RESUMO: Em meio à situação de crise política e financeira na qual se encontra o país, o presente trabalho visa, através de pesquisa teórica, demonstrar que o instituto da desvinculação de receitas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, tal como insculpido no ADCT e utilizado para liberar, no interesse da administração, verbas vinculadas a atividades essenciais, padece de inconstitucionalidade. Tudo segundo a análise detida das características jurídicas e orçamentárias que compõem a ferramenta de desvinculação.
PALAVRAS-CHAVE: Direito Tributário e Financeiro. Direito Constitucional. Desvinculação de Receitas. Características. Inconstitucionalidade.
SUMÁRIO: 1. Introdução; 2. Histórico brasileiro; 3. Abrangência do termo desvinculação de receitas; 4. Limitação constitucional à desvinculação de receitas; 4.1. União; 4.2. Estados e Distrito Federal; 4.3. Municípios; 5. A vinculação das receitas; 6. Os dois lados da desvinculação; 7. Discussão sobre a constitucionalidade da desvinculação de receitas; 8. Conclusão; 9. Referências.
1. INTRODUÇÃO
A atual crise econômica pela qual passa o Estado Brasileiro é um vetor capaz de embasar determinados institutos financeiros de exceção que, apesar de prejudiciais, sem a atenção da sociedade acabam por se tornar a regra.
Dentro desse meio, a possibilidade de se liberar verbas predestinadas pela Constituição Federal Brasileira a setores específicos de atuação do Estado, para serem utilizadas à conveniência do administrador, pode parecer de grande valia para o equilíbrio das contas, no entanto, tal como posta, pode gerar graves riscos à evolução de programas importantes para a população.
Neste trabalho, será abordada toda a trajetória histórica do instituto inicialmente denominado Desvinculação de Receitas da União (DRU), que posteriormente fora expandido a Estados, Distrito Federal e Municípios. Serão observados também os instrumentos que serviram de inspiração para a criação da DR.
Do mesmo modo, far-se-á o debate sobre a abrangência do termo em nível conceitual e qualitativo, bem como sobre os limites de aplicação da liberação de receitas. Como extremamente relevante, colocar-se-á o conceito de vinculação de receitas a fim de se fazer um contraponto entre as ferramentas.
Por fim, será feita uma análise acerca do impacto da desvinculação de receitas no orçamento público, especialmente nas áreas destinadas à proteção social, a fim de verificar a sua real necessidade nos dias atuais, e, paralelamente, uma avaliação detida da sua constitucionalidade, que levará em consideração os aspectos formais e materiais do processo legislativo correspondente.
É preciso destacar que o estudo não tem a pretensão de vencer todas as discussões que permeiam o objeto de estudo, sobretudo em razão da sua vasta abrangência, possuindo apenas a intenção de trazer aos leitores novos pontos de vista fundamentados através da técnica jurídico-constitucional.
2. HISTÓRICO BRASILEIRO
Ao longo dos anos e de acordo com a conjuntura política da Nação Brasileira o instituto ora estudado passou por mudanças significativas em seu objeto e até mesmo em suas finalidades.
Em 1994, no bojo do plano real, foi criado um instituto inverso à desvinculação de receitas (DR), mas que, sem sombra de dúvidas, serviu de inspiração para a criação da DR no âmbito Federal. O Fundo Social de Emergência (FSE), instituído para vigorar entre os exercícios financeiros de 1994 e 1995 visou dar maior mobilidade às receitas provenientes de impostos e contribuições federais a fim de estabilizar a economia do país.
Na verdade, apesar de ser o berço do instituto atualmente conhecido como desvinculação de receitas, o FSE vinculou frações de receitas provenientes de impostos, contribuições especiais e outros institutos à realização de determinadas ações estatais, tais como as ligadas à saúde, educação e previdência. Em suma: o Fundo de Emergência direcionou recursos provenientes de receitas de arrecadação não vinculada – impostos – e de arrecadação vinculada a outras atividades – contribuições especiais – para o financiamento de atividades estatais específicas.
A Emenda Constitucional de Revisão nº 1, de primeiro de março de 1994, responsável por incluir os Arts. 71, 72 e 73 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias definiu que os recursos do FSE seriam destinados ao: “custeio das ações dos sistemas de saúde e educação, benefícios previdenciários e auxílios assistenciais de prestação continuada, inclusive liquidação de passivo previdenciário, e outros programas de relevante interesse econômico e social.”3 [2], garantindo, de tal modo, a manutenção de prestações estatais essenciais.
A integração do Fundo era feita com frações específicas do imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza (IR), imposto sobre propriedade territorial rural (ITR), imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários (IOF), Contribuição para o Programa de Integração Social (PIS), Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (COFINS), além de 20 por cento da receita dos demais impostos e contribuições federais e de outras receitas previstas em lei complementar.4 [3]
Em 1996, através da Emenda Constitucional nº 10 de 4 de março de 1996, foi instituído em substituição ao FSE o Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) que, além do nome, trouxe poucas mudanças ao instituto, entre elas, merece destaque o §3º, Art. 71 do ADCT, que previu a elaboração por parte do Poder Executivo de um demonstrativo de execução orçamentária bimestral que trouxe a descrição pormenorizada das fontes e destinação da monta arrecadada com o FEF5 [4]. Com isso, a maleabilidade dos recursos submetidos a este regime, tanto em relação à arrecadação quanto em relação à aplicação, cresceu ainda mais.
Já em 1997 a Emenda nº 17 de 22 de novembro de 1997 sem qualquer alteração significativa prorrogou a validade do Fundo de Estabilização Fiscal até o último dia do ano de 1999.
No ano seguinte, em 2000, o instituto teve a sua maior transformação, passando a ser chamado de Desvinculação de Receitas da União (DRU).
Nesse contexto, a EC nº 27 publicada em 21 de março de 2000, incluiu o Art. 76 ao ADCT, que previu a desvinculação, inicialmente no período de 2000 a 2003, de 20 por cento das receitas provenientes de impostos e contribuições sociais federais já instituídos ou que viessem a ser instituídos no decorrer do período6 [5]. A ressalva ficou a cargo dos parágrafos 1º e 2º do referido artigo, que tratavam, respectivamente, da arrecadação tributária da União destinada aos Estados e Distrito Federal (Fundo de participação dos Estados e Distrito Federal - FPE) e Municípios (Fundo de participação dos Municípios - FPM), e da contribuição social do salário-educação, ambos excluídos da DRU.
Diferentemente dos seus antecessores, a DRU trouxe simplesmente a desvinculação geral e irrestrita de porcentagem da receita tributária, fazendo com que a renda proveniente de tal instrumento pudesse ser utilizada em qualquer área de interesse do Estado. Assim, passou a não mais existir a preocupação de se destinar fundos para atividades essenciais como outrora acontecia. Sinteticamente, a União passou a ter carta branca para realocar os recursos desvinculados do orçamento da seguridade no orçamento fiscal e no orçamento das estatais, e atender áreas não essenciais como publicidade e despesas extras com a classe política, por exemplo.
