La neutralidad en Internet

De: Lawrence Lessig / Traducción: Guillermo G.Ruiz Zapatero
Fecha: Marzo 2006
Origen: Noticias Jurídicas

Stanford Law School. Comisión del Senado de Comercio, Ciencia y Transporte. Estados Unidos.

Audiencia sobre “La neutralidad en Internet”

Sr. Presidente y miembros del Comité, mi nombre es Lawrence Lessig, soy Profesor en la Facultad de Derecho de Stanford. Durante la década pasada he estudiado la relación entre la tecnología y las políticas que afectan a Internet y, en particular, la relación entre la arquitectura de Internet y la innovación. Estoy por tanto satisfecho de tener la oportunidad de abordar la cuestión que esté Comité está ahora considerando-si el Congreso debería promulgar normas legales que protejan la neutralidad en Internet.

Para contestar a esta cuestión, este Comité no debe olvidar un hecho fundamental sobre Internet: tal y como estudiosos y teóricos de redes han documentado por extenso, la innovación y crecimiento explosivo de Internet está directamente vinculado a su especial diseño “arquitectónico”. Fue en gran parte debido a que la red respetó lo que Saltzer, Clark y Reed llamaron “principio extremo-a-extremo” por lo que tuvo lugar su crecimiento explosivo. Si este Comité quiere preservar este crecimiento e innovación, debería tomar medidas para proteger este fundamental diseño.

En mi opinión, la acción más importante que este Gobierno ha tomado para preservar el diseño “extremo-a-extremo” de Internet fue la decisión del Presidente de la FCC Michael Powell de preservar lo que denominó cuatro “Libertades de Internet”.Trabajando sobre una idea previamente presentada a este Comité por Craig Mundie (de Microsoft) en 2002, estas “Libertades de Internet” establecieron por primera vez una regulación federal para asegurar que los propietarios de redes no utilizan tecnologías que debiliten el ambiente para la innovación que Internet inicialmente creó. Estos principios fueron aplicados por la FCC cuando impidió al proveedor de DSL Madison River Communications que bloqueara los servicios de voz sobre IP (VOIP). Esta acción de aplicación de la ley envió a los proveedores de acceso un claro mensaje: el Internet que ellos podrían ofrecer debía seguir respetando el diseño “extremo-a-extremo” que promueve la innovación.

Creo que el Congreso debería ratificar las “Libertades de Internet” propugnadas por Powell haciendo de ellas una parte de la ley básica de la FCC. Sin embargo, en el tiempo transcurrido, desde que el Presidente Powell anunció estos principios ha quedado claro que los mismos carecen de un requisito importante. Las ahora abiertas intenciones de AT&T y otros para introducir el “acceso por escalones” a Internet amenazan con debilitar la competencia en el ámbito de las aplicaciones ejecutadas sobre la red. El Congreso debería actuar para evitar este resultado.

El “acceso por escalones”¹ [2] a Internet creará un obvio incentivo para el efectivo duopolio que ahora ofrece acceso de banda ancha a la mayoría de los americanos. Reservando efectivamente canales restringidos de banda ancha, esta forma de escalonamiento restringirá a muchos la oportunidad de ofrecer nuevos servicios en Internet. Por ejemplo, hay muchos nuevos servicios de video generados por los usuarios en Internet, tales como Google Video, YouAre TV, y youTube.com.

En un entorno de “acceso escalonado” los incentivos serán vender a los postores más altos la calidad de servicio necesaria para proporcionar servicio de video, y dejar el resto banda ancha insuficiente para competir. Esto puede beneficiar a las compañías establecidas, pero perjudicará seriamente a los nuevos innovadores.

La oposición al “acceso por escalones” sin embargo no es oposición a todo “escalonamiento”. Creo, por ejemplo, que el escalonamiento a nivel del consumidor debe ser incentivado. Los proveedores de acceso necesiten incentivos para construir mejores servicios de banda ancha. El escalonamiento a nivel del consumidor proporcionará estos incentivos.

