“Podríamos hablar de una cierta privatización de la tutela ambiental, pero entendida como una corriente en virtud de la cual la Administración no desaparece del escenario, sino que transforma sus fórmulas y momentos de intervención, a la vez que los sujetos particulares, sea como agentes económicos/contaminadotes, sea como público generalmente considerado, van ocupando posiciones más activas y asumen como natural la tutela del bien jurídico ambiente ”.
Manuela Mora Ruiz
1.Introducción
Con el presente trabajo se pretenden realizar una serie de reflexiones acerca de la importancia de la protección del medioambiente (el documental del ex vicepresidente de EEUU, Sr. Gore, sobre los efectos del cambio climático y de las políticas públicas ambientales, arroja unos augurios bastante preocupantes), así como de determinados mecanismos jurídicos que pueden ayudar a que dicha protección goce de una mayor operatividad. Dicha importancia, nos la recuerda machaconamente el ambientalista DIETHELL C. MURATA, propugnando que “sin un medioambiente adecuado no podría existir vida, sin vida no habría sociedad, y sin sociedad no existiría el Derecho; por consiguiente, el ambiente se constituye como un prius para la propia existencia del hombre y de todo cuanto existe en el planeta”.Como se verá, uno de los mecanismos más relevantes para catalizar la precitada protección es el del derecho y el deber a la información ambiental, precisamente por la sana carga de participación ciudadana que conlleva. Asimismo, se estudiará el tratamiento jurídico del citado mecanismo dispensado tanto en las legislaciones de España, como de Argentina.
Toma de posición: El trascendental papel que asume el derecho a la información ambiental.
El Derecho, siguiendo la doctrina de Santi Romano, es un conjunto de normas e instituciones que se configura como una técnica de organización dirigida a regular las relaciones entre los individuos. Efectivamente, el eje sobre el que sustenta el Derecho, así como el centro de las relaciones que regula, se asientan en el individuo.
Sin embargo, cuando se habla del Derecho ambiental, el primer rasgo que nos llama la atención del mismo es, precisamente, el cambio de objeto de ese ordenamiento jurídico: ya no estamos hablando del individuo, sino que lo hacemos del Medioambiente. Citando al profesor MARTÍN MATEO “Los ordenamientos contemporáneos giran en torno al individuo físico, titular de derechos, al que se garantiza constitucionalmente el disfrute de los derechos inherentes a su condición de persona socialmente contratante. pero los protagonistas del Derecho Ambiental aún no han nacido y puede ser que no tengan probabilidad de hacerlo nunca si alteramos sustancialmente la biosfera”.
Por tanto, el Medioambiente se configura, en términos técnicos, como un Bien Jurídico Colectivo, como un auténtico derecho humano y fundamental, cuyo objeto ha de ser susceptible de defensa y protección. Ahora bien, dicho esto, la paradoja más chocante con la que cuenta el Derecho Ambiental (que no deja de ser, en su mayor parte, Derecho Administrativo, derecho público garantizador) es que los poderes públicos, estando concebidos como protectores y defensores del Medioambiente, aparecen en numerosísimas ocasiones como agentes agresores del propio sistema ambiental. Es por lo que se hace quizás más necesario, en esta rama jurídica, el establecer una serie de mecanismos protectores en orden a configurar un mayor control, con el fin de que se aplique una correcta política de protección ambiental.
Es en este contexto cuando entra de lleno el concepto de participación Ciudadana (el principio democrático estrella), resultando, el mismo, presupuesto básico para ejercer un control y una colaboración con el poder público, apoyándose de mecanismos eficaces para la consecución de su fin. pues bien, el mecanismo fundamental (a mi juicio) que ha de arbitrarse, para hacer plenamente efectiva esa participación de los ciudadanos, es el del derecho y el deber a una información ambiental veraz (como dice LOZANO CUTANDA, “la defensa del medio ambiente en cuanto bien jurídico se configura en la actualidad como uno de los ámbitos en los que se da una manifestación más intensa del principio de participación ciudadana que con carácter general consagra el artículo 9.2 de la Constitución”).