No ano de 2003, além de renovar a DRU até o exercício financeiro de 2007, a EC nº 42 de 19 de dezembro, expandiu a desvinculação para atingir, além dos vinte por cento da arrecadação de impostos e contribuições sociais da União, também vinte por cento das receitas advindas de contribuições de intervenção no domínio econômico7 [6].
Novamente prorrogada, pela emenda nº 56 de 20 de dezembro de 2007 até o fim de 2011, e posteriormente, pela EC nº 68 de 21 de dezembro de 2011 até 31 de dezembro de 2015, a Desvinculação das Receitas da União permaneceu sem alterações substanciais.
Contudo, já no ano de 2016, o Congresso Nacional aprovou, através de nova emenda constitucional8 [7], além de outra inumerada prorrogação – até 2023, uma grande ampliação no campo de abrangência da DR, estendendo-a para Estados, Distrito Federal e Municípios.
Desta forma, a Desvinculação de Receitas da União passou a abranger, não vinte, mas trinta por cento de todas as contribuições sociais, contribuições de intervenção no domínio econômico (CIDE) e taxas instituídas no âmbito federal, excetuadas as contribuições previdenciárias9 [8].
Em nível estadual e distrital, a desvinculação recaiu sobre “30% (trinta por cento) das receitas dos Estados e do Distrito Federal relativas a impostos, taxas e multas, já instituídos ou que vierem a ser criados […], seus adicionais e respectivos acréscimos legais, e outras receitas correntes”10 [9]. Exatamente pela mesma direção correu a desvinculação das receitas municipais, chancelada pelo Art. 76-B do ADCT, que apenas reproduziu a regra direcionada aos Estados e ao Distrito Federal.
Ficaram excluídas da desvinculação estadual e Distrital: I – recursos destinados ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde e à manutenção e desenvolvimento do ensino de que tratam, respectivamente, os incisos II e III do § 2º do Art. 198 e o Art. 212 da Constituição Federal; II – receitas que pertencem aos Municípios decorrentes de transferências previstas na Constituição Federal; III – receitas de contribuições previdenciárias e de assistência à saúde dos servidores; IV – demais transferências obrigatórias e voluntárias entre entes da Federação com destinação especificada em lei; V – fundos instituídos pelo Poder Judiciário, pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério Público, pelas Defensorias Públicas e pelas Procuradorias Gerais dos Estados e do Distrito Federal.
Já da desvinculação municipal ficaram de fora: I – recursos destinados ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde e à manutenção e desenvolvimento do ensino de que tratam, respectivamente, os incisos II e III do § 2º do art. 198 e o art. 212 da Constituição Federal; II – receitas de contribuições previdenciárias e de assistência à saúde dos servidores; III – transferências obrigatórias e voluntárias entre entes da Federação com destinação especificada em lei; IV – fundos instituídos pelo Tribunal de Contas do Município.
Por tudo isso não é difícil notar que o instituto da desvinculação, apesar de tradado como medida excepcional, cresceu substancialmente, tanto no tempo – prorrogado a cada vez por um período maior – quanto na sua abrangência.
3. ABRANGÊNCIA DO TERMO DESVINCULAÇÃO DE RECEITAS
Pode-se dizer que os Artigos 76, 76-A e 76-B do ADCT, responsáveis por regulamentar o instituto da desvinculação de receitas nas três instâncias administrativas são normas de eficácia plena. Dentro da teoria bem elaborada pelo professor José Afonso da Silva, ter eficácia plena significa que uma norma constitucional, desde o seu nascimento, tem o poder de produzir todos os efeitos para os quais ela fora pensada, tais como os efeitos negativos – por exemplo, servir de parâmetro para o controle de constitucionalidade - e os efeitos positivos, como regular determinado fato social. Assim, para a sua aplicação é desnecessária a edição de qualquer lei de caráter regulamentar.
Nesse sentido, José Afonso da Silva preleciona que:
Parece-nos necessário discriminar ainda mais, a fim de fazer-se uma separação de certas normas que preveem uma legislação futura mas não podem ser enquadradas entre as de eficácia limitada. Em vez, pois, de dividir as normas constitucionais, quanto à eficácia e aplicabilidade, em dois grupos, achamos mais adequado considerá-las sob tríplice característica, discriminando-a em três categorias:
I- normas de eficácia plena;
II – normas de eficácia contida;
III – normas de eficácia limitada ou reduzida.
Na primeira categoria incluem-se todas as normas que, desde a entrada em vigor, produzem todos os seus efeitos essenciais (ou têm possibilidade de produzi-los), todos os objetos visados pelo legislador constituinte, porque este criou, desde logo, uma normatividade suficiente, incidindo direta e imediatamente sobre a matéria que lhes constitui o objeto. […] (DA SILVA, Aplicabilidade das Normas Constitucionais, pg. 82, 1998)
De outro lado cumpre anotar que, por fazer parte do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, a Desvinculação das Receitas possui – ainda que teoricamente – a caraterística de transitoriedade, no sentido de suprir anomalias inajustáveis pelas regras comuns de distribuição de receitas. De tal modo, idealmente, a DR se prestaria a atuar em casos de exceção financeira durante a transição entre a norma constitucional morta e a vigente.
Não obstante a característica da transitoriedade, que, aliás, é imanente a todas as normas do ADCT, o Congresso Nacional vem, de tempos em tempos, garantindo a perpetuação da regra sob os mais variados fundamentos, que serão apreciados à frente.
Outra, e talvez a mais importante característica da desvinculação, é a realocação de receitas – predominantemente de origem tributária – anteriormente vinculadas por lei a tarefas específicas do Estado para outras atividades no interesse da administração.
Por tudo isso, pode-se dizer que a Desvinculação de Receitas, em qualquer instância administrativa, é um fundo autoaplicável de origem constitucional e caráter transitório, que tem por objetivo a realocação, no interesse da administração, de receitas em atividades distintas daquelas previstas em lei.
4. LIMITAÇÃO CONSTITUCIONAL À DESVINCULAÇÃO DE RECEITAS
Como brevemente elucidado em linhas anteriores, a desvinculação de receitas possui limitações de ordem constitucional, variáveis de acordo com o ente federativo, que a impedem de incidir sobre todos os proventos que, à primeira vista, estariam abrangidos no seu interior.
4.1 UNIÃO
Em relação à União, a primeira limitação, prevista no próprio caput do Art. 76 do ADCT, elucida que não pode haver prejuízo das despesas com o Regime Geral de Previdência Social, de modo que a DRU não deve afetar as receitas constitucionalmente destinadas à previdência social.
