MERCOSUL: questões atuais

Compreensão acerca dos aspectos gerais do MERCOSUL, abrangendo uma conceituação a respeito de sua natureza econômica, seus principais componentes (CMC, GMC, PARLASUL, TPR), considerações a respeito do fenômeno da supranacionalidade no direito comunitário e a situação da soberania.

Por Eduardo Oliveira Rocha [2]

Introdução

Esse trabalho busca estudar uma forma de organização supranacional recente, o Mercosul, portanto um tema que merece pesquisa pois não é algo ainda finalizado. É um tema de direito internacional mais próximo da realidade brasileira, que tira o foco dos centros acadêmico que o Brasil está acostumado a ter na Europa, busca um meio de desenvolvimento mais palpável e que acaba por estreitar os laços de amizade com as nações vizinhas.

Histórico

Desde a época da colonização espanhola, já ocorriam indícios de relações entre as nações do cone sul. Quando a Espanha possuía o poder de definir os portos que suas colônias iriam comercializar, muitas vezes suas colônias comercializavam com o Brasil (o que era proibido) a fim de evitar o sufocamento econômico. O libertador das Américas, Simon Bolívar, além de desejar a emancipação das colônias espanholas, planejava uma integração entre elas para que se auxiliassem através da adoção de leis externas que seriam comuns (o que hoje seria uma legislação supranacional). Perseguindo esse objetivo, Bolívar cria a convenção do Panamá, em que parte das recém independentes ex-colônias estipularam um acordo para se ajudarem militarmente e abolirem a escravidão.

O Brasil e a Argentina começariam em 1941 a esboçar uma união aduaneira, que não foi adiante. Logo após, a idéia da integração na América Latina, entre a década de 50 à 80, passa por um período de idealização, com objetivos muito além do que se podia e sem atitudes realistas (como se verá no planejamento da ALALC), de 85 para cá começam as decisões mais concretas. O surgimento da comunidade econômica européia impulsionou a criação da ALALC (Associação de livre comércio), por meio do tratado de Montevidéu de 1960 (são dois tratados de Montevidéu). Propunha inicialmente a criação de uma zona de livre comércio e, mais tarde, um mercado que incluiria a América Latina inteira. Esse tratado estabelecia um objetivo muito amplo em contradição com as diferentes realidades que seus países membros apresentavam somando isso à política nacionalista dos governos ditatoriais desse período que fechavam o mercado para qualquer interação inter-regional. O Brasil negociava principalmente com os EUA, e a Argentina com a Europa. Fracassada a ALALC, os países resolveram então fazer um segundo tratado de Montevidéu em 80, com objetivos menores: não fixava prazos rígidos para uma zona de livre comércio e aceitava acordos bilaterais entre seus membros. Devido a essa menor rigidez, o acordo acaba por priorizar demasiadamente os interesses individuais ao invés dos regionais. Além disso, essa época foi o que a Geografia chamada de “década perdida da América Latina”, período de crise econômica que fez com que os países da América Latina tivessem que adotar medidas protecionistas para proteger preservar sua atividade exportadora e quitar a dívida externa. Após Brasil e Argentina se redemocratizarem, se aproximaram com a declaração de Foz do Iguaçu, em que planejaram medidas de aproximação tais como uma futura união aduaneira. Uma série de negociações posteriores atraíram a atenção de Paraguai e Uruguai, que se aproximassem para enfim resultar no tratado de Assunção.

Conceito

O Mercosul é uma união aduaneira tendo como meta estabelecida no tratado de Assunção um mercado comum. Entretanto, para longe da classificação na escala meramente econômica, os mecanismos integrativos do MERCOSUL atualmente já são muitos em comparação com o objetivo primário firmado no tratado. Inclui já um parlamento, um sistema contencioso, órgãos de promoção social e desenvolvimento cientifico, com a previsão de uma universidade.

No estágio de união aduaneira, além da eliminação das tarifas sobre a maioria ou todos os bens comercializados entre os países membros (característica da zona de livre comércio) acrescenta-se o fato de haver uma política comercial comum, cujo instituto que a melhor representa é a tarifa comum aos países membros quando comercializar com terceiros fora do território, denominada TEC (tarifa externa comum) no Mercosul. Outro detalhe é a cláusula da nação mais favorecida no art. 8°, d) do tratado, que estende as outras partes da união aduaneira benefícios que uma delas possui com terceiros.

