Las restricciones al tránsito de vehículos por contaminación atmosférica y su adecuación a la legalidad

 

De: Carlos López Campillo
Origen: Noticias Jurídicas

1. Introducción

1.1. La contaminación atmosférica vehicular.

Se entiende por contaminación atmosférica, la contaminación de la atmósfera por la presencia en el aire de materias o formas de energía que impliquen riesgo, daño o molestia grave para las personas y bienes de cualquier naturaleza.^{1 [2]}

La contaminación del aire es uno de los problemas ambientales más importantes a los que se enfrenta el ser humano resultado directo de su actividad. Las causas que originan esta contaminación son diversas,^{2 [3]} pero se pueden subdividir en:

• Procesos industriales.

• Combustiones domésticas e industriales: principalmente combustibles sólidos (p.ej: carbón) que producen humos, polvo y óxido de azufre.

• Vehículos a motor: cuya densidad en las regiones urbanizadas determina una elevada contaminación atmosférica (óxido de carbono, plomo, óxido de nitrógeno, partículas sólidas y ozono). ^{3 [4]}

Los vehículos a motor amplían la posibilidad de disfrute del derecho a la libertad de circulación. El problema surge conforme aumenta la dependencia de la ciudadanía respecto del transporte creándose infraestructuras y vehículos que permiten la circulación a altas velocidades, posibilitando con ello el alejamiento del núcleo urbano, al que luego hay que retornar, con la consiguiente congestión^{4 [5]} y contaminación derivadas.

Por otro lado el carácter individualista de este medio de transporte no compensa los costes ambientales, en infraestructuras y mantenimiento industrial necesarios para disfrutar de ellos, lo que produce una notable falta de “sostenibilidad económica”.

1.2. Un problema de la salud ambiental.

Los seres humanos somos particularmente vulnerables a la contaminación del aire^{5 [6]} los efectos son particularmente visibles en personas enfermas del sistema respiratorio, ancianos y niños pequeños, que pueden presentar problemas respiratorios debido a los contaminantes y a la presencia de ozono al nivel del suelo que disminuye la función respiratoria en hasta un diez por ciento, lo que puede ser mortal para los asmáticos o quienes sufren de enfermedades pulmonares.^{6 [7]}

La Organización Mundial de la Salud, ha realizado sendos estudios sobre la materia y ha concluido, que en algunos países muere más gente a causa de la contaminación del aire producida por los vehículos a motor, que en accidentes de circulación.

En el primero de los estudios se analizó la contaminación a largo plazo proveniente de vehículos en Austria, Francia y Suiza, y se concentró muy especialmente en el efecto de las partículas microscópicas que entran en el pulmón y que con el tiempo, pueden llegar a obstruirlo.

Una tercera parte de ese tipo de polución se produce por el tránsito por carreteras y autopistas. Esta situación se agrava en las ciudades, en las que el tránsito podría ser responsable de la mitad de la contaminación ambiental. De hecho, los investigadores calculan que las emisiones de gases producidos en el tránsito, son responsables de ventiunamil muertes anuales a causa de enfermedades respiratorias, entre la población adulta con más de 30 años.^{7 [8]}

El segundo estudio versó sobre la contaminación por ozono proveniente de los vehículos con catalizadores en las ocho principales ciudades italianas. La conclusión, es que los valores máximos de monóxido de carbono, óxido nitroso y ozono se han visto ampliamente superados en esas ciudades.^{8 [9]} A una altitud de entre 15 y 50 kilómetros sobre la superficie terrestre el ozono es beneficioso para la vida porque filtra los rayos ultravioletas del sol, pero es dañino si ingresa a los organismos vivos, por ejemplo, a través de la respiración.

Ante esta situación, la OMS recomendó medidas drásticas restrictivas de la circulación que obliguen a los ciudadanos al uso del transporte público frente a los particulares y a la reducción de los vehículos en circulación. El peaje y las restricciones de tráfico en el acceso a las grandes ciudades serían el sistema primordial.^{9 [10]}

1.3 Objeto del presente trabajo.

En España, la situación no es distinta, incluso pese a los avances legislativos en la materia^{10 [11]} las actuaciones frente a la contaminación atmosférica producida por el tráfico se limitan a la aplicación de la normativa europea, y en algunos casos ni eso.^{11 [12]}

En el plano internacional los compromisos asumidos por España referentes a la lucha frente al cambio climático se encuadran en el marco jurídico que regula esta materia tanto en el ámbito internacional como en el de la Unión Europea, y que está conformado por la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Protocolo de Kioto, la Decisión del Consejo de 25 de abril de 2002 relativa a la aprobación –en nombre de la Comunidad Europea- del Protocolo de Kioto y la aprobación de la misma por el Parlamento de España^{12 [13]}.

En el seno de esos acuerdos se creó en España la 
“Estrategia sobre el cambio climático”^{13 [14]}, en ella, y en lo que nos importa al objeto del presente trabajo se establecen como posibles medidas a adoptar en materia de contaminación vehicular, las siguientes:

• Fomento de la limitación de la circulación y aparcamiento de automóviles en zonas urbanas.

• Tarificación del uso de las infraestructuras viarias^{14 [15]} interurbanas urbanas.

