O zoneamento pode ser apontado como uma das maneiras mais palpáveis de solução aos problemas urbanos atuais, já que a maioria destes foi causado por um crescimento desordenado, não planejado, através dos movimentos que incharam os grandes centros urbanos brasileiro.
Resumo: A crescente urbanização vivenciada no Brasil nas últimas décadas foi responsável pela transformação de um país essencialmente rural, em um país detentor de grandes metrópoles. A rápida urbanização não observou um rígido planejamento urbano, fato responsável por inúmeros problemas vividos nos centros urbanos nacionais. É dentro desse contexto que o Estatuto da Cidade, seguindo o norte dado pela Constituição Federal de 1988, estabelece os parâmetros para o gerenciamento urbano, destacando-se o plano diretor como a mais vistosa ferramenta para um gerenciamento urbano que vise o desenvolvimento das cidades. Neste aspecto, o zoneamento toma bastante relevo, visto que é um dos principais instrumentos estabelecidos na Lei 6.938/81 para a proteção da qualidade ambiental, mais do que isso o zoneamento é uma ferramenta para a efetivação do direito ao desenvolvimento, e se torna ainda mais visível e necessário quando se trata de meio ambiente urbano. Diante disto, o presente trabalho traça algumas linhas sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, como introdução ao estudo do zoneamento no Brasil, em especial ao zoneamento ambiental, ao zoneamento municipal, e ao zoneamento industrial. Tomando por base tais fatos fala-se da gestão urbana brasileira, do plano diretor, e do zoneamento como instrumento de desenvolvimento. Por fim, elaborou-se a conclusão do estudo.
Palavras-chave: Zoneamento Ambiental, Desenvolvimento, Urbanização, Plano Diretor.
1- Introdução
É bem sabido que as maiores cidades do Brasil estão situadas ao longo do litoral oriental, até pela forma de ocupação européia deste território, feita através da travessia atlântica, no período da expansão marítima[1]. Ao longo dos primeiros séculos de colonização estas primeiras cidades tiveram pouco crescimento, limitando-se ao núcleo urbano em torno das igrejas matrizes.
Ocorre que principalmente no século XX, uma boa parte destes núcleos urbanos passou a se desenvolver de forma mais expressiva, devido à intensificação do comércio, da produção agrícola e mineral destinada à exportação e ao desenvolvimento industrial, principalmente nas cidades de São Paulo, Rio de Janeiro, Salvador e Recife. As cidades de Belém e Fortaleza destacavam-se ainda pela estrutura portuária que estavam dotadas, fato que gerava para tais cidades uma grande demanda, em razão dos produtos por ali escoados.
No entanto, a maior parte das cidades litorâneas do Brasil só veio a observar desenvolvimento a partir segunda metade do século XX, mais precisamente após a 2ª grande guerra mundial. Antes deste período tais cidades eram pequenos núcleos urbanos, ao ponto de serem consideradas por Antônio Carlos Robert Moraes[2] como “cidades mortas”[3].
O fim da década de 1950 e início da década de 1960 foi um marco para o desenvolvimento de todos os núcleos urbanos do país, especialmente para as capitais dos estados da região Sudeste. Tal crescimento verificou-se também nas capitais dos Estados nordestinos e das outras regiões, obviamente em proporções menores.
No período entre as décadas de 1960 a 1980 a questão ambiental era praticamente ignorada das agendas dos governos federal, estaduais e municipais, que só se preocupavam com o “desenvolvimento” das cidades, que na verdade se traduzia em crescimento da malha urbana e crescimento econômico.
Em termos de legislação ambiental, antes de 1960, já subsistiam como principais instrumentos normativos o Código de Águas de 1934 (Decreto nº 24.643, de 10 de julho de 1934) e o Código de Minas de 1940 (Decreto-Lei nº 1985, de 29/01/1940), e no período entre 1960 a 1980 o Código Florestal (Lei 4.771, de 15 de setembro de 1965).
Entretanto, foi a partir de 1981, com a Lei 6.938, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente e o Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, que começou a se ter uma maior preocupação com os problemas ambientais que surgiam em decorrência da falta de planejamento dos espaços urbanos, uma vez que tais fatos afetavam sobremaneira a qualidade de vida da população daqueles centros urbanos, principalmente da parcela mais pobre, que por falta de opção, se instalava em áreas periféricas de intensa degradação ambiental, principalmente ao longo de canais de rios, zonas de mangue e áreas tidas como “menos nobres” em termos de especulação imobiliária.
