Resumo: O critério para divisão do fundo partidário é assunto debatido em diversos países. No Brasil, o Congresso Nacional definiu, finalmente, um critério. A lei 9.096/95, regulamentando o artigo 17, §3º da Constituição Federal, estabeleceu a cláusula de barreira para a divisão da maioria dos recursos públicos partidários. O elemento diferenciador adotado foi o percentual mínimo de cinco por cento dos votos válidos na Câmara dos Deputados (Casa do Povo). Como reação, os partidos menores propuseram as ações de declaração de inconstitucionalidade nº 1351-3 e 1354-8. O fundamento dessas demandas, em síntese, era a violação ao pluralismo partidário. As eleições de 2006 demonstraram que 06 partidos ultrapassaram a cláusula de barreira. A despeito disso, em dezembro de 2006, o Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional a cláusula de barreira, juntamente com o critério de divisão dos recursos do fundo partidário. Isso gerou uma lacuna no ordenamento. A solução encontrada pelo Pretório Excelso foi notificar o Tribunal Superior Eleitoral, a fim de que este ente regulamentasse a matéria. Dessa maneira foi feito. Diante desse quadro, pretende esse estudo discutir a impropriedade da decisão do Supremo Tribunal Federal, já que a atuação do controle de constitucionalidade deve ser excepcional. O critério definido era legítimo, já que foi determinado pelos representantes do povo, eleitos pelo voto, obedecendo à igualdade. Não bastasse isso, face à omissão legislativa, a solução possível seria modular os efeitos da declaração de constitucionalidade. Para comprovar a constitucionalidade da delimitação utilizam-se os critérios definidos por J. J. Gomes Canotilho. Em razão desses argumentos, pretende esse estudo reavaliar os parâmetros da decisão do Supremo Tribunal Federal, tentando-se, assim, asseverar a constitucionalidade da proporcionalidade limitada como critério para o recebimento das verbas do fundo partidário e salvaguarda do sistema democrático brasileiro.
Abstract: The basis in which the parties’ fund is shared became a polemic subject in many countries. In Brazil, the National Congress finally defined the division’s standard. The Federal Law n. 9.096/95, which regulates the article 17, §3º, of the Federal Constitution, established the barrier clause for the majority of parties’ fund resources allocation. The key element introduced was the minimum quorum of five percent of the valid votes in the Chamber of Deputies (House of the People). As reaction, the small parties had instituted the Actions of Declaration of Unconstitutionality nº 1351-3 and 1354-8. The bedding of these lawsuits, in synthesis, was the parties’ pluralism violation. The elections of 2006 revealed that 06 parties had exceeded the barrier clause. In December of 2006, the Supreme Federal Court declared the unconstitutionality of the barrier clause, as of the basis of the parties’ fund public resources division. This decision has caused a gap into the law system. The solution created by the Supreme Court was to notify the Electoral Superior Court so that this tribunal could regulate the subject. And so it was done. In this context, this study proposes to discuss the impropriety of the Supreme Federal Court’s decision, since the constitutionality control must be exceptionally performed. The elected standard was legitimate, since it was determined by the representatives of the people, elected by vote, obeying the equality. Nevertheless, face to the legislative omission, the possible solution would be to modulate the effect of the declaration of constitutionality. To prove the constitutionality of the proposed delimitation standards defined by J. J. Gomes Canotilho are used. For this reasoning, the present study intends to reevaluate the parameters of the Supreme Federal Court’s decision, attempting to affirm the constitutionality of the limited proportionality as the basis for the incoming resources from the parties’ fund and for the safeguards of the Brazilian democratic system.
Palavras-chave: Constitucionalidade. Financiamento Público. Partidos Políticos. Proporcionalidade limitada. Poder de legislar.
Keywords: Constitutionality. Public funding. Political parties. Limited proportionality. Ability to legislate.
Sumário: 1 Introdução - 2 O Fundo Partidário e a Cláusula de Barreira – 3 As Ações Declaratórias de Inconstitucionalidade 1351-3 e 1354-8 – 4 A Presunção de Constitucionalidade da limitação do art. 13, § 3 da Constituição Federal – 5 A Invasão da Discricionariedade do Poder Legislativo – 6 A Igualdade de chances conferida aos partidos políticos 7- O Problema da Omissão legislativa deixada pelo julgamento das ADINs 1351-3 e 1354-8 – 8 Avaliação dos Requisitos de Constitucionalidade através do Método de J. J. Canotilho 8.1 Restrição a norma de direito, liberdade ou garantia 8.2 Autorização Constitucional – 8.3 Salvaguarda de outros direitos e interessas constitucionais 8.4 Observância de requisitos constitucionais 8.4.1 Princípio da Proporcionalidade (necessidade, proporcionalidade e adequação) – 8.4.2 Generalidade e Abstração – 8.4.3 Não-retroatividade e garantia de núcleo essencial – 9 Considerações Finais – 10 Referências
1 Introdução
O Brasil, inegavelmente, é um país que viveu os mais diversos formatos políticos. Do Império à República; da ditadura à democracia. Então, após essas etapas, estabeleceu-se na Constituição Federal que o governo brasileiro seria fundado na representação popular. Para garantir a permanência do poder nas mãos do povo, reconheceu-se a necessidade de manter a diversidade política, o que foi possível através dos partidos políticos.
Para evitar a ingerência do poder econômico nas decisões partidárias, a Constituição Federal de 1988 garantiu a sua mantença através de recursos públicos. Nasceu o Fundo Partidário Nacional. Para aqueles que entendem os recursos desse fundo como irrelevantes vale a pena esclarecer que, apenas em 2006, a sua arrecadação foi de 117,8 milhões de reais (1). Esse montante deveria ser dividido entre as agremiações políticas registradas no TSE. Faltava, entretanto, estabelecer de que maneira seria feita essa divisão. Então, em 1995, a lei 9.069 (2) fixou o critério proporcional, ao mesmo tempo em que exigiu a ultrapassagem da cláusula de barreira para o recebimento de maior parte das verbas.
Desde então, a questão enveredou por discussões políticas e judiciais. O tema ganhou maior relevo quando chegou ao Supremo Tribunal Federal. Era o embate: pluralismo partidário versus poder de legislar. Por fim, o Pretório Excelso decidiu que a disciplina dada à matéria, pela lei 9.069/95, era inconstitucional. Dessa decisão, surgiram os problemas a serem tratados nesse trabalho.
Pretende-se discutir aqui como se pode resolver a lacuna deixada por essa declaração de inconstitucionalidade; avaliar a medida tomada na prática; averiguar se o critério fixado pelo Congresso Nacional viola o Princípio da Igualdade; além disso, debater até que ponto o Poder Judiciário pode adentrar na regulamentação conferida pelo Poder Legislativo aos partidos políticos, visto que os critérios eram quantitativos. A metodologia empregada para obter as conclusões desse estudo foram os critérios definidos por J. J. Canotilho (3), em sua Teoria da Constituição, a análise de instrumentos legais para modular a declaração de inconstitucionalidade, bem como a avaliação de princípios constitucionais, juntamente com a posição de doutrinadores da área.