Básicamente las mismas medidas, peaje y restricción^{15 [16]}, que la OMS recomendó en el supuesto italiano, y que no son ninguna novedad en nuestro país, ya que han sido puestos en práctica por varios municipios como Sevilla, Barcelona o Madrid de un modo parcial, aunque tarde o temprano, bien sea por razones de regulación del tráfico, o por razones medioambientales no tardarán en imponerse soluciones más drásticas.

Estas soluciones pasarán inevitablemente por los cortes de tráfico permanentes o transitorios, ya sea mediante limitaciones de acceso a vehículos a las almendras centrales de las ciudades (en función de la residencia o no de los titulares en esa zona) o el cobro de peajes por acceder a los núcleos urbanos, y la restricción del aparcamiento.

Muchas de esas políticas se están ensayando en nuestras ciudades, e incluso ya se hacen previsiones de su implantación al respecto en otras muchas mediante su recepción en diversos programas electorales.

El objeto del presente trabajo tiene como finalidad adelantarse a ese escenario, y valorar hasta que punto esas restricciones podrían suponer una efectiva violación de la normativa constitucional sobre la libertad de circulación y concretamente sobre los artículos 19 y 139.2 de nuestro texto constitucional, en tanto que suponen una medida obstaculizadora o limitadora de ese Derecho fundamental.

Por razones metodológicas, el trabajo se centrará únicamente en las hipotéticas restricciones de tráfico por motivos medioambientales, cuya legalidad, que se conozca, no ha sido aún discutida en los tribunales.

2. Análisis de los problemas derivados de las restricciónes al tráfico

2.1 El derecho fundamental afectado: La libertad de circulación.

A) Contenido del DF a la libertad de circulación.

En el Derecho español, la libertad de circulación viene configurada como Derecho Fundamental por la Constitución Española en su art.19 y como mandato a los poderes públicos en su art.139.2.

El artículo 19 establece que, “Los españoles tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio nacional.”

La posibilidad de restringir la circulación no aparece regulada por el artículo, por lo que esta debe ser la primera cuestión que nos planteemos.

El contenido del derecho de circulación se puede concretar en la libertad de circulación; entendida esa libertad, como la “facultad de la persona física para desplazarse en el espacio, partiendo de la base de que tal desplazamiento ha de efectuarse por las vías públicas o privadas de uso público, pero respetando la propiedad privada reconocida en el artículo 33 de la CE.” ^{16 [17]}

Consiste por tanto, en el derecho de todos los ciudadanos a circular (y residir) libremente en cualquier parte del territorio nacional, sin poder ser obstaculizados por los poderes públicos ni por los particulares, a no ser en los casos en que por ley, y respetando el contenido esencial de los mismos, se establezcan límites a tal ejercicio, según exige el artículo 53.1 de la C.E

La redacción del artículo 19 no prevé ningún tipo de limitaciones^{17 [18]} a los derechos en él contenidos, al contrario de lo que sucede con otros textos constitucionales.^{18 [19]}

El hecho de que el constituyente no las prevea, no quiere decir que no existan; lo cierto, es que existen limitaciones que derivan del propio texto constitucional y otras derivadas del resto del ordenamiento jurídico. Las derivadas de la Constitución son las siguientes:

• Reconocimiento constitucional de la propiedad privada en el artículo 33; en consecuencia, la libertad de circulación se limita a las vías públicas o a las privadas de uso público, no poseyendo el ciudadano derecho para circular en predios de propiedad privada.

• Limitaciones derivadas de deberes constitucionales.^{19 [20]}

• La detención gubernativa, la prisión preventiva, las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad.

• La suspensión temporal de los derechos y garantías constitucionales del artículo 55 de la Constitución prevé la posibilidad de suspender los derechos contenidos en el artículo 19 de la misma, en los supuestos de que sean declarados los estados de excepción o de sitio, guardando silencio sobre la posibilidad de tal suspensión en los estados de alarma. ^{20 [21]}

Las limitaciones analizadas hasta ahora, plantean extremos muy serios y excepcionales, como la legislación penal y la suspensión de derechos y libertades, entre ellas.

Por su parte, el artículo 55 de la CE, nos ofrece una pista muy sólida, las limitaciones al derecho a la libertad de circulación, se establecen en supuestos excepcionales, como no podía ser de otra forma al tratarse de un Derecho Fundamental.

Pero al lado de estas, hay otras limitaciones derivadas de la legislación ordinaria de muy diverso signo, en las que no siempre hay grandes intereses en juego y sin embargo se obstaculiza o limita ese derecho en mayor o menor medida; en general podrían agruparse en los dos grandes epígrafes:

• Legislación sobre orden público y seguridad, se restringe temporalmente el acceso o la permanencia en algunos lugares (cfr. el art. 19.1 de la Ley Orgánica 1/1992 [22], de 21 de febrero, sobre protección de la seguridad ciudadana^{21 [23]}).

• Legislación fiscal, sanitaria y de transportes.

• La normativa reguladora del tráfico de vehículos (Código de la Circulación y Ordenanzas municipales) así por ejemplo, las restricciones que la policía de tráfico puede establecer en aplicación de las normas sobre seguridad vial, a la circulación de determinados vehículos por algunos itinerarios en momentos determinados.

Llegados a este punto y a fin de clarificar conceptos, hay que acotar el contenido esencial de la libertad de circulación vs la libertad personal.