2.El tratamiento jurídico a la información ambiental en España
A)Antecedentes:
En España, nuestra Constitución [2] de 1978 ya recogió el derecho al medioambiente en su artículo 45.1:
“Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo”. Este reconocimiento constitucional al medioambiente se inspiró en el artículo 66.1 de la Constitución portuguesa de 1976, que rezaba textualmente: “Todos tienen derecho a un ambiente humano de vida saludable y ecológicamente equilibrado y el deber de defenderlo”. Nuestro propio Tribunal Constitucional, en su sentencia n º 84 de 1982, tildaba al artículo 45 como de derecho-deber, “la constitucionalización del medioambiente en su doble faceta de derecho y deber, no es sino la lógica consecuencia de la reciente preocupación por los recursos naturales y su racionalidad y proporcionada explotación”.
El Derecho internacional público ha desempeñado un destacado papel en la defensa de la participación ciudadana como técnica de protección del medioambiente: son muy reveladoras las conclusiones adoptadas en la Conferencia de Estocolmo de 1972 y en la Declaración de Río de 1992, sobre Medioambiente y Desarrollo, que conciben la participación ciudadana como el mecanismo óptimo para tratar las cuestiones ambientales. Concretamente, la Declaración de Río de 1992 afirmaba que los mecanismos que podrían hacer efectiva dicha participación habrían de estar basados en:
- Un acceso adecuado a la información sobre el medioambiente.
- El establecimiento de dispositivos concretos garantizadores de la defensa de los intereses ambientales de una manera efectiva.
Estas reflexiones internacionales propiciaron el nacimiento de la norma “de cabecera” básica en este campo, que desarrolla el instrumento de la participación ciudadana en material ambiental: el Convenio de Aarhus. Efectivamente, la Comisión Económica para Europa de la ONU, en el seno de la Conferencia Ministerial “Medioambiente para Europa”, celebrada en la ciudad danesa de Aarhus, el 25 de Junio de 1998, adoptó el Convenio sobre “El acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales”, más conocido como Convenio de Aarhus. Dicho convenio internacional entró en vigor el 30 de Octubre de 2001 y actualmente (Junio de 2007) ha sido ratificado por 39 Estados (miembros de UE, EEUU, Canadá etc...)El Convenio pretende “contribuir a proteger el derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente que permita garantizar su salud y su bienestar”.
Para ello, trata de regular lo que el propio convenio llama los tres pilares de la participación ciudadana:
- El Derecho de las personas al acceso a la información ambiental.
- El Derecho a participar en los procesos de toma de decisiones.
- El Derecho a garantizar el acceso a la justicia para la protección jurisdiccional ante actos lesivos del medioambiente.
El presente trabajo se centrará en el primer pilar, el derecho al acceso a la información ambiental, por ser presupuesto básico de los otros dos pilares. Como veremos, el Convenio de Aarhus va a estar muy presente en la legislación comunitaria europea y, por supuesto, la española sobre la materia.
B)El Derecho Español sobre información ambiental: referencia a la Ley nº 27/2006
Ante todo decir que en España ya tenemos una ley “general” que regula, entre otros, aspectos de acceso a la información y de participación pública (Ley n º 30/1992, de 26 de Noviembre, sobre el Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento Administrativo Común, la conocida por muchos estudiantes universitarios como la LpC), sin embargo, en materia medioambiental y por las razones aducidas antes, la misma era insuficiente. Actualmente la norma vigente (que derogó a la ley 38/95) que trata el derecho a la información ambiental es la Ley n º 27/2006 [3], de 18 de Julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medioambiente.
Esta norma bebe del Convenio de Aarhus y es consecuencia de la obligatoria transposición, fundamentalmente, de la Directiva 2003/4/CE del parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de Enero de 2003, relativa al acceso a la información medioambiental, entrando la misma en vigor el 14 de Febrero de ese mismo año, estableciendo un plazo para la transposición hasta el 14 de Febrero de 2005. Directiva que por otro lado no es más que la adecuación del derecho comunitario europeo al propio Convenio, y completa y mejora la Directiva 90/313/CEE, de 7 de Junio.