Esta mudança de concepção em relação às questões ambientais ganhou força no Brasil uma década após a realização da Conferência de Estocolmo (Suíça), em 1972[4], uma vez que os debates em torno da necessidade de adoção de modelos de desenvolvimento que sejam capazes de assegurar a preservação do meio ambiente para as futuras gerações estavam ficando cada vez mais presentes nas pautas dos principais fóruns sociais, econômicos e ambientais.
Segundo Edésio Fernandes[5], a urbanização intensiva no Brasil já transformou estruturalmente a ordem sócio-econômica e redesenhou a ocupação do território nacional, tendo provocado impactos ambientais comparáveis aos efeitos de grandes catástrofes naturais. Para este estudioso, cerca de 80% da população brasileira vive atualmente nas cidades, sobretudo nas áreas metropolitanas.
Ainda segundo Edésio Fernandes, já existe um acúmulo significativo de conhecimento sobre as drásticas mudanças territoriais, culturais e ambientais provocadas pelo crescimento urbano acelerado. No entanto, na grande maioria dos estudos urbano-ambientais, o direito – incluindo leis, decisões judiciais, doutrina e jurisprudência, enfim, a cultura jurídica mais ampla – tem sido reduzido à sua dimensão instrumental. Para este autor, de um modo geral, o direito tem sido subestimado pelos analistas mais radicais como se fosse tão somente um instrumento político de discriminação e exclusão social, ou aceito sem reservas por outros, ou como se fosse meramente um instrumento técnico, que se presta a dar soluções imediatas aos galopantes problemas urbanos e sociais.
Neste artigo será abordada a temática do zoneamento ambiental como instrumento da política nacional de meio ambiente e ainda como instrumento para o desenvolvimento local e regional dos centros urbanos brasileiros. Inicialmente, falar-se-á sobre a política nacional do meio ambiente, seus objetivos, seus componentes e sua estrutura, explicitando a teoria e a prática do Sistema Nacional de Meio Ambiente, perpassando pelo debate dos avanços e da ineficiência de seus instrumentos de gestão do ambiente urbano, principalmente o debate sobre o zoneamento ambiental.
Toda a discussão aqui exposta estará fundamentada em uma restrição da visão individualista e ilimitada da propriedade e na prevalência da idéia de função social da propriedade, nitidamente aceita pelo corpo Constitucional pátrio.
Na seqüência da exposição, abordar-se-á o tema do zoneamento ambiental em si, comportando análise sobre seus diversos tipos e formas, sendo estes classificados em zoneamento ambiental, zoneamento municipal (incluindo o espaço urbano e rural do Município) e o zoneamento industrial, que por sua vez cria novas subdivisões, ou melhor, estabelece a criação de diversas zonas, tais como: a) zonas de uso estritamente industrial; b) zonas de uso predominantemente industrial; c) zonas de uso diversificado, e; d) zonas de reserva ambiental. Para assim, traçar-se aspectos da gestão urbana brasileira, principalmente do plano diretor como essencial numa política de gerenciamento de cidades, e por fim o destaque para o zoneamento nos territórios urbanos como instrumento de desenvolvimento, ou seja, o zoneamento como instrumento efetivador do direito ao desenvolvimento.
2 - A Política Nacional do Meio Ambiente
A Lei 6.938/81 estruturou os órgãos do Estado brasileiro para o tratamento das questões relativas ao meio ambiente. Surgiu como resultado das pressões políticas internacionais que se intensificaram após a Conferência de Estocolmo, em 1972, quando se previu os prejuízos que poderiam sobrevir aos países que não adotassem normas estruturantes de um sistema de proteção e conservação ambiental interno.
Por tal razão esta lei é considerada o “esqueleto” onde repousa toda a sistemática institucional criada para dar condições de se buscar um meio ambiente ecologicamente equilibrado, em período histórico de tão grandes pressões aos ecossistemas naturais.
Para Édis Milaré[6], sua implementação, seus resultados, assim como a estabilidade e a efetividade que ela denota, constituem um sopro renovador e, mais ainda, um saldo de qualidade na vida pública brasileira. Seus objetivos nitidamente sociais e a solidariedade com o planeta Terra que, mesmo implicitamente, se acham inscritos em seu texto, fazem dela um instrumento legal de grandíssimo valor para o país e, de alguma forma, para outras nações sul-americanas com os quais o Brasil tem extensas fronteiras.
Recorda o supracitado autor que o art. 2º desta lei, após estabelecer o objetivo geral da Política Nacional do Meio Ambiente, define o que chama de princípios norteadores das ações. Tais princípios são transcritos a seguir:
I - ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo; II - racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar; III - planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais; IV - proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas; V - controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras; VI - incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais; VII - acompanhamento do estado da qualidade ambiental; VIII - recuperação de áreas degradadas; IX - proteção de áreas ameaçadas de degradação; X - educação ambiental a todos os níveis do ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente.