El escalonamiento a nivel del consumidor, sin embargo, no debería discriminar entre proveedores de contenido o aplicaciones. No hay nada erróneo en el hecho de que los propietarios de la red digan “garantizaremos servicios rápido de video en su cuenta de banda ancha”. Hay algo especialmente erróneo en el hecho de que los propietarios de la red digan a los proveedores de contenidos o servicios que no puedan acceder a una red de banda ancha a menos que paguen por ello un impuesto o contraprestación de acceso.

No quiero decir “erróneo” en el sentido de inmoral o no equitativo. Mi argumento no tiene que ver con la justicia social en el acceso a Internet. Quiero decir “erróneo” en el sentido que tal política inevitablemente debilitará la competencia en las aplicaciones que se ejecutan sobre Internet, y esto, a su vez, debilitará el crecimiento de Internet.

El crecimiento de Internet es una parte esencial del crecimiento económico de la Nación. En mi opinión, el Congreso debería tomar medidas para asegurar que la concentración en el acceso de banda ancha no se traslada a una reducción de la competencia sobre las aplicaciones en Internet. Una política de “neutralidad de red” que combinara las “Libertades de Internet” del Presidente Powell con el requisito de que los proveedores de acceso aseguraran un nivel de servicios básico de Internet ,y con escalonamiento sólo a nivel del consumidor, promovería el crecimiento económico.

1. La Internet de extremo-a-extremo inspiró un amplio rango de INNOVACIÓN

Internet inspiró un amplio rango de innovación. Como consecuencia de su diseño arquitectónico esta innovación ha venido principalmente de la “frontera” o “extremo” de la red a través de la competencia en las aplicaciones. Como los arquitectos de la red Jerome Saltzer, David Clark y David Reed describieron, Internet originariamente se fraguó con un diseño de “extremo-a-extremo”, queriendo ello decir que la red en sí misma fue diseñada para ser tan sencilla como fuera posible, siendo la “inteligencia” de la red proporcionada por aplicaciones conectadas en el extremo de la red.

Una consecuencia de este diseño es que los proveedores de acceso no pudieron controlar fácilmente la innovación en el nivel de las aplicaciones que tenían lugar sobre sus redes. Esto a su vez significó que la innovación en estas redes pudo venir de muchos que no tenían ninguna conexión real con los propietarios de la red básica. De hecho, si se consideran algunas de las más importantes innovaciones de la historia de Internet -desde el desarrollo de la World Wide web por un investigador suizo del CERN, al primer servicio de mensajería instantánea de chat, ICQ, diseñado por un joven israelí, y al primer correo electrónico basado en la web (o basado en HTML), Hotmail, desarrollado por un inmigrante indio- todas ellas se caracterizan poR ser innovaciones procedentes de jóvenes o no-americanos: completamente ajenos a los propietarios de la red.

La diversidad de los innovadores no es ninguna casualidad. Minimizado el control por la red, el diseño “extremo-a-extremo” maximiza el rango de competidores que pueden innovar para la red. Mejor que concentrar el derecho e innovar en unos pocos propietarios, el derecho a innovar está abierto a cualquiera y en cualquier lugar. Esta arquitectura a su vez, ha creado una variedad asombrosa de innovación importante y económicamente valiosa. Aquí, como en otros muchos contextos, la competencia ha producido crecimiento, y esta competencia fue asegurada por el diseño de la red.

2. La CONCENTRACIÓN en el acceso de banda ancha amenaza la neutralidad “extemo-a-extremo”.

Muchos (yo incluido) asumieron que la competencia en el mercado de acceso a Internet de banda ancha impediría cualquier perjuicio a la neutralidad “extremo-a-extremo”

Esta fue la premisa del requisito de “acceso abierto” impuesta a los proveedores de servicios de telecomunicación. La asunción fue que en un mercado competitivo ningún proveedor de Internet (ISP) tendría el poder de mercado necesario para restringir el rango de las aplicaciones ejecutadas sobre Internet. El “acceso abierto” buscó establecer un mercado competitivo de proveedores de acceso, que a su vez, se pensó, protegería la neutralidad de la red.