B) Diferencia respecto a la libertad personal.

La libertad personal implica que no pueden realizarse privaciones o restricciones de libertad ilegítimas o arbitrarias que impongan límites a la autonomía de la persona que desnaturalicen su derecho, lo hagan impracticable o lo dificulten más allá de lo razonable, se refiere a la libertad de la persona física en cuanto ser corporal en sí mismo, constituyendo un derecho matriz y residual, ya que protege las expresiones de libertad no asegurados específicamente por los demás derechos autónomos, posibilitando realizar todo aquello que es lícito; es el derecho de toda persona a que los poderes públicos y terceros no interfieran en la esfera de autonomía personal, el derecho en definitiva, de disponer de su propia persona y de actuar determinado por la propia voluntad sin otras limitaciones que las que imponen el medio natural, los derechos de los demás y el ordenamiento constitucional.

Por otro lado, la libertad de circulación es aquel derecho de toda persona a trasladarse sin obstáculos por el territorio nacional pudiendo asentarse donde estime conveniente, y a entrar y salir libremente del país, pudiendo expatriarse si lo considera adecuado.

Hay diferencias importantes entre ambos, ya que puede vulnerarse una de ellos sin afectar al otro. Un ejemplo de ello es que la libertad personal puede ejercerse permaneciendo estático, precisamente sin querer moverse; por otra parte, se afecta la libertad ambulatoria o de circulación en el supuesto de que una persona deba abandonar obligatoriamente el territorio nacional o un ámbito espacial determinado del mismo o se le prohíbe el acceso a una determinada zona. Pretende este derecho proteger dos dimensiones: una de carácter interna, la libre circulación y residencia dentro del país, y otra de carácter externa, la libre entrada y salida del territorio nacional.

Es precisamente esta aspecto del Derecho Fundamental el que puede verse afectado por las restricciones al tráfico de vehículos, si bien es cierto, que la mayoría de la Doctrina entiende que la libertad de circulación no se extiende a los medios que utilicemos para llevarla a efecto (automóviles, aeronaves) lo que en la actualidad no puede ser defendible como más adelante argumentaré.

C) La prohibición del art.139.2 de la CE.

Establece el art. 139 de la Constitución, en su apartado segundo, que: “Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de los bienes en todo el territorio español.”

Es evidente el paralelismo, entre el contenido del artículo 19 de la Constitución [24] cuando reconoce el derecho de los españoles a circular por el territorio nacional y el art.139, si bien esto es así, de un modo literal, los Tribunales han entendido que el constituyente al enunciar los principios generales del Título VIII, resolvió incluir la disposición que ahora nos ocupa y al hacerlo la diferenció del Derecho fundamental. Es evidente, que si el constituyente quiso incluirlo ahí, y no en el propio art.19, hemos de buscarle otro significado que no sea el simplemente reiterativo.

No estamos ante una regla competencial ni un principio rector de política económica, más bien se trata de un mandato a los poderes públicos del que se desprende una prohibición formal de obstaculizar directa o indirectamente la libertad de circulación (y residencia).

Así lo ha entendido el TC en numerosas sentencias^{22 [25]} si bien siempre conectado este precepto con la libertad de circulación de bienes desde una perspectiva económica, y relacionándolo con el principio de igualdad y solidaridad del apartado primero del mismo artículo.

A juicio del Tribunal, el artículo 139.2 fundamenta el deber de los poderes públicos de perseguir los fines que les son propios competencialmente hablando, con aquellas medidas que menos perjudiquen la libertad de circulación: las que causen menos distorsiones en el tráfico económico estatal. Y ello, con la finalidad, de no obstaculizar el libre movimiento económico.

Hasta aquí los derechos constitucionales implicados en este trabajo, a partir de ahora, revisaremos la situación en la legislación, jurisprudencia y las conclusiones al respecto.

2.2 Las restricciones de tráfico en la legislación.

Como hemos visto anteriormente, la ley ha desarrollado numerosos supuestos en los que la libertad de circulación se puede ver limitada, y no sólo por otros derechos fundamentales, sino también por razones de seguridad ciudadana o regulación del tráfico. En estos supuestos, tanto la libertad personal como la de circulación se ven claramente afectadas, y en algunos supuestos, incluso por normas reglamentarias, lo que no parece inquietar al legislador.

La Constitución establece la reserva de ley como necesaria para el desarrollo del art.19 de la Constitución, por lo que será necesaria una norma de ese rango para regular las posibles restricciones al tráfico por razón de la contaminación.

Para ello, es necesario analizar la legislación concreta donde se contiene la posibilidad de realizar intromisiones en el derecho de circulación por razones de tráfico y medio ambiente y la competencia de los entes locales al efecto.

La Ley de Protección del Medio Ambiente regula en primera instancia las restricciones al tráfico por motivo de contaminación atmosférica, y como norma especial tiene preferencia sobre cualquier otra normativa, y especialmente, sobre la de tráfico y circulación de vehículos a motor.

El art.1.3 no podría ser más esclarecedor respecto a la efectiva competencia de los municipios en materia de contaminación atmosférica:

“Dentro de sus respectivas competencias, la Administración del Estado y las Corporaciones Locales adoptarán, con la colaboración de la Organización Sindical y demás Entidades de derecho público o privado y de los particulares, cuantas medidas sean necesarias para mantener la calidad y pureza del aire (…) tales medidas, que serán de obligatorio cumplimiento para todas las actividades públicas y privadas, no implicarán el deterioro de los restantes elementos del medio ambiente ni la ruptura del equilibrio ecológico.”

