Quociente de votos e a Reforma eleitoral
Você está certo que o seu candidato a deputado federal, que recebeu mais de sessenta mil votos nas últimas eleições, vai lhe representar em Brasília?
Cuidado. No seu lugar poderá assumir um ilustre desconhecido que obteve apenas quinhentos votos.
Trata-se de uma piada? Não.
Como explicar essa mágica? Tamanho disparate é conseqüência inerente ao sistema de quociente eleitoral?
Parece-nos que não.
Tal absurdo, que contraria a lógica do razoável, é construído a partir de múltiplos fatores presentes na nossa realidade política, que contribuem decisivamente para a deformação do chamado sistema proporcional de lista aberta[1], através da aplicação de quociente eleitoral, adotado para eleger periodicamente todos os nossos representantes na Câmara dos Deputados, nas Assembléias Legislativas e nas Câmaras de Vereadores, além dos deputados distritais, na capital da República.
Esse sistema rege-se pelas regras estabelecidas nos artigos 106 a 113, do Código Eleitoral.
Vejamos o mecanismo que preside as apurações de acordo com as normas pertinentes à matéria.
Verificam-se primeiro os votos nulos e em branco, que são sumariamente expungidos do universo a ser considerado.
Depois, o quociente partidário que éa soma dos votos de legenda atribuídos a um partido/coligação, considerados como tal os votos nominais de todos os seus candidatos.
A seguir, apura-se o quociente eleitoral que se traduz pela soma dos votos de legenda, divididos pelo número de vagas a serem preenchidas.
Só entrarão na distribuição das vagas os partidos ou coligações cuja soma dos votos válidos alcançarem o quociente eleitoral.
Os votos dados a candidatos registrados por partidos/coligações que não alcançarem o quociente eleitoral estarão simplesmente perdidos, independentemente da sua expressão quantitativa.
Os que alcançarem, elegerão os seus candidatos na ordem decrescente dos votos nominais recebidos nas urnas por cada um dos postulantes, critério que define também os suplentes.
Consciente ou não, o eleitor vota em última análise na legenda do partido pela qual concorre o candidato da sua preferência.
Pode-se votar apenas na legenda, mas jamais só no candidato, pois as regras atuais não permitem candidaturas avulsas, dissociadas dos partidos políticos.
Havendo ainda vagas a serem preenchidas, elas serão distribuídas pelo sistema de médias ou de sobras, da seguinte forma: Os votos válidos de cada partido/coligação são divididos pelo número de vagas já preenchidas mais 1. Será contemplado com a vaga o partido/coligação que obtiver a maior média. O cálculo se repetirá para a distribuição de cada um dos lugares restantes.
A aparente complexidade da engenharia que caracteriza as diversas operações destinadas a obter o resultado final das eleições proporcionais, somada a baixa escolaridade de importantes segmentos do eleitorado e a falta de campanhas eficazes de esclarecimento sobre a matéria, permite que manipuladores inescrupulosos ou mal informados, desconsiderando as verdadeiras causas determinantes das graves e inaceitáveis distorções que o impregnam, passem a condenar o sistema, imputando-lhe todos os males produzidos em seu nome, em busca de novidades que os favoreçam ainda mais.
Seria de todo conveniente que antes de se condenar o sistema, partindo precipitadamente para a adoção de outro, dentre os muitos preconizados quando se fala em reforma política — que possivelmente nos trariam maiores e mais graves problemas — fosse feito um esforço para testar o funcionamento do quociente eleitoral, tal como concebido na atualidade, mas com a prévia eliminação dos vários fatores que contribuem decisivamente para a sua desfiguração.
Antes de se cogitar de uma reforma política mais ampla seria um bom começo repensar, através de um amplo debate nacional, alguns desses fatores potencialmente aptos a distorcer o resultado das eleições proporcionais, através da aplicação do quociente eleitoral, tal como o conhecemos dos dias de hoje.
CRISE DE REPRESENTATIVIDADE.