Recorda ainda Edis Milaré[7], em relação aos objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente, que esta lei foi elaborada num período de declarado autoritarismo político-administrativo, sofrendo delimitações impostas por fatores políticos e geopolíticos predominantes na época, assim como por distorções econômicas e sociais que afetavam a sociedade brasileira, submetida ao império de uma tecnoburocracia infensa aos ideais sociais dos Estados modernos. Sem embargo, revelou-se um valioso instrumento legal para nortear e balizar as intervenções sobre o meio ambiente originadas pela ação dos governos, e da iniciativa privada.
Este consagrado autor considera ainda que a definição dos objetivos e princípios sofre de algumas lacunas conceituais e de técnica legislativa. Com efeito, de objetivos tratam os art. 2º caput, 4º e 5º, a seguir transcritos:
Art. 2º. A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios:; Art. 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará: I - à compatibilização do desenvolvimento econômico social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico; II - à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, do Territórios e dos Municípios; III - ao estabelecimento de critérios e padrões da qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais; IV - ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologia s nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais; V - à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico; VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas á sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida; VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados, e ao usuário, de contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.; e Art. 5º - As diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente serão formuladas em normas e planos, destinados a orientar a ação dos Governos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios no que se relaciona com a preservação da qualidade ambiental e manutenção do equilíbrio ecológico, observados os princípios estabelecidos no art. 2º desta Lei. Parágrafo único. As atividades empresariais públicas ou privadas serão exercidas em consonância com as diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente.
Em relação ao Sistema Nacional do Meio Ambiente, vale destacar que este é formado pelo conjunto de órgãos e instituições dos diversos níveis do Poder Público, incumbidos da proteção ao meio ambiente. Sua estrutura está disposta no art 6º.
3 – O Zoneamento no Brasil
O zoneamento ambiental constitui uma forma de planejamento[8] do uso e ocupação do espaço municipal. Preferimos a denominação espaço municipal à denominação espaço urbano, pois aquela é mais ampla, englobando também o espaço rural do município, que também prescinde de planejamento e do estabelecimento de zonas de uso, ocupação e de reserva ambiental.
Nas lições de Paulo Affonso Leme Machado[9] consta que a primeira experiência de política pública voltada ao desenvolvimento do instrumento do zoneamento ambiental se deu com o II Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico (PND), uma vez que este salientou a necessidade de uma política ambiental em três áreas principais: meio ambiente na área urbana, o levantamento e a defesa do patrimônio de recursos de natureza e defesa e promoção da saúde humana. Para este consagrado doutrinador, “nesse quadro terão particular significação as políticas de uso do solo, urbano e rural, dentro do zoneamento racional”. Este referido plano (PND) define também normas para o zoneamento ambiental industrial ao estabelecer uma política de localização industrial.
Verifica-se, até então, que o estabelecimento de restrições ao uso e ocupação do espaço urbano começou com uma discussão sobre os principais problemas ambientais surgidos nas principais cidades industrializadas brasileiras. As demais cidades, principalmente a maior parte das cidades do interior do país, as cidades da região norte, e boa parte das cidades do Nordeste, com exceção praticamente das regiões metropolitanas de Recife, Salvador e Fortaleza, ainda estavam à margem de tais discussões, apesar do “inchaço” de muitas destas cidades, que já se observava.
De modo a reforçar a necessidade do estabelecimento de zonas de usos e ocupação do espaço urbano, o III PND contribuiu bastante ao estabelecer como metas “aperfeiçoar e acelerar o zoneamento econômico-ecológico, considerando o uso do solo segundo a sua capacidade” e “identificar áreas que devem ser preservadas como reservas naturais, perpetuando seu potencial genético”.
No plano legal, como já fora mencionado, a importância da Lei 6.938/1981 foi de uma grandeza ímpar, pois a mesma incluiu o zoneamento como um dos instrumentos postos à disposição da Administração Pública para o cumprimento da função social da propriedade e para dar efetividade aos princípios que norteiam a política ambiental, expostos nos incisos I, II, III, V e IX do artigo 2º deste mesmo diploma legal.
No entanto, a “sacralização” deste instrumento adveio com a previsão constitucional, feita no artigo 21, inciso IX, que atribuiu competência à União para “elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social”. Nesta esteira de considerações, Paulo Affonso Leme Machado recorda que no desenvolvimento social deve-se inserir o meio ambiente, que faz parte do Título VIII – Da Ordem Social.