El art.1 se remite como hemos visto, a las respectivas competencias de los entes locales. Sobre ambas materias, medio ambiente y tráfico, tiene competencia el municipio a tenor del art.25.2 de la Ley de Bases de Régimen local [26].

Sin embargo, cuando se trate de zonas contaminadas, el art.6, establece que:

“El Gobernador civil, previo informe de la Comisión Provincial de Servicios Técnicos y oídos los Ayuntamientos afectados, podrá imponer, a tenor de las circunstancias concurrentes, todas o alguna de las medidas siguientes: c). La adopción de las medidas necesarias dentro del perímetro afectado para disminuir los efectos contaminantes producidos por el tráfico urbano e interurbano.”

El art. 7 por su parte, aludiendo a las zonas de emergencia, establece que el Gobierno podrá:

“b). En cuanto a los vehículos de motor: se podrá limitar o prohibir la circulación de toda clase de vehículos, con las excepciones necesarias para garantizar la atención de los servicios sanitarios, de incendios, de seguridad y orden público y de defensa nacional.”

Esta previsión no obsta sin embargo a la competencia municipal prevista en el art. 1.3, ya que se trata de supuestos notablemente distintos, las competencias sobre medio ambiente y tráfico recaen sobre las Corporaciones locales, pero los supuestos de alarma y declaración de zona contaminada sólo podrá realizarlos el Gobierno, ya que se trata de supuestos excepcionales que en nada afectan a la competencia municipal.

Partiendo de esta premisa, las autoridades municipales, tendrán competencia para acordar el cierre de vías urbanas en los supuestos de contaminación atmosférica, y no obsta a que estén obligadas a ello cuando el gobierno declare la existencia de una zona contaminada o que puedan solicitar al Gobierno esa declaración, ya que se trata de supuestos y competencias distintas.^{23 [27]}

Al margen de estos supuestos, la normativa sobre restricciones de tráfico se contiene fundamentalmente en el Real Decreto 1428/2003, y en concreto en su art.39 que establece las circunstancias en las que es posible restringir la circulación:

“se podrán establecer limitaciones de circulación, temporales o permanentes, en las vías objeto de la legislación sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, cuando así lo exijan las condiciones de seguridad o fluidez de la circulación.”

El art. 39 contempla como una opción excepcional la limitación a la circulación de vehículos, y para ello lo fundamenta en dos criterios, la seguridad y la fluidez.

El de seguridad es un concepto normativo, y por tanto amplio en su interpretación, y abarca cualquier tipo de peligro en la vía, incluyendo los supuestos de accidentes de tráfico y transporte de mercancías peligrosas. El criterio de fluidez se encarga de desarrollarlo el mismo artículo en su apartado 2º:

“En determinados itinerarios, o en partes o tramos de ellos comprendidos dentro de las vías públicas interurbanas, así como en tramos urbanos, incluso travesías, se podrán establecer restricciones temporales o permanentes a la circulación de camiones con masa máxima autorizada superior a 3.500 kilogramos, furgones, conjuntos de vehículos, vehículos articulados y vehículos especiales, así como a vehículos en general que no alcancen o no les esté permitido alcanzar la velocidad mínima que pudiera fijarse, cuando, por razón de festividades, vacaciones estacionales o desplazamientos masivos de vehículos, se prevean elevadas intensidades de tráfico, o cuando las condiciones en que ordinariamente se desarrolle aquél lo hagan necesario o conveniente.”

Es evidente, del tenor de este artículo que si bien la suspensión del tráfico por contaminación atmosférica podría incardinarse en el supuesto de seguridad, es más discutible que esa restricción cuando sea de carácter permanente la pueda acordar un Municipio.

En ese sentido parece expresarse el art.39 al referirse a la competencia para acordar las restricciones:

“Corresponde establecer las aludidas restricciones al organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico o, en su caso, a la autoridad de tráfico de la comunidad autónoma que tenga transferida la ejecución de la referida competencia.”

“Las restricciones serán publicadas, en todo caso, con una antelación mínima de ocho días hábiles en el Boletín Oficial del Estado y, facultativamente, en los diarios oficiales de las comunidades autónomas citadas en el apartado anterior.”

Por lo tanto, quedan excluidas a priori las entidades locales para determinar esas restricciones, ahora bien, el propio apartado 7º se encarga de aclarar, que:

“Las restricciones a la circulación reguladas en este artículo son independientes y no excluyen las que establezcan otras autoridades con arreglo a sus específicas competencias.”

De lo que se infiere que podría haber otras competencias, a falta de mayor desarrollo, las competencias sobre“tráfico de vehículos y de personas” vienen definidas genéricamente en el art.25.2 de la Ley de Bases de Régimen Local [26], y desarrolladas por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial [28], en su art.7, se establece que los municipios tienen competencias para:

1. La ordenación y el control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como su vigilancia por medio de agentes propios, ladenuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y la sanción de las mismas cuando no este expresamente atribuida a otra Administración.