Esta asunción acerca de la protección por la competencia de la neutralidad “extremo-a-extremo” ha sido cuestionada por investigaciones recientes. Dada la creciente concentración en la provisión de banda ancha, la cuestión de si la competencia entre ISP’s protegería la neutralidad “extremo-a-extremo” es actualmente irrelevante. Tanto si la competencia entre ISP’s es suficiente como si no a este efecto, América no tiene en la actualidad suficiente competencia entre ISP’s en el mercado de acceso de banda ancha. En la mayoría de los mercados, un duopolio efectivo controla el acceso a Internet de alta velocidad.

Esta concentración de mercado ha llevado a los propietarios de las redes a propugnar abiertamente cambios en la política aplicable con la finalidad de investir a los propietarios de las redes con un nuevo control sobre las aplicaciones y contenidos que fluyen sobre dichas redes. En los Estados Unidos ha habido incidentes aislados, por ejemplo, de proveedores de DSL bloqueando servicios de voz sobre IP (VOIP). Esta política ha llegado incluso a ser la regla en determinadas jurisdicciones extranjeras. Tal y como se ha informado recientemente, los propietarios de las redes en Estados Unidos y Canada están ahora discutiendo la puesta en vigor del “acceso escalonado” a sus redes.

Estos cambios, si llegan a permitirse, alterarán fundamentalmente el entorno de innovación que hoy es Internet. Con una red que funciona con arreglo al principio “extremo-a-extremo” no hay peligro de que las innovaciones en aplicaciones o contenido sean impedidas por el propietario de la red. Las innovaciones podrán no gustar a los consumidores. Este riesgo es inevitable. Pero una red con funcionamiento “extremo-a-extremo” inhibe el riesgo de que un propietario de la red interfiera con la innovación, bien porque compita con el propio negocio del dueño de la red (por ejemplo, VOIP), o porque el dueño quiera obtener pagos del innovador. Este entorno libre de amenazas induce más innovación en el nivel de las aplicaciones.

Si el principio “extremo-a-extremo” es abandonado, sin embargo, los innovadores deberán incluir en sus cálculos el riesgo de la amenaza consistente en que el dueño de la red puede impedir o gravar la ejecución de una aplicación en concreto sobre su red. El incremento de este riesgo reducirá la inversión en nuevas aplicaciones.

3. Las “libertades de internet” de Powell son una defensa crítica pero incompleta de la neutralidad en la red

La preocupación por el incremento de los costes de innovación causados por los dueños de la red no es nueva. Desde la Ley de Telecomunicaciones de 1996, la FCC ha luchado por una política que equilibrara la necesidad de nueva inversión en banda ancha con el riesgo de que los operadores de banda ancha ejerzan demasiado control sobre la innovación en la red. El anterior Presidente de la FCC, Michael Powell, resolvió finalmente sobre dicho equilibro en febrero de 2004. En su alocución en Boulder, perfiló cuatro principios que aseguró guiarían la política de la FCC. Tal y como las describió, estas “Libertades de Internet” eran:

1. Libertad de Acceso a Contenidos. En primer lugar los consumidores deben tener acceso al contenido que elijan. Los consumidores esperan poder ir donde quieran usando conexiones de banda ancha, y los que han migrado desde conexiones ordinarias (“dial up”) cuestionarían el pagar un sobreprecio por la banda ancha si dicho acceso bloqueara ciertos contenidos. Por ello, animo a la industria a que se comprometa a permitir a los consumidores el acceso al contenido que decidan. Reconozco que los operadores de la red tienen la necesidad legítima de gestionar sus redes y asegurar una calidad de servicios, y por ello algunos límites razonables pueden recogerse en los contratos de suministro. Tales límites sin embargo, deberían se claros y expresos y reducidos a lo estrictamente necesario.

2. Libertad de Uso de aplicaciones. Los consumidores deberían poder ejecutar las aplicaciones por ellos elegidas. Como en el acceso al contenido, los consumidores esperan poder ejecutar sobre Internet cualesquiera aplicaciones que ellos decidan. De nuevo, tales aplicaciones son críticas para continuar la migración a la banda ancha porque pueden impulsar la demanda necesaria para la difusión de la banda ancha. Los desarrolladores de aplicaciones deben tener confianza de que sus productos continuarán funcionando sin interferencia de otras compañías. Nadie puede saber con seguridad que aplicaciones triunfadoras (“killer applications”) emergerán para inducir la oferta de las tecnologías de alta velocidad de la siguiente generación. Por ello, animo a la industria a permitir que el mercado haga su trabajo y a permitir a los consumidores ejecutar libremente sus aplicaciones a no ser que excedan de las limitaciones acordadas en los contratos de suministro o causen daños a la red del proveedor.