A fim de alcançar a livre circulação de bens e serviços, os estados partes já aprovaram regra de trânsito livre entre eles (tal qual ocorre na Europa), através da área de residência e trabalho. Algumas conseqüências disso: basta apenas o documento de identidade nacional para transitar entre eles, o método de obter vistos ficou mais fácil para integrantes do bloco, e eles estão tentando regular matérias previdenciárias e trabalhistas de forma conjunta. A educação de um pais será dada indistintamente para qualquer nacional de outro pais parte. Tudo com fins de se alcançar uma comunidade.

Com o protocolo de Ushuaia, o MERCOSUL se compromete com o sistema democrático de governo. O país que vier a se afastar desse modelo receberá sanções no âmbito comunitário que poderão incluir o afastamento dos órgãos do MERCOSUL e a suspensão das obrigações.

Composição

O protocolo de Ouro Preto, criado para dispor sobre as instituições do Mercosul, assim dispõe a respeito de sua composição:

Artigo 1

A estrutura institucional do Mercosul contará com os seguintes órgãos:

I. O Conselho do Mercado Comum (CMC);

II. O Grupo Mercado Comum (GMC);

III. A Comissão de Comércio do Mercosul (CCM);

IV. A Comissão Parlamentar Conjunta (CPC);

V. O Foro Consultivo Econômico-Social (FCES);

VI. A Secretaria Administrativa do Mercosul (SAM).

Além destes, há diversos órgãos menores, mas cabe destacar aqui alguns deles:

Conselho do Mercado Comum é o principal órgão decisório do bloco, representado pelo presidente pro tempore, de mandato de 6 meses e todos os países se revezam na presidência. É composto dos ministros das relações exteriores e da economia de todos os pais. Possui como finalidade ultima os objetivos firmados no tratado de Assunção, tentando concretizá-los politicamente. Representa o MERCOSUL enquanto pessoa jurídica, sendo capaz de criar e extinguir órgãos. Se manifesta pelas decisões que devem ser cumpridas obrigatoriamente pelos países membros.

Grupo do Mercado Comum é órgão executivo, responsável dentre diversas atribuições, a de realizar o que o Conselho determina. Dentre os diversos órgãos menores abaixo dele, destacam-se os subgrupos de trabalho que são responsáveis por tratar de um tema específico (ex: subgrupo 7 é sobre indústria enquanto o 8 é sobre agricultura). O GMC se manifesta através das resoluções, que também devem ser cumpridas obrigatoriamente nos países. Os subgrupos podem se manifestar ao GMC e pedir a aprovação de uma resolução específica.

O Parlamento da MERCOSUL (PARLASUL) foi criado para substituir a antiga comissão parlamentar conjunta que tinha como função: 1) Harmonizar as leis do MERCOSUL com as do ordenamento nacional e 2) acelerar o trâmite nos estados membros das normas do MERCOSUL. O parlamento é recente (2007), suas atuais funções são meramente consultivas, assim como aconteceu com o atual parlamento europeu logo em seu inicio, mas a tendência é que sejam delegados a ele mais poderes. Não tem competência legiferante. O parlamento servirá para facilitar a internalização das normas do Mercosul nos ordenamentos nacionais. Exemplos de suas competências:

a) Emitir pareceres sobre projetos de normas: os projetos legislativos que precisarem de aprovação nos parlamentos dos estados partes passam pelo Conselho do Mercado Comum, são aprovados e enviados para o Parlamento afim de que ele emita um parecer a respeito. Depois, são enviados aos parlamentos nacionais para que sejam aprovados, tendo que ter aprovação mais célere do que qualquer outra norma.

b) Produzir anteprojetos e estudos para harmonizar as normas MERCOSUL com os ordenamentos nacionais. Esse poder serve também para resolver as antinomias das normas internas com as comunitárias e resolver conflitos com demais normas do direito internacional.

c) Audiência pública e direito de petição: uma maneira de tentar aproximar a atuação parlamentar da sociedade.

d) Pedir consulta ao tribunal permanente de revisão: Esse relacionamento com o tribunal permanente de revisão é mecanismo da idéia dos pesos e contrapesos.