2 O Fundo Partidário e a Cláusula de Barreira
A Constituição Federal de 1988 (4) reservou o capítulo IV para abordar o tema partidos políticos. Nesse espaço fixou os princípios, consagrou a liberdade de criação e de organização. Quando tratou do financiamento das agremiações políticas, determinou no artigo 17, §3: "Os partidos políticos têm direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei."
Em outras palavras, o constituinte assegurou aos partidos políticos o recebimento dos recursos do fundo partidário (dinheiro público). Mas, os critérios para o seu recebimento e qual seria o percentual devido a cada entidade deveriam ser determinados pela lei. A norma constitucional necessitava de regulamentação infraconstitucional para ter eficácia (5).
Por essa razão, em 1995, o Congresso Nacional finalmente regulamentou o dispositivo constitucional, através da lei 9.096 (6). No que concerne ao financiamento partidário atrelou o recebimento de recursos aos critérios estabelecidos na chamada cláusula de barreira. Isso significou a fixação de uma série de requisitos a que os partidos políticos ficaram condicionados para merecerem algumas benesses políticas. Os partidos que não conseguissem alcançar o percentual de votos definido pela lei teriam reduzidos vários direitos, como o tempo de horário gratuito na televisão (artigo 49), recursos financeiros (artigo 41), entre outros. Os critérios fixados pela cláusula de barreira foram os seguintes:
Art. 13. Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleição para a Câmara dos Deputados obtenha o apoio de, no mínimo, cinco por cento dos votos apurados, não computados os brancos e os nulos, distribuídos em, pelo menos, um terço dos Estados, com um mínimo de dois por cento do total de cada um deles.
Através da cláusula de barreira (porcentagem mínima de votos a ser obtida na votação da Câmara dos Deputados) restou estabelecido no artigo 41 da lei 9.096/95 como seria feita a distribuição dos recursos partidários. Um por cento de forma uniforme e noventa e nove por cento conforme a representatividade obtida por quem ultrapassa a cláusula de barreira. Conclui-se que os valores a serem recebidos teriam proporção direta com o número de votos apurados na eleição da Câmara dos Deputados, mas, limitadamente.
Como se poderia esperar, a reação dos partidos pequenos foi imediata. Entenderam-se desfavorecidos pelos novos parâmetros de divisão do fundo partidário. Mais ainda com a redução de direitos proveniente da cláusula de barreira. A atitude seguinte foi a propositura de duas ações diretas de inconstitucionalidade:
- ADIN 1351 – 3 (Proposta pelo PC do B e outros)
Distribuição em 28.09.1995 (7);
- ADIN 1354 – 8 (Proposta pelo PSC – Partido Socialista Cristão)
Distribuição por prevenção em 06.10.1995 (8).
Contudo, não foi imediata a análise do mérito de tais demandas. Ao contrário, houve tempo para testar a aplicação dos artigos da lei 9.096/95, ao menos em tese, já que a divisão do dinheiro do fundo partidário, conforme artigo 57 da lei 9.096/95, só seria efetuada a partir de 2007 (próxima legislatura). O quadro nacional, nas eleições de 2006, terminou da seguinte maneira:
a) no TSE constavam registrados 29 partidos políticos; (9)
b) dos 29 partidos, 16 tinham representação no Congresso Nacional (10);
c) após as eleições, 6 partidos ultrapassaram a cláusula de barreiras. (11).
Passaram a representar o pluralismo partidário os seguintes partidos: 1. Partido Progressista (PP); 2. Partido dos Trabalhadores (PT); 3. Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB); 4. Partido da Frente Liberal (PFL); 5. Partido Socialista Brasileiro (PSB); 6. Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB).
A despeito da propositura de duas ADINs, terminadas as eleições, a controvérsia sobre a cláusula de barreira e o financiamento partidário parecia estar resolvida. Mas, como se observará na análise a seguir, a celeuma estava só começando.
3 As Ações Declaratórias de Inconstitucionalidade nºs 1351-3 e 1354-8
Como anteriormente demonstrado, logo após a publicação da lei 9.096, certos partidos menores, em 19.09.1995, argüiram a inconstitucionalidade de alguns de seus dispositivos perante o Supremo Tribunal Federal. A ADIN 1351-3, distribuída em 28.09.1995, foi proposta pelo PC do B, PDT, PT, PSB, PV, PL, PSD, PPS, questionando os seguintes dispositivos: artigo 13; expressão contida no art. 41, inciso II; artigo 48; expressão contida no caput do art. 49 e artigos 56 e 57.
Destacando o fato do tema desse trabalho ser o financiamento partidário, interessa essencialmente a observação do seguinte artigo impugnado:
Art. 41. O Tribunal Superior Eleitoral, dentro de cinco dias, a contar da data do depósito a que se refere o § 1º do artigo anterior, fará a respectiva distribuição aos órgãos nacionais dos partidos, obedecendo aos seguintes critérios:
I - um por cento do total do Fundo Partidário será destacado para entrega, em partes iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral;
II - noventa e nove por cento do total do Fundo Partidário serão distribuídos aos partidos que tenham preenchido as condições do art. 13, na proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados.(12)
Pela redação do artigo 41, ficou claro que o Poder Legislativo, ao fixar um parâmetro para dividir a verba do fundo partidário, utilizou o critério proporcional limitado. Tentou-se, assim, reduzir o notório problema do crescimento do número de partidos políticos, sem, contudo, perder a característica de sistema plural.
Na petição inicial (13) da ADIN 1351-3, de 22 páginas, os fundamentos para o controle de constitucionalidade foram, em síntese, os seguintes:
- Ofensa ao princípio do pluralismo político, fundamento da República (artigo 1º, V, da CF);
- Violação ao exercício do poder do povo, através de seus representantes eleitos (artigo 1º, § único da CF);
- Ofensa à intervenção estatal nas associações e desrespeito ao Direito Fundamental da continuidade de seu funcionamento (artigo 5º, XVII, XVIII e XIX da CF);
- Desrespeito à liberdade dos partidos políticos e sua autonomia organizacional (artigo 17 da CF);
- Infração ao direito dos partidos políticos de ter acesso aos recursos do fundo partidário (artigo 17§ 2º da CF);
A argumentação ventilada na peça vestibular foi a de que haveria ofensa aos dispositivos constitucionais enumerados acima. Não bastasse isso, em sucessivo, os partidos realizaram um paralelo entre os dispositivos da lei 9.096 e a famosa emenda constitucional nº 1/69 (da época da ditadura), para apresentar as duas medidas como antidemocráticas. Ressaltaram, também, que a Constituição Federal de 1988 evoluiu, abolindo tais óbices, fazendo apenas exigências mínimas para a criação e o funcionamento partidário. Por isso, não caberia o retrocesso.
