sucesso de sua implementação, faz-se necessário a assistência técnica do FMI, e que o código seja reconsiderado periodicamente com o fito de fazer as modificações que vierem a ser necessárias.

6 - PRINCÍPIOS DE SUPERVISÃO BANCÁRIA DO COMITÊ DE SUPERVISÃO BANCÁRIA DA BASILÉIA

        Este documento terminado em 1997 estabelece um conjunto de vinte e cinco princípios que o comitê de supervisão bancária da Basiléia¹⁰ acredita serem indispensáveis no tópico da supervisão bancária. Os princípios foram criados com a supervisão de quinze autoridades de países emergentes e de várias entidades. Os princípios visam ser o mais abrange possível, considerando as pré-condições para uma supervisão bancária efetiva, licenciamento e estrutura bancária, regulamentos e requerimentos, poderes formais aos supervisores e atividade bancária internacional.

        Os princípios objetivam servir como referência básica pra a supervisão de bancos pelas autoridades dos países membros do fundo.

7 - CONSIDERAÇÕES FINAIS

        Não há dúvida que é necessário que exista uma instituição internacional supervisionadora do sistema financeiro mundial. O FMI atualmente não cumpre bem este papel que lhe foi designado pela conferência de Bretton Woods em 1944.

        O FMI perdeu muito da sua relevância para os países desenvolvidos. Nenhum país industrializado utilizou os empréstimos do FMI desde a metade da década de setenta. Portanto o seu foco mudou para os países em desenvolvimento, tornando-se um veículo emergencial para as crises econômicas e também um meio de imposição das políticas econômicas preconizadas pelos seus acionistas majoritários.

        É inegável que num mundo de crescente interdependência econômica, cada país pode ser mais próspero e mais estável se o ordenamento econômico possa promover o comércio e o fluxo de capitais de uma maneira mais efetiva, remontando aos objetivos primários do FMI que seria a cooperação monetária e financeira.

        Krugman e Obstfel (1999) ressaltam que, com uma política de cooperação entre as principais potências econômicas, não haveria razão do não funcionamento do atual sistema de taxas de câmbio flutuantes. A cooperação internacional não é algo incomum e pode ser exemplificada nas rodadas de negociação que deram ensejo à atual OMC. O G-7 com este objetivo criou um fórum de estabilidade financeira. Este fórum iria se encontrar regularmente e estabelecer uma coordenação mais formal entre os ministros da economia, diretores de banco centrais e outras instituições reguladoras visando reduzir as crises sistêmicas correspondendo ao entendimento de vários autores em aumentar a cooperação internacional.

        Entretanto, apesar dessas tentativas de cooperação internacional e das recentes reformas ocorridas no âmbito do FMI que tem o fito de tornar a economia dos países mais transparente evitando deste modo à especulação financeira e a corrupção aumentando a credibilidade da política monetária e financeira dos países membros, as instituições de Bretton Wood não podem manter-se insensíveis e alheias aos problemas sociais enfrentados pelos países que buscam recursos nestas instituições. Tanto o FMI como o Banco Mundial deveriam pressionar os governos a cortar gastos em outras áreas, como os gastos militares, evitar o desvio de dinheiro interno, e não o corte substancial em projetos sociais.

        Enquanto isto, os Estados Unidos continuam sendo o maior beneficiário do sistema implantado em 1944. Apesar da permissão do FMI de criar os Special Drawing Rights (SDRs) em 1970, o que viria ao encontro da idéia de Keynes, a economia mundial vive sob os auspícios do dólar norte-americano. Os SDRs correspondem a três por cento da liquidez global. Os Estados Unidos continuam sendo informalmente o banco central do mundo. Os mercados financeiros globais se abalam muito mais com as palavras do diretor do Federal Reserve Alan Greenspan, do que do diretor do FMI Horst Köhler.

8 - BIBLIOGRAFIA

BANK FOR INTERNATIONAL SETTLEMENTS. Press Statement CH-4002. http://www.bis.org [2] : Basle Committee on Banking Supervision, 2000.

INTERNATIONAL MONETARY FUND. Code of Good Practices on Fiscal Transparency – Declaration on Principles. http://www.imf.org [3] : Interim Committee, 2000.

INTERNATIONAL MONETARY FUND. Code of Good Practices on Transparency in Monetary and Financial Policies: declaration of principles. http://www.imf.org [3] : Interim Committee, 2000.

INTERNATIONAL MONETARY FUND. Third Review of the Fund’s Data Standards Initiatives. http://www.imf.org [3] : Statistics Department and Policy Development and Review Department, 2000.

KENEN, Peter B. Managing the World Economy: fifty years after Bretton Woods. Washington D. C.: Institute for International Economics, 1994.

KRUGMAN, Paul; OBSTFELD, Maurice. Economia Internacional: teoria e prática. Makron, 1999.