Además, la Unión ha querido ratificar expresamente el Convenio de Aarhus mediante su Decisión del Consejo tomada en fecha 17 de Febrero de 2005. Otro esfuerzo europeo más por buscar una mayor transparencia informativa en materia ambiental, lo encontramos en el Reglamento CE n º 166/2006, del parlamento y del Consejo, de 18 de Enero de 2006, sobre determinado tipo de información acerca de contaminantes, configurando un Registro público del mismo (este reglamento es hijo del Convenio de Kiev de 2003 pRTRs).
Centrándonos en la Ley n º 27/2006 [3], ésta introduce una serie de mejoras con respecto a la legislación anterior, como consecuencia de la legislación existente y de la experiencia ganada, así como consecuencia de los Informes de los organismos europeos.
El artículo 1 de la Ley establece como objetivos de la misma el “garantizar el derecho a recibir información sobre el medio ambiente y a acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos que la posean en su nombre , así como garantizar la difusión y puesta en a disposición del público de la información ambiental de manera paulatina y con el grado de amplitud, de sistemática y de tecnología lo más amplia posible”.
Se observa que o primero que hace la Ley es curarse en salud, ampliando la concepción de la “información ambiental” , incluyendo dentro de la misma los efectos sobre la salud pública del estado del medio ambiente, a la radiación, a la energía nuclear, a los análisis de proyectos que podrían afectar al medioambiente. Es decir, se evita directamente interpretaciones restrictivas que las prácticas estatales de diversos países europeos estaban adoptando.
Se amplía, asimismo, el concepto de “autoridades publicas” que están obligadas a proporcionar la información, ya que se entiende por autoridad pública cualquier administración, tenga, o no, competencias directas en materia medioambiental, incluyendo al Gobierno de la nación, incluso en lo referente a sus “actos políticos”. Se excluyen órganos legislativos y jurisdiccionales.
El derecho a la información se caracteriza en la Ley por ser un derecho intermitente, aplicándose tanto en su vertiente de difusión activa como en la pasiva: difusión activa de la información por parte de as autoridades, y difusión pasiva como derecho de acceso a la información previa solicitud de la misma.
Con respecto a la difusión activa de la información bajo el espíritu descrito por la Directiva, se pretende que las autoridades públicas difundan y pongan a disposición del público, de la forma más amplia posible, la información ambiental, especialmente por la tecnologías de la información, imponiendo, para ello, a las Administraciones, una serie de obligaciones:
- Elaborar y publicar, cada año como mínimo, un informe de conyuntura sobre el estado del medioambiente y, cada cuatro años, un informe completo. Tanto a nivel estatal como autonómico, como mínimo (no se entiende como no se obliga de iure a las corporaciones locales).
- Asegurar la paulatina difusión de la información ambiental y el acceso a la misma por redes públicas de telecomunicaciones. Se establece como contenido mínimo de esa información: la legislación, los informes y las autorizaciones concedidas en materia ambiental.
- Para el caso de amenaza inminente para la salud humana o el medioambiente se establece la obligación de difundir, de manera inmediata, toda la información a los posibles afectados para que puedan adoptar las medidas pertinentes en orden a prevenir los posibles daños, limitándose dicha información a los casos de seguridad pública o defensa nacional (tampoco se entiende cómo no se ha ampliado el círculo de destinatarios de esta información, pudiéndose haber incluido a toda la población, por razones de voluntariado etc...).
En lo que atañe a la difusión pasiva de la propia información mediante la solicitud previa, se establece el deber de poner la información medioambiental a disposición de cualquier solicitante mediante un serie de “derechos en materia de medioambiente”, referidos a la información, siendo, básicamente, los siguientes:
- Se reconoce el derecho (el básico) a acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos en su nombre, sin que, para ello, estén obligados a declarar un interés determinado, cualquiera que sea su nacionalidad, domicilio o sede.
- Se reconoce el derecho a ser informado y a ser asesorado sobre los derechos que les otorga la ley (derecho de corte común en todo procedimiento administrativo).
- Derecho a ser asistido en la búsqueda de la información.
- Derecho a ser informado dentro de los plazos máximos establecidos.
