A natureza jurídica do exame da prestação de contas

O TSE não vem conhecendo de recurso especial contra acórdão de TRE em análise de prestação de contas, sob o argumento de se tratar de decisão administrativa.

1 Introdução

O Tribunal Superior Eleitoral vem, há alguns anos, manifestando-se no sentido de não conhecer de recursos especiais interpostos contra acórdãos de tribunais regionais eleitorais proferidos em análise de prestação de contas, sob o argumento de que tais decisões são proferidas em atividade administrativa, não se prestando o remédio extraordinário à jurisdicionalização do debate.

O posicionamento gerou inconformismo em partidos políticos e candidatos. O governador de Minas Gerais, Aécio Neves da Cunha, por exemplo, chegou a interpor, perante o Supremo Tribunal Federal, recurso extraordinário contra acórdão do TSE, sustentando que:

"a própria sistemática do art. 276 do Código Eleitoral faz referência às decisões dos tribunais regionais, critério também reproduzido no art. 121, §4º, CF: o legislador não empregou o vocábulo ‘causa’ – vale dizer, lide – que informa e condiciona tanto o cabimento do RE ao C. STF (art. 102, inc. III) quanto do RESP ao STJ (art. 105, inc. III, ‘a’)". ^[01]

O Supremo, por maioria, reconheceu a existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada, sem decidir, todavia, o recurso extraordinário até o momento.

Posteriormente, a fim de ver os recursos especiais em prestação de contas apreciados no mérito, o legislador, por meio da Lei 12.034, de 29 de setembro de 2009, alterou o art. 30 da Lei 9.504/97, para afirmar que caberá recurso especial das decisões que julgarem as contas de campanha. No mesmo sentido, para conferir admissibilidade ao apelo nos processos que veiculam prestação anual de contas das agremiações, modificou o art. 37 da Lei 9.096/95, para, em descompasso com o atual entendimento do TSE, afirmar que "o exame da prestação de contas dos órgãos partidários é jurisdicional".

Diante da celeuma apresentada, pretende o presente trabalho analisar a existência de jurisdicionalidade nas prestações de contas, estudando o instituto mencionado sob a ótica da teoria geral do processo.

No primeiro tópico, apresentamos o entendimento adotado pelo TSE, consoante o qual o exame das contas traduz-se em exercício de função administrativa. Em seguida, procedemos à análise da prestação de contas como atividade jurisdicional, ótica adotada pelo legislador. O terceiro e último tópico presta-se à exposição das conclusões retiradas.

2 O entendimento do Tribunal Superior Eleitoral

2.1 Considerações iniciais

A desaprovação das contas, como se sabe, implica sérias consequências a candidatos e partidos políticos. Para esses, a desaprovação, total ou parcial, "implica a suspensão de novas quotas do fundo partidário e sujeita os responsáveis às penas da lei" (art. 37, caput, da Lei 9.096/95). A violação de normas contábeis pode, ainda, determinar o cancelamento do registro civil e do estatuto do partido (arts. 46, 54 e 55 da Resolução TSE 19.406/95). Já para os candidatos, a desaprovação pode implicar negação ou cassação do Diploma, em investigação judicial por captação ou gasto ilícito de recursos (art. 30-A, §2º, da Lei 9.504/97). Sobejam, pois, motivos para que se exijam decisões suficientemente fundamentadas em processos que versem sobre contas, inclusive quanto à admissibilidade de recursos neles interpostos, sob pena de flagrante desrespeito ao disposto no art. 93, inciso IX, da Constituição Federal:

"IX – todos os julgamentos dos órgãos do Poder Judiciário serão públicos, e fundamentadas todas as decisões, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar a presença, em determinados atos, às próprias partes e seus advogados, ou somente a estes, em casos nos quais a preservação do direito à intimidade do interessado no sigilo não prejudique o direito público à informação".