Neste patamar cabe um adendo: o Governo Federal tem entendido, de modo aparentemente equivocado, que apenas as contribuições de empregados e empregadores (contribuições previdenciárias), específicas para o custeio da previdência social11 [10], estariam excluídas da regra desvinculadora. Desta forma, as demais contribuições destinadas à manutenção da seguridade social – da qual a previdência também faz parte – podem ser livremente desvinculadas no percentual estabelecido pela regra da DRU, o que, além de prejudicar o custeio da seguridade nas vertentes da assistência social e da saúde, implica obliquamente em prejuízo à previdência.
Por esta razão, considerando a uma: que as despesas com a previdência estão expressamente excetuadas da desvinculação de receitas por forma do Art. 76 do ADCT; e a duas: que a previdência é componente indissociável da seguridade social, cujo orçamento é unívoco para as três vertentes, a interpretação do Governo Federal no sentindo de excluir da desvinculação apenas as contribuições previdenciárias padece de inconstitucionalidade material.
É forçoso mencionar também que a DRU não afeta a repartição constitucional das receitas relativas a impostos – estruturada entre os Arts. 153 §5, 157, 158 e 159 da CRFB - uma vez que estes, ao contrário do que ocorria até o fim da vigência da EC nº 68 de 21 de dezembro de 2011, não mais fazem parte da desvinculação no âmbito da União.
Do mesmo modo, de acordo com o Art. 76, §2º, do ADCT, é possível destacar que ficam fora da DRU as receitas provenientes do salário-educação.
A contribuição social denominada “salário-educação” que tem sua forma insculpida no §5º, Art. 212 da CRFB, tem por objetivo suplementar os recursos da educação básica (ensino fundamental), através do pagamento, por parte das empresas, de porcentagem do salário de contribuição. Deste modo, a exclusão da referida contribuição é imprescindível à manutenção da educação básica no país.
Na mesma linha, a DRU também não afeta a regra para os gastos mínimos com a educação12 [11] e com a saúde13 [12]. Entretanto, a manutenção dos gastos mínimos não implica, necessariamente, o resguardo integral das receitas com a saúde, já que, uma vez ultrapassado o mínimo, poderá haver a desvinculação de contribuições como a COFINS e a CSLL14 [13]. De outro lado, no que pertine à educação, não há que se falar em impactos significativos, dado que esta é custeada majoritariamente por receitas de impostos e da contribuição social do salário-educação, ambos excluídos da regra desvinculatória.
De outro lado a EC 93/16, responsável por promover a última alteração no instituto da DRU, revogou o §1º, Art. 76 do ADCT, que excluía da regra as transferências constitucionais a Estados, Distrito Federal e Municípios (aí incluída a distribuição da receita obtida com a CIDE-combustível para Estados e Distrito Federal, nos moldes do Art. 159, III, da CF). De tal modo, restaram dúvidas a respeito da desvinculação (ou não) de porcentagem de receitas da CIDE-combustível vinculadas à repartição com os entes subnacionais.
Tanto foi assim que a União resgatou o disposto no Art. 1-A, da Lei 10.336/0115 [14] (incluído pela Lei 10.866/04), para incluir na DRU porcentagem da monta destinada à repartição alhures mencionada, causando graves prejuízos a Estados e ao Distrito Federal.
A esse respeito, o Ex. Sr. Ministro Teori Zavask, em decisão monocrática cautelar proferida no bojo da ADI. Nº 562816 [15], ponderou que o repasse da CIDE-combustíveis aos demais entes da federação deve ser feita sem deduções relativas à DRU:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. REPARTIÇÃO DO PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DA CIDE-COMBUSTÍVEIS. ART. 159, III, DA CF. APURAÇÃO DO MONTANTE DEVIDO. ART. 1º-A DA LEI 10.336/01, CUJA PARTE FINAL DETERMINA A DEDUAÇÃO DAS PARCELAS DESVINCULADAS, NOS TERMOS DO ART. 76 DO ADCT. SUPERVENIÊNCIA DA EC 93/16. A DRU, NO FORMATO ATUAL, NÃO IMPLICA ALTERAÇÃO DA DESTINAÇÃO FEDERATIVA DOS RECURSOS ARRECADADOS. CAUTELAR DEFERIDA.
[...] Nada leva a crer, também, que a desarticulação promovida pela incidência da DRU tenha aptidão para redirecionar recursos primitivamente destinados a Estados e Distrito Federal – por força das Emendas Constitucionais 42/03 e 44/04 – novamente em direção ao erário federal. Isso não parece derivar diretamente da redação que o caput do art. 76 do ADCT teve ao longo do tempo (nas EC´s 42/03; 56/07; 68/11; e 93/16), como também não parece ser consequência indireta extraível do texto que o § 1º do art. 76 do ADCT já ostentou. [...] Em todas essas redações, posteriores à previsão de rateio da CIDE combustíveis, o caput do art. 76 do ADCT estabeleceu que diferentes percentuais da arrecadação deveriam ser desvinculados “de órgão, fundo ou despesa”, sem jamais se referir à destinação federativa. A diferença está em que, até a EC 93/16, o art. 76 do ADCT continha uma norma auxiliar, hospedada no § 1º, que explicitava que a DRU não interferia com a base de cálculo das transferências intergovernamentais a Estados e Distrito Federal. Esta norma, contudo, desdobra conteúdo meramente expletivo. A sua supressão, pela EC 93/16, jamais poderia induzir a um raciocínio – tirado à contrario sensu – segundo o qual estaria autorizada a dedução da DRU do montante a ser transferido aos demais entes federados. Conclusão semelhante, sustentada a partir da aplicação pura e simples do art. 1º §-A da Lei 10.366/01, constituiria um ato de confronto com o que é ditado expressamente pelo art. 159, III, da CF, ignorando os pressupostos de cooperação que informam o federalismo fiscal encampado pela CF /88. Aqui cumpre fazer uma observação importante: o atípico expediente da DRU até poderia acarretar a redução dos valores a serem transferidos por imposição constitucional aos entes subnacionais, desde que deixasse isso explícito em algum dispositivo de dignidade constitucional. Fato é, porém, que ao se referir à “arrecadação da União relativa (…) às contribuições de intervenção no domínio econômico”, o caput do art. 76 do ADCT sequer insinua que, além da desafetação finalística, a DRU deva provocar consequências sobre a matriz constitucional de repartição de recursos. [...] 5. Em suma, a Desvinculação das Receitas da União – DRU é instituto vocacionado a desconectar temporariamente parte da receita arrecadada pelo Fisco do atendimento da programação originalmente prevista, em prol de um mínimo de flexibilidade orçamentária. Todavia, na ausência de comando constitucional explícito em sentido contrário, esse efeito disruptivo opera-se tão somente em relação à finalidade material dos recursos atingidos pela DRU, não repercutindo na destinação federativa que eles eventualmente venham a ter por força de regras de repartição. No caso da CIDE-combustíveis, é possível dizer, em etapa cognitiva antecipada, que a regra do art. 159, III, da CF não parece ser relativizada pelo enunciado do art. 76, caput, do ADCT, na redação conferida pela EC 93/16. Assim, ao determinar a dedução das parcelas referentes à DRU do montante a ser repartido com Estados e Distrito Federal, o comando veiculado na parte final do art. 1º-A da Lei 10.336/01 incorre e aparente contraste com o art. 159, III, da CF e, consequentemente, com o equilíbrio federativo que ele objetiva consolidar. [...]
(BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Decisão monocrática na ADI n.5628/DF. Relator: ZAVASCKI, Teori. Publicado no DJE 257 em 2 de dezembro de 2016. p. 968)
Apesar de possuir caráter liminar, a vergastada decisão já indicou sutilmente o posicionamento da Suprema Corte no sentido de impedir a dedução da DRU sob os repasses da CIDE-combustível a Estados e Distrito Federal.
4.2 ESTADOS E DISTRITO FEDERAL
Para Estados e Distrito Federal primeiramente ficam resguardados da desvinculação “os recursos destinados ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde e à manutenção e desenvolvimento do ensino de que tratam, respectivamente, os incisos II e III do § 2º do art. 198 e o art. 212 da Constituição Federal” (Art. 76-A, I, do ADCT), tais como os provenientes da arrecadação dos impostos previstos nos arts. 155 e 156 da Constituição e os gerados com receita destinada às transferências constitucionais indicadas entre os arts. 157 a 169 da CRFB, preservando, de tal forma, o orçamento básico da saúde e da educação.
De igual modo, também ficam fora da desvinculação, receitas que pertencem aos Municípios decorrentes de transferências previstas na Constituição Federal, tudo na tentativa de preservar o já combalido orçamento da maioria dos Municípios Brasileiros (Art. 76-A, II, do ADCT).
A terceira exceção, ligada ao Regime Próprio de Previdência Social dos servidores – RPPS, impede a incidência da DRE nas receitas de contribuições previdenciárias (pagas tanto pelo servidor quanto pela administração) e de assistência à saúde dos servidores (Art. 76-A, III, do ADCT) 17 [16]. Aqui cabe mencionar que a impossibilidade de se desvincular receitas destinadas ao RPPS e de assistência à saúde dos servidores, não deve recair apenas sobre as contribuições previdenciárias típicas, mas sobre toda e qualquer contribuição destinada ao custeio da seguridade do servidor, assim como mencionado anteriormente em relação à preservação do Regime Geral de Previdência Social – RGPS, insculpida no Art. 76 do ADCT18 [17].
Paralelamente, as demais transferências obrigatórias e voluntárias entre entes da Federação com destinação especificada em lei – aqui compreendidas aquelas não previstas na Constituição Federal posto que estas já foram excluídas no inciso Art. 76-A, II, do ADCT – também estão fora do instituto desvinculatório.
A ideia de transferência voluntária é concebida na Lei de Responsabilidade Fiscal como “a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde”19 [18]. Por exclusão, as transferências obrigatórias são todas aquelas que decorrem de determinação Constitucional, legal ou que se destinem ao Sistema Único de Saúde.
Partindo desta ideia é preciso destacar a impropriedade do Art. 76-A, IV, do ADCT ao assinalar que estariam isentas da desvinculação apenas as transferências obrigatórias e voluntárias com destinação especificada em lei, já que, de forma técnica, as transferências voluntárias, instituídas por simples liberalidade dos entes federados, não comporta tal destinação.
Tendo em vista que a interpretação no sentido de considerar desvinculadas apenas as transferências voluntárias com destinação especificada em lei esvaziaria parcialmente a eficácia do Art. 76-A, IV, do ADCT, possibilitando, na prática, a desvinculação de qualquer transferência voluntária, é que se devem considerar como excluídas da norma desvinculadora todas as transferências de natureza voluntária, independentemente de sua destinação.
Nesse sentido, as linhas do professor Paulo Henrique Feijó:
No que se refere às voluntárias poder-se-ia interpretar que apenas as que possuem destinação legal é que estariam blindadas da DREM. No entanto, como regra geral, seria impróprio falar em transferência voluntária com destinação legal, dado que uma característica desse tipo de transferência é a vontade entre as partes de pactuar a execução de um objeto de interesse mútuo, normalmente caracterizado na assinatura de convênios ou instrumentos congêneres. Nunca se pode esquecer que o propósito da desvinculação é retirar a restrição de aplicação de determinada receita para que possa financiar qualquer ação de governo. Logo, seria irracional pensar que determinado ente iria pactuar com outro, por exemplo, a construção de uma escola e o transferidor aceitaria que 30% dos recursos transferidos pudessem ser destinados para outra finalidade.
(FEIJÓ, Paulo Henrique. Entendendo a Desvinculação de Receitas de Estados e Municípios (DREM), 201620 [19])
Por fim, o inciso V preleciona a exclusão dos fundos instituídos pelo Poder Judiciário, pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério Público, pelas Defensorias Públicas e pelas Procuradorias Gerais dos Estados e do Distrito Federal, da desvinculação.
4.3 MUNICÍPIOS
A desvinculação no âmbito dos Municípios, a seu turno, guarda basicamente as mesmas limitações elencadas anteriormente para Estados e Distrito Federal com a diferença de que, dada a inexistência de entidades judiciárias, a última limitação, imposta pelo Art. 76-B, IV, do ADCT, recai apenas sobre os “fundos instituídos pelo Tribunal de Contas do Município”.
5. A VINCULAÇÃO DAS RECEITAS
Para melhor compreender o instituto da desvinculação de receitas é preciso também entender o significado do termo “vinculação de receitas” e os seus impactos no orçamento. Para Paulo Henrique Feijó:
De maneira geral, vincular receita é previamente destinar parte ou a totalidade da arrecadação de determinada receita para uma finalidade específica.
No Brasil grande parte da receita pública é instituída com destinação previamente estabelecida, ficando reservada para ser utilizada em determinada finalidade, normalmente fixada em lei e, em alguns casos, na própria Constituição.
São exemplos de receitas com destinação específica aquelas conceituadas como contribuições, como no âmbito da União a Contribuição para o PIS/Pasep e a Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e no âmbito municipal a Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública (Cosip). [...] No setor publico brasileiro parcela expressiva do produto da arrecadação dos impostos, contribuições e outras receitas públicas não pode ser livremente programada, a cada ano, visto que sua utilização se encontra previamente estabelecida na Constituição ou em diversos dispositivos legais. Diante da natural carência de recursos com que contam os governos, e da ilimitada demanda da sociedade por bens e serviços públicos, foram se ampliando ao longo do tempo os normativos constitucionais e legais que buscavam privilegiar determinados gastos, como aqueles destinados à saúde, à educação e à segurança.