Segundo registros do TSE estão em funcionamento, na atualidade, nada menos de vinte e sete partidos políticos: PMDB, PTB, PDT, PT, DEM, PCdoB, PSB, PSDB, PTC, PSC, PMN, PRP, PPS, PV, PTdoB, PP. PSTU, PCB, PRTB, PHS, PSDC, PCO, PTN, PSL, PRB, PSOL e PR.
Essa geléia geral de siglas, composta por uma maioria de partidos com escassa ou nenhuma nitidez ideológica e programática, muitos dos quais vocacionados para servir preponderantemente como legendas de aluguel, é o principal ingrediente que afeta o sistema representativo, gerando a preocupante crise político-partidária que vivemos.
Mesmo os chamados grandes partidos, com raras e honrosas exceções, não passam de um ajuntamento de lideranças locais, reunidas em torno de interesses imediatos de grupos e pessoas ávidas por cargos e posições na estrutura político-administrativa do Estado, para servir as suas próprias ambições e da sua insaciável clientela.
Grandes e pequenos cada vez representam menos as crescentes demandas de uma sociedade complexa e exigente, que não encontra nos partidos o instrumento de mediação para as suas legítimas reivindicações.
Fora do período eleitoral ficam quase todos entretidos com os seus próprios umbigos, cumprindo os ritos de uma atividade preponderantemente congressual, que serve apenas ao espetáculo de uma democracia meramente formal.
Colhe-se nesse quadro alguns dos fatores que contribuem fortemente para a crise de representatividade, na medida que tem potencial suficiente para distorcer o quociente eleitoral que informa o sistema de eleições proporcionais.
O modelo concebido pela Lei nº 9.096/95, pelo qual só teriam direito a funcionamento parlamentar, os partidos que obtivessem, no mínimo, 5% dos votos apurados nas eleições proporcionais — o que restringiria o acesso não só ao funcionamento parlamentar, mas principalmente ao cobiçado Fundo Partidário e aos generosos espaços na TV — foi rejeitado pelo Supremo Tribunal, ao final de 2006, quando declarou a inconstitucionalidade dos principais artigos do referido diploma legal, no âmbito de Ações Diretas, propostas por partidos que seriam severamente atingidos pela medida restritiva.[2]
Desfeita, dessa forma, a cláusula de desempenho, que jamais chegou a ser implantada, voltamos à estaca zero, caracterizada pela mais perfeita conturbação do universo partidário.
Dada a magnitude das forças de pressão mobilizadas para eliminar a regra moralizadora em questão, não mais se cogitou de qualquer barreira ao funcionamento dos partidos nanicos, que prosseguem, na sua maioria, engordando o bolso dos seus "donos" a cada eleição, sob olhar perplexo do eleitor impotente.
E o que é ainda pior: comprometendo a própria legitimidade da representação parlamentar, em todos os níveis, por força de uma legislação eleitoral assistemática, que permite e estimula arranjos concebidos para deturpar o quociente eleitoral e macular o próprio sistema de eleições proporcionais, ensejando reviravoltas no processo de apuração tão espetaculares, quanto inaceitáveis.
Temos, assim, no excessivo número de partidos os políticos, se não a única, certamente uma das principais causas externas de deturpação do resultado dos pleitos proporcionais, que acaba transformando o quociente eleitoral numa caixinha de surpresas, notadamente para o eleitor desavisado.
Os males não são do sistema, mas do contexto em que ele opera.
COLIGAÇÕES PARTIDÁRIAS.
Para tumultuar ainda mais esse quadro, como se não bastasse o exagerado número de partidos políticos, temos ainda a absurda possibilidade de coligação de partidos, em eleições proporcionais.
Não se pode falar nessa entidade fictícia e fugaz sem tentar defini-la.
A coligação partidária é um ente abstrato, destinado à existência temporária, sem personalidade jurídica, mas com capacidade para estar em juízo, investido de todos os direitos e obrigações típicas de partido político, instituído especificamente para representar o conjunto dos seus integrantes, de forma unitária e preponderante, no curso de determinada eleição.
