Este artigo busca esclarecer qual o prazo de quarentena aplicável a ex-diretores da ANP – Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis.
Preliminarmente, cumpre destacar que a quarentena caracteriza-se por um período durante o qual, no caso em comento, o ocupante do cargo de diretor de Agência Reguladora fica submetido a algumas restrições para o exercício de atividades na iniciativa privada, em razão do evidente conflito de interesses oriundo do exercício do cargo frente ao setor regulado. Referido instituto tem o claro propósito de impedir o repasse de informações importantes.
A respeito do tema, não seria absurdo considerar-se que o prazo da quarentena a ser observado é aquele disposto no art. 8º da Lei nº 9.986, de 2000, que buscou dar tratamento uniforme aos Recursos Humanos das Agências Reguladoras e que alterou tacitamente o art. 14 da Lei nº 9.478, de 1997, que previa prazo de 12 (doze) meses. Ou seja, desde a edição da Lei nº 9.986, de 2000, poderia sustentar-se que o prazo de “quarentena” seria de 4 (quatro) meses, contados da exoneração ou do término do mandato.
Contudo, também não seria condenável remanescer dúvida jurídica em razão do advento da Medida Provisória nº 532, de 2011, convertida na Lei nº 12.490, de 2011, que, ao alterar o art. 14º da Lei nº 9.478, de 1997, visou apenas a incluir dentre os impedimentos do ex-diretor da ANP a prestação de serviço na indústria de biocombustíveis. Todavia, o dispositivo repetiu os demais termos da sua redação original, inclusive o prazo de impedimento de 12 meses, dando margem a dúvidas interpretativas.
No caso em análise, seria possível entender que a interpretação literal, isoladamente, do artigo 14 da Lei nº 9.478, de 1997, não é capaz de elucidar a questão e pode levar a equívoco.
Observando-se atentamente a recente alteração do art. 14 da Lei nº 9.478, de 1997, pela MP nº 532, de 29 de abril de 2011, convertida na Lei nº 12.490, de 19 de setembro de 2011, não se pode deixar de perceber que, aparentemente, o único objeto da modificação legislativa foi a inclusão da expressão “dos biocombustíveis”. Explicitou-se a ampliação do âmbito de atuação da ANP, não mais restrito ao petróleo e derivados, e ao gás natural, estendendo-se ao setor dos biocombustíveis (sobretudo etanol e biodiesel).
A exposição de motivos da MP Nº 532, de 2011, aparentemente, também aponta para essa direção, pois ressalta, de modo cristalino, que seu objetivo é assegurar à ANP e ao Conselho Nacional de Política Energética-CNPE os instrumentos indispensáveis para promover e garantir o adequado fornecimento de combustíveis em todo o território nacional. Vejamos:
MEDIDA PROVISÓRIA Nº 532, DE 2011
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS:
A EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS INTERMINISTERIAL Nº 13 (EM 13) ARGUMENTA QUE A PRIMEIRA PARTE DA MP 532 OBJETIVA RECONHECER E INCLUIR NA LEGISLAÇÃO, DE FORMA AMPLA E PRECISA, OS BIOCOMBUSTÍVEIS COMO UM BEM ENERGÉTICO FUNDAMENTAL PARA O PAÍS; NA SEGUNDA PARTE, SÃO PROPOSTAS ALTERAÇÕES LEGAIS COM VISTAS A MODERNIZAR A ECT.
COM RELAÇÃO À ALTERAÇÃO NA LEI Nº 10.683, DE 28 DE MAIO DE 2003, QUE DISPÕE SOBRE A ORGANIZAÇÃO DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA E DOS MINISTÉRIOS, PARA CRIAR MAIS UMA SECRETARIA NO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, A EM 13 NÃO APRESENTA NENHUMA JUSTIFICATIVA.
EM RELAÇÃO AO PRIMEIRO OBJETIVO, A EM 13 ALEGA QUE OS BIOCOMBUSTÍVEIS DEVEM SER TRATADOS COMO COMBUSTÍVEIS QUE DE FATO SÃO, E NÃO APENAS COMO UM PRODUTO AGRÍCOLA INSERIDO NA MATRIZ ENERGÉTICA. ESSE ENTENDIMENTO É REFORÇADO PELA CRESCENTE UTILIZAÇÃO DO ETANOL E DO BIODIESEL, NO BRASIL E NO MUNDO, O QUE DEMONSTRA O EXTRAORDINÁRIO PAPEL DOS BIOCOMBUSTÍVEIS.