Em algumas situações, a vinculação de receitas está associada a planejamento de longo prazo, como foi o caso da instituição do Fundef - Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério. Esse fundo foi instituído mediante vinculação de receitas para fins específicos, pelo prazo de dez anos, com base em estudos que indicavam ser esse o tempo necessário para que o País atingisse a meta de universalização do ensino fundamental, o que efetivamente se realizou. Passados os dez anos, a pressão de demanda gerada pelo aumento de concluintes do ensino fundamental passou a incluir o ensino médio e infantil nessa ação planejada e, a partir de 2007, o Fundef foi substituído pelo Fundeb - Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação, estendendo a vinculação de receitas a todo o ciclo da Educação Básica.
Porém, em muitas outras situações o mecanismo de destinar previamente recursos para determinadas finalidades está intimamente associado à desconfiança do legislador do presente em relação ao governante do futuro. Assim, se por um lado a prática busca garantir que determinadas prioridades sejam atendidas pelos governantes, por outro demonstra que a sociedade brasileira, representada no parlamento, ainda não atingiu o nível de amadurecimento necessário para a discussão de suas prioridades.
(FEIJÓ, Paulo Henrique. Entendendo a Desvinculação de Receitas de Estados e Municípios (DREM), 2016)
Deste modo, vincular receitas significa antever – mesmo antes da arrecadação – o fim que aquela terá dentro das atividades realizadas pelo Estado.
O orçamento público brasileiro, a seu turno, possui vinculação em parte significativa de suas receitas, como no caso das contribuições – tributos de arrecadação vinculada por excelência – e impostos destinados aos Fundos de Repartição de Receitas (FPE FPM). Aliás, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/00) põe a salvo os recursos vinculados, ainda que não utilizados integralmente no exercício corrente21 [20].
A vinculação, portanto, é um importante instrumento utilizado para garantir o funcionamento das atividades essenciais do Estado, tais como a educação, saúde, previdência e assistência social. No entanto, é fato que a simples vinculação legal de recursos a atividades essenciais não garante objetivamente a boa utilização das receitas na medida em que esta depende de uma série de variáveis, tais como a probidade administrativa dos gestores, a eficiência na aplicação dos recursos e a velocidade com que as atividades do Estado são desenvolvidas.
Apenas a título de informação, em 2016 a dívida pública22 [21] alçou o patamar histórico de R$ 3.112.000.000.000,00 (três trilhões e cento e doze bilhões de reais)23 [22], sendo que a previsão de gastos apontada na Lei Orçamentária Anual – LOA para o exercício de 2016 previu a despesa de R$ 885.000.330.304,00 (oitocentos e oitenta e cinco bilhões, trezentos e trinta mil, trezentos e quatro reais)24 [23] com a dívida pública, o que corresponde a 29,9% (por cento) de todas as despesas da União previstas para o ano.
Dessa forma, como exemplo, caso não houvesse nenhuma forma de vinculação de receitas, o governo poderia, na intenção de liquidar mais rapidamente a dívida, reduzir os recursos pré-alocados para a saúde e para a educação aos patamares mínimos, constitucionalmente previstos, o que acarretaria significativo prejuízo de setores já extremamente defasados.
De todo modo, a vinculação pressupõe a preservação de setores do Estado imprescindíveis ao funcionamento da sociedade, e que, como tais, não podem ser soçobrados em detrimento de outros setores menos relevantes.
6. OS DOIS LADOS DA DESVINCULAÇÃO
Certamente, a Desvinculação de Receitas traz algumas vantagens para a administração do orçamento público na medida em que permite a realocação de receitas em atividades que demandem maior atenção e contribui para o alcance de um superavit do orçamento geral. Contudo, existem também desvantagenssignificativas em aumentar a discricionariedade na alocação dos recursos públicos.
Como vantagem, podemos citar o fato de que a desvinculação reduz a obrigação de gastos com determinados setores ao “descarimbar” tributos de arrecadação vinculada. Se, hipoteticamente, os recursos legalmente destinados à seguridade social cobrissem todas as despesas e apresentassem superavit significativo, por exemplo, o governo então poderia deslocar a "gordura" excedente para outro setor abarcado pelo orçamento fiscal ou pelo orçamento das estatais, de modo a impedir que a monta superavitária da seguridade ficasse sem uso até o próximo exercício financeiro.
Dessa forma, a administração manteria o funcionamento das funções essenciais da seguridade (saúde, assistência e educação) cujas fontes de custeio são previstas pela própria constituição, e ainda investiria o excedente em outros campos que demandassem atenções especiais.
É preciso destacar que, fatidicamente, as necessidades da sociedade se desenvolvem de acordo com o processo histórico/evolutivo, que, cada vez mais, muda determinado estado de coisas em um interstício mínimo de tempo. Por esta razão, certo é que durante apenas um exercício financeiro as prioridades do Estado podem mudar duas, três, senão mais vezes, tornando imprescindível que a gestão possua um caixa maleável para trabalhar.
O problema dessa maleabilidade é que a desvinculação da “gordura”, apesar de não atingir as despesas obtidas com a seguridade no presente, impede o desenvolvimento do setor no futuro. Sem excedente no orçamento, a seguridade deixa de evoluir para abarcar toda a fração da sociedade que dela necessita para se tornar estagnada no tempo. Em suma: sem a “gordura” a dívida de hoje é paga, mas não sobram recursos para o investimento, e os limites mínimos de gastos com setores importantes acabam se transformando em verdadeiros “tetos” de gastos.
De um modo geral, nota-se que tal estagnação pode prejudicar sobremaneira a evolução de setores como saúde, educação e segurança, v.g., já que as demandas sociais mais básicas continuarão, como sempre, crescendo a passos largos.
Um dos maiores exemplos da influência negativa da DRU nos últimos anos ocorreu com a previdência social, na medida em que esta sofreu incontáveis abalos com o corte de investimentos, o que, no longo prazo, contribuiu para o resultado deficitário em suas contas.
Uma avaliação oficial do Tribunal de Contas da União – TCU25 [24], elaborada a partir de dados do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, aponta que entre os anos de 2004 e 2011 a DRU retirou cerca de 744,3 bilhões em valores atualizados com juros até 7/10/2016. Como aponta Ivo Montenegro (2017) em bela explanação no seu artigo intitulado “Reforma da Previdência: será que vai resolver o déficit?”26 [25], sem a DRU, a balança econômica da previdência atingiria superavit em quase todos os anos analisados, no entanto, com a DRU, obteve déficit em todos os anos, o que reafirma a ideia de que, apesar do impedimento constitucional, a desvinculação limitou, na prática, as atividades da previdência.
Outro aspecto relevante está no fato de que a desvinculação apresenta-se como um contraponto à vontade do legislador constituinte originário, que, mesmo nas vias de 1988, visou preservar setores importantes da sociedade de ataques futuros.
Nesse contexto, nota-se que as contribuições sociais, tributos responsáveis pela maior parte do saldo desvinculado – cerca de noventa por cento27 [26]- que desfalca o orçamento da seguridade, são, na verdade, tributos essencialmente vinculados pela própria constituição.