Vale destacar ainda que a Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, inciso III, prescreve que para assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum de todos e essencial à sadia qualidade de vida, o Poder Público está obrigado a “definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção”.
Como se não bastasse, a Constituição brasileira ainda se debruçou especificamente sobre a temática do desenvolvimento das cidades brasileiras. E assim o fez nos artigos 182 e 183, ao tratar da Política Urbana. No centro desta política, a Constituição colocou o Plano Diretor como o instrumento básico da política da política de desenvolvimento e de expansão urbana, destacando a sua obrigatoriedade para cidades com população acima de 20.000 (vinte mil) habitantes.
Merece destaque também o fato de que no art. 182 da Constituição de 1988, o constituinte mostrou-se preocupado com a relativização do direito de propriedade, ao considerar que esta apenas deve prevalecer quando estiver cumprindo sua função social (art. 182, §2º), que ocorre quando se está a obedecer às disposições contidas no Plano Diretor. É exatamente no seio dos Planos Diretores Municipais que se encontram prescrições sobre o ordenamento da urbe e sobre a criação de zonas com diferentes usos, zonas com diferentes formas de ocupação e zonas de proteção total, no aspecto ambiental.
Nas lições de José Afonso da Silva[10] zoneamento é o instrumento jurídico de ordenação do uso e ocupação do solo. E destaca que em um primeiro sentido o zoneamento consiste na repartição do território municipal à vista da destinação da terra e do uso do solo, definindo, no primeiro caso, a qualificação do solo em urbano, de expansão urbana, urbanizável e rural; e no segundo dividindo o território do Município em zonas de uso. Para este autor foi sempre considerado, nesta segunda acepção, como um dos principais instrumentos do planejamento urbanístico municipal, configurando um Plano Urbanístico Especial.
Sobre esta temática, Ioberto Tatsch Banunas[11] ensina que Celso Antônio Pacheco Fiorillo e Marcelo Abelha Rodrigues entendem por zoneamento “uma medida não jurisdicional, oriunda do poder de polícia, com dois fundamentos mestres: repartição do solo urbano municipal e a designação de seu uso. No entanto, se faz importante o registro de duas questões quando se trata do zoneamento ambiental: primeiro, a questão do “direito adquirido” e, segundo, o “direito de propriedade”. Em referência a relação entre o zoneamento e o direito adquirido, Ioberto Banunas assevera que estas são questões que despertam o debate em razão do conflito entre o disposto constitucional de que a “lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”. No entanto, para este doutrinador, em contraponto, não existe o “direito adquirido de poluir”, assim protegendo o meio ambiente em situações nas quais o interesse da coletividade supera o interesse particular, por isso a existência de licença de localização anual em determinadas zonas.
No que tange a relação entre zoneamento ambiental com o direito de propriedade, o propalado autor[12] cita trecho da obra Direito ambiental brasileiro, de autoria de Paulo Affonso Leme Machado em que este autor resume com precisão a importância e o destaque que o zoneamento ambiental possui sobre o direito de propriedade: “O zoneamento ambiental é um dos aspectos do poder de polícia administrativa, que atua com a finalidade de garantir a salubridade, a tranqüilidade, a paz, a saúde, o bem-estar do povo. O zoneamento ao discriminar usos, representa uma limitação do direito dos cidadãos. A propriedade não poderá ser utilizada da maneira desejada unicamente pelo proprietário.”.
Verifica-se, de forma nítida, que o Estado brasileiro reconhece a importância do zoneamento ambiental como mecanismo necessário e imprescindível para o desenvolvimento sustentável de suas cidades.
Vejamos na seqüência, mais detidamente, algumas das principais características dos diversos tipos de zoneamentos existentes no Brasil.
3.1 - Zoneamento Ambiental
O zoneamento ambiental ou ecológico consiste em dividir o território em frações ou parcelas nas quais são autorizados determinados usos, ou interdita-se, de modo absoluto ou relativo, o exercício de outras atividades. Para Paulo Affonso Leme Machado, ainda que com este zoneamento não se resolva todos os problemas ambientais, já se dará um grande passo rumo ao planejamento ambiental e à minimização dos impactos ambientais.
Não é preciso ser um expert em direito ambiental para perceber que o Estado brasileiro tolera o dano ambiental, e tal tolerância vem expressa em diversos dispositivos legais e até na Constituição Federal. Neste sentido, tomemos como exemplo o que está expresso no art. 225, §1º, incisos IV da Constituição Federal de 1988: “§1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: IV – exigir na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significa degradação[13] do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade”.