A EM 13 ADUZ SER IMPORTANTE QUE O CONSELHO NACIONAL DE POLÍTICA ENERGÉTICA (CNPE) TENHA A ATRIBUIÇÃO DE ESTABELECER DIRETRIZES PARA A IMPORTAÇÃO E EXPORTAÇÃO DE BIOCOMBUSTÍVEIS, ASSIM COMO HOJE JÁ POSSUI PARA OS COMBUSTÍVEIS DERIVADOS DE PETRÓLEO, A EXEMPLO DA GASOLINA, DO DIESEL E DO QUEROSENE DE AVIAÇÃO.
DE ACORDO COM A EM 13, ALÉM DE NECESSÁRIAS NO CENÁRIO FUTURO, ONDE A CADA DIA OS BIOCOMBUSTÍVEIS AMPLIAM SUA PRESENÇA NO BRASIL E EM DIVERSOS OUTROS PAÍSES, AS MEDIDAS PROPOSTAS PELA MP 532 SÃO IMPRESCINDÍVEIS PARA, NO PRESENTE, ASSEGURAR AO CNPE E À AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS (ANP) OS INSTRUMENTOS INDISPENSÁVEIS PARA PROMOVER O ADEQUADO FORNECIMENTO DE COMBUSTÍVEIS EM TODO O TERRITÓRIO BRASILEIRO, CONFORME ESTABELECE A POLÍTICA ENERGÉTICA NACIONAL.
(Grifos nossos)
Essa alteração legislativa se fez necessária para garantir o fornecimento de etanol, principalmente durante a entressafra, e evitar os impactos diretos da elevação do preço do etanol no valor cobrado pela gasolina. De fato, ano após ano, períodos de redução dos estoques de etanol a níveis críticos e a majoração excessiva do preço desse biocombustível, não raro repercutindo no preço da gasolina, têm sido noticiados amplamente pela mídia.
Não se verifica, portanto, ter havido o propósito de tratar de prazo de impedimento dos ex-diretores da ANP mediante a edição da MP nº 532, de 2011, embora não seja possível afirmar-se peremptoriamente que isso não possa ter ocorrido.
Prosseguindo a análise, verifica-se que até a publicação da MP nº 532, de 2011, a redação então em vigor do art. 14 da Lei nº 9.478, de 1997, dispunha que:
“LEI Nº 9.478, DE 1997:
ART. 14. TERMINADO O MANDATO, OU UMA VEZ EXONERADO DO CARGO, O EX-DIRETOR DA ANP FICARÁ IMPEDIDO, POR UM PERÍODO DE DOZE MESES, CONTADOS DA DATA DE SUA EXONERAÇÃO, DE PRESTAR, DIRETA OU INDIRETAMENTE, QUALQUER TIPO DE SERVIÇO A EMPRESA INTEGRANTE DA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO OU DE DISTRIBUIÇÃO.
§ 1° DURANTE O IMPEDIMENTO, O EX-DIRETOR QUE NÃO TIVER SIDO EXONERADO NOS TERMOS DO ART. 12 PODERÁ CONTINUAR PRESTANDO SERVIÇO À ANP, OU A QUALQUER ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA DA UNIÃO, MEDIANTE REMUNERAÇÃO EQUIVALENTE À DO CARGO DE DIREÇÃO QUE EXERCEU.
§ 2° INCORRE NA PRÁTICA DE ADVOCACIA ADMINISTRATIVA, SUJEITANDO-SE ÀS PENAS DA LEI, O EX-DIRETOR QUE VIOLAR O IMPEDIMENTO PREVISTO NESTE ARTIGO.”
Após a edição da MP nº 532, de 2011, convertida na Lei nº 12.490 de 2011, o art. 14 da Lei nº 9.478, de 1997, passou a ter a seguinte redação:
“LEI Nº 9.478, DE 1997:
ART. 14. TERMINADO O MANDATO, OU UMA VEZ EXONERADO DO CARGO, O EX-DIRETOR DA ANP FICARÁ IMPEDIDO, POR UM PERÍODO DE 12 (DOZE) MESES, CONTADO DA DATA DE SUA EXONERAÇÃO, DE PRESTAR, DIRETA OU INDIRETAMENTE, QUALQUER TIPO DE SERVIÇO A EMPRESA INTEGRANTE DAS INDÚSTRIAS DO PETRÓLEO E DOS BIOCOMBUSTÍVEIS OU DE DISTRIBUIÇÃO. (REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 12490, DE 2011) [2]
§ 1° DURANTE O IMPEDIMENTO, O EX-DIRETOR QUE NÃO TIVER SIDO EXONERADO NOS TERMOS DO ART. 12 PODERÁ CONTINUAR PRESTANDO SERVIÇO À ANP, OU A QUALQUER ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA DA UNIÃO, MEDIANTE REMUNERAÇÃO EQUIVALENTE À DO CARGO DE DIREÇÃO QUE EXERCEU.