Outro fundamento aduzido foi o de que apenas o "caráter nacional" precisava de objetiva delimitação. Todos os outros princípios enumerados pela Constituição Federal, referentes aos partidos políticos, já seriam auto-suficientes. Prescindiriam de regulamentação infraconstitucional. Como precedentes, apontaram as ADINs 958-3/ RJ e 966-4/DF, julgadas pelo STF, que declararam inconstitucional dispositivos da lei 8.713/93 (chamada de cláusula de barreira ou exclusão naquela época).
O Partido Social Cristão (PSC) propôs uma nova ADIN (1354-8) (14), distribuída em 06.10.1995, argüindo as mesmas inconstitucionalidades apontadas pela ADIN 1351-3. Em suma, o diferencial do novo pleito era o seu pedido liminar.
Em 18.05.2004 foram concedidas vistas aos autos para que o Procurador Geral da República se manifestasse sobre a pretensão das ADINs (15). Em 01.06.2004 foi colacionado parecer pela improcedência do pedido, constitucionalidade dos artigos da lei 9.096 (16). No dia 07.12.2006 foi decidido o mérito, julgando procedente o pedido das ADINs, nos seguintes termos:
O Tribunal, à unanimidade, julgou procedente a ação direta para declarar a inconstitucionalidade dos seguintes dispositivos da Lei nº 9096, de 19 de setembro de 1995: artigo 013; a expressão "obedecendo aos seguintes critérios", contida no caput do artigo 041; incisos 00I e 0II do mesmo artigo 041; artigo 048; a expressão "que atenda ao disposto no art. 013", contida no caput do artigo 49, com redução de texto; caput dos artigos 056 e 057, com interpretação que elimina de tais dispositivos as limitações temporais neles constantes, até que sobrevenha disposição legislativa a respeito; e a expressão "no art. 013", constante no inciso 0II do artigo 057. Também por unanimidade, julgou improcedente a ação no que se refere ao inciso 0II do artigo 056. Votou a Presidente, Ministra Ellen Gracie. Ausente, justificadamente, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Falaram, pelos requerentes, Partido Comunista do Brasil - PC do B e outros, o Dr. Paulo Machado Guimarães e, pelo Partido Socialista Brasileiro - PSB, o Dr. José Antônio Figueiredo de Almeida. - Plenário, 07.12.2006. - Acórdão, DJ 30.03.2007(17).
Interessante ressaltar que, mesmo antes do julgamento pelo pleno, em 16.11.2006, foi exarado o seguinte despacho, antevendo a lacuna a ser deixada por uma possível declaração de inconstitucionalidade:
À Presidente - Ministra Ellen Gracie para o exame de empréstimo de preferência ao pregão, ante a necessidade de o Tribunal Superior Eleitoral baixar ato fixando os parâmetros para a distribuição do fundo partidário, tudo a partir dos preceitos da lei 9096/95 questionados. imprimam urgência, remetendo cópia a s. exa.. (grifo nosso) (18)
Então, como previsto, após a declaração de inconstitucionalidade do artigo 13 da lei 9.096/95 (cláusula de barreira) e, consequentemente, da divisão de recursos do fundo partidário (artigo 41 da lei 9.096/95), ficou carecendo de regulamentação a divisão do fundo partidário. Mas, diante do pedido do Supremo Tribunal Federal, o Tribunal Superior Eleitoral decidiu a questão da seguinte maneira:
Agora, o fundo será assim distribuído entre as legendas: uma quota de 29% do fundo irá para os partidos na proporção da representação parlamentar filiada no início da Legislatura em curso, segundo o artigo 56, item VI, da Lei 9.096/95 (Lei dos Partidos Políticos); outra quota de 29% irá para os partidos que tenham concorrido ou venham a concorrer às eleições gerais para a Câmara dos Deputados, elegendo representantes em duas eleições consecutivas em, no mínimo, cinco estados, obtendo, ainda, 1% dos votos apurados no país, não computados os brancos e os nulos e distribuídos na proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos deputados, segundo o artigo 57, item II, da Lei 9.096/95; a quota de 42% restante será distribuída igualitariamente entre todos os partidos políticos que estejam com os estatutos registrados no TSE. (19)
A discussão parecia encerrada. Mais um engano. Em verdade, tornou-se cada vez mais complicada. Frente à regulamentação do TSE, prontamente, um novo projeto de lei saiu do Congresso Nacional, aprovado em 27.02.2007 e sancionado pelo presidente Lula, disciplinando a divisão dos recursos do fundo partidário.
O texto da lei 11.459/07 (20) prevê o repasse igualitário de 5% do total de recursos do fundo para todos os partidos. Os restantes 95% serão repassados às legendas de acordo com o tamanho das bancadas eleitas para a Câmara. Em outras palavras, o Legislativo se curvou ao entendimento do Judiciário. Não existe mais a limitação para o recebimento das verbas públicas. Criar um partido político, mesmo que sem ideologia alguma, volta a ser um ótimo negócio.
Mesmo assim, tampouco a proporcionalidade da lei nova foi aceita pelos partidos menores. O PRTB propôs reclamação (nº 4979) (21) perante o Supremo Tribunal Federal para rechaçar o novo critério de divisão do fundo partidário (na época da propositura, era ainda um projeto de lei). Pretendia garantir os índices maiores conferidos pelo TSE. Em 18.04.2007, a reclamação foi arquivada (22) pelo Ministro Gilmar Mendes, com fucro no entendimento de que o Poder Legislativo não está vinculado à última palavra do Poder Judiciário. Contudo, a nova lei de divisão dos recursos não transparece essa posição. Acaba com qualquer limite. Transparece a timidez do Poder Legislativo face às decisões do Poder Judiciário.
Diante desse deslinde jurídico, presta-se esse estudo a defender a posição de que a divisão dos recursos do fundo partidário de maneira proporcional, com certos limites, é constitucional e o julgamento das ADINs pelo Supremo Tribunal Federal padeceu de vícios na verificação de seus requisitos.
Registre-se que, apesar do trânsito em julgado nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade em enfoque neste estudo, o tema ainda se revela muito importante, e carente de discussão, pois, a melhor aplicação dos recursos públicos corresponde a um anseio social pungente. Não bastasse isso, o mote da cláusula de barreira faz-se palco de um importante debate: a limitação do Judiciário para a não-usurpação da competência do Poder Legislativo. Os motivos para essas disposições serão explorados a seguir.