Do que se observa, verifica-se que o Estado brasileiro pode fazer “vista grossa” para determinados tipos de degradação ambiental que não sejam considerados significativos. Da interpretação do texto constitucional verifica-se que a determinação da escala do dano ficou “em aberto” para a Administração Pública, que, na execução deste comando constitucional, pode fixar o conceito e seu entendimento do que seja “Significativo Dano Ambiental”, amparada no exercício da discricionariedade administrativa.
A degradação ambiental, por si própria, já é lesiva, independentemente de mensurações. No entanto, como o ordenamento jurídico brasileiro tolera o dano ambiental, este é lícito, desde que esteja dentro dos padrões fixados na legislação pátria. Neste sentido, pode-se, corajosamente, afirmar que no Brasil há um Direito de Poluir, desde que esta poluição não extrapole um determinado limite, caso contrário, verificar-se-á degradação ambiental punível. Tal constatação não precisa de maiores reflexões. Basta considerar que a poluição é espécie do gênero degradação ambiental e que somente a degradação significativa é que pode ser considerada ilícita.
Este “mínimo direito de poluir” não é uma exclusividade do Brasil, uma vez que irá ocorrer em todo local do mundo que esteja sujeito à ação antrópica direta, pois o homem, ao intervir em determinado ambiente, já interfere em seu equilíbrio, mesmo que minimamente.
Diante do que fora exposto nos parágrafos anteriores, dá para perceber a importância do zoneamento ambiental, que surge como forma de controle dos usos e da ocupação de territórios de reconhecida fragilidade ambiental, ou que sejam áreas estratégicas para a saúde da população, bem-estar, qualidade de vida, preservação da qualidade de recursos ambientais (como o caso da água potável, do solo, do ar, fauna e flora) enfim, para o desenvolvimento sócio-econômico das cidades.
O núcleo do tema ora tratado situa-se na área onde são superpostos conhecimentos próprios do direito ambiental e do direito urbanístico. O planejamento urbano é essencial para a garantia do meio ambiente ecologicamente equilibrado, pois é através do planejamento e do controle de usos e de atividades no solo do município ou da região metropolitana, que se evita os danos significativos que podem comprometer a qualidade de vida da população que ali reside.
Nesta mesma linha de considerações, Paulo Affonso Leme Machado[14] ensina que o direito urbanístico preocupa-se com o desenvolvimento da cidade para assegurar, através do emprego de todos os recursos técnicos disponíveis, vida condigna para toda a população. Ainda segundo este autor, entre os vários campos abrangidos pelo direito urbanístico destaca-se o zoneamento urbano. As diversas partes do território são destinadas racional e funcionalmente a determinados tipos de ocupações. Recorda este autor dos ensinamentos de Le Corbusier[15], quando este acentua que “o zoneamento é uma operação feita no plano da cidade com o fim de atribuir a cada função e a cada indivíduo seu justo lugar. Tem por base a discriminação necessária entre as diversas atividades humanas reclamando cada uma um espaço particular”.
É com base nesta idéia de divisão de espaços, destinados às mais variadas atividades desenvolvidas pelo ser humano, na busca da satisfação de suas necessidades, que se constrói o alicerce para o desenvolvimento local e até regional, no caso de regiões metropolitanas. Com a encampação deste tipo de planejamento será possível assegurar o bem-estar da população, principalmente nos aspectos ligados à sua saúde, segurança, lazer, paz de espírito, cultura, elementos essenciais para o desfrute de uma qualidade de vida compatível com a dignidade da pessoa humana.
Por fim, vale destacar a importância da participação popular, em respeito ao princípio democrático, no sentido de construção do zoneamento ambiental. Convém destacar que esta discussão é mais observada em países como a França, Estados Unidos e Alemanha, onde a população é consultada e participa do processo de estabelecimentos de zonas de usos, de ocupação e de proteção ambiental.
Como observado por Paulo Affonso Leme Machado[16], no Brasil o zoneamento será fruto de uma decisão só do Poder Executivo ou de uma decisão conjunta do Poder Executivo e do Poder Legislativo. Segundo ele, trata-se de uma questão muito importante, pois conforme a via adotada dar-se-á ensejo ou não à discussão prévia da matéria, o conhecimento das intenções da Administração e dos diferentes grupos segmentos sociais.
Os requisitos para a elaboração do zoneamento ambiental e as etapas deste processo ainda não foram traçados em lei específica, estando hoje tal organização a critério de cada ente federado, fato este que dificulta o estabelecimento de um parâmetro mínimo de ações que devem ser observadas quando da construção de um “mapa” de usos e ocupações no solo do município. Desta forma, será possível observar processos de zoneamentos mais participativos ou feitos no interior dos gabinetes dos técnicos, com resultados de efetividade mais diversos possíveis.