§ 2° INCORRE NA PRÁTICA DE ADVOCACIA ADMINISTRATIVA, SUJEITANDO-SE ÀS PENAS DA LEI, O EX-DIRETOR QUE VIOLAR O IMPEDIMENTO PREVISTO NESTE ARTIGO.” – grifei.
Desse modo, parece-nos que a alteração legislativa não objetivava tratar desse assunto (prazo de impedimento de ex-diretor).
Assim, seria possível afirmar que a MP nº 532, de 2011, nesse ponto, não alterou o quadro então existente, pois é razoável entender que o art. 14 da Lei nº 9.478, de 1997, se encontrava derrogado pelo 8º da Lei nº 9.986, de 2000 (que prevê o prazo de 4 meses).
Por oportuno, vejamos o que prevê a Lei nº 9.986, de 2000, em seu art. 8º, verbis:
“LEI Nº 9.986, DE 2000:
ART. 8O O EX-DIRIGENTE FICA IMPEDIDO PARA O EXERCÍCIO DE ATIVIDADES OU DE PRESTAR QUALQUER SERVIÇO NO SETOR REGULADO PELA RESPECTIVA AGÊNCIA, POR UM PERÍODO DE QUATRO MESES, CONTADOS DA EXONERAÇÃO OU DO TÉRMINO DO SEU MANDATO. (REDAÇÃO DADA PELA MEDIDA PROVISÓRIA Nº 2.216-37, DE 2001) [3]
§ 1O INCLUI-SE NO PERÍODO A QUE SE REFERE O CAPUT EVENTUAIS PERÍODOS DE FÉRIAS NÃO GOZADAS.
§ 2O DURANTE O IMPEDIMENTO, O EX-DIRIGENTE FICARÁ VINCULADO À AGÊNCIA, FAZENDO JUS A REMUNERAÇÃO COMPENSATÓRIA EQUIVALENTE À DO CARGO DE DIREÇÃO QUE EXERCEU E AOS BENEFÍCIOS A ELE INERENTES. (REDAÇÃO DADA PELA MEDIDA PROVISÓRIA Nº 2.216-37, DE 2001) [3]
§ 3O APLICA-SE O DISPOSTO NESTE ARTIGO AO EX-DIRIGENTE EXONERADO A PEDIDO, SE ESTE JÁ TIVER CUMPRIDO PELO MENOS SEIS MESES DO SEU MANDATO.
§ 4O INCORRE NA PRÁTICA DE CRIME DE ADVOCACIA ADMINISTRATIVA, SUJEITANDO-SE ÀS PENAS DA LEI, O EX-DIRIGENTE QUE VIOLAR O IMPEDIMENTO PREVISTO NESTE ARTIGO, SEM PREJUÍZO DAS DEMAIS SANÇÕES CABÍVEIS, ADMINISTRATIVAS E CIVIS. (REDAÇÃO DADA PELA MEDIDA PROVISÓRIA Nº 2.216-37, DE 2001) [3]
§ 5O NA HIPÓTESE DE O EX-DIRIGENTE SER SERVIDOR PÚBLICO, PODERÁ ELE OPTAR PELA APLICAÇÃO DO DISPOSTO NO § 2O, OU PELO RETORNO AO DESEMPENHO DAS FUNÇÕES DE SEU CARGO EFETIVO OU EMPREGO PÚBLICO, DESDE QUE NÃO HAJA CONFLITO DE INTERESSE. (INCLUÍDO PELA MEDIDA PROVISÓRIA Nº 2.216-37, DE 2001) [3]”
É possível verificar que o art. 8º da Lei nº 9.986, de 2000, tratou especificamente do tema em questão (prazo de impedimento), de modo mais completo e abrangente, fixando, para tanto, o prazo uniforme de 4 meses para todas as Agências Reguladoras Federais.
Contudo, não é sem perplexidade que se verifica que após a uniformização do prazo de “quarentena” dos ex-diretores em 4 meses para todas as Agências Reguladoras, a MP nº 532, de 2011, convertida na Lei nº 12.490, de 2011, passou a estabelecer, apenas para a ANP, o prazo de 12 meses.