4 A Presunção de Constitucionalidade da limitação do artigo 17, §3, da Constituição Federal
No artigo 17, §3º, a Constituição Federal definiu que os partidos políticos teriam direito a recursos do fundo partidário na forma da lei. Enquadrando-se essa previsão constitucional na classificação de José Afonso da Silva, quanto à eficácia das normas constitucionais (23), chega-se à seguinte conclusão: trata-se de norma de eficácia limitada. O citado mestre explica que:
(...) as que mencionam uma lei integradora, são normas de eficácia limitada, de princípios programáticos e de aplicabilidade indireta, mas são tão jurídicas como as outras e exercem relevante função, porque, quanto mais se aperfeiçoam e adquirem eficácia mais ampla, mais se tornam garantias da democracia e do efetivo exercício dos demais direitos fundamentais. (24)
Existe expressa menção à norma integradora, no artigo 17, § 3º, através da redação "na forma da lei". Logo, é uma norma de eficácia limitada: para o seu titular exercer o direito é necessária regulamentação infraconstitucional. Ratificando essa conclusão, Walber Moura Agra dá o seguinte conceito para as normas de eficácia limitada: "as que apenas terão eficácia imediata quando forem regulamentadas"(25). Explicando a quem incumbe tal função, Paulo Bonavides ensina que "as normas de eficácia diferida trazem já definida, intacta e regulada pela Constituição a matéria que lhe serve de objeto, a qual será depois apenas efetivada na prática mediante atos legislativos de aplicação."(26)
O Poder Legislativo – por ser o representante do povo – é quem tem competência para garantir eficácia plena à norma constitucional. Quando a Constituição Federal fez a menção "na forma da lei" deixou ao Congresso Nacional a missão de fixar seus parâmetros (27) (41 da lei 9.096/95).
A disciplina dada pelo artigo 41, de fato, reduziu as verbas que alguns partidos receberiam do fundo partidário. Mas, isso não impediu que o sistema continuasse plural. Um por cento de todo o dinheiro do fundo partidário seria dividido igualmente. Os outros noventa e nove por cento, entre os que ultrapassassem a cláusula de barreira – no ano de 2006, seis partidos políticos. A divisão é legítima porque essas agremiações contaram com maior representatividade popular.
A despeito desses argumentos, os ministros do Supremo Tribunal Federal entenderam como inconstitucional a repartição efetuada pelo artigo 41 da lei 9.096. No voto do Ministro Gilmar Mendes está expresso:
O modelo confeccionado pelo legislador brasileiro, no entanto, não deixou qualquer espaço para a atuação partidária, mas simplesmente negou, in totum, o funcionamento parlamentar, o que evidencia, a meu ver, uma clara violação ao princípio da proporcionalidade, na qualidade de princípio da reserva legal proporcional (Vorbehalt dês verhältnismässigen Gesetzes). (28)
Com base no princípio da proporcionalidade os ministros entenderam que a lei 9.096 negou o funcionamento partidário. O ministro Sepúlveda Pertence definiu a situação assim: "a cláusula de barreira não mata, mas deixa morrer" (29).
A despeito de toda reverência que merecem as decisões do Supremo Tribunal Federal, esse trabalho se permite divergir do entendimento daquela Corte. Como primeira justificativa para a discordância relembra que os critério de limitação da norma constitucional devem ser definidos pelo Poder Legislativo, afinal, seus membros são os representantes dos interesses dos cidadãos. Foram eleitos pelo voto. São eles que, de maneira indireta, exercem o poder do povo. Sobre essa questão, Edílson Farias esclarece que "a solução do conflito entre os direitos fundamentais é confiada ao legislador quando o texto constitucional remete à lei ordinária a possibilidade de restringir direitos" (30).
Em síntese, o artigo 17, § 3º, precisa de uma legislação intercalar -"uma lei que se interpõe entre a norma constitucional e o fato empírico" (31). O poder constituinte atribui essa competência ao Congresso Nacional. Portanto, ao se seguir esse procedimento, deve-se presumir que a norma editada é constitucional. Partindo de tais premissas, conclui-se que a atuação do Supremo Tribunal Federal precisa ser excepcional, em sede de controle. No momento em que passa o Poder Legislativo pela chamada "crise legislativa" (32) – enorme legiferação do Poder Executivo através de medidas provisórias – não parece razoável nova turbação da função pelo Poder Judiciário.
Destarte, não cabe afirmar que a divisão dos recursos públicos, conforme a proporcionalidade de votos obtida na "Casa do povo" – Câmara dos Deputados – é inconstitucional. A instituição da cláusula de barreira, e divisão do fundo partidário, passaram por um rigoroso controle, perante o Congresso Nacional (processo legislativo, com aprovação das duas casas) e o Presidente da República (sanção). Logo, deve-se, preliminarmente, entendê-la como constitucional.
Não bastasse isso, a instituição de cláusula de barreira, para recebimento de verbas do fundo partidário, é um mecanismo amplamente adotado em vários Países. Foi o meio encontrado para estancar a criação ilimitada de partidos políticos, o que desvirtuava o sistema, face à dificuldade de controle e ao nascimento de agremiações acéfalas politicamente. Canotilho esclarece:
(3) Quais, dentre os partidos e candidatos, devem beneficiar das subvenções financeiras? A questão reconduz-se à escolha de um critério seletivo dos beneficiários do financiamento. Um dos critérios possíveis é a representação parlamentar (Finlândia, Dinamarca, Espanha, Portugal), segundo o qual só partidos com representação parlamentar podem beneficiar do financiamento público. A repartição far-se-á tendo em conta o número de mandatos ou número de votos. Este critério – eis aqui a objeção principal – pode conduzir à rigidificação e petrificação do sistema partidário. Outro critério toma como base, para a atribuição de subvenções, o número de votos obtidos, financiando-se os candidatos ou partidos que tenham uma determinada porcentagem de votos (Estados Unidos, Canadá, Alemanha). Em alguns países, utiliza-se um critério misto: representação parlamentar e percentagem de votos. Isto conduz ao financiamento dos partidos com representação parlamentar, distribuindo uma parte igual por todos os grupos com formação parlamentar, e outra parte em função do número de votos obtidos por cada um deles (Áustria, Itália, Suécia) (33).
Como ocorrido na Áustria, Itália e Suécia, o Brasil adotou um critério misto. Uma parte dos recursos é dividida igualmente (1%) e o restante (99%) proporcionalmente à representação, desde que ultrapassada a cláusula de barreira (5% dos votos).
Por esses argumentos, bem se vê que quem deve determinar qual é o parâmetro ideal para a limitação do recebimento de verbas públicas é o Poder Legislativo. O Supremo não deve discutir se o percentual definido pela cláusula de barreira é justo ou injusto, sob pena de turbação da competência de outro poder. A cláusula de barreira – percentual mínimo de votos a ser obtido – já é uma realidade em diversos países. Nesses Estados soberanos, o percentual (3%, 4%, 5%, etc.) não foi definido pelo Tribunal Superior Eleitoral (como solicitado pelo STF) ou pela Corte Constitucional. Foi estabelecido pela casa legislativa, o que o torna legítimo.
5 A Invasão da discricionariedade do Poder Legislativo.
Em se tratando de um Poder cujos membros são eleitos pelo voto direto, na qualidade de representantes do povo, possuem os parlamentares discricionariedade para escolher a melhor imposição legal à sociedade. O único requisito material é a sua obediência aos ditames da Constituição Federal. Tratando sobre a margem de liberdade do legislador, Pedro Serrano (34) explica que "a vinculação do legislador pela Constituição nem sempre é positiva, cabendo-lhe, em diversas situações, a iniciativa criativa nos pressupostos e/ou meios, e/ou fins normativos limitada apenas pela não contradição com dispositivos constitucionais (limites negativos)".