Como referido anteriormente, a Lei 6.938/1981, que dispõe sobre a Política Nacional de Meio Ambiente, é sem dúvida a norma mais importante, após a Constituição Federal, no trato das questões ambientais, uma vez que revela que condutas o Estado brasileiro deve adotar para garantir um meio ambiente ecologicamente equilibrado, nos termos do art. 225 da CF/88, e mais, revela que órgãos e como estes devem atuar na persecução deste objetivo.
Neste sentido, o art. 9º revela-se de grande utilidade prática, uma vez que descreve que instrumentos/mecanismos podem ser utilizados para dar efetividade à política ambiental desejada. Entre estes instrumentos está o zoneamento ambiental (inciso II), a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas (incisos VI).
Nas lições de Ricardo Carneiro[17], o zoneamento ambiental pode ser entendido como um mecanismo por meio do qual o Poder Público institui zonas de atuação especial, tendo em vista a preservação, a recuperação ou a melhoria da qualidade do meio ambiente. Constitui, desta forma, um instrumento fundamental de planejamento das ações estatais em matéria de proteção e controle do uso dos recurso ambientais.
O Zoneamento, em linhas gerais, é uma forte intervenção estatal no domínio econômico, organizando a relação espaço-produção, alocando recursos, interditando áreas, destinando outras para estas e não para aquelas atividades, incentivando e reprimindo condutas, etc. O Zoneamento é o reconhecimento da evidente impossibilidade das forças produtivas ocuparem o território sem um mínimo de planejamento prévio e coordenação[18].
3.2 – Zoneamento Municipal
Como tratado anteriormente, os municípios não somente possuem áreas inseridas na malha urbana, mas também áreas inseridas no perímetro rural, as quais também precisam de planejamento quanto aos seus usos e formas de ocupação. Por ser um termos mais amplo, adotar-se-á o termo Zoneamento Municipal em substituição ao termo Zoneamento Urbano[19].
No entanto, como os problemas ambientais estão, em sua maior parte, no âmbito dos grandes centros urbanos, vamos nos debruçar mais sobre este ambiente produzido, analisando, em breves linhas, os efeitos nocivos de um crescimento urbano te sem o devido planejamento. Infelizmente foi assim que ocorreu com a maior parte das cidades brasileiras.
Convém destacar que a Constituição Federal conferiu competência ao Poder Público municipal para promover o adequado ordenamento territorial, o desenvolvimento pleno das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, desde que observadas as diretrizes gerais traçadas em lei federal, a saber, Lei 10.257/2001, denominada Estatuto das Cidades. Tais resultados podem ser alcançados mediante planejamento e controle de usos, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, como preceitua o art. 30, VIII, e 182 da Constituição Federal[20].
No caso das cidades com mais de vinte mil habitantes, a política de desenvolvimento urbano deve estar, obrigatoriamente, pautada nas disposições contidas no Plano Diretor, principal instrumento ordenador do espaço urbano. A ausência de planejamento, certamente, trará sérias conseqüências para a qualidade de vida dos habitantes da cidade negligente, uma vez que os usos inadequados trarão conseqüências indesejáveis.
Como bem recorda José Afonso da Silva[21], em uma cidade desordenada os usos desenvolvem-se promiscuamente, com grande prejuízo do bem-estar da população. Ordenar esses usos é um dos meios de realizar a exigência constitucional de que a Política Urbana vise a garantir o bem-estar dos habitantes da cidade. Ensina este notável jurista que o Plano Diretor é o instrumento básico desta política, o qual tem no zoneamento o mais importante instrumento de sua execução pelo estabelecimento de zonas de uso, mais ou menos separadas.
Para o autor citado no parágrafo anterior, a doutrina debate sobre a conveniência ou não de delimitar zonas de uso exclusivo. Segundo ele, há uma tendência para propugnar por zonas de usos predominantes, sem exclusão, portanto, de outros usos não prejudiciais àqueles. Não desapareceu, contudo, a conveniência, em certos casos, da fixação de zonas de uso exclusivo, quando esse seja o meio adequado de salvaguardar o interesse coletivo. Assim é, por exemplo, em relação às atividades potencial ou efetivamente degradantes do meio ambiente.
De acordo com a realidade dos municípios é que se irá planejar a forma e os usos do espaço urbano. Desta forma, como já referido anteriormente, pode-se afirmar que não existe uma fórmula pronta para criação de zonas de usos. A realidade do município é quem vai mostrar suas necessidades. Em uma cidade histórica, a necessidade de manter áreas com fachadas de prédios preservadas, por exemplo, é uma necessidade vital para o turismo que pode ali se desenvolver. Neste caso, o estabelecimento de uma zona de interesse histórico e cultural indubitavelmente seria uma excelente idéia.