Essa figura foi entronizada entre nós há algum tempo, através da Lei nº 7.493/86, que autorizava a celebração de coligações "à eleição majoritária, à eleição proporcional, ou a ambas".
Nas eleições de 94, surgiu nova condição: "desde que elas não fossem diferentes dentro da mesma circunscrição". (Lei nº 8.713/93)
Em 96, outra novidade: as coligações casadas, isto é, "celebradas conjuntamente para as eleições majoritárias e proporcionais, e integradas pelos mesmos partidos".(Lei nº 9.100/95)
Finalmente, o art. 6º da atual lei das eleições, preconiza que "é facultado aos partidos políticos, dentro da mesma circunscrição, celebrar coligações para a eleição majoritária, proporcional, ou para ambas, podendo, neste último caso, formar-se mais de uma coligação para a eleição proporcional dentre os partidos que integram a coligação para o pleito majoritário". (Lei nº 9.504/97)
Tais e tantas variáveis, impostas pela legislação eleitoral, em tão curto espaço de tempo, provocaram grandes controvérsias e seguidas intervenções da Justiça Eleitoral, para por ordem na caótica situação gerada por incertezas e interesses contrariados.
Mas, na perspectiva desse trabalho basta-nos insistir no despropósito de coligações partidárias, em eleições proporcionais, já atravancadas pelas mazelas decorrentes da exorbitante presença de um número exagero de partidos na disputa eleitoral.
Conquanto aceitável a presença de coligações nos pleitos majoritários, nada justifica a participação das mesmas na disputa proporcional.
Antes de servirem de instrumento de sobrevivência das minorias, tais coligações desfiguram ideologicamente o que ainda resta ao perfil dos partidos políticos, se apresentando, na prática, como fator de favorecimento às legendas de aluguel.
Segundo estudos procedidos pelo TSE, no processo de elaboração da atual lei das eleições, as coligações em pleitos proporcionais "produzem amálgamas de partidos dispares, desnaturando os respectivos programas e apenas atendem a imediatos interesses eleitorais de determinados candidatos".
Nessa perspectiva as coligações partidárias deveriam ser simplesmente proibidas em eleições proporcionais, subsistindo apenas nas eleições majoritárias, onde ganha o candidato mais votado.
VOTO EM BRANCO.
Pelo sistema vigente, "nas eleições proporcionais contam-se como votos válidos os votos dados a candidatos regularmente inscritos e às legendas partidárias". (art. 5º, Lei nº 9.504/97)
Equivale dizer: foram lançados na vala comum tanto o voto em branco, como o nulo, apesar das diferenças conceituais que os distinguem, desde que ambos estão excluídos da base de cálculo do quociente eleitoral.
Menos mal, se considerarmos que a regra anterior, mandando contar como "válidos os votos em branco para a determinação do quociente eleitoral", retirava qualquer caráter de protesto inerente ao voto dessa natureza, que na prática servia apenas para engrossar as legendas mais bem aquinhoadas pelas urnas, violentando a real intenção do eleitor de mostrar o seu inconformismo com as alternativas oferecidas por partidos e candidatos em determinado pleito proporcional. (Parágrafo único, art. 106, do Código Eleitoral).
Enquanto o voto continuar sendo obrigatório, modelo muito a gosto dos regimes autoritários – o que por si só se constitui numa excrescência jurídica, por contemplar a figura paradoxal de um direito, como tal essencialmente facultativo, exercido obrigatoriamente, sob as penas da lei – impõe-se procurar um caminho que dê representatividade ao voto em branco, como legitima manifestação da vontade política do eleitor inconformado com o quadro político-eleitoral estabelecido.