O Tribunal Superior Eleitoral vem rejeitando os recursos especiais em processos de prestação de contas, em fundamentação que nos parece deficiente. À guia de exemplificação, trazemos à colação o seguinte excerto:

"Ademais, a teor da recente jurisprudência do TSE, não cabe recurso especial contra acórdão de Tribunal Regional Eleitoral, que examina prestação de contas de candidato, por constituir matéria eminentemente administrativa (Acórdãos 26115/SP, DJ de 8.11.2006, rel. Min. José Delgado; e 25762/PB, julgado em 28.11.2006, rel. Min. Caputo Bastos" (AgRgAg nº 6565/MG, rel. Min. Gerardo Grossi, DJ, 29.06.07, p. 339).

Como se vê, atém-se a Corte a declarar incabível recurso especial em processos que veiculem matéria administrativa. Não explica por que considera administrativa a análise da prestação de contas, nem o que impede o recebimento de recurso especial em casos dessa natureza. Interessa-nos mais de perto estudar o primeiro problema. É o que faremos no tópico seguinte.

2.2 Exame das contas: exercício de função administrativa

José Jairo Gomes ^[02] destaca que a Justiça Eleitoral desempenha quatro funções primordiais: administrativa, jurisdicional, normativa e consultiva. A primeira seria realizada na preparação, organização e administração do processo eleitoral. A segunda, quando da aplicação, em processo, do Direito à espécie. Já a função normativa exerce-se pela expedição, por parte do TSE, de Resoluções com força de lei. A função consultiva, por sua vez, ocorre quando da formulação, perante os tribunais eleitorais, de questionamentos feitos em tese.

Fávila Ribeiro propõe a mesma subdivisão, justificando a existência dessa multifuncionalidade:

"A preocupação com a neutralidade que deve ser mantida na sistemática de controle das confrontações político-partidárias tem sido a principal causa determinante do aumento das disponibilidades funcionais da Justiça Eleitoral. Deve ser observado que a progressiva expansão do seu empório funcional abrange diferentes tipos de atribuições, compreendendo atividades administrativas, consultivas, resolutivas, e não apenas caracteristicamente jurisdicionais. O crescimento é global, atingindo a todo o espectro das atividades atribuídas à Justiça eleitoral". ^[03]

São exemplos de exercício da função administrativa o alistamento de eleitores, a transferência do domicílio eleitoral, a nomeação de mesários e o recebimento de listas de filiação partidária. Segundo o Tribunal Superior Eleitoral, como visto, o exame das contas de partidos políticos e candidatos também. Adriano Soares da Costa é um dos poucos doutrinadores que deram atenção ao tema. Eis a opinião manifestada pelo autor em seu sítio pessoal:

"O processo de prestação de contas tem natureza administrativa. Não há "ação" processual pedindo a aplicação do direito objetivo ao caso concreto, deduzindo ação em sentido material. Presta-se contas porque é ônus de quem se candidata justificar em quê empregou os recursos públicos ou privados, sempre na conformidade da legislação eleitoral. Quem não se desincumbe deste ônus, não prestando contas, sofrerá os mesmos efeitos de quem, prestando, teve as contas rejeitadas." ^[04]

Em obra aclamada, referido autor verticaliza a análise do tema, procurando distinguir as atividades exercidas pela Justiça Eleitoral:

"Para que possamos observar quando o Juiz Eleitoral está atuando como Juiz – é dizer, exercendo atividade jurisdicional -, e não como administrador judicialiforme, mister perquirir a referibilidade do interesse tutelado à sua atuação: se a regra jurídica for dirigida a ele, de modo a lhe outorgar o poder-dever de agir para a consecução da finalidade normativa, estará ele agindo na qualidade de administrador do processo eleitoral; se, ao revés, a atuação judicial for provocada por um interessado, com o escopo de aplicar o direito objetivo para fazer o seu direito subjetivo, estaremos diante de uma atividade jurisdicional, pela qual o Juiz agirá autoritativa e imparcialmente". ^[05]