Entendo, pois, que a lei especial que trata especificamente do assunto (quarentena) e que permanece a ser aplicável a todas as agências reguladoras federais é a Lei nº 9.986, de 2000, que prevê o prazo de 4 meses de “quarentena” para ex-diretores (art. 8º). Contudo, não seria prudente afirmar, neste ponto, que se aplicaria inclusive à ANP.
Por fim, vale citar o art. 8º, § 1º, da recém editada Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011, que estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência – SBDC e dá outras providências, publicada no mesmo ano.
Observa-se que o prazo de “quarentena” fixado para o Presidente e os Conselheiros do SBDC, formado pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE e pela Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda, é, semelhantemente (não igualmente), de 120 (cento e vinte dias). Vejamos:
“LEI Nº 12.529, DE 2011:
ART. 8O AO PRESIDENTE E AOS CONSELHEIROS É VEDADO:
I - RECEBER, A QUALQUER TÍTULO, E SOB QUALQUER PRETEXTO, HONORÁRIOS, PERCENTAGENS OU CUSTAS;
II - EXERCER PROFISSÃO LIBERAL;
III - PARTICIPAR, NA FORMA DE CONTROLADOR, DIRETOR, ADMINISTRADOR, GERENTE, PREPOSTO OU MANDATÁRIO, DE SOCIEDADE CIVIL, COMERCIAL OU EMPRESAS DE QUALQUER ESPÉCIE;
IV - EMITIR PARECER SOBRE MATÉRIA DE SUA ESPECIALIZAÇÃO, AINDA QUE EM TESE, OU FUNCIONAR COMO CONSULTOR DE QUALQUER TIPO DE EMPRESA;
V - MANIFESTAR, POR QUALQUER MEIO DE COMUNICAÇÃO, OPINIÃO SOBRE PROCESSO PENDENTE DE JULGAMENTO, OU JUÍZO DEPRECIATIVO SOBRE DESPACHOS, VOTOS OU SENTENÇAS DE ÓRGÃOS JUDICIAIS, RESSALVADA A CRÍTICA NOS AUTOS, EM OBRAS TÉCNICAS OU NO EXERCÍCIO DO MAGISTÉRIO; E
VI - EXERCER ATIVIDADE POLÍTICO-PARTIDÁRIA.
§ 1O É VEDADO AO PRESIDENTE E AOS CONSELHEIROS, POR UM PERÍODO DE 120 (CENTO E VINTE) DIAS, CONTADO DA DATA EM QUE DEIXAR O CARGO, REPRESENTAR QUALQUER PESSOA, FÍSICA OU JURÍDICA, OU INTERESSE PERANTE O SBDC, RESSALVADA A DEFESA DE DIREITO PRÓPRIO.” – grifei.
Aparenta inegável ter havido um esforço do legislador em uniformizar o prazo de “quarentena” de ex-diretores em 4 meses no âmbito das Agências Reguladoras e em 120 dias nos órgãos de defesa da concorrência, por se tratarem de cargos igualmente estratégicos da Administração Pública.
Vale ressaltar, porém, que seria temerário presumir-se que os legisladores não teriam se atentado para o prazo de 12 meses de impedimento constante na Medida Provisória n.º 532, de 2011, e que na verdade o prazo de 4 meses é que deveria prevalecer, tão somente porque a alteração legislativa voltava-se essencialmente para inclusão dos biocombustíveis como um bem energético, conforme consta na exposição de motivos.
Na verdade aparenta mais seguro o entendimento de que, com efeito, houve reconhecimento por parte dos legisladores de que, por força de uma revogação tácita promovida com a edição da Lei n.º 9.986, de 2000 (conforme disposto em seu art. 8º), vigia o prazo uniforme de 4 (quatro) meses de impedimento para os ex-diretores das agências reguladoras, razão pela qual se decidiu por repetir o disposto no art. 14 da Lei n.º 9.478, de 1997 e adotar o prazo de 12 meses de impedimento particularmente em relações aos ex-diretores da ANP.
Ademais, não se pode olvidar o princípio de que lei posterior revoga lei anterior, não se tratando, em hipótese alguma, de repristinação.
Logo, concluo que o art. 1º da Medida Provisória n.º 532, de 2011, convertida na Lei n.º 12.490, de 2011, ao dar nova redação, entre aspas, ao art. 14 da Lei n.º 9.478, de 1997, revogou o disposto no art. 8º da Lei n.º 9.986, de 2000, no que tange especificamente aos ex-diretores da ANP.
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