2. La regulación mediante Ordenanza Municipal de Circulación, de los usos de las vías urbanas, haciendo compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles, así como el establecimiento de medidas de estacionamiento limitado, con el fin de garantizar la rotación de los aparcamientos, prestando especial atención a las necesidades de las personas con discapacidad que tienen reducida su movilidad y que utilizan vehículos, todo ello con el fin de favorecer su integración social.

5. El cierre de vías urbanas cuando sea necesario.

La conexión entre el art. 39.7 del RD 1428/2003 [29] y el art.7.e del RDL 339/1990 [28] evidencia claramente la competencia de los órganos municipales para realizar cortes de tráfico y limitar por tanto el acceso y aparcamiento en los núcleos urbanos, incluyendo entre esas posibilidades, tanto los peajes como la prohibición de acceder a zonas concretas del municipio.

El criterio rector para adoptar estas medidas será según el apartado e). del citado artículo, será el de necesidad, concepto ambiguo, y de nuevo amplio, y que deja en manos municipales la determinación del mismo, y su oportunidad.

La cuestión no parece ser tanto la capacidad para acordar el cierre de las vías y los supuestos en los que se produce, sino la posibilidad de que ese cierre sea permanente y como justificar esas acciones sin perjudicar los derechos fundamentales particulares.

Sobre como entender las limitaciones al derecho a la circulación nos puede dar una pista fiable la Jurisprudencia de nuestros Tribunales en aplicación del art.19 y 139.2 de la Constitución.

2.3 La jurisprudencia sobre la materia.

Como ya se expuso anteriormente, ninguna resolución que haya trascendido ha tratado directamente esta problemática, si se han tratado cuestiones incidentales, en relación sobre todo a la circulación de mercancías y la igualdad en el territorio nacional a la luz del art. 139 de la CE, fallos que nos pueden ser de utilidad para crear una doctrina sobre la materia,

Resumiendo la doctrina expresada en esos fallos, los requisitos para que una medida obstaculizadora de la circulación de personas y bienes, sea acorde con la constitución exige la concurrencia simultánea de tres requisitos:

1. Existencia de cobertura competencial, o lo que es lo mismo: que la Comunidad haya actuado dentro de sus competencias;

2. Proporcionalidad entre las diferencias que se introducen respecto del régimen existente en toda o en parte de España y el fin legítimo que se persigue al establecer esa diversidad, de manera que resulte adecuada y justificada por su fin;

3. La salvaguardia de la igualdad básica de todos los españoles.

“Fuera de estos márgenes, aquellas medidas que persigan de forma intencionada la finalidad de obstaculizar la libre circulación o generen consecuencias objetivas que impliquen el surgimiento de obstáculos que no guarden relación y sean desproporcionados respecto del fin constitucionalmente lícito que pretenda la medida adoptada caen dentro de la prohibición del artículo 139.2.”^{24 [30]}

Sin embargo, los requisitos establecidos jurisprudencialmente se acuñan desde la perspectiva de la relación Estado – Comunidades autónomas, sin que hasta el momento el TC se halla pronunciado sobre esa cuestión en referencia a los municipios, pero ello no impide que podamos trasladar alguno de los planteamientos al problema que nos ocupa, ya que según la doctrina jurisprudencial, “la solución tendrá que producirse caso por caso, en función de las circunstancias que en cada uno concurran.” Lo que parece abonar nuestra tesis.

No obstante, seguimos necesitando más claves para definir cuando los impedimentos a la movilidad de personas y bienes estarán prohibidos por obstaculizar o limitar el derecho a la circulación. Para ello, hemos de volver a la jurisprudencia, y en concreto a la de nuestro TS.

A tal fin, puede servirnos de utilidad la STS 19 de Enero de 2005 (y en aplicación de su doctrina la STSJ País Vasco de 15 de Marzo de 2006)

El fallo versa sobre un recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Gobierno de Cantabria contra una resolución de la Dirección de Tráfico del Departamento de Interior del Gobierno Vasco por la que se establecían medidas especiales de regulación de tráfico durante el año 1997 y 2005 para determinados transportes de mercancías.

Sin entrar en detalle, el TS determinó: “la ilegalidad de las normas autonómicas que prevean, para un determinado tipo de vehículos, prohibiciones generales de circulación por todas las carreteras de la Comunidad Autónoma, y ello porque las normas estatales únicamente permiten que la restricción afecte a determinados itinerarios o partes o tramos de ellos.”

Así mismo, se estableció: “la infracción de los artículos 5 del Real Decreto Legislativo 339/90 de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley de Tráfico, Circulación y Vehículos a Motor y Seguridad Vial , y de los artículos 37 a 39 del Reglamento General de Circulación aprobado por Real Decreto 13/92 [31], de 17 de enero:^{25 [32]} “ Como se ve claramente, estas normas no permiten la prohibición general de circulación por una determinada parte del territorio nacional a una específica clase de vehículos, sino que la restricción sólo puede afectar a "determinados itinerarios", o "partes o tramos de ellos".

Por su parte, la STC 88/1986 sobre el mismo asunto, ha señalado que “La medida adoptada por la Administración vasca, si bien formalmente amparada en una competencia de regulación de tráfico, se encontraba completamente desvinculada de esta finalidad, siendo en realidad una medida de regulación del transporte de mercancías adoptada con violación del orden competencial definido por la Constitución. Pero, además, podemos afirmar que la medida implica una evidente infracción del artículo 139.2 CE por cuanto se obstaculiza la libre circulación de bienes en todo el territorio español, discriminando según el origen o destino de los mismos y sin importar la naturaleza intracomunitaria, intercomunitaria o internacional de los transportes.”