Colacionando a lição acima exposta, Marcílio Nunes Medeiros ^[06] conclui que o autor separa a atividade da Justiça Eleitoral em administrativo-judicial e jurisdicional, esta última compreendendo os feitos de natureza voluntária e contenciosa. Até aí concordamos. O autor, na sequência, assevera que as atividades administrativas poderiam ser divididas em atividades administrativas e atividades exclusivamente administrativas. Administrativas seriam aquelas referentes à organização do processo eleitoral, ao passo que exclusivamente administrativas seriam as atinentes à organização da própria Justiça Eleitoral.

Como visto, Adriano Soares da Costa corrobora do entendimento do Tribunal Superior Eleitoral, ao considerar que o exame das contas dá-se no exercício de atividade administrativa.

No mesmo sentido Pedro Rosa, para quem

"O processo de prestação de contas, seja anual, seja de campanha, é um procedimento administrativo, pelo qual são mostradas todas as movimentações financeiras dos partidos políticos e candidatos. Não há partes, nem lide. Há interessados. Sua natureza é meramente administrativa". ^[07]

Data venia, discordamos. O exame das contas consubstancia exercício de função jurisdicional, conforme afirmado pelo legislador. Vejamos por quê.

3 O entendimento trazido pela Lei 12.034/2009

3.1 Exame das contas: exercício de função jurisdicional

O art. 37, §6º, da Lei dos Partidos Políticos, com redação dada pela Lei 12.034/2009, prevê que "o exame da prestação de contas dos órgãos partidários tem caráter jurisdicional". Pretende o legislador, ex vi legis, forçar o Tribunal Superior Eleitoral a proferir juízo positivo de admissibilidade em recursos especiais interpostos naquele processo. Conquanto pro domo, a produção legislativa prima pela boa técnica. O exame da prestação de contas consubstancia, realmente, exercício de função jurisdicional.

Para que se compreenda, é mister perceber que a Justiça Eleitoral chama administrativas matérias que admite serem analisadas em atividade de jurisdição voluntária. Assim já se decidiu, por exemplo, a respeito de duplicidade de filiação, pedido de registro de diretório partidário, pedido de registro de candidatura, pedido de revisão de eleitorado e restabelecimento de inscrição eleitoral. ^[08] O mesmo já ocorreu com processos de prestação de contas. Nesse sentido:

"Processual. Recurso. Apresentação em sede recursal, de contas relativas às Eleições Municipais. Competência originária do Juízo "a quo". Supressão de instância. Devolução dos autos à origem.

Tratando-se de processo de jurisdição voluntária, onde se visa prestar contas relativas às Eleições Municipais, ainda que caracterizada a supressão de instância pela apresentação das referidas contas em sede recursal, em atenção à especificidade do direito eleitoral, pode ser mitigado o rigor da técnica processualística, devolvendo-se os autos ao Juízo competente para apreciação da matéria" (RCP – Recurso em prestação de contas nº 3952, rel. João Augusto Alves de O. Pinto, DPJ/BA, 23.02.1997, p. 63).

Em nossa opinião, só há uma maneira plausível de atribuir-se índole administrativa ao exame das contas: considerando-o exercício de jurisdição voluntária, sob a ótica de clássica teoria capitaneada por Giuseppe Chiovenda: a de que a jurisdição voluntária não é, propriamente, jurisdição. ^[09] Conforme observa Didier Jr.,

"Prevalece na doutrina brasileira a concepção de que a jurisdição voluntária não é jurisdição, mas administração pública de interesses privados feita pelo Poder Judiciário. Síntese deste pensamento é a concepção de Frederico Marques, para quem a jurisdição voluntária seria materialmente administrativa e subjetivamente judiciária". ^[10]

O doutrinador baiano assevera que "a jurisdição voluntária é uma atividade estatal de integração e fiscalização". ^[11] Quando se nota que fica "a cargo da Justiça Eleitoral, nos respectivos escalões, o controle de atividades financeiras e contábeis dos partidos políticos" ^[12], resta evidenciada a subsunção. Em outras palavras: o exame das contas é espécie do gênero jurisdição voluntária. Resta discutir: jurisdição voluntária é jurisdição?

