CNJ: ferramenta decisiva à modernização do estado de direito brasileiro
Emerson De Aguiar Souza
Num plano prefacial, impõe-se consignar que a institucionalização do Conselho Nacional de Justiça – CNJ, segundo os moldes em que preconizados pelo art. 5º da Emenda Constitucional nº 0452004, equivale a providência de cunho jurídico-institucional, efetivamente, determinante para o traçado do perfil do regime do Estado Democrático de Direito no Brasil.
Em realidade, a criação desta esfera de deliberação jurídica e administrativa dotada de competência para apurar, dentre outras matérias, acerca de irregularidades funcionais cometidas por parte dos membros integrantes do Poder Judiciário Brasileiro, corresponde a uma das mais louváveis recentes iniciativas a cooperar com o aperfeiçoamento do processo que envolve o fortalecimento de instituições estratégicas para a consolidação e modernização do regime jurídico do Estado Democrático de Direito nacional.
Perfaz-se oportuna