La distinción establecida en la Resolución comentada es completamente arbitraria por falta absoluta de razonabilidad. En definitiva, y de acuerdo con la STC 209/1988, «las diversificaciones normativas son conformes a la igualdad, en suma, cuando cabe discernir en ellas una finalidad no contradictoria con la Constitución y cuando, además, las normas de las que la diferencia nace, muestran una estructura coherente, en términos de razonable proporcionalidad, con el fin así perseguido. (F.J 6ª)”

Estos fallos, aún referidos de nuevo a conflictos entre CC.AA y Estado, arrojan sin embargo importantes conclusiones:

1. Una medida, aún amparada en una competencia legítima (en el caso anterior no lo es) puede resultar contraria al art. 139 y por extensión al derecho a la libertad de circulación, si su finalidad es obstaculizadora.

2. Las medidas deben ser proporcionales al fin perseguido, no lo serán cuando haya otras de menor calado que puedan ser sustitutivas de esta, obteniendo el mismo o similar resultado.

En este sentido se expresa otro fallo del TC:

En lo que respecta a la concreta plasmación de estos principios de igualdad y unidad de mercado aunque aplicados al ámbito del transporte, la STC 37/1981, de 16 de noviembre, en su FJ 2. º, afirma que «Ciertamente, cualquier normativa local dentro de su ámbito competencial propio, puede incidir sobre la circulación de personas y bienes...». Si bien se recuerda a continuación que no toda incidencia constituye necesariamente un obstáculo, se añade que sí «lo será sin duda cuando intencionadamente persiga la finalidad de obstaculizar la circulación ...» y «... también en aquellos otros en los que las consecuencias objetivas de las medidas adoptadas impliquen el surgimiento de obstáculos que no guardan relación con el fin constitucionalmente lícito que aquéllas persiguen...».

Esta doctrina es reiterada y resumida en la STC 64/1990, de 5 de abril (FJ 2. º): “Útil será, a este respecto, tener presente la doctrina expuesta en las SSTC. 37/1981 y 88/1986. En la primera, ha precisado este Tribunal que no toda medida que incida sobre la circulación de bienes y personas por el territorio nacional es necesariamente contraria al art. 139.2 de la CE, sino que lo será cuando persiga de forma intencionada la finalidad de obstaculizar la libre circulación o genere consecuencias objetivas que impliquen el surgimiento de obstáculos que no guarden relación y sean desproporcionados respecto del fin constitucionalmente lícito que pretenda la medida adoptada (fundamento jurídico 2.º).”

Por lo tanto, esta doctrina con las salvedades referidas a la diferencia sustancial de objeto, podrían ser aplicadas a cualquier restricción del art.139.2, y por ende del 19 de la Constitución Española.

2.4 La Libertad de circulación de personas en territorio europeo.

Es necesario analizar también el marco europeo sobre la materia y la posible contradicción entre las restricciones de tráfico y la libre circulación de personas y mercancías a nivel europeo. Libertad concretada hoy en cuanto a su contenido en la Directiva 2004/38 de la Unión Europea..

Esta libertad, sólo afecta a los ciudadanos europeos y a sus familiares y según algunos autores no es de aplicación al caso, puesto que regula los supuestos de entrada o salida transfronteriza, de tal modo, que estas normas, sólo entrarían en juego cuando interviniera una relación interestatal.^{26 [33]}

Esta opinión aunque válida, no obsta a la posible ilegalidad de las medidas restrictivas al tráfico (sobre todo si tienen como objetivo el transporte de mercancías por carretera) aunque se produzcan en una Comunidad autónoma o en un municipio concreto, si de ellas se derivan limitaciones u obstáculos a la libertad de circulación dentro de la UE. Esta situación podría dar lugar a pronunciamientos favorables del TJCE y generar la correspondiente indemnización al particular afectado.

La única ocasión en que la UE ha tenido que pronunciarse sobre el particular fue en el Asunto «botellas danesas», el TJCE^{27 [34]} reconoció que la protección del medio ambiente es una exigencia que podría justificar restringir la libre circulación de mercancías.

Lo importante del fallo, es que el TJCE antepusó la finalidad de la protección medio ambiental a la libre circulación de mercancías, entendiendo proporcionadas las medidas restrictivas de la circulación de un Estado miembro al respecto.

Por otro lado, el TJCE estableció en su día,^{28 [35]} que el principio de libre circulación de mercancías obliga a los Estados miembros a garantizar el libre acceso a las principales vías de tránsito y que dicha obligación puede prevalecer sobre los derechos fundamentales, tales como las libertades de expresión y de reunión, tanto más, cuando está en juego la protección de la salud y del medio ambiente. Dos de los objetivos claros de la política comunitaria de los últimos años.