Para o Tribunal Superior Eleitoral, como visto, não. A Corte adota o entendimento clássico, assim explicado por Ernane Fidélis dos Santos:

"A lei, na consideração de que o Judiciário é o Poder que exerce a jurisdição, com garantias de imparcialidade e independência, além de ser o que, mais diretamente, tem o trato com o direito aplicado, a ele também atribui funções administrativas integrativas, dentro de normas procedimentais previamente estabelecidas, com o mesmo fim de se resguardar o interesse público.

Com isto, ao Judiciário é também reservada função diversa daquela que lhe é específica. Função administrativa que se identifica pela integração do Estado em negócios e situações jurídicas dos particulares, na defesa de interesse público, ali revelado.

O conjunto de atribuições administrativas integrativas, confiadas pela lei ao Judiciário, chama-se jurisdição voluntária, para que se dinstinga da única e real jurisdição, para tanto chamada pleonasticamente contenciosa". ^[13]

O entendimento é histórico e bastante divulgado. Não está, porém, a salvo de críticas. Autores de renome, como Fredie Didier Jr., Calmon de Passos, Ovídio Baptista e Leonardo Grecco vêm, há alguns anos, desenvolvendo uma tese revisionista sobre o conceito de jurisdição voluntária.

A tese em questão reconhece na jurisdição voluntária uma atividade de natureza jurisdicional.

Em verdade, os argumentos utilizados pela corrente clássica apresentam-se falhos. Carreira Alvim ^[14] relembra o critério da contenciosidade, proposto por Alfredo de Araújo Lopes da Costa. Para o autor, só é jurisdicional o processo em que a relação jurídica seja contenciosa. Esquece-se de que casos há em que se tem atividade jurisdicional sem que haja controvérsia, como no de ação de cobrança em que o devedor reconhece a dívida e efetua o pagamento. Dessarte, certo que pode haver jurisdição sem que haja, efetivamente, lide. Isso não impede, contudo, que, às vezes, ela apareça. Nesse sentido, ensina Didier Jr.:

"Os casos de jurisdição voluntária são potencialmente conflituosos e por isso mesmo são submetidos à apreciação do Judiciário. É por isso que se impõe a citação dos possíveis interessados, que podem, de fato, não opor qualquer resistência, mas não estão impedidos de fazê-lo. São frequentes os casos em que, em pleno domínio da jurisdição voluntária, surgem verdadeiras questões a demandar juízo do magistrado". ^[15]

Em processo de jurisdição voluntária comum, havendo controvérsia, deverá o Juiz de Direito sobre ela se manifestar. Cediço que o mesmo se aplica à Justiça Eleitoral, a quem também se proíbe o non liquet. E a controvérsia, ao contrário do que se pensa, surge com certa frequência no exame das prestações de contas. Basta imaginar a hipótese de o Ministério Público Eleitoral requerer juntada e apreciação de documentos a fim de ver desaprovadas as contas de candidato, pedido a que certamente opor-se-á o interessado.

A tese da natureza jurisdicional do exame das contas possui mais argumentos: não há dúvida de que às contas, como jurisdição voluntária, aplicam-se as garantias fundamentais do processo, necessárias à sobrevivência do Estado de Direito. Por tal motivo é que art. 37 da Resolução TSE 22.715/08 garante, no processo de prestação de contas, o princípio do contraditório:

"Art. 37. Emitido parecer técnico pela desaprovação das contas, o juiz eleitoral abrirá vista dos autos ao candidato ou ao comitê financeiro, para manifestação em 72 horas, a contar da intimação"