- Derecho a que se les proporcione la información en los formatos solicitados.
- Derecho a ser informado acerca de las tasas y precios públicos exigibles, en su caso, por la recepción de la información pedida.
Pues bien, para el cumplimiento efectivo de estos derechos, se les imponen a las Administraciones públicas una serie de obligaciones tendentes a garantizar esos derechos, como por ejemplo la creación de listados de puntos de información, creación de registros ambientales etc...
En lo tocante a la posible denegación de la información, dicha situación puede darse (artículo 13 de la ley) cuando la propia información afecte a determinados expedientes, bien porque la autoridad no disponga de la información solicitada, bien porque concurran determinados supuestos tasados referentes a la protección de la confidencialidad, de evitación de peticiones abusivas, o afecte a la defensa nacional etc... Ha de observarse que se supera claramente lo previsto en la LpC de 1992, en lo tocante al no acceso de expedientes no concluidos. Como tiene dicho el Tribunal de Justicia europeo de Luxemburgo, debe entenderse que los motivos de denegación de la información pedida han de ser interpretados de manera restrictiva.
Por último, con respecto al plazo para la contestación a la solicitud, el mismo queda establecido en 1 mes desde la presentación de la solicitud, ampliable a 2, como máximo. Si no se contesta en dicho plazo, la ley tilda al silencio administrativo como positivo. No deja de ser curioso que se diga que el silencio es positivo, pero la finalidad real, la obtención de documentación informativa, no deja ser consecuencia de un acto expreso, no presunto (como es el silencio administrativo).
Sin embargo, la ley no deja muy claro, visto el artículo 52, el grado de la contraprestación económica que pedirá contra la entrega de la información. Sí establece, por la vía del artículo 20.2, la acción pública en sede contencioso-administrativa por violación de los derechos al acceso a la información (ello representa un gran avance).
3.La regulación jurídica de la Información ambiental en la república de Argentina
Por último, hacemos una breve referencia a la configuración del derecho a la información ambiental que existe en el sistema jurídico Argentino.
Argentina, a diferencia de otros estados vecinos, ha manifestado su preocupación por el Medioambiente y el derecho al libre acceso de la información medioambiental, muy en el sentido descrito en la Declaración de Río de 1992 (que ha resultado ser, también, fuente de inspiración para el derecho argentino). La información ambiental está regulada, básicamente, en el art. 41 de la Constitución Nacional y en la Ley n º 25.831.
La Ley Argentina n º 25.831 de Régimen de Libre Acceso a la Información pública Ambiental, promulgada el 6 de Enero de 2004 entiende por información ambiental toda aquella información en cualquier forma de expresión o soporte relacionada con el ambiente, los recursos naturales o culturales y el desarrollo sustentable. En particular:
- El estado del ambiente o alguno de los componentes naturales o culturales, incluidas sus interacciones recíprocas, así como las actividades y obras que los afecten o puedan afectarlos definitivamente.
- Las políticas, los planes, los programas y las acciones referidas a la gestión del ambiente.
Dicho derecho a la información se encuentra, al igual que en España, constitucionalizado. Efectivamente, la Constitución Nacional de Argentina sufrió una de sus últimas reformas en el año 1994. Uno de los sentidos de esa reforma, fue la de introducir expresamente el libre acceso a la información ambiental en el artículo 41 de la misma. Este artículo impone, como mandato constitucional, la obligación de que las Autoridades han de proveer todo lo necesario para la protección del derecho de los habitantes al medioambiente, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y a la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales. Asimismo, entiende que dicho deber es concurrente a los particulares (especialmente con aquellos que son eventuales agentes de agresión).
Por tanto, lo que trata este artículo constitucional es el establecer los presupuestos mínimos para garantizar el goce amplio del derecho a la información ambiental que obre en poder de cualesquiera otros 3 poderes del Estado: el nacional, el provincial o el municipal. Como colorario lógico al artículo 41 de la Constitución Nacional, y en el ámbito específico de Buenos Aires, podemos decir que la previsiones constitucionales “regionales” concretas, han sido acordes con la Norma Estatal Fundamental: concretamente, en el artículo 28 de la Constitución de la provincia de Buenos Aires, se establece que la provincia, en materia ecológica“deberá garantizar el derecho a solicitar y recibir la adecuada información“. La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en su Capítulo Cuarto-Ambiente, artículo 26, dispone que “toda persona tiene derecho, a su solo pedido, a recibir libremente información sobre el impacto que causan o pueden causar sobre el ambiente actividades públicas o privadas”.