Aunque el supuesto de hecho de estas Sentencias es muy diferente al objeto del presente trabajo -en el no se hablaba de libertad de circulación personal- sus prescripciones, al igual que los fallos anteriormente comentados del TC y TS, podrían ser aplicados con las salvedades oportunas a nuestro Derecho o casos futuros de similar contenido conflictivo. En un futuro, podrían entenderse legítimas las restricciones al tráfico que tuvieran como objetivo la protección del medio ambiente, y aunque ello, suponga un obstáculo a la libre circulación de personas (y mercancías) en el seno de la UE.

2.5 La responsabilidad patrimonial de la Administración por las restricciones de tráfico.

Antes de proceder a exponer las conclusiones sobre el presente trabajo, es necesario analizar una última cuestión, la posibilidad de que las restricciones de tráfico generen en la Administración la obligación de indemnizar a particulares sobre las perdidas de su actividad empresarial, supuesto que puede darse con facilidad en los supuestos de restricciones al tráfico.

Es obvio, los costes que la obstaculización de la circulación puede generar en las personas, tanto en costes de tiempo, como económicos, sobre todo en empresarios. La posibilidad de exigir una indemnización no es baladí, sobre todo en los supuestos de restricciones injustificadas a la circulación.

En ese sentido se expresa un único fallo del TSJ Castilla y León, en su sentencia nº 408/2003.

El Tribunal declara la responsabilidad patrimonial de la administración al considerar que durante los días de la campaña “Burgos sin coche” se impidió el acceso de los vehículos particulares al aparcamiento de la Plaza Mayor quedando acreditado que la recurrente vio disminuidos los ingresos obtenidos en su negocio (el propio aparcamiento de la Plaza Mayor) .

Se alegó por el Ayuntamiento la obligación de la reclamante de soportar los perjuicios causados basándose fundamentalmente en dos motivos, la efectiva competencia para la ordenación municipal del tráfico, y la existencia de una concesión de uso, lo que excluía la responsabilidad.

El tribunal desestimó ambos argumentos y condenó al Ayuntamiento a indemnizar a la afectada.

Este criterio jurídico acertado a mi juicio, podría ser de aplicación en aquellos supuestos en que por parte de las autoridades municipales se lleven a cabo restricciones de tráfico, injustificadas o no, y aún en el ámbito de su competencia. Ahora bien para que dichos daños y perjuicios deban ser indemnizados por la Administración han de ser consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa de causa a efecto, sin intervención extraña que pudiera influir en el nexo causal conforme a la doctrina sobre la materia.

3. Conclusiones

La libertad de circulación implica el uso de vehículos: La Doctrina jurídica y la Jurisprudencia han puesto tradicionalmente de relieve que la libertad de circulación corresponde exclusivamente a la persona y no a los medios de que ésta se valga para circular, permaneciendo libre el legislador para regular el uso de éstos; regulación que ha de respetar el principio de igualdad en el doble sentido de no establecer discriminaciones entre los ciudadanos, y de remover los obstáculos que impidan a los ciudadanos el ejercicio de tales derechos. En consecuencia, el legislador ha de regular el uso de los medios que hacen posible el desarrollo de las antedichas libertades de modo y manera que facilite su utilización en condiciones de igualdad para todos, según exigencia de los artículos 14 y 9.2 de la C.E. [24]

Esta tradición se explica en una falta de conciencia de la conexión entre las regulaciones del tráfico rodado y la libertad de circulación y comenzó legitimándose, como tantas otras, en el principio de ordenación administrativa de los usos especiales de dominio público viario. Pero es evidente que la situación actual es muy otra; el tráfico rodado constituye hoy un sector de intervención cuyas consecuencias económicas indirectas son de una extraordinaria importancia, que afecta en su vida cotidiana a la inmensa mayoría de los ciudadanos, con una intensidad superior a la de muchas otras actividades de las Administraciones públicas y que, por tanto, no es lógico que permaneciera íntegramente entregado a la potestad reglamentaria de la Administración. Y ello no sólo por su importancia, sino porque el tráfico rodado constituye hoy la manifestación normal y esencial de la libertad de circulación.

La intervención del Estado, en materia de circulación viaria, por no referirnos a la marítima y aérea, pone de relieve la progresiva reducción del ámbito en el que operan estos derechos, como certeramente escribió en su día SANTAMARÍA PASTOR: «... es indiscutible que tales intervenciones son en buena parte imprescindibles; también lo es que otras no lo son tanto, como lo es el que muchas de las que se anuncian o prevén, en bastantes ocasiones con fuertes dosis de arbitrismo, resultan claramente criticables. En cualquier caso, todas estas intervenciones se han impuesto sin atención alguna al derecho constitucional de libre circulación; como si éste no existiese o, mejor aún, como si tales intervenciones no guardasen relación alguna con el mismo»

Entender hoy, que las limitaciones a la libertad de circulación con vehículos no afectan al derecho a la circulación es un error jurídico, y ello por la lógica diferencia entre libertad personal y de circulación. De esto se deriva la siguiente conclusión.

Diferenciación entre libertad personal y de circulación: Cuando a una persona se le priva de acceder en su vehículo a determinadas zonas urbanas, se le está obstaculizando su derecho fundamental, bien es cierto, que a esa misma persona probablemente podría acceder a pie, pero ello no quita para que esa prohibición constituya una limitación, legal seguramente, pero una limitación al fin y al cabo.