Também ao julgador das contas asseguram-se todas as garantias constitucionais conferidas à magistratura. Aliás, Giovanni Verde, citado por Didier Jr., assevera: "a única definição possível de jurisdição é baseada em seu aspecto subjetivo: jurisdição é a atividade exercida por juízes", cabendo acrescentar:

"juízes (órgão investido nesta função), que aplicam o direito objetivo em última instância, dão a última palavra sobre a questão, proferindo decisão que não pode ser controlada por nenhuma outra função estatal. A jurisdição voluntária é, também, inevitável. Tudo isso acontece no âmbito da jurisdição voluntária, e parece que não há qualquer controvérsia neste sentido". ^[16]

Outrossim, não pode a análise das contas ser atividade administrativa pelo fato de que órgão jurisdicional eleitoral atua como terceiro imparcial e desinteressado, isenção impossível na atuação do administrador. Nesse sentido, ensina Humberto Theodoro Jr.:

"Mesmo quando o juiz aprecia uma causa em que o Estado seja parte, a função jurisdicional fica a cargo de um organismo completamente estranho à Administração Pública e cujo único compromisso é com a ordem jurídica. Embora ao órgão judicante caiba um interesse público na composição do litígio (interesse na paz social), não tem ele, no entanto, interesse direto ou imediato na relação jurídica material controvertida (objeto do processo). Justamente nesse ponto se nota o fato que distingue, substancialmente, a jurisdição da administração. Esta, no exercício de seus poderes, quando julga algum procedimento administrativo, e impõe a vontade da lei ao particular, o faz como sujeito interessado diretamente na relação jurídica material de direito público apreciada". ^[17]

Vê-se, com a lição do mestre mineiro, que o verdadeiro e decisivo traço que diferencia a jurisdição das demais funções da Soberania estatal é justamente a "terceiridade", pois que a Justiça, em sua atividade-fim, ocupa-se sempre de relações em que não faz parte. A Justiça Eleitoral, obviamente, não é parte do processo de prestação de contas. Nele atua, pois, em exercício de jurisdição.

Insta lembrar, ainda, que já se tentou negar à jurisdição voluntária o caráter de jurisdição sob o argumento de que em seus procedimentos não haveria parte, apenas interessados. Outra falácia. O interessado, candidato ou partido político, apresenta as contas pedindo, ainda que de modo implícito, a sua aprovação. Portanto vem a juízo, em seu próprio nome, solicitar a atuação da lei. Ora, quem reclama é parte. O que não há é contraparte.

Um último argumento levantado pela corrente administrativista nega jurisdicionalidade ao processo voluntário atribuindo-lhe a incapacidade de produzir coisa julgada. Na Justiça Comum, fazem-no valendo-se da redação do art. 1.111 do Código de Processo Civil:

"Art. 111. A sentença poderá ser modificada, sem prejuízo dos efeitos já produzidos, se ocorrerem circunstâncias supervenientes".

Trata-se de raciocínio autofágico. Como observa Didier Jr.,

"A redação do art. 1.111 do CPC, ao contrário do que se diz comumente, ratifica a existência de coisa julgada em jurisdição voluntária, quando afirma que tais decisões somente poderão ser modificadas por fato superveniente. Se nada mudar, a decisão tem que ser respeitada. Toda decisão judicial submete-se à cláusula rebus sic stantibus; são normas concretas criadas para regular determinada situação de fato que, se for alterada, exige a criação de outra norma jurídica concreta. É até uma questão de bom senso. Pense-se no pedido de alteração de nome, típico caso de jurisdição voluntária: se o juiz negá-lo, poderá o requerente formulá-lo novamente, fundado nas mesmas razões? Obviamente, não. Se há indiscutibilidade, para dentro e para fora do processo, que deve ser respeitada por todos, há coisa julgada – não há outro nome para esse fenômeno." ^[18]

Assim, não se pode negar imperatividade de coisa julgada à decisão do exame das contas, que produzirá efeitos enquanto não desconstituída por outra decisão judicial.