Permitir que o Supremo Tribunal Federal adentre na esfera de discricionariedade do poder legislativo, para definir parâmetros legais, traz as conseqüências enumeradas abaixo, prejudiciais ao sistema democrático:
a)inúmeros julgamentos da Corte Constitucional, declarando os critérios da lei como inconstitucionais, fazem com que o Congresso Nacional, em seguida, edite novas leis restabelecendo o percentual inquinado. Quem sofre com essa disputa de poderes é o povo, que não pode contar com critérios seguros no ordenamento jurídico;
b)a Corte Constitucional se torna, na prática, órgão legislador, pois ao STF cumpriria decidir o percentual correto para distribuição dos recursos do fundo partidário. O fim da celeuma só será possível quando o Supremo Tribunal Federal entender que o critério fixado pelo Congresso Nacional é constitucional.
Sobre os perigos da violação da esfera de competência, Hassemer (35) explica que "Existe com ello el peligro real de que el Tribunal Constitucional se extralimite em sus competências, que dicte resoluciones allí donde otros (los tribunales de otras jurisdicciones) están designados a hacerlo convirtiéndose así em uma "superistancia de casación" o em um legislador substituto".
No caso em tela, deve-se respeitar o Princípio da Tripartição de Poderes, sob pena de tornar sem qualquer efeito a atuação do Poder Legislativo. Retirar a atribuição desse poder, através do controle de constitucionalidade (STF) ou por meio das medidas provisórias (Presidente da República), é anular os votos do povo. Anna Ferraz (36) ressalta a importância dessa divisão de funções, quando afirma que "o estabelecimento de freios e contrapesos tem caráter instrumental porquanto serve ao princípio inspirador da limitação do poder, para assegurar a liberdade".
Dessa feita, a atuação do Supremo, em sede de controle, necessariamente deve ser excepcional, sob pena de abalar a tripartição de poderes, gerando um governo em que só as decisões do judiciário prevalecem. A fixação de índice percentual (cláusula de barreira e divisão do fundo partidário) não está dentro da esfera de competência do Poder Judiciário, mas sim do Poder Legislativo.
6 A Igualdade de chances conferida aos partidos políticos.
Outro fundamento apontado como violado pela cláusula de barreira, no voto do Ministro Gilmar Mendes, é o Princípio da Igualdade de chances. No entanto, mais uma vez, cabe a esse estudo discordar desse entendimento.
As regras da cláusula de barreira, editadas através de uma lei de 1995, já eram conhecidas antes da eleição de 2006, para o escrutínio da Câmara dos Deputados. Os partidos políticos sabiam que a aplicação de divisão de recurso só ocorreria em 2007, conforme determina o artigo 57 da lei 9.096/95, o que garantiu aos partidos políticos a possibilidade de se esmerarem para ultrapassar a cláusula de barreira.
A igualdade de chances foi conferida aos partidos políticos ao se dar conhecimento prévio das novas regras. Da mesma forma ocorreu quando lhes foram concedidos meios (financeiro, de propaganda, entre outros) equivalentes aos dos "partidos grandes" para obter votos na eleição para a Câmara dos Deputados. Prova disso foi o marcante apelo do deputado federal Fernando Gabeira (37) nos horários políticos, esforçando-se para arregimentar votos suficientes à ultrapassagem da cláusula de barreira. No final, dada a legitimidade popular, ganham maiores recursos os partidos que tiveram maior representatividade. É um reflexo da proporcionalidade democrática.
Tratando do Princípio da Igualdade, o professor André Ramos (38) esclarece que "os tratamentos diferenciados podem estar em plena consonância com a Constituição". Então, para definir um parâmetro constitucional de desigualdade, o citado estudioso explica que é preciso existir uma correlação lógica entre:
a)O traço diferencial eleito como ponto de apoio da desigualação que se pretende instaurar;
b)a desigualação de tratamento sugerida em função do traço ou característica adotada.
Sendo assim, aplicando-se ao caso estudado, observa-se que o traço diferencial eleito é a proporcionalidade de votos obtida pelos partidos que ultrapassaram a cláusula de barreira (5% dos votos apurados na Câmara dos Deputados – representatividade mínima). A representatividade na "casa do povo" tem direta relação com os recursos que vão permitir o funcionamento dos partidos políticos. O dinheiro público deve financiar os partidos que são eleitos pelo povo. O poder de escolha é da população.
Ainda conforme André Ramos (39), a desigualdade deve ter relação direta com a diferença observada. Sendo assim:
- Desigualdade – recebimento de verba pública;
- Diferença – quantidade de votos recebida pelo partido político na Câmara dos Deputados.
Por essas razões resta claro que a igualdade de chances foi conferida aos partidos políticos, antes mesmo da aplicação dos novos critérios. Não bastasse isso, o juízo utilizado para diferenciá-los possui relação direta com a desigualdade, demonstrando-se constitucional.
7 O Problema da omissão legislativa deixada pelo julgamento das ADINs 1351-3 e 1354-8.
No caso em tela, ao declarar inconstitucional a lei que fixou cláusula de barreira, terminou o Supremo Tribunal Federal fulminando também o critério para repartir o dinheiro do fundo partidário. Diante dessa lacuna, decidiu a Corte Máxima oficiar ao Tribunal Superior Eleitoral, a fim que esse órgão legislasse sobre a matéria. Caso isso não ocorresse, não existiriam parâmetros para dividir os recursos. Como explicado anteriormente, os critérios foram definidos pelo TSE. Contudo, parece a esse estudo que tal medida careceu de legitimidade constitucional. Enumeram-se abaixo as razões para essa posição.
Para entender as razões da discordância, relembre-se que a declaração de inconstitucionalidade tem efeitos, em regra, ex-tunc, vinculante e erga omnes. Atestando essa regra, Alexandre de Morais (40) esclarece que:
Declarada a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo federal ou estadual, a decisão terá efeito retroativo (ex tunc) e para todos (erga omnes), desfazendo, desde sua origem, o ato declarado inconstitucional, juntamente com todas as conseqüências dele derivadas, uma vez que os atos inconstitucionais são nulos e, portanto, destituídos de qualquer carga de eficácia jurídica, alcançando a declaração de inconstitucionalidade da lei ou ato normativo, inclusive os atos pretéritos com base nela praticados (efeito ex tunc).
Essa é a regra: a nulidade das leis inconstitucionais, Idéia defendida há muito tempo por Rui Barbosa (41). Contudo, em vista de dois requisitos (segurança jurídica ou excepcional interesse social) será possível a modulação dos efeitos da ADIN. O artigo 27 da lei 9.868/99 (42):
Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.
A modulação de efeitos permite restringir as conseqüência da declaração ou decidir em que momento ela teria eficácia. Diante dessas informações, deve-se analisar a posição tomada pelo Supremo Tribunal Federal, face à lacuna deixada pela declaração de inconstitucionalidade.