Uma das mais criativas soluções, que merece maior reflexão por parte de juristas e políticos, nos vem do Ministro Xavier de Albuquerque – do alto da experiência de quem já presidiu não só o Tribunal Superior Eleitoral, mas também o Supremo Tribunal Federal – assim enunciada:
"Só de conceberia, em termos lógicos e matemáticos, o cômputo dos votos em branco na quantificação do dividendo, se fossem eles tomados – qual o faz, para outros fins, a sociologia político-eleitoral – como formadores de mais uma corrente de opinião, a saber, a dos que opinam que nenhum partido e nenhum candidato devem integrar o corpo representativo. Só se conceberia, conseqüentemente, se o total de votos em branco também "concorresse" à distribuição das cadeiras, não para ocupá-las, senão para suprimi-las, de forma que a composição do corpo representativo ficasse afinal reduzida de tantos lugares quantos fossem os "conquistados" pela corrente negativista".
(Estudos Eleitorais, TSE, v. 1, n. 2, pág. 87).
Essa salutar redução de lugares, obtida através do voto em banco, de protesto, em respeito à livre e legítima manifestação de vontade do eleitor, deverá implicar, também e necessariamente, no congelamento de todas as despesas vinculadas, direta ou indiretamente, às cadeiras suspensas por essa via, em determinada legislatura, inibindo o remanejamento das verbas assim economizadas, para outros fins, como ocorreu recentemente com a diminuição do número de vereadores.
São evidentes, no entanto, as dificuldades para implantação de uma alternativa dessa grandeza, altamente democrática, dada a tendência da maioria dos parlamentares para aumentar o número de cadeiras, nunca para reduzir o número existente, diminuindo as suas próprias oportunidades de reeleição.
FIDELIDADE PARTIDÁRIA.
Todos esses arranjos que maculam o sistema político-eleitoral em vigor visam, em última análise, permitir o livre trânsito dos eleitos nos parlamentos, pulando de um partido para outro, sob inspiração de interesses pessoais de ocasião, nem sempre declináveis.
Depois do escândalo do "mensalão" e diante da persistente inércia do Congresso Nacional, o Tribunal Superior Eleitoral baixou regras destinadas a coibir, de alguma forma, a crescente a infidelidade partidária, com o explícito apoio do Supremo Tribunal Federal e da maioria da opinião pública estimulada pela imprensa.
Considerando o mandato parlamentar como pertencente ao partido e não aos candidatos a Justiça Eleitoral passou a cassar mandatos eletivos, em todos os níveis, em razão da mudança de partido fora de um determinado prazo, previamente estabelecido.
Por este processo deveriam assumir os suplentes dos partidos ou coligações que sofreram os desfalques.
Foram tais e tantas as resistências a essa novidade moralizadora que os resultados alcançaram níveis decepcionantes.
A maioria dos trânsfugas processados por esse motivo lograram concluir os seus mandatos, sobretudo a nível municipal, levando ao descrédito a iniciativa do Poder Judiciário.
Críticas de toda ordem foram opostas à iniciativa pioneira, sendo a mais preocupante a de usurpação do monopólio do Poder Legislativo Federal para legislar sobre matéria eleitoral e de processo.
Houve quem questionasse, também, com uma boa dose de razão, o aspecto conceitual da premissa estabelecida, sustentando que o mandato parlamentar não pertence nem aos partidos e muito menos aos candidatos, mas sim originariamente aos eleitores, que por essa via, se fazem representar nas Casas Legislativas, federais, estaduais e municipais.
Faz sentido: Se todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos da Constituição da República (CF, art. 1º, par. Único), a competência privativa para a revogação dos mandatos eletivos constituídos dessa forma seria do próprio eleitor, sem intermediários.
Além desse mecanismo de recall, os mandatos populares só poderiam ser desconstituídos, excepcionalmente, pelo efeito de sentença penal condenatória, transitada em julgado, pela prática de determinados delitos previamente elencados pela lei.
Os órgãos de controle ético e disciplinar das Casas Legislativas, em hipótese alguma poderiam recomendar a cassação de mandatos, pois não faz sentido que uma maioria de representantes do norte, nordeste e sudoeste que compõe o colegiado deliberativo desfaça a vontade dos eleitores do sul e vice-versa.