En el Derecho constitucional contemporáneo, la tendencia generalizada consiste en entender las libertades de circulación y residencia como un derecho fundamental individualizado y diferente de la libertad personal; la libertad de circulación se convierte en un instrumento jurídico preciso de defensa contra posibles intervenciones del Estado que, sin llegar a menoscabar la libertad en general, pudiera restringir la libertad de movimiento; En ellas deben entenderse incluidas a mi juicio la libertad de circulación con vehículos a motor como parte integrante de las facultades derivadas de ese derecho.

Limitaciones al contenido esencial del derecho fundamental: El Derecho fundamental entendido en ese sentido amplio sería objeto de constantes violaciones, por ello se hace necesario regular los supuestos en los que cabe limitarlo.

La reserva de Ley y la competencia adquieren en este caso una importancia absoluta.

Las limitaciones han de respetar «el contenido esencial» de estos derechos, según exige el artículo 53.1 de la C.E. como derechos fundamentales que son no están sujetos a más restricciones que las que, conforme al texto constitucional, se impongan con la cobertura de una ley orgánica o resulten de la ponderación con otros bienes jurídicos de la misma entidad. (Ejemplo de ello son las causas de suspensión excepcionales del Art.55 de la CE).

Debido a la reserva de Ley, del Art. 53 de la CE, sólo por Ley pueden desarrollarse los supuestos limitativos al Derecho Fundamental a la circulación, de hecho, la legislación limitativa de estos derechos únicamente puede provenir de las Cortes Generales, no pudiendo incidir en esta materia los órganos legisladores de las distintas Comunidades Autónomas, y ello debido a la prohibición expresa contenida en el artículo 139 de la C.E., que ha de interpretarse en concordancia con el artículo 149.1 de la misma norma fundamental.

En el caso de las restricciones de circulación por motivo de la contaminación los municipios tienen también competencia para establecer limitaciones a este derecho en la medida en que una Ley de carácter estatal, así lo establezca.

En este sentido la STC 37/1981, de 16 de noviembre, en su FJ 2.º, afirma que «cualquier normativa local dentro de su ámbito competencial propio puede incidir sobre la circulación de personas y bienes...».

La competencia de los municipios para adoptar medidas contra la contaminación atmosférica viene determinada con carácter general en el art. 1.3 de la Ley de Protección del medio ambiente, y con carácter general por el art.25.2 de la LBRL.

Por su parte, pese a que el RD 1428/2003 [29] establece como competencias estatales las referentes a la circulación (excluyendo a las CC.AA) ^{29 [36]} incluye a su vez una cláusula de salvaguardia a favor de los entes locales. Cláusula que se desarrolla en el RDL 339/1990 y que incluye entre sus competencias el cierre de vías y la limitación del aparcamiento.

En ese sentido, debo concluir que los municipios tienen competencias para realizar restricciones de tráfico, cortes de vía y creación de peajes para acceder a las ciudades por razón de contaminación atmosférica.

Todo ello y falta de regulación detallada, siempre y cuando cumpla los siguientes requisitos:

En primer lugar, el criterio de necesidad será el criterio que determinará en que momento es necesario por razones medioambientales o de salud, limitar el acceso a la ciudad o restringir el tráfico. (Conforme al art.7 del citado Real Decreto)

No obstante, dado que hay un derecho fundamental implicado, deben tenerse en cuenta los requisitos del principio de proporcionalidad tradicionales en nuestro derecho constitucional.

Finalidad legítima: El fin legítimo que llevó a la adopción de la medida es lo que activa, cumplidas las condiciones de la competencia y la no infracción de otras regulaciones preferentes, los efectos prohibitivos del artículo 139.2 y 19.

Esta doctrina es reiterada y resumida en la STC 64/1990, de 5 de abril: “ ha precisado este Tribunal que no toda medida que incida sobre la circulación de bienes y personas por el territorio nacional es necesariamente contraria al art. 19 y 139.2 de la CE, sino que lo será cuando persiga de forma intencionada la finalidad de obstaculizar la libre circulación o genere consecuencias objetivas que impliquen el surgimiento de obstáculos que no guarden relación y sean desproporcionados respecto del fin constitucionalmente lícito que pretenda la medida adoptada” (fundamento jurídico 2.º).

Proporcionalidad y justificación de la norma: Que la medida sea proporcional a la finalidad legitima buscada. No será proporcional la medida en el caso de que haya otra que produciendo sustancialmente los mismos efectos materiales, no perjudique o limite la libertad de circular, en cuyo caso la Administración deberá adoptar la menos ablativa. Conforme al criterio de la sustitubilidad.

En el caso de las restricciones al tráfico por motivo de la contaminación, debe existir un riesgo grave para la salud de las personas y/o el medio ambiente que justifiquen esa medida ablativa de un Derecho fundamental.

En ese sentido, también hay que tener en cuenta la normativa comunitaria sobre la materia, pese a su carácter transfronterizo puede verse afectada por las limitaciones al tráfico de carácter municipal y generar indemnización a favor de concretos particulares afectados.

Del mismo modo, una restricción de tráfico que causalmente produzca un daño a un ciudadano puede ser objeto de responsabilidad por funcionamiento normal o anormal de la Administración, siempre que pueda inferirse que el daño es consecuencia de esa limitación, como ha puesto de manifiesto la jurisprudencia aludida anteriormente.

Carlos López Campillo.
Abogado.

 

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Notas