Neste sentido, vale expor mais uma vez o pensamento de José Afonso da Silva, quando este explica que as zonas de uso são áreas delimitadas pela lei de zoneamento tendo em vista a modalidade de uso do solo a elas imputada, possibilitando a criação, em face da realidade local:
a) zona de uso estritamente residencial; b) zona de uso predominantemente comercial; c) zona de uso misto; d) zona de uso estritamente industrial; e) zona de uso predominantemente industrial; f) zona de uso comercial; g) zona de uso de serviços; h) zona de uso institucional (educação, saúde, lazer, esporte, cultura, assistência social, culto, administração e serviço público); i) zona de usos especiais; j) zona de uso turístico.
Desta forma, percebe-e que o estabelecimento deste ordenamento do espaço urbano municipal é imprescindível para se evitar que danos ao meio ambiente urbano se convertam em periclitação à saúde pública, o que, além de afetar seriamente a qualidade de vida de seus habitantes, onera o Estado com gastos com assistência médica, entre outros.
3.3 - Zoneamento Industrial
Como temos visto, o zoneamento industrial constitui importante instrumento para o disciplinamento dos espaços municipais, uma vez que delimita área para a instalação de equipamentos de infra-estrutura e de instalação de indústrias que, efetiva ou potencialmente, possam gerar degradação ambiental em níveis que sejam prejudiciais à saúde da população. Daí a necessidade de planejamento quanto à instalação das mesmas.
Edis Milaré[22] recorda que a Lei Complementar 14, de 08 de junho de 1973 criou as Regiões Metropolitanas de São Paulo, Recife, Porto Alegre, Salvador, Fortaleza, Belém, Belo Horizonte e Curitiba, e que a Lei 6.803/80 (alterada pela Lei 7.804/89) estabeleceu as diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição – como as regiões metropolitanas -, que compatibilize as atividades industriais com a proteção ambiental.
A referida lei (6.803/80) estabelece, em seu artigo 1º, que nas áreas críticas de poluição a que se refere o art. 4º do Decreto-lei nº 1.413, de 14 de agosto de 1975, as zonas destinadas à instalação de indústrias serão definidas em esquema de zoneamento urbano, aprovado por lei, que compatibilize as atividades industriais com a proteção ambiental. O §1º deste mesmo artigo estabelece que estas zonas serão classificadas nas seguintes categorias: a) zonas de uso estritamente industrial; b) zonas de uso predominantemente industrial; e c) zonas de uso diversificado.
No entanto, para José Afonso da Silva, a concepção de Zoneamento Industrial[23], em nível nacional, (como anteriormente tratado) despontou no II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), aprovado pela Lei 6.151, de 04 de dezembro de 1974, dentro do capítulo IX, sobre o desenvolvimento urbano, o controle da poluição e a preservação do meio ambiente. Segundo este doutrinador, foi aí que por primeiro se formularam as diretrizes e princípios de uma Política de Proteção Ambiental em sentido global e unitário. Para ele, a excessiva concentração industrial em certas áreas metropolitanas provocava poluição aguda e significativa nessas áreas, postulando uma política de equilíbrio, de modo a conciliar o desenvolvimento em alta velocidade com um mínimo de efeitos danosos sobre a ecologia.
Segundo este plano, a Política de Localização Industrial, seria voltada para:
a) disciplinar a ocupação industrial segundo a intensidade da ação poluidora das indústrias, desincentivando a implantação das de maior potencial poluidor nas áreas críticas ou intermediárias;
b) disciplinar a ampliação de estabelecimentos industriais então localizados em áreas críticas ou intermediárias, de forma a que sua expansão não aumente a intensidade de sua ação poluidora;
c) incentivar a transferência, para fora da cidade, de fábricas mais poluidoras já em funcionamento.
Este jurista ensina ainda que o artigo 4º do Decreto-lei 1.413, de 1975, estatuiu que nas áreas críticas de poluição seria adotado esquema de Zoneamento Urbano, objetivando, inclusive para situações existentes, viabilizar alternativa adequada de nova localização nos casos mais graves, assim como, em geral, estabelecer condições para o funcionamento de empresas de acordo com as medidas previstas em seu art. 1º.