Por tanto, vemos cómo Argentina muestra un interés manifiesto en la protección medioambiental, introduciendo mandatos constitucionales concretos en orden a formalizar un sistema serio de información ambiental, como mecanismo de protección del Medioambiente y, caracterizando al sistema como intermitente, configurándose la información ambiental, como derecho y deber (al igual que hacen el Convenio de Aarhus, el derecho europeo y el español). Esta regulación constitucional argentina (inspirada en el artículo 10 de la Declaración de la ONU de Río de Janeiro de 1992) va mucho más allá de sus homólogas en países sudamericanos, como Venezuela, México, Ecuador o Brasil.
Argentina tiene regulado el derecho a la información ambiental en la Ley (de carácter nacional, no solamente aplicable a las ciudades porteñas), como vimos, en la Ley 25.831 de 6 de Enero de 2004. Lo más llamativo de esta ley -aunque parezca mentira-, es el carácter gratuito del que goza la información solicitada, sin que haya exigencia de contraprestación económica pública (hay que decir que se establecen unas tasas mínimas, casi ridículas, comparados con las de España, por gastos de entrega de la citada información).
La norma otorga el poder del ejercicio de la competencia a un único órgano, el Consejo Federal del Medioambiente, que ha de emitir circulares acerca de los criterios a levar a cabo en los procedimientos de acceso. Ello da pie a una enorme discrecionalidad por parte del Gobierno. Además, como se puede entender fácilmente, a pesar de que Argentina es en esta materia, comparada con sus vecinas, una aventajada, sus mecanismo de acceso a la información no se encuentran depurados todavía.
4.Conclusión.
Como puede entenderse, el derecho a una información ambiental correcta y veraz resulta primordial para que el principio democrático de la participación ciudadana pueda cristalizar, y poder así funcionar como un eficaz mecanismo de protección del medioambiente.
Sin embargo, como recuerdan varios autores (MARTÍN MATEO/LOZANO CUTANDA/SÁNCHEZ MORÓN), el mecanismo del acceso a la información ambiental no deja de ser un mecanismo, en su sentido final, para la protección ambiental, por ello, sin una conciencia ciudadana del respeto al medioambiente y de que cuidar el mismo, todos los mecanismos de colaboración ciudadana que se configuren resultarán inservibles para los fines a los que deben responder.
Pablo González Vázquez
Abogado.
Bibliografía.
- Manual de Derecho Ambiental Administrativo.LOZANO CUTANDA.Dykinson,2006.
- Manual de Derecho Ambiental.MARTÍN MATEO. Aranzadi,2004.
- Tendencias del Derecho Administrativo: Derecho Administrativo Ambiental y las transformaciones en el Derecho Administrativo General.MORA RUIZ.Derecho y Conocimiento, Universidad de Huelva, 2004.
- El papel del Estado en el medio ambiente. EMBID IRUJO.El Derecho Administrativo en los Umbrales del s. XXI. Valencia, 2000.
- El Derecho Medioambiental desde las claves de evolucionismo jurídico. PORRAS NADALES.Derecho y Conocimiento, Universidad de Huelva, 2004.
- La Revolución Ambiental Pendiente.MARTÍN MATEO.Alicante,2002.
- El derecho de acceso a la información ambiental en materia de medioambiente.SÁNCHEZ MORÓN. Sevilla, 1995.
- Página web de Greenpeace.
- Notas tomadas en el seminario del doctorado impartido por la profesora Alba Nogueira López Universidad de Santiago de Compostela, 2007.
- Repertorio de Jurisprudencia de Aranzadi.
Disponível em: http://noticias.juridicas.com/articulos/30-Derecho%20Medioambiental/2007... [4]