3. Libertad de conectar Dispositivos Personales. Los Consumidores deberían poder conectar cualquier dispositivo a sus conexiones domésticas de alta velocidad.

   Porque los dispositivos dan a los consumidores más elección, valor y personalización con respecto a su uso de las conexiones de alta velocidad, son asimismo críticos para el futuro de la banda ancha. Por ello, animo a la industria que permita a los consumidores conectar cualquier dispositivo de su elección a las conexiones de banda ancha, en la medida en que dichos dispositivos operen con limitaciones acordadas en el suministro y no causen daños a la red del proveedor o permitan la defraudación en el suministro.

4. Libertad de obtener información sobre el Plan de Servicio. Los Consumidores deberían recibir completa información sobre los planes que afecten al servicio contratado.

   Dicho simplemente, tal información es necesaria para asegurar que el mercado trabaja. Los proveedores tienen derecho a ofrecer distintos escalones de servicio con banda ancha variable y determinadas opciones. Los consumidores necesitan conocer dichas opciones así como si los planes de servicio les protegen contra el correo basura, los programas espía y otras invasiones de su privacidad.”

La alocución de Powell fue una señal de la estrategia de la FCC. En Marzo de 2005, la estrategia tuvo una demostración práctica. Con mucha habilidad la FCC tuvo éxito en el acuerdo con un proveedor de DSL, Madison River Communications. Esta compañía había sido denunciada por bloqueo de VOIP sobre sus líneas DSL. En el acuerdo con la FCC Madison River aceptó que no usaría su poder sobre la red para bloquear aplicaciones legales ejecutadas sobre la misma.

La estrategia de Powell fue, en mi opinión, una mezcla perfecta de palo y zanahoria. Su propósito fue indicar a los proveedores de acceso la clase de servicio que podrían prestar sin temer la intervención de la FCC. Pero el caso demostró que la FCC de Powell no dudaría en intervenir cuando estos principios básicos fueran violados. Los proveedores de acceso supieron el modelo de negocio que la FCC admitiría. Ello tuvo un importante efecto sobre los incentivos a la inversión (tanto de los proveedores de acceso como de los desarrolladores de aplicaciones).

Hay, sin embargo, un agujero importante en las “Libertades de Internet” que Powell articuló. Y este riesgo se ha revelado recientemente en las intenciones de los principales proveedores de instrumentar un “acceso-escalonado” para el contenido y servicios ejecutados sobre Internet.

La motivación que está detrás de este “escalonamiento” es perfectamente comprensible. Los proveedores de acceso tienen ahora un significativo poder de mercado en el mercado de banda ancha. Por ello pretenden utilizar el mismo para maximizar sus ingresos. Sin duda una parte de los ingresos financiará nuevos servicios. Estos nuevos servicios beneficiarán a cualquiera en la medida en que incrementen la difusión del servio de banda ancha.

Pero esta forma de “escalonamiento” tendrá también consecuencias para la innovación en el mercado de aplicaciones y contenido. Este peligro se puede ilustrar con un simple ejemplo.

Tomemos un dueño de red que tiene la capacidad de suministrar una red que proporcione 6 Mbps a sus consumidores- Inicialmente esta capacidad es el espacio en el que tiene lugar la competencia de aplicaciones para banda ancha. Imaginemos que la red comienza a ofertar “líneas veloces” a concretos proveedores de video. Estos canales reducen efectivamente la capacidad para la competencia en el mercado de aplicaciones. En este contexto los proveedores de video tienen un incentivo tanto para asegurarse suficiente ancho de banda para la calidad de su servicio como para garantizar que ningún otro, o al menos ningún otro que no pague su “fee” de acceso, sea capaz de proporcionar dicho servicio. Por tanto, trabajando con el proveedor de acceso, las grandes compañías ofertando video podrían asegurarse suficiente capacidad para suministrar su contenido dejando por el contrario insuficiente banda ancha a otros competidores.