SINIGAGLIA, Daniel; Magalhães, Leandro. Study Guide: Economic and Financial Committee. http://www.amun.brasilia.nom.br [4], 2000.

 

NOTAS DE FIM

1 - O FMI foi criado com o objetivo de promover a cooperação monetária internacional; facilitar a expansão e o crescimento do comércio internacional; promover taxas cambiárias estáveis; prestar auxílio no estabelecimento de um sistema multilateral de pagamentos; prover recursos para os seus membros que enfrentam dificuldades em suas balanças de pagamentos; diminuir o grau de desequilíbrio na balança de pagamentos dos seus membros.

2 - O Banco Mundial, ou "Grupo do Banco Mundial", é composto pelo próprio Banco Mundial (ou seja, o BIRD), a Corporação Financeira Internacional (CFI), a Agência Internacional de Desenvolvimento (AID), o Centro Internacional para a Resolução de Disputas relativas a Investimento (ICSID, a partir da sigla de sua denominação em inglês), e a Agência Internacional de Garantia de Investimentos (MIGA, a partir da sigla de sua denominação em inglês). A sua função precípua é agir como banco de desenvolvimento.

3 - A conferência de Bretton Woods foi realizada em New Hampshire (Estados Unidos), em 1944. Nela 44 países aliados na II Guerra Mundial assinaram os artigos do acordo do Fundo Monetário Internacional (FMI). Sob as influências do período de entre-guerras, eles tentaram estabelecer um sistema monetário internacional que propagaria o pleno emprego, a estabilidade de preços, e permitir que os países alcançassem balanços externos sem impor restrições ao comércio internacional. Na mesma conferência, o Banco Mundial foi criado, com o fito de auxiliar na reconstrução das economias dos países devastados pela guerra. A idéia de criar uma Organização de Comércio Internacional não foi aprovada pelos participantes, mas posteriormente, em 1947, o GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) foi instituído para ser um fórum temporário para a redução multilateral das barreiras ao comércio.

4 - O sistema elaborado pelo acordo de Bretton Woods estabeleceu taxas de câmbio fixas em relação ao dólar norte-americano e um preço em dólares de ouro invariável – US$ 35 por onça. Os países membros mantinham suas reservas internacionais oficiais em grande parte na forma de ativos em ouro ou dólares e tinham o direito de vender dólares para o Federal Reserve (o banco central norte-americano) em troca de ouro ao preço oficial. O sistema era um padrão câmbio-ouro, com o dólar como sua principal moeda de reserva, o dólar era a "n-ésima moeda". Em março de 1973, vários países adotaram o sistema de taxa de câmbio flutuante, devido principalmente aos movimentos especulativos de capital especificamente em relação ao dólar, a importação da inflação dos Estados Unidos por vários países, o problema de confiança que poderia surgir conforme os estoques oficiais estrangeiros de dólares inevitavelmente crescessem e excedessem os estoques de ouro dos EUA, e ao privilégio da posição estadunidense.

5 - Ex-ministro de finanças do Paquistão, e ex-funcionário sênior do Banco Mundial e atualmente é assessor especial para o UNDP (United Nations Development Programme), administrador e chefe do relatório anual do índice de desenvolvimento humano da UNDP.

6 - Provendo moeda conversível a um país membro o FMI ajuda a estabilizar a taxa de câmbio da moeda desses países. O FMI também tem a possibilidade de emitir a sua "própria" moeda que é chamada de Special Drawing Right (SDR), a qual os membros adicionam ao montante de moedas estrangeiras e ouro que mantêm em seus bancos centrais. O valor do SDR é baseado na média do valor das cinco principais moedas mundiais (dólar norte-americano, libra inglesa, marco alemão, franco francês e o yene japonês). Atualmente existem 21.4 bilhões de SDR em existência, valendo aproximadamente US$ 29 bilhões, equivalendo a dois por cento das reservas mundiais.

7 - O Bank for International Settlements é uma instituição internacional com sede na Basiléia na Suíça que procura promover a cooperação dos bancos centrais e das agências financeiras. O BIS não provê financiamento nem exige depósitos de seus membros, servindo como um fórum de discussão e de coordenação de políticas monetárias e financeiras. É formado pela Bélgica, Canadá, França, Alemanha, Itália, Japão, Luxemburgo, Holanda, Suécia, Suíça, Reino Unido e Estados Unidos.

8 - A carta de intenção define as reformas que o país que tomou um empréstimo junto ao FMI deverá seguir.

9 - As consultas anuais feitas sob o artigo IV resumem a análise dos técnicos do FMI da condição econômica dos países membros.

10 - O comitê de supervisão bancária da Basiléia é um comitê de autoridades supervisoras de bancos, o qual foi estabelecido pelos diretores de bancos centrais de dez países em 1975 o qual vieram se juntar mais dois posteriormente. Possue representantes dos bancos centrais dos países que compõem o BIS (vide nota 5). Geralmente os seus encontros acontecem no BIS, onde o seu secretariado permanente é localizado.