O parlamento é unicameral e, por enquanto seus integrantes são eleitos indiretamente por critérios próprios de cada país. Pretende-se futuramente, como dispõe o ato constitutivo do parlamento, eleições diretas e secretas na América Latina toda.

Supranacionalidade no Mercosul

Uma característica do direito comunitário, matéria na qual o MERCOSUL se insere, é a chamada “supra-nacionalidade”, característica que se encontra na união européia e que promove o plano regional sob o custo da transferência de parte da soberania, como bem afirma o consultor Jorge Fontoura e o professor Carlos Husek, este ainda utiliza a expressão “soberania relativa”. Já outros autores defendem que não há uma renuncia da soberania, mas sim uma compartilhação dela, como diz o professor Celso Lafer, comparando o direito comunitário à criação de uma sociedade. Do mesmo modo que não se pode afirmar que o sócio perdeu sua liberdade ao criar a sociedade, não se afirma que o estado perdeu sua soberania. De qualquer forma sabe-se hoje que a soberania, como concebida da maneira clássica, nunca foi algo absoluto, sempre foi condicionada pela conjuntura econômica, social, política e até internacional, levando-se em consideração casos de países que sofrem intervenções diretas como o Iraque. O problema é que essas limitações da soberania não são tão evidentes, enquanto que se torna visível quando o país se submete a um órgão supranacional.

Exemplos de supra-nacionalidade na União européia é a política agrária comum, o parlamento europeu, e a corte européia. Foi dito por muito tempo a respeito do Mercosul que a causa de seus defeitos era a ausência de certos aspectos da supranacionalidade, e ao se referir a isso, inevitavelmente pensa-se no modelo europeu. Entretanto deve-se ter cuidado com o fato de que os países centrais sempre foram modelo de estruturação para os países periféricos em quaisquer aspectos: administrativos, econômicos, culturais e artísticos, de modo que sempre se tentou por transladar institutos e modelos de lá para cá sem levar em consideração a realidade específica dos países de 3° mundo, o que quase sempre trouxe resultados não tão satisfatórios. Carlos Roberto Husek (2000, p. 155) ao comparar os institutos da EU com os do MERCOSUL, comenta:

Assim não ocorre no MERCOSUL, o que por si só, não é um defeito estrutural. São caminhos diversos, que poderão levar a um mercado comum que, no caso do Mercosul, poderá ocorrer de forma harmônica e negociada.

Assim também professa, o consultor legislativo do senado Jorge Fontoura (2005, p20):

Pode haver discurso que diga que precisamos avançar, precisamos de instituições supranacionais, que é o outro lado da intergovernabilidade. O que significaria isso? Que precisamos ser como a União Européia, onde há – e a expressão é deliciosa – a ‘alta autoridade’, que decide acima da autoridade do estado.

A chamada intergovernabilidade que ele cita e que, no direito comunitário, é o oposto da supranacionalidade, é baseada da compatibilidade de todas as vontades, unanimidade de votos, e o método utilizado para resolver os conflitos é a diplomacia. A supranacionalidade possui três características: um judiciário capaz que se ocupe em âmbito regional, uso da “vontade da maioria” ao invés da “unanimidade” e maior relevância do direito comunitário em comparação com o direito nacional. Mas, ao contrário do que se pode pensar a priori, não há uma hierarquia entre a comunidade e o estado (pois a comunidade não é um estado maior) e nem o direito da comunidade é alienígena. Sobre a superação da “unanimidade”, é preciso alguma ressalva, pois o que pode parecer democracia de início, em âmbito internacional pode, por exemplo, suprimir a vontade de um país inteiro além de colocá-la a tomar medidas desfavoráveis a si próprio. Se por um lado a intergovernabilidade preserva a soberania, por outro lado obter unanimidade irá atrasar a integração além de colocar o debate de como será internalizada as normas do MERCOSUL.