Atualmente, o governo federal retira recursos da seguridade através da DRU, mesmo não tento aquela um superavit propriamente dito, com a justificativa de que existem despesas correntes durante o ano que precisam ser quitadas antes e que todos os recursos são posteriormente devolvidos ao orçamento social.
Ocorre que, não raras vezes, a DRU retira da seguridade para financiar setores como o dos juros decorrentes da dívida pública, das emendas parlamentares e do investimento nas estatais que, ocasionalmente, podem ser utilizadas como pontes para a corrupção.
7. DISCUSSÃO SOBRE A CONSTITUCIONALIDADE DA DESVINCULAÇÃO DE RECEITAS
Antes de adentrar ao meio técnico-jurídico da discussão acerca da constitucionalidade da DRU, da DRE e da DRM, é preciso mencionar os aspectos morais que adornam tais institutos e de certa forma circundam a própria questão da constitucionalidade.
Em primeiro lugar é preciso destacar que o processo legislativo de elaboração do instituto desvinculatório prejudica a avaliação social e até mesmo política de suas características. Como já explanado em linhas anteriores o processo para aprovação de uma emenda constitucional é o mesmo tanto para o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias quanto para o Texto principal. Apesar disso a maneira como as instituições de controle – tais quais a imprensa, as universidades especializadas e a própria população – enxergam esses processos é completamente diferente.
A aprovação de uma emenda ao texto principal quase sempre ganha notoriedade rapidamente e é debatida entre o meio acadêmico e a sociedade em geral. Isso acontece porque o texto principal não tem “prazo de validade” e até que seja alterado novamente, por um processo deveras dificultoso, vigerá impondo a sua normatividade às pessoas.
Já a aprovação de uma emenda no ADCT provoca uma repercussão muito menor nos meios de comunicação e na sociedade, sobretudo porque a consciência coletiva influencia os cidadãos a pensarem que a existência de um prazo determinado – no caso do ADCT – torna a matéria em análise menos onerosa, e por conseguinte, menos relevante.
Sumulando: a sociedade e o próprio Estado dão menor atenção e debatem menos os termos das disposições transitórias por entenderem que são condições passageiras, relacionadas às peculiaridades e necessidades momentâneas do país, o que, teoricamente, não é um pensamento de todo equivocado.
O problema é que a partir dessa premissa os vetores de poder podem se utilizar da precariedade temporal do ADCT para aprovar sem maiores discussões alguns institutos permanentes.
É o caso da DRU que, apesar de ser pouquíssimo conhecida pela consciência coletiva, já foi aprovada, reaprovada e ampliada por 5 (cinco) vezes através de emenda constitucional para valer durante 23 (vinte e três) anos consecutivos – isso desconsiderando os períodos anteriores em que havia previsão de institutos semelhantes porém com identificações distintas.
Em segundo lugar é preciso destacar que como o próprio nome já indica, o ADCT deve conter exclusivamente regras de caráter transitório, o que, com o apoio das razões alhures, não ocorre com a desvinculação de receitas.
Uma pesquisa feita pelo Centro de Altos Estudos Brasil Século XXI28 [27] revela que ao longo dos 17 (dezessete) anos de existência da DRU (recentemente ampliada para Estados, Distrito Federal e Municípios), o Brasil passou por infindáveis variações na economia, dentre elas vários saltos positivos, tais como os anos de 2007 e 2010 com crescimento respectivo do PIB em 6 e 7,5 por cento. Se a desvinculação servisse, na prática, como condição excepcional a ser aplicada na correção de insuficiências orçamentárias, não deveria funcionar em momentos de equilíbrio financeiro.
Tal como posto nos dias atuas e prorrogado inúmeras vezes, o instrumento funciona como regra absoluta em momentos de crise e também de estabilidade financeira, o que o torna um instituto permanente, estranho à sua própria natureza normativa.
Nesse contexto, Napoleão Guimarães Neto elucida que:
[...] a administração da crise financeira que, momentaneamente, o país atravessa com essas ferramentas contábeis, ditas como excepcionais, tem se tornado uma nova regra de priorização ao ser proposta uma prorrogação até 31.12.2023, afastando a ideia de que se trata de algo temporário e excepcional, diante de tamanha longevidade e desvio de finalidade, que ficam demonstrados nessa primeira prorrogação por oito anos.
(NETO, 2016, Revista dos Tribunais - A Constitucionalidade da Desvinculação de Receitas da União e sua extensão para os demais Entes da Federação, p. 190).
Outra discussão que se impõe a respeito da constitucionalidade da desvinculação é a natureza jurídica das contribuições sociais, dado que esta espécie tributária representa aproximadamente noventa por cento do valor arrecadado com o instituto contido no Art. 67 do ADCT.
As contribuições sociais foram criadas com o intuito de custear, combinadas a outros meios, todo o Sistema da Seguridade Social Brasileira. Esta vinculação encontra respaldo no Art. 195 da Carta Magna bem como no Art. 10 da Lei Orgânica da Seguridade Social (Lei 8.212/91) e é de suma importância para a manutenção de garantias mínimas à vida dos cidadãos.
Nesse contexto passou a ganhar relevância o debate sobre a possibilidade de se desfazer a vontade do legislador constituinte originário para, através do ADCT, redirecionar tais recursos. Ainda na obra de Napoleão Guimarães Neto é possível destacar que:
A perpetuação da DRU e a sua extensão para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, por meio de regra que venha a targiversar o ADCT, afeta a natureza jurídica das contribuições sociais ao desvinculá-la, ainda que de forma parcial, sua afetação à seguridade. Hugo de Brito Machado Segundo assevera que, em sendo vontade da União, desvincular tributos deveria criar impostos no uso de sua competência residual e, ainda, reparti-los na forma do art. 157, II, da CF/1988.
Contudo, essa vedação do retrocesso no âmbito dos direitos sociais deve ser interpretada de forma conjugada, como pode ser observado pela proteção que é conferida a esses direitos, como cláusula pétria, e deve buscar garanti-los materialmente, além do seu enunciado formal, uma vez que os dispositivos constantes nos arts. 71, 72 e 76, do ADCT, apenas e tão somente se legitimaram no ordenamento brasileiro na condição de regra transitória. E, com essa proposta de extensão da Desvinculação das Receitas aos demais entes da federação, pode soar como forma falseadora de ajuste fiscal contra a pretensão inicial do texto constitucional.
(NETO, 2016, Revista dos Tribunais – A Constitucionalidade da Desvinculação de Receitas da União e sua extensão para os demais entes da Federação, p. 190).
Já para Fernando Scaff o desvio de verbas previamente afetadas a atividades essenciais prejudica sobremaneira a efetivação dos direitos humanos:
O procedimento adotado através destas Emendas Constitucionais acarretou a utilização de verbas vinculadas (afetadas) a uma destinação para outros fins que não aqueles constitucionalmente previstos, e que, in casu, afetaram vastamente a concretização dos direitos humanos (ou, como deseja parte da doutrina, dos direitos fundamentais sociais) por falta de recursos para sua implementação, destinados a outras finalidades. (...) O fato de terem sido estas alterações decorrentes de uma série de Emendas Constitucionais não permite que se argumente o fato de que se trata de uma norma constitucional de idêntica hierarquia, pois o Supremo Tribunal Federal em outra oportunidade já decidiu que Emendas Constitucionais podem ser inconstitucionais, caso violem cláusulas pétreas (art. 60, § 4º, IV, CF), (...) Desta forma, o fato de serem emendas constitucionais não afasta a inconstitucionalidade flagrante decorrente da agressão aos direitos fundamentais de segunda geração (direitos fundamentais sociais) fruto do afastamento de recursos fiscais constitucionalmente destinados à educação, saúde e seguridade social, conforme acima evidenciado.
(SCAFF, Fernando Facury. Direitos Humanos e a Desvinculação das Receitas da União – DRU. In: Revista de Direito Administrativo, pp. 48-49. 2004)
Soma-se a isso o fato de que a constituição não prevê a vinculação de receitas para atividades pouco relevantes para o país. Como já referido, todas as receitas com destinação específica são direcionadas a setores de suma importância para a manutenção de direitos individuais e coletivos. É o caso, por exemplo, da relação entre as contribuições sociais e a seguridade social, e dos fundos de transferência constitucional (FPE e FPM) para com a integridade financeira destes entes.
Assim, é descabida a ideia de que a desvinculação serve para realocar receitas em áreas mais importantes, posto que os setores mais importantes é que estão sendo desfalcados com a medida.
Por todas essas razões, é possível destacar a inconstitucionalidade da Desvinculação de Receitas no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios que desborda por prejudicar o desenvolvimento de setores essenciais da sociedade, tais como a saúde, educação e assistência social.
8. CONCLUSÃO
A desvinculação de receitas, como bem estudada, deve servir apenas em situações excepcionais de desequilíbrio econômico. Contudo, os administradores brasileiros vêm a utilizando como regra há dezessete anos para conseguir liberar recursos vinculados e aplicá-los nas mais variadas áreas de interesse do Estado – que nem sempre são áreas de interesse da população.
Embora tenha pontos positivos, a liberação de verbas ditas “carimbadas” guarda inúmeros pontos negativos, isso porque, apesar de dar maior discricionariedade para o administrador aplicar seus recursos em setores que demandem atenção especial, a ferramenta também viabiliza a alocação em setores pouco relevantes para a sociedade, dado que as receitas inicialmente vinculadas pela constituição são direcionadas sempre a setores importantes, tais como, o da saúde, educação e assistência social.
Soma-se a isso o fato de que a liberação da renda desconsidera sobremaneira a intenção do legislador constituinte originário ao desvirtuar a essência das contribuições sociais. Dessarte, a desvinculação de receitas ofende a constituição ao se apresentar como instrumento excepcional que, materialmente, dura ad aeternum.
9. NOTAS
1 [28] Art. 71 do ADCT (Incluído pela Emenda Constitucional de Revisão nº 1º, de 1 de março de 1994, e, posteriormente alterado pela Emenda Constitucional nº 10, de 4 de março de 1996).
2 [29] Art. 72 do ADCT (Incluído pela Emenda Constitucional de Revisão nº 1º, de 1 de março de 1994): Integram o Fundo Social de Emergência: I - o produto da arrecadação do imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza incidente na fonte sobre pagamentos efetuados, a qualquer título, pela União, inclusive suas autarquias e fundações; II - a parcela do produto da arrecadação do imposto sobre propriedade territorial rural, do imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza e do imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários, decorrente das alterações produzidas pela Medida Provisória n.º 419 e pelas Leis n.ºs 8.847, 8.849 e 8.848, todas de 28 de janeiro de 1994, estendendo-se a vigência da última delas até 31 de dezembro de 1995; III - a parcela do produto da arrecadação resultante da elevação da alíquota da contribuição social sobre o lucro dos contribuintes a que se refere o § 1.º do art. 22 da Lei n.º 8.212, de 24 de julho de 1991, a qual, nos exercícios financeiros de 1994 e 1995, passa a ser de trinta por cento, mantidas as demais normas da Lei n.º 7.689, de 15 de dezembro de 1988; IV - vinte por cento do produto da arrecadação de todos os impostos e contribuições da União, excetuado o previsto nos incisos I, II e III; V - a parcela do produto da arrecadação da contribuição de que trata a Lei Complementar n.º 7, de 7 de setembro de 1970, devida pelas pessoas jurídicas a que se refere o inciso III deste artigo, a qual será calculada, nos exercícios financeiros de 1994 e 1995, mediante a aplicação da alíquota de setenta e cinco centésimos por cento sobre a receita bruta operacional, como definida na legislação do imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza; VI - outras receitas previstas em lei específica.
3 [30] §3º do Art. 71 do ADCT (Incluído pela Emenda Constitucional nº 10 de 4 de março de 1996): O Poder Executivo publicará demonstrativo da execução orçamentária, de periodicidade bimestral, no qual se discriminarão as fontes e usos do Fundo criado por este artigo.
4 [31] Art. 76 do ADCT (Incluído pela EC nº 27 de 21 de março de 2000): É desvinculado de órgão, fundo ou despesa, no período de 2000 a 2003, vinte por cento da arrecadação de impostos e contribuições sociais da União, já instituídos ou que vierem a ser criados no referido período, seus adicionais e respectivos acréscimos legais.
5 [32] Art. 76 do ADCT (Redação dada pela EC nº 42 de 19 de dezembro de 2013): É desvinculado de órgão, fundo ou despesa, no período de 2003 a 2007, vinte por cento da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados no referido período, seus adicionais e respectivos acréscimos legais.
6 [33] Emenda Constitucional Nº 93, De 8 De Setembro De 2016.
7 [34] Art. 76 do ADCT (Redação dada pela EC n° 93, de 8 de setembro de 2016): São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2023, 30% (trinta por cento) da arrecadação da União relativa às contribuições sociais, sem prejuízo do pagamento das despesas do Regime Geral da Previdência Social, às contribuições de intervenção no domínio econômico e às taxas, já instituídas ou que vierem a ser criadas até a referida data.
8 [35] Arts. 76-A do ADCT (Incluído pela EC n° 93, de 8 de setembro de 2016).
9 [36] Consoante posição oficial do Governo Federal, extraído do domínio eletrônico da Receita Federal: "[...] não há que se falar que a DRU retira recursos da Seguridade Social. Mais impróprio ainda é dizer que ela tira recursos da Previdência Social, pois as receitas específicas da Previdência (as contribuições patronais e de empregados) não são afetadas pela DRU, que incide apenas sobre as receitas de contribuições sociais, tais como CSLL, Cofins e PIS/PASEP." (Marcos Mendes - chefe da Assessoria Especial do Ministério da Fazenda – extraído do sítio eletrônico: http://www.fazenda.gov.br/por-dentro-da-reforma-da-previdencia/artigos-e-analises/existe-desvio-de-recursos-da-previdencia-para-pagar-outras-despesas-do-governo [37], em 09/05/2017)
10 [38] Art. 212 CRFB: A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
11 [39] Art. 198,§ 2º, CRFB: A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
I - no caso da União, a receita corrente líquida do respectivo exercício financeiro, não podendo ser inferior a 15% (quinze por cento); (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
II - no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
III - no caso dos Municípios e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
12 [40] Contribuição Social sobre o Lucro Líquido.
13 [41] Art. 1-A da Lei 10.336/01 (incluído pela Lei 10.866/04): A União entregará aos Estados e ao Distrito Federal, para ser aplicado, obrigatoriamente, no financiamento de programas de infra-estrutura de transportes, o percentual a que se refere o art. 159, III, da Constituição Federal, calculado sobre a arrecadação da contribuição prevista no art. 1o desta Lei, inclusive os respectivos adicionais, juros e multas moratórias cobrados, administrativa ou judicialmente, deduzidos os valores previstos no art. 8o desta Lei e a parcela desvinculada nos termos do art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
14 [42] Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.628.
15 [43] DRE – Desvinculação de Receitas dos Estados e Distrito Federal.
16 [44] Vide Capítulo 3.1.
17 [45] Art. 25 da Lei Complementar nº101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF).
18 [46] Extraído do sítio eletrônico: http://www.gestaopublica.com.br/blog-gestao-publica/entendendo-a-desvinc... [47], em 16/05/2017.
19 [48] Lei complementar nº 101/00: Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. (Vide Decreto nº 4.959, de 2004) (Vide Decreto nº 5.356, de 2005)
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
20 [49] "A Dívida Pública Federal (DPF) é a dívida contraída pelo Tesouro Nacional para financiar o déficit orçamentário do Governo Federal, nele incluído o refinanciamento da própria dívida, bem como para realizar operações com finalidades específicas definidas em lei." (Extraído do sítio eletrônico da fazenda nacional em 30/05/2017: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/o-que-e-a-divida-publica-federal- [50])
21 [51] Informação extraída do sítio eletrônico do Tesouro Nacional em 30/05/2017: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/269444/Apresenta%C3%A7... [52] _port.pdf/38436bac-cc72-44c9-b3cd-aded54ecc173
22 [53] Lei Orçamentária Anual – exercício 2016 (Lei. 13.255/2016): Art 3º: A despesa total fixada nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social é de R$ 2.953.546.387.308,00 (dois trilhões, novecentos e cinquenta e três bilhões, quinhentos e quarenta e seis milhões, trezentos e oitenta e sete mil e trezentos e oito reais), incluindo a relativa ao refinanciamento da dívida pública federal, interna e externa, em observância ao disposto no art. 5o, § 2o, da LRF, na forma detalhada entre os órgãos orçamentários no Anexo II desta Lei e assim distribuída: [...] III - Refinanciamento da dívida pública federal: R$ 885.000.330.304,00 (oitocentos e oitenta e cinco bilhões, trezentos e trinta mil, trezentos e quatro reais), constantes do Orçamento Fiscal.
23 [54] Relatório de Contas do Governo da República – Exercício 2016 – encontrado no domínio: https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp [55]fileId=8A8182A15D66559C015DA4B9012D4B05
24 [56] MONTENEGRO, Ivo. Reforma da Previdência: será que vai resolver o déficit?. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 22, n. 5039, 18 abr. 2017. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/57165>.
25 [57] Informação disponível no domínio eletrônico do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão – MPOG: http://www.planejamento.gov.br/ [58] acessado em 19/06/2017.
26 [59] Vinte Anos de Economia Brasileira 1995/2005. Acessada em 21 de junho de 2017 através do domínio eletrônico: http://www.altosestudosbrasilxxi.org.br/documentos/finish/7/1454 [60]
10. REFERÊNCIAS
BRASIL. Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, 1988;
BRASIL. Código Tributário Nacional (Lei 5.172), 1966;
BRASIL. Constituição Federal, 1988;
BRASIL. Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101), 2000;
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Decisão monocrática na ADI n.5628/DF. Relator: ZAVASCKI, Teori. Publicado no DJE 257 em 2 de dezembro de 2016. p. 968. Disponível em http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente... [61]. Acessado em 09-05-2017;
CARVALHO, André Castro. Vinculação de Receitas Públicas. São Paulo: Quartier Latin, 2010;
DA SILVA, José Afonso. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 3ª ed. São Paulo: Malheiros, 1998;
DALLARI, Adilson de Abreu. Orçamento impositivo. In: CONTI, José Maurício; SCAFF, Fernando Facury. Orçamentos Públicos e Direito Financeiro. São Paulo: RT, 2011;
FEIJÓ, Paulo Henrique. Entendendo a Desvinculação de Receitas de Estados e Municípios (DREM),Disponível em: http://www.gestaopublica.com.br/blog-gestao-publica/entendendo-a-desvinculacao-de-receitas-de-estados-e-municipios-drem.html. Acesso em 16/05/2017;
FERREIRA, Francisco Gilney Bezerra de Carvalho. Do mecanismo da desvinculação das receitas da União como garantia da livre alocação dos recursos orçamentários. O “jeitinho brasileiro” entra em cena novamente! [62]. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 17 [63], n. 3208 [64], 13 [64] abr. [65] 2012 [63]. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/21510>. Acesso em: 26 jun. 2017;
MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. Contribuições e Federalismo. São Paulo: Dialética, 2005;
MANSUR, Marilia Coser. O financiamento federal da saúde no Brasil: tendências da década de 1990.[Mestrado] Fundação Oswaldo Cruz, Escola Nacional de Saúde Pública; 2001;
MONTENEGRO, Ivo. Reforma da Previdência: será que vai resolver o déficit?. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 22, n. 5039, 18 abr. 2017. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/57165>. Acesso em: 30 out. 2018;
PROCHALSKI, Daniel. DRU - Desvinculação das Receitas da União. A sociedade brasileira tem o dever cívico de questionar a sua manutenção nos próximos orçamentos [66]. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 16 [67], n. 3072 [68], 29 [68] nov. [69] 2011 [67]. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/20521>. Acesso em: 26 jun. 2017;
SCAFF, Fernando Facury. Direitos Humanos e a Desvinculação das Receitas da União – DRU. In: Revista de Direito Administrativo. nº 236: 33-50. Ed. Renovar: Rio de Janeiro, Abr/Jun 2004.
SUZART, Janilson Antonio da Silva. O impacto da desvinculação de receitas nos gastos com educação da União: uma análise entre os anos de 1994 a 2012. [70] Revista Adm. Pública. Ed. Renovar: Rio de Janeiro, Jul/Ago 2015.