O controle de constitucionalidade da cláusula de barreira, em seu efeito regular, geraria uma grave lacuna no ordenamento. Contudo, esse espaço vazio só poderia ter sido preenchido pelo Congresso Nacional, através de outra lei, e não pelo Tribunal Superior Eleitoral. Esse órgão não possui legitimidade normativa para regulamentar norma constitucional. Logo, é inconstitucional a divisão dos recursos do fundo partidário determinada pelo Supremo Tribunal Federal.
Ao se deparar com a lacuna deixada pela ADIN, o STF não possui competência para oficiar a outro órgão, requerendo a regulamentação normativa. Não existe autorização constitucional nesse sentido. Portanto, a única medida possível para resolver o problema seria modular os seus efeitos. Garantir um lapso temporal para que o Congresso Nacional aprovasse uma nova norma, dividindo os recursos do fundo partidário.
Bem se vê que houve clara impropriedade, na atuação do Supremo Tribunal Federal, ao incitar um órgão incompetente para delimitar a norma constitucional.
8 Avaliação dos requisitos de constitucionalidade da restrição através do método de J. J. Canotilho
No intuito de avaliar se a limitação efetuada pela lei 9.096/95, ao artigo 17, § 3º, da CF, está dentro dos limites constitucionais, socorre-se esse trabalho dos critérios utilizados por J. J. Gomes Canotilho (43). A adoção de tal metodologia justifica-se pelo fato de o direito constitucional brasileiro se inspirar em várias diretrizes fixadas na Carta Portuguesa e seguir os critérios da Teoria Constitucional desse renomado mestre. O procedimento lecionado é o seguinte:
Para se afirmar existência de uma autêntica restrição é necessário desenvolver um procedimento metódico (cfr., infra, Metódica Constitucional) destinado a iluminar as seguintes interrogações: (1) Trata-se de efectiva restrição do âmbito de protecção da norma consagradora de um direito, liberdade e garantia? (2) Existe uma autorização constitucional para essa restrição? (3) Corresponde a restrição à necessidade de salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos? (4) A lei restritiva observou os requisitos expressamente estabelecidos pela constituição (necessidade, proporcionalidade, generalidade e abstração, não retroactividade garantia do núcleo essencial?).
Passa-se, em seguida, a aferir cada um dos critérios.
8.1 Restrição a norma de direito, liberdade ou garantia
O artigo 17, § 3º, da Constituição Federal(44) assegura aos partidos políticos o direito a recursos do fundo partidário e a acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei. Portanto, ao fazer a menção "na forma da lei", permitiu-se a regulamentação e restrição dos direitos enumerados anteriormente. Nessa previsão legal é que o artigo 41 da lei 9.096/95 (45) surge para limitar os direitos arrolados pela Carta Máxima. Destarte, o referido artigo 41 significa limitação a norma de direito. Além disso, caracteriza-se como restrição à liberdade partidária, visto que reduz a amplitude da pluralidade partidária.
8.2 Autorização Constitucional
Na Constituição Federal há expressa limitação dos direitos dos partidos políticos, na forma da lei. Logo, o constituinte permitiu a restrição desses direitos (acesso ao rádio e à televisão e aos recursos do fundo partidário). Como já delimitado, trata-se de norma de eficácia limitada. Asseverando isso, Celso Bastos (46) aduz:
A utilização de certas expressões lingüísticas, como "a lei regulará" ou "a lei disporá", ou, ainda, "na forma da lei", deixa de logo claro que a vontade constitucional não está integralmente composta. A matéria normada na ganhou definitividade em seu perfil. Ela reclama a superveniência de uma normação posterior que venha a delimitá-la na sua exata extensão, quer para alargá-la, quer para restringi-la. .
Desse modo, nos termos da redação constitucional, o Poder Constituinte Originário autorizou a limitação dos direitos partidários através de lei infraconstitucional.
8.3 Salvaguarda de outros direitos e interesses constitucionais
O cerne da cláusula de barreira e da divisão do fundo partidário está no embate entre dois princípios: pluralismo partidário e representação popular. Então, para afirmar a legitimidade da limitação do pluralismo partidário em prol da representação do povo, passa-se a enumerar os interesses constitucionais salvaguardados por tal medida.
Como já apontado, o sistema democrático passa por uma grave crise de credibilidade, visto o grande número de denúncias de corrupção dentro do Congresso Nacional. Esses escândalos têm apresentado um quadro nacional em que os partidos políticos vêm sendo utilizados como instrumento de defesa de interesses particulares. Manoel Gonçalves (47) ressalta essa realidade:
A experiência, porém, revela que os partidos oferecem riscos para a democracia. Por isso, boa parte da doutrina política os encara como um mal, embora necessário, para a democracia.
Um dos inconvenientes é o seu caráter oligárquico. Poucos os dominam e esses poucos, por terem em mãos a formulação das opções eleitorais têm uma influência desproporcionada. Por outro lado são eles facilmente corrompidos pelo suborno ou "comprados" por "doações".
Outro é o de poderem servir de ponta de lança para o poder econômico. De fato, precisado de vultosos recursos para a propaganda, mormente hoje com as técnicas sofisticadas que, ao mesmo tempo, reclamam e propiciam os meios de comunicação de massa, podem ser "comprados" pelos seus financiadores. E assim usados para a defesa de interesses particulares.
Portanto, a aplicação do Princípio do Pluralismo Partidário, sem qualquer limitação, tem apresentado excessos. A existência de um número grande de partidos causa dificuldade na fiscalização da atuação das agremiações, gera o nascimento de partidos desprovidos de ideologia política e propicia a venda dos votos dentro do plenário. Logo, causa um quadro que afeta o funcionamento da própria democracia.
O meio encontrado por diversos países para modificar essa situação foi a redução da liberdade de criação partidária. Significa fortalecer os partidos com representatividade, sem, contudo, perder a característica plural. Em verdade, almeja-se aplicar a verba pública nos políticos eleitos pelo povo.
Assim, a adoção da cláusula de barreira visa garantir a validade do voto conferido pelos cidadãos, permitir o funcionamento do sistema democrático, devolver a credibilidade ao sistema partidário nacional e garantir transparência na sua atuação.
8.4 Observância de requisitos constitucionais
8.4.1 Princípio da Proporcionalidade (necessidade, proporcionalidade e adequação)
Por fim, dentro dos requisitos de constitucionalidade, passa-se a demonstrar a presença da proporcionalidade na delimitação legal conferida pelo Congresso Nacional aos recursos partidários.
Em seu emprego, a técnica normativa correta para a aferição da proporcionalidade em sentido estrito é a ponderação de bens (...) (48). Cabe registrar que os direitos atingidos no caso em tela são os pertencentes ao pluralismo partidário e ao sistema democrático: discricionariedade legislativa e representação proporcional. Através desse meio, é viável indagar "se as condições impostas pelo legislador não se revelariam incompatíveis com o princípio da razoabilidade ou da proporcionalidade (adequação, necessidade, razoabilidade) (49).