Essa oposição entre estas duas formas de relacionamento comunitário é de certa forma limitada, pois a partir do momento em que países se reúnem para criar órgãos conjuntos já há aí alguma supranacionalidade

Pode-se pensar que os acordos internacionais, tais como acordos de cavalheiros, devem ser cumpridos a risca pelos países após serem aceitos. Mas isso seria passar por cima do legislativo, que teoricamente representa o povo, e ignorar o devido processo legislativo, por uma disposição do poder executivo (por meio do ministério das relações exteriores). O executivo suprimindo o legislativo. Esse é o problema dessa chamada “incorporação direta”, que além disso, se levada à risca, fará a norma internacional superior hierarquicamente as normas que a contrariem. Assim é no sistema Argentino. As decisões do MERCOSUL a respeito da internalizarão das suas normas dizem respeito a dois tipos de normas: as que precisam e as que não precisam de aprovação legislativa (essas últimas terão “incorporação direta”). Entretanto, a definição das normas que não precisem de aprovação legislativa é algo do próprio país, matéria de direito constitucional, e no Brasil não existe essa diferenciação. O que existe é o processo legislativo. Isso é um vazio reflexo da tendência do MERCOSUL, muito mais comum no passado, de idealizar algo que teoricamente funcionaria (vide o projeto da ALALC de formar um mercado comum com toda a América Latina), mas que possui empecilho jurídicos fáticos em cada nação.

O STF já se pronunciou a respeito disso em agravo regimental de decisão denegatória de exequatur (AGRCR 8279) baseada no protocolo de medidas cautelares do MERCOSUL (decisão 27/94 do Conselho do Mercado Comum) que até a época do agravo não havia sido passado pelo congresso. O ministro Celso Mello argumentou que o Brasil não aceitava eficácia direta, e que as normas do MERCOSUL (mesmo as derivadas, como era o caso) eram equiparáveis aos tratados internacionais precisando, portanto passar por todos os trâmites, caso contrário não poderiam ser invocadas.

Essa dificuldade de se internalizar as normas gera insegurança jurídica para aqueles que comercializam no MERCOSUL. Por exemplo, acordos são aprovados em âmbito regional, mas não entram em vigência, ou são aplicados em alguns países apenas. Ou as pessoas ouvem falar da aprovação da norma, mas ela passa dois ou três anos sem ser aplicadas, até que são e podem pegar os empresários desprevenidos, inviabilizando qualquer planejamento em longo prazo.

Para ilustrar isso, dados da então comissão parlamentar conjunta (substituída pelo parlamento do MERCOSUL) descobriu que, de 1991 até 2004, foram aprovadas 80 normas que precisaram de trâmite legislativo nacional, mas que apenas 21 delas foram aprovadas nos quatro países, e 23 não foram enviadas a nenhum parlamento para aprovação, estavam esperando avaliações de órgãos consultivos.

Enfim, tanto a supranacionalidade quanto a intergovernabilidade possuem suas vantagens e desvantagens.

Resolução de controvérsias

Logo no início, a resolução de controvérsias ocorria por negociações diplomáticas, se não desse certo, a contenda ia pro grupo mercado comum, e se também não desse certo a contenda iria para o Conselho Mercado Comum, assim dispunha o tratado de Assunção (1991). Basicamente era através de negociações diretas. Tal sistema era provisório, e o próprio tratado previa um posterior sistema de controvérsias, que veio no mesmo ano, com o protocolo de Brasília. A partir de então, se havia alguma lide, um tribunal arbitral era constituído para essa contenda específica (tribunais “ad hoc”), com base no método já utilizado nas arbitragens internacionais. Com o protocolo de Olivos (2002) criou-se o Tribunal Permanente de Revisão (TPR), com sede em Assunção, que seria a instância recursal. Cada estado parte elegerá um árbitro (acompanhado de suplente) para compor o TPR, que se colocarão a disposição permanente para serem convocados.

Os laudos do tribunal ad hoc (após transitar em julgado) e do TPR terão força de coisa julgada, são de cumprimento obrigatório para os estados. Entretanto a “pena“ colocada no protocolo de Olivos são as “medidas compensatórias”: se o estado não cumprir o laudo, o estado vencedor poderá aplicar as referidas medidas, por exemplo, suspendendo concessões e obrigações para com o país perdedor.