Ainda sobre esta questão, Luís Paulo Sirvinskas[24] relembra que o artigo 182 da Constituição Federal foi regulamentado pela Lei nº 1.257/2001, a qual trouxe inúmeros instrumentos jurídicos, políticos e sociais indispensáveis para a preservação da qualidade ambiental, entre eles: planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e desenvolvimento econômico e social; planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; planejamento municipal; instituição de zonas especiais de interesse social, entre outros.
Para este autor, o planejamento municipal poderá ser implementado por meio do plano diretor, do parcelamento do uso e da ocupação do solo, do zoneamento ambiental, do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, dentre outros instrumentos igualmente importantes que podem ser utilizados pelo Município.
Ainda sobre esta matéria, Ricardo Carneiro[25] assevera a importância da aplicação de instrumentos de regulação direta na gestão ambiental (heterorregulação) – também comumente referida como política de comando e controle (command and control) – uma vez que a mesma visa disciplinar o comportamento dos agentes econômicos, impondo ou proibindo determinadas condutas e estabelecendo limites máximos para o uso dos recursos naturais ou para a geração de efluentes, traduzindo-se, entre outros, nos seguintes mecanismos: a) definição dos padrões de emissão para fontes de poluição sonora, atmosférica, hídrica ou do solo; b) imposição do uso de determinada tecnologia ou equipamento de controle da poluição; c) imposição de restrições ou proibição total do exercício de atividades econômicas em determinados locais e períodos; d) controle da instalação ou funcionamento de atividades, através de um sistema de zoneamento ou por meio da concessão de licenças ambientais não-negociáveis.
Diante do que fora exposto, percebe-se que é possível haver uma minimização dos impactos ambientais causados pelo funcionamento de indústrias situadas em áreas urbanas, ou próximas a áreas densamente habitadas, desde que se observe um conjunto de ações de planejamento e de gestão do espaço urbano, tais como o distanciamento do “parque industrial” de áreas de proteção ambiental ou de áreas de elevado interesse ecológico, distanciamento das indústrias em relação a aglomerados populacionais, controle de efluentes e de resíduos sólidos, entre outros mecanismos.
A Lei 6.803/80, §1º, classifica o zoneamento em três tipos de zonas, a seguir elencadas:
a) Zona de Uso Estritamente Industrial – é a zona onde se localizam os “estabelecimentos industriais cujos resíduos sólidos e gasosos, ruídos, vibrações, emanações e radiações possam causar perigo à saúde, ao bem-estar e à segurança das populações, mesmo depois da aplicação de métodos adequados de controle e tratamento de efluentes”[26]. Ioberto Tatsch Banunas[27] explicita que é necessário que essa zona de uso estritamente industrial se localize em “áreas que apresentem elevadas capacidades de assimilação de efluentes e proteção ambiental, respeitadas quaisquer restrições legais ao uso do solo”, e que “favoreçam a instalação de infra-estrutura e serviços básicos necessários ao seu funcionamento e segurança” e por final, que “possam manter, em seu contorno, anéis verdes de isolamento capazes de proteger as zonas circunvizinhas contra possíveis efeitos residuais e acidentes”;
b) Zonas de Uso Predominantemente Industrial – é a zona a qual se destina, “preferencialmente, à instalação de indústrias cujos processos, submetidos a métodos adequados de controle e tratamento de efluentes, não causem incômodos sensíveis às demais atividades urbanas e nem perturbem o repouso noturno das populações”, ou seja, é uma zona industrial, intermediária entre a de uso estritamente industrial e a de uso diversificado[28]. Para Ioberto Tatsch Banunas[29], em relação à sua localização, tal área favorece a “instalação adequada de infra-estrutura de serviços básicos necessária a seu funcionamento e segurança”, além de dispor, “em seu interior, de áreas de proteção ambiental que minimizem os efeitos da poluição, em relação a outros usos”;
c) Zona de Uso Diversificado – é a zona na qual as atividades industriais não terão a necessidade de uso de métodos especiais de controle, pois serão aquelas atividades que se compatibilizam com o meio urbano ou rural, não ocasionando qualquer gravame para a saúde, o bem-estar e a segurança das populações[30]. Em outras palavras, verifica-se que nesta zona têm se localizado as indústrias, nas quais o processo produtivo seja complementar das atividades do meio urbano ou rural que se situem, e com ela se compatibilizem, independentemente de uso de métodos especiais de controle da poluição, os quais não podem ocasionar qualquer inconveniente à saúde, ao bem-estar e à segurança da coletividade[31].
Verifica-se, diante do exposto, que pela potencial gravidade dos impactos ambientais, nocivos à saúde da população, causados pelas indústrias, o zoneamento se mostra como eficaz instrumento de controle da poluição e de outros danos que venham a ser causados em razão do funcionamento das mesmas.