O princípio da proporcionalidade (verhältnismässigkeitsprinzip) é formado por três elementos ou subprincípios, os quais sejam: adequação (Geeignetheit), a necessidade (Enforderlichkeit) e a proporcionalidade em sentido estrito (Verhältnismässigkeit) (50). Vale a pena verificá-los no caso em tela:
a)Adequação (avaliar se a medida é apta a atingir objetivo pretendido): no caso, a restrição na entrega do dinheiro do fundo partidário conseguirá reduzir o número de partidos, permitindo maior controle; transferir dinheiro público apenas aos partidos que possuam efetiva representatividade nacional; evitar a criação dos chamados "partidos parasitas" – sem fundamento ideológico, reduzindo a compra de votos e a defesa de interesses exclusivamente particulares.
b)Necessidade (avaliar se nenhum outro meio se revela efetivamente eficaz): várias foram as tentativas do Congresso Nacional, editando leis, e até mesmo da população organizada, para reduzir os problemas decorrentes do abuso do poder político. Todas restaram infrutíferas. O problema permanece, tornando-se cada vez mais grave, redundando em esquemas de corrupção como o "mensalão" (compra de votos). Por esses motivos, apenas a limitação do número de partidos garantirá maior fiscalização e transparência do sistema. Vale ressaltar que esse mecanismo demonstrou-se eficaz em diversos países. O sistema brasileiro ainda possui a vantagem de garantir a divisão de certo percentual dos recursos públicos aos partidos de maneira igualitária.
c)Proporcionalidade propriamente dita (razoabilidade da medida): o requisito diferenciador, que determina o recebimento de maior verba do fundo partidário, é a representatividade na Câmara dos Deputados. Dito critério se apresenta como plenamente razoável, já que leva em consideração o valor da maior quantidade de voto.
8.4.2 Generalidade e Abstração.
Canotilho (51) define a lei geral e abstrata como "aquela que se dirige a um número indeterminado ou indeterminável de pessoas (destinatários) ou regula um número indeterminado ou indeterminável de casos.". O falado artigo 41 dirige-se a um número indeterminável de pessoas: os partidos políticos (de número variável, a cada ano, a depender do registro no TSE) e os seus filiados, também beneficiários das verbas públicas (número mutável).
8.4.3 Não retroatividade e garantia de núcleo essencial.
O artigo 41 da lei 9.096/95 (52) é uma norma que só entraria em vigor em fevereiro de 2007, conforme o artigo 57 desse mesmo diploma legal. Logo, não cabe afirmar que há retroatividade. Regula evento futuro.
Foi garantido o núcleo essencial da Constituição Federal, visto que se manteve o pluralismo partidário (embora em menor número), a representação popular, e a igualdade de chances entre os partidos.
9 Considerações finais
Diante de todos os argumentos, conclui-se que a medida tomada pelo Congresso Nacional, ao limitar o artigo 17, § 3º, da Constituição Federal, através da lei 9.096/95, foi plenamente constitucional. Decorre do poder conferido pelo povo aos seus representantes. Viria em um momento ideal, visto a enorme descrença política no sistema partidário brasileiro. Propunha-se a reduzir o número de agremiações, para um efetivo controle da atuação dos partidos pelo povo. Ao mesmo tempo, extirparia os chamados "partidos parasitas", exclusivamente dedicados à apropriação de recursos públicos para fins particulares.
A discussão sobre tal tema é muito relevante, pois, existe uma outra lei, de nº 11.459/97(54), fixando a divisão dos recursos apenas de acordo com a proporcionalidade. Não existe mais a limitação para o recebimento dos recursos públicos. Retorna-se ao ponto de partida. Não foi possível encontrar uma solução para a democracia nacional.
Em verdade, espera-se que a ingerência do Poder Judiciário não acarrete retrocesso nas decisões do Poder Legislativo. O problema (desvirtuamento da função dos partidos políticos) existe, e não pode ser ignorado. Então, após um novo passo, restringindo o recebimento de verbas, espera-se mais cautela da Corte Constitucional, para não adentrar na esfera de competência de outro Poder. Não tentar fixar o percentual correto. Da mesma feita, não repassar a função legislativa a outro órgão, como ocorreu quando o STF oficiou o TSE para esse fim.
A Tripartição de Poderes é um sistema vulnerável, que precisa das ponderações de todos os integrantes para o seu pleno funcionamento. As decisões do Supremo Tribunal Federal, portanto, não podem escapar de sua seara de competência, sob pena de fulminar o sistema. Não existe um controle externo sobre as declarações de constitucionalidade efetuadas pela Corte. Por essa razão, esse estudo propõe uma releitura da questão, esperando que no próximo julgamento, certamente vindouro, o STF garanta a autonomia dos percentuais decididos legitimamente pelo Poder Executivo.
Notas explicativas
(1) _____________. Fundo Partidário. Brasília: Agência Câmara, 2006. Disponível em: <http://www2.camara.gov.br/homeagencia/materias.html?pk=93143 [2]> , Acesso em: 10 mai. 2007.
(2) BRASIL. Lei 9.096, de 19 de Setembro de 2005. Dispõe sobre partidos políticos, regulamenta os arts. 17 e 14, § 3º, inciso V, da Constituição Federal. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9096.htm [3]. Acesso em 15 mar. 2007.
(3) CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria das Constituições. 3º ed. Almedina: Coimbra. 1999. p. 422.
(4) BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm. Acesso em 05 [4] mar. 2007.
(5) Registre-se que este trabalho, assim como a doutrina majoritária e o Supremo Tribunal Federal, entende que as normas constitucionais possuem eficácia mínima, o que se traduz em vetor interpretativo e impedimento de legislação infraconstitucional contrária. Portanto, ao se utilizar a expressão ausência de eficácia, refere-se ao exercício direto do direito consagrado constitucionalmente, sem necessidade de regulamentação.
(6) Op. Cit.
(7) BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADIN 1351-3. Pleno do Supremo Tribunal Federal, Brasília, DF, 2005, Relator: Min. Marco Aurélio. Disponível em: <http://www.stf.gov.br/processos/processo.asp?PROCESSO=1351&CLASSE=ADI&ORIGEM=AP&RECURSO=0&TIP_JULGAMENTO=M [5]> . Acesso em: 20 mar. 2007.
(8) BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADIN 1354-8. Pleno do Supremo Tribunal Federal, Brasília, DF, 2005. Relator: Min. Marco Aurélio. Disponível em: http://www.stf.gov.br/processos/processo.asp?PROCESSO=1354&CLASSE=ADI&OR... [6]. Acesso em: 20 mar. 2007.
(9) _____________. Terceira interpretação do TSE aponta 6 partidos que alcançam a cláusula de barreira. Brasília: Agência do Tribunal Superior Eleitoral, 2006. Disponível em: http://agencia.tse.gov.br/noticiaSearch.do?acao=get&id=15564 [7]. Acesso em: 15 abr. 2007.