4. Conclusão

Por todo o exposto, reputamos equivocado o entendimento há anos adotado pelo Tribunal Superior Eleitoral. A análise das contas faz-se, sim, no exercício de jurisdição: a prestação de contas nada mais é do que uma espécie do gênero ação necessária, porquanto o estado jurídico que se pretende obter – de aptidão para recebimento de quotas do Fundo Partidário, no caso dos partidos, ou para recebimento do diploma, no caso dos candidatos, só se pode alcançar por intermédio do Poder Judiciário.

As peculiaridades que diferenciam a prestação de contas da jurisdição contenciosa, ainda que existam, não possuem valor suficiente para negarem-lhe caráter jurisdicional que, aliás, é sempiterno: a Lei 12.034/2009 não atribuiu natureza jurisdicional ao exame das contas de órgãos partidários. E nem poderia fazê-lo, pois que natureza não se cria: reconhece-se. Às vezes tarde, é certo. Mas antes tarde do que nunca.

Notas

1. Repercussão em Recurso Extraordinário 591-470/MG.
2. GOMES, José Jairo. Direito eleitoral. 4ª ed., Belo Horizonte: Del Rey, 2009, p. 55/58.
3. RIBEIRO, Fávila. Direito eleitoral. 5ª ed., Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 178.
4. COSTA, Adriano Soares da. Disponível em <http://adrianosoaresdacosta.blogspot.com/2008/11/prestao-de-contas-processo.html>. Acesso em 03.02.2010.
5. COSTA, Adriano Soares da. Instituições de direito eleitoral. 3ª ed., Belo Horizonte: Del Rey, 2000.
6. MEDEIROS, Marcílio Nunes. Recurso especial em matéria eleitoral. Disponível em <http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=3230>. Acesso em 1º/02/2010.
7. ROSA, Pedro Luiz Barros da. Do cabimento do recurso especial eleitoral no processo de prestação de contas de partidos e candidatos. Disponível em <http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=11113>. Acesso em 1º/02/2010.
8. Vide acórdãos: TRE/CE, MS 11091, rel. Francisco Roberto Machado, DJ/CE, 14.05.2004, p. 16; TRE/AL, RECAP 71, rel. designado Francisco Wildo, DO/AL, 09/08/1986, p. 21; TRE/GO, RE 4109, rel. Elizabeth Maria da Silva, publicado em sessão em 19/08/2008; TRE/PB, RO 2034, rel. Marcos William de Oliveira, publicado em sessão em 15.08.2000; TRE/RJ, RE 4844, rel. Jacqueline Lima Montenegro, publicado em sessão em 14.08.2008; TRE/PR, RE 23659, rel. Valter Resel, DJ/PR, 18.05.2000; TRE/SP, REC 25637, rel. Maria Salette Camargo Nascimento, DO/SP, 05.10.2006, p. 226; e TRE/PR, RE 23659, rel. Valter Resel, DJ/PR, 18.05.2000.
9. ALVIM, José Eduardo Carreira. Teoria geral do processo. 11ª ed., Rio de Janeiro: Forense, p. 73.
10. DIDIER JR., Fredie. Curso de direito processual civil – Volume I: Teoria geral do processo e processo de conhecimento. 7ª ed., Salvador: Jus Podivm, p. 88.
11. Op. cit., p. 85.
12. RIBEIRO, Fávila. Op. cit., p. 181.
13. SANTOS, Ernane Fidélis dos. Manual de direito processual: volume 1: processo de conhecimento. 10ª ed. Ver. E atual., São Paulo: Saraiva, 2003, p. 16.
14. Op. cit., p. 74.
15. Op. cit., p. 89.
16. Op. cit., p. 90.
17. THEODORO JR., Humberto. Curso de direito processual civil – Teoria geral do direito processual civil e processo de conhecimento. 44ª ed., Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 41/42
18. Op. cit., p. 91.