Por ejemplo, hay muchas nuevas webs de video generadas por usuarios en Internet. Google tiene una -Google Video- pero otras están siendo creadas por tradicionales innovadores en Internet (start-ups). YouTube.com y YouAre.tv son dos competidores de Google que están desarrollando servicios similares al servicio Google Video.

En un entorno con “acceso-escalonado” las compañías como Google tienen un incentivo a asegurarse suficiente banda ancha y a dejar capacidad insuficiente a sus competidores. El “acceso-escalonado” se convertirá en otra barrera de entrada a los competidores, reduciendo la competencia en aplicaciones y contenido en Internet.

Este representaría un cambio fundamental en el entorno para la innovación en Internet. Por primera vez los dueños de la red tendrían una capacidad estratégica y el incentivo para crear barreras de entrada a los nuevos innovadores. Deberíamos recordar que los actuales líderes de la innovación en Internet comenzaron de cero. Google, eBay, Yahoo y Amazon empezaron como simples webs que proporcionaban servicios limitados, pero fantásticos. No tuvieron que pagar costes de acceso especiales para estar en Internet; no hubo ninguna “canalización” de los proveedores de acceso que supusiera una desventaja comparativa de ellos frente a otros competidores. Tuvieron éxito porque el producto que ofrecían era mejor que otros. La competencia en cuanto al resultado fue lo que impulsó este mercado.

Esta competencia está amenazada por el “acceso-escalonado”. Los proveedores de contenido tienen el incentivo de bloquear a sus competidores; el “acceso-escalonado” sería un instrumento para implementar esta ventaja competitiva. Y aunque estas acciones no alcancen la importancia de una violación legal de las normas de competencia, es perfectamente apropiado que el Congreso seleccione una política de la red que él piense que maximiza la innovación y el crecimiento para la Nación.

Añadir “peajes” a Internet puede beneficiar a los dueños de las “autopistas de la información” pero no beneficiará la competencia de aplicaciones y contenido en Internet, que impulsan el crecimiento económico.

La oposición al “acceso-escalonado” no es oposición a todo “escalonamiento”. Es valioso para los proveedores de acceso ofrecer a los consumidores diferentes niveles de servicio. Tal diferenciación crea incentivos para que los proveedores de acceso mejoren la eficiencia de sus redes. La diferencia abismal en cuanto a provisión de banda ancha entre Estados Unidos y otros países demuestra que los proveedores necesitan ciertamente más incentivos. El escalonamiento en el nivel del consumidor no crearía ninguno de los efectos anticompetitivos que asumiría el “acceso-escalonado”. En la medida en que los proveedores de acceso ofrezcan escalonamiento neutral -por ejemplo, ofreciendo alta velocidad para contenido de video o simplemente mayor velocidad para transferencias de ficheros voluminosos- esta “discriminación” no dañara la competencia en el mercado de las aplicaciones. La diversidad de la demanda de los consumidores produciría una demanda general para un servicio de Internet más rápido y más barato. Este elemento general beneficiaría también de forma general a la competencia en el mercado de aplicaciones.

4. El congreso debería ratificar las “libertades de internet” de Powell junto con una RESTRICCIÓN al acceso-escalonado

A la luz de esta amenaza a la innovación en el mercado de aplicaciones y contenido mi opinión es que el Congreso debería promulgar una legislación que claramente estableciera una línea competitiva de salida para la banda ancha en América. Esta legislación debería en primer lugar ratificar las “Libertades de Internet” del Presidente de la FCC (Powell). Estos principios son un elemento esencial de cualquier política de “neutralidad en Internet”.

Adicionalmente a estas “Libertades de Internet” el Congreso debería actuar para evitar los costes competitivos que el “acceso-escalonado” podría producir. Hay dos vías a disposición del Congreso para responder a esta amenaza.