É espantosa a crescente desenvoltura com que se vem usurpando, sem qualquer cerimônia, a fonte primária e única do poder legítimo, embora se reconheça que são muitos os motivos de indignação pelo mau uso desses poderes por parte de uma minoria dos ungidos pelo voto popular.
Nada justifica, no entanto, que se usurpe os poderes do povo, único legitimado para agir diretamente, na forma facultada pela Constituição da República -- através de um processo de recall a ser criteriosamenteestabelecido no âmbito da preconizada reforma política – de modo a permitir que os próprios eleitores, vinculados à origem do mandato questionado, passem a impor diretamente as correções e ajustes devidos, no momento oportuno.
Só quem detém o poder para eleger, através soberania do voto, é que o terá para desconstituir legitimamente, pela mesma via, o mandato eletivo anteriormente outorgado aos seus representantes.
Muitas dessas controvérsias, notadamente as que dizem respeito à fidelidade partidária, estão impregnadas de um certo bizantinismo, pois poderiam ser evitadas com uma medida legislativa extremamente simples e eficaz: a ampliação do prazo de filiação partidária, que hoje é de um ano antes da data fixada para as eleições, para quatro anos, com exceção para a primeira filiação, prazo que passaria a coincidir com a própria duração dos mandatos legislativos (art. 18, Lei nº 9.096/95).
Ninguém mais teria condições de mudar de partido, sob pena de não preencher essa condição de elegibilidade no pleito subseqüente.
A quem interessa tão singela solução?
REFORMA ELEITORAL.
Na perspectiva das eleições proporcionais, os pontos acima destacados, embora não sendo os únicos, se apresentam em qualquer reforma eleitoral como preponderantes.
Ao nosso ver será inútil aposentar o sistema proporcional baseado no quociente eleitoral, tal como se apresenta hoje, sem testá-lo efetivamente livrando-o dos fatores que o deturpam.
Toda e qualquer mudança drástica desse modelo, que defira mais poderes as cúpulas partidárias, tais como o voto distrital em qualquer das suas modalidades ou mesmo a simples adoção de listas fechadas, com a manutenção do sistema proporcional de quociente eleitoral – que hoje opera com listas abertas – podem trazer mais problemas do que soluções.
Haverá um inevitável incremento da influência do poder econômico sobre as direções partidárias, nem sempre dispostas a resistir a esse tipo de assédio.
O desenho do colégio eleitoral, na definição dos diversos distritos, será outro ponto interminável de atritos e disputas, como as registradas em outros países que adotam o sistema.
Consideramos o aprofundamento do debate sobre essas instigantes questões, que interessam à democracia e ao cidadão, como extremamente oportuno e salutar.
Não nos parece, porém, que haja vontade política para se modificar substancialmente, nesse momento, o quadro das regras eleitorais vigentes, pois os principais atores do processo de reforma estão comprometidos com todas as mazelas apontadas, servindo-se delas, em grande medida – com pouquíssimas exceções – para a sua própria sobrevivência política.
Ao nosso ver, a única maneira de se vencer esse obstáculo, aparentemente intransponível, seria atribuir à lei da reforma político-eleitoral uma vacatio legis igual ou superior a dez anos, para a que a sua vigência ficasse distanciada, tanto quanto possível, dos interesses imediatos dos que irão votá-la.
Antes isso do que nada.
Fica a sugestão.
[1] O sistema de quociente eleitoral, em lista fechada – preconizado por alguns reformistas – não segue a ordem de votação nominal dos candidatos, mas sim a ordem decrescente de uma lista previamente organizada pela direção dos partidos. Esse sistema, além de altamente elitista, sobrepõe a vontade da direção do partido à vontade das urnas, permitindo toda sorte de conchavos, nem sempre inspirados nos melhores propósitos.
[2] STF / Ações Diretas de Inconstitucionalidade nºs 1.351 e 1354.