(10) GUIMARAES, Larissa. Excluídos pela cláusula de barreira, partidos vão à justiça e estudam fusões. In Reportagens especiais. Brasília: UOL eleições 2006, 2006. Disponível em: http://eleicoes.uol.com.br/2006/reportagens/clausula.jhtm. Acesso em 24 abri. 2007 [8] Acesso em: 5 jun. 2007
(11) _____________. Terceira interpretação do TSE aponta 6 partidos que alcançam a cláusula de barreira. Brasília: Agência do Tribunal Superior Eleitoral, 2006. Disponível em: http://agencia.tse.gov.br/noticiaSearch.do?acao=get&id=15564 [7]. Acesso em: 15 abr. 2007.
(12) Op. Cit.
(13) BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Petição Inicial da ADIN 1351-3, Brasília, DF, 2005. Disponível em: http://www.stf.gov.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=A... [9]. Acesso em: 20 jan. 2008.
(14) Op. Cit.
(15) Op. Cit.
(16) Op. Cit.
(17) BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Decisão das ADINS 1351-3 e 1354-8, Pleno do Supremo Tribunal Federal, Brasília, DF, Relator: Min. Marco Aurélio, Requerentes: Partido Comunista do Brasil - PC do B e outros, 07.12.2006. Lex: jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, DJ 30.03.2007, Ata nº 36, de 07/12/2006. Disponível em:http://www.stf.gov.br/processos/processo.asp?PROCESSO=1354&CLASSE=ADI&ORIGEM=AP&RECURSO=0&TIP_JULGAMENTO=M [6] . Acesso em: 15 mar . 2007.
(18) BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Despacho na ADIN 1351-3. Ministra Ellen Grace, Brasília, DF, 2005. Disponível em: http://www.stf.gov.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=13... [10] . Acesso em: 12 jul.2007.
(19) _____________. TSE define novos critérios para distribuição de fundo partidário. Brasília: RADIOBRÁS – Agência Brasil, 2007. Disponível em: http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/02/06/materia.2007-02-06.1... [11]. Acesso em 19. mar. 2007.
(20) BRASIL. Lei 11.459 de 21 de março de 2007. Altera a Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995, para estabelecimento do critério de distribuição do Fundo Partidário. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11459.htm [12] Acesso em: 21 abr. 2007.
(21) _____________. Partido político reclama ao STF contra critérios de rateio do fundo partidário. Brasília: Notícias do STF, 05.03.2007. Disponível em: http://www.stf.gov.br/noticias/imprensa/ultimas/ler.asp?CODIGO=224608&tip=UN¶m=partidário%20reclamação [13] . Acesso em: 05 mai. 2007.
(22)_______________. STF arquiva liminar do PRTB contra critério de rateio do fundo partidário. Brasília: Notícias do STF, 18.4.2007, Disponível em: http://www.stf.gov.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=69635&... [14] . Acesso em: 20 dez.2007.
(23) Vale ressaltar que existem inúmeras classificações doutrinárias quanto à eficácia das normas constitucionais. Mas, como este não é o cerne do trabalho, prefere-se adotar a classificação de José Afonso da Silva, visto que é a utilizada pelo Supremo Tribunal Federal (Cf. STF, RE 274280 / SP).
(24) DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros. 2005. p. 180.
(25) AGRA, Walber de Moura. Manual de Direito Constitucional. São Paulo: Revista dos Tribunais. 2002. p. 92.
(26) BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Malheiros. 2005. p. 252.
(27) Abre-se um parêntese para registrar que um dos argumentos ventilados nas ADINS é exatamente a desnecessidade de regulamentação do artigo 17, § 3º. Seria, portanto, uma norma de eficácia plena. Contudo, tal assertiva é descabida. Não foi aceita pelos ministros do STF e não merece aprofundamento. O texto da Constituição é expresso – na forma da lei. Por isso, esse estudo se limita a aferir a constitucionalidade da regulamentação definida pelo Congresso Nacional, fazendo apenas referência ao argumento ventilado em sede de controle concentrado de constitucionalidade.
(28) MENDES, Gilmar. Íntegra do voto do ministro Gilmar Mendes na ADI sobre "cláusula de barreira". Brasília: Notícias do STF, 08.02.2007. Disponível em: http://www.stf.gov.br/noticias/imprensa/ultimas/ler.asp?CODIGO=221847&ti... [15]. Acesso em: 05 mai. 2007.
(29) Op. Cit.
(30) FARIAS, Edílson Pereira de. Colisão de Direitos – A honra, a intimidade, a vida privada e a imagem versus a liberdade de expressão e informação. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris. 2000. p. 118.
(31) BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Celso Bastos. 2002. p. 112.
(32) FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva. 2005. p. 156.
(33) Op. Cit. p. 311/312.
(34) SERRANO, Pedro Estevam Alves Pinto. O Desvio do poder na função legislativa. São Paulo: FTD. 1997. p. 37.
(35) HASSEMER, winfried; LÖSING, Norbert; CASAL, Jesús Maria H. Jurisdicción Constitucional, Democracia y Estado de Derecho. Caracas: Publicacions UCAB. 2005. p. 100.
(36) FERRAZ, Ana Cândida da Cunha. Conflito entre poderes: o pode congressual de sustar atos normativos do Poder Executivo. São Paulo: Revista dos Tribunais. 1994. p. 18.
(37) _____________. Partidos buscam driblar a cláusula de barreira. In: Eleições 2006. Brasília: Globo online, 2006. Disponível em: http://oglobo.globo.com/pais/eleicoes2006/mat/2006/09/14/285658765.asp [16] . Aceso em: 23 mar. 2007.
(38) TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva. 2007. p. 525.
(39) Op. Cit.
(40) MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas. 2006. p. 710.
(41) BARBOSA, Rui. Atos Inconstitucionais. Campinas: Russel. 2003. p. 43.
(42) BRASIL. Lei 9.868, de 10 de novembro de 1999. Dispõe sobre o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9868.htm [17]. Acesso em: 21 abr. 2007.
(43) Op. Cit. p. 422.
(44) Op. Cit.
(45) Op. Cit.
(46) Op. Cit. p. 115.
(47) Op. Cit. p. 87.
(48) BARROS, Suzana de Toledo. O Princípio da Proporcionalidade e o Controle de Constitucionalidade das Leis Restritivas de Direitos Fundamentais. Brasília: Brasília Jurídica. 1996. p. 213.
(49) MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos Fundamentais e Controle de Constitucionalidade: estudos de direito constitucional. São Paulo: Instituto Brasileiro de Direito Constitucional. 1998. p. 39.
(50) Op. Cit. p. 73.
(51) Op. Cit. p. 425.
(52) Ob. Cit.
(53) Ob. Cit.
Referências
_____________. Fundo Partidário. Brasília: Agência Câmara, 2006. Disponível em: <http://www2.camara.gov.br/homeagencia/materias.html?pk=93143 [2]> . Acesso em: 10. mai. 2007.
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