Como mínimo, el Congreso podría simplemente restringir el “acceso-escalonado” por parte de los proveedores de acceso. Ello dejaría a los proveedores la libertad de ofrecer servicio escalonado en el nivel del consumidor. Tal escalonamiento no debería permitirse que afectara indirectamente a un proveedor particular de contenido. En su lugar, el escalonamiento debería estar limitado a garantías de banda ancha (por ejemplo garantizando al menos 10 Mbps) o a garantías de servicios (por ejemplo, garantizando “servicios rápido de video” sin especificar un proveedor en particular).

Una regulación más ambiciosa exigiría que los proveedores de acceso proporcionaran un “servicio básico de Internet” a todos los consumidores de banda ancha. La FCC definiría las características del “servicio básico de Internet”. Tal definición dependería del juicio acerca de la capacidad necesaria para asegurar suficiente competencia entre proveedores de aplicaciones y proveedores de acceso.

En el contexto actual, ello podría querer decir suficiente banda ancha para proporcionar servicios de video razonables. En la medida que los usos de Internet cambien, el alcance de este “servicio básico de Internet” podría cambiar.

5. Conclusión

Internet ha sido la gran sorpresa del siglo XX. Nadie que financió o desarrolló inicialmente la red imaginó que tendría las consecuencias económicas y sociales que ha tenido.

Aunque el éxito de Internet fuera una sorpresa hemos aprendido mucho acerca de por qué fue un éxito. Embebida en su diseño básico había una garantía de máxima competencia. Un mercado libre de aplicaciones estaba codificado en su arquitectura. El crecimiento de Inernet fue una consecuencia de este diseño básico. La economía mundial se benefició enormemente de este crecimiento. La amenaza que hoy se cierne sobre Internet es que los propietarios de las redes convenzan a los reguladores de dar marcha atrás en el diseño original. A través de políticas regulatorias que permitan a los proveedores de banda ancha actuar como sus intereses les aconsejan, el potencial económico de la red se vería amenazado: la innovación siempre viene de quienes no están en la corriente principal. Si los propietarios de red reciben la posibilidad de controlar técnica y legalmente la innovación a ejecutar sobre Internet, la innovación será secuestrada.

A diferencia de otras naciones industrializadas en los Estados Unidos hemos fracasado en el intento de preservar la competencia entre ISP’s que caracterizó el crecimiento inicial de Internet. A pesar de dicha pérdida en la competencia por el acceso, el principio “extremo-a-extremo”, apoyado en parte por la FCC, proporcionó oportunidades significativas para la competencia en aplicaciones y contenido. Los cambios ahora anunciados por el duopolio efectivo de proveedores de banda ancha debilitarán esta competencia en aplicaciones y contenido.

Mi opinión es que cualquier política que debilite la competencia es una política que debilitará las perspectivas para Internet y el crecimiento económico. Por ello insto a este Comité para que asegure y complemente el trabajo del Presidente Powell, aprobando una normativa que proteja en Internet el entorno competitivo y de innovación que Internet originariamente produjo.

Traducción de Guillermo G. Ruiz Zapatero.
Abogado.
http://gruizlegal.blogspot.com/ [3]

Este trabajo de traducción está sujeto en cuanto a su utilización a la licencia "creative commons".Está permitido su uso para fines no comerciales, con la condición de atribución a su autor. Los términos de la licencia pueden consultarse en http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/1.0/ [4]

Testimonio de Lawrence Lessig C. Wendell and Edith M. Carlsmith.
Professor of Law.

Notas

¹ Por “acceso por escalones” entiendo cualquier política seguida por los propietarios de la red para condicionar el contenido o el derecho de los proveedores de acceso de proporcionar contenido o servicio sobre la red al pago de una contraprestación. Estas contraprestaciones son independientes de las contraprestaciones básicas de acceso a Internet. Nadie cuestiona el derecho de los propietarios de la red a facturar a Google el bando de ancha que usa. En vez de ello, el “acceso por escalones” añade un gravamen adicional a los innovadores de la red basado en el servicio que en concreto estén ofreciendo.

Disponível em: http://noticias.juridicas.com/articulos/20-Derecho%20Informatico/200603-... [5]