O sistema de solução de controvérsias fica dessa forma: as negociações diretas continuam sendo o primeiro passo na solução da lide. Se elas não tiverem resultado, a contenda poderá ser levada ao grupo mercado comum, ou poderá ser constituído tribunal arbitral ad hoc, sendo que os estados partes podem preferir partir diretamente para o tribunal ad hoc. Os estados podem contestar o laudo arbitral perante o Tribunal Permanente de Revisão. Os estados podem ainda acordar em pular a etapa do tribunal ad hoc e escolher o TPR como instância única, logo após negociações diretas, aí ele terá a mesma Competência do Tribunal ad hoc.

Os tribunais adotam como princípios os colocados no artigo primeiro do Tratado de Assunção (a respeito da livre circulação, política comercial comum, harmonização das legislações nacionais com as normas MERCOSUL...) e decidem com base neles. Como foi o caso quando a Argentina questionou a política de incentivo a indústria de lã do Uruguai no tribunal ad hoc, laudo IX. O tribunal decidiu a favor da Argentina e decidiu pelo fim do incentivo. Ou quando o Uruguai pediu o fim dos encargos aos produtos derivados do tabaco colocados pelo Brasil, o que também foi atendido no laudo. Em ambos os casos, os princípios guia foram o da igualdade de tratamento aos produtos de um país em todos os estados membros e a livre circulação.

Tal tribunal ainda tem uma função de consultoria assim definida pelo presidente desse tribunal, João Grandino Rodas (2008, p.3):

Revisão em torno a perguntas de caráter jurídico que diga respeito à interpretação e aplicação das normas do MERCOSUL em algum caso concreto, com o objetivo de resguardar sua aplicação uniforme no território de todos os Estados-Parte.

Uniformizar a aplicação da lei comum, excluída qualquer avaliação aos ordenamentos nacionais. Por normas MERCOSUL compreende-se tanto os principais tratados (normas originárias) quanto as emitidas dos órgãos: decisões, resoluções, diretivas, etc. (normas derivadas). Quem pode solicitar essa opinião consultiva são: os estados partes, seus supremo tribunais de justiça, os órgãos decisórios do MERCOSUL (o conselho e a comissão de comércio) e também o PARLASUL. As opiniões do tribunal não terão efeito vinculante, mas o fato de que para a opinião ser enunciada é preciso certos procedimentos especiais, além do acordo mútuo dos estados parte em ouvir a opinião do TPR, faz com que ela seja valorizada.

Em relação ao pedido de opinião consultiva feito por um tribunal superior de um país, é preciso que haja dois requisitos: que haja um processo em trâmite e que a opinião do tribunal seja aceitável. Cada superior tribunal estabelecerá em seu regulamento o procedimento necessário para o pedido de opinião consultiva ao TPR. Após o recebimento da opinião consultiva, os membros do grupo mercado comum no âmbito nacional podem enviar suas considerações a respeito do tema que gerou a solicitação da consulta ao TPR. Esses mecanismos de consulta e resposta estimulam uma relação entre as instâncias nacionais e regionais. As opiniões dadas aos tribunais superiores, por serem motivadas por um processo em trâmite, permitem algum acesso (ainda que indireto) do cidadão ao tribunal, que não fica limitado ao âmbito internacional.

Por fim, o protocolo de Olivos estabelece acesso às reclamações de particulares que tenham sido lesados por ação dos outros estados partes através, por exemplo, da concorrência desleal, das ações discriminatórias, ou que violem os princípios do tratado de Assunção e subseqüentes. O particular deve procurar o grupo mercado comum do seu país, que irá contata o respectivo grupo do país responsável pela violação para tentarem entrar em acordo. Se não foi possível o acordo, a controvérsia irá para o grupo mercado comum que convocará três especialistas, e a decisão a favor só será aceita se pronunciada de forma unanime por eles. Caso contrário, conclui-se a reclamação sem resolução.

Conclusão

O mercado comum do sul tem evoluído satisfatoriamente para uma futura união aduaneira, mesmo que mais lentamente do que a união européia. A América Latina possui grande potencial econômico sem dúvidas, e esse fundamento econômico é assistido por sólidas bases jurídicas para que conflitos não entravem esse desenvolvimento ou que as normas Mercosul não sejam aplicadas e interpretadas de maneiras diferenciadas nos estados partes, o que comprometeria a segurança jurídica. Esse desenvolvimento econômico precisa também se usar dos instrumentos jurídicos para fazer uma maior promoção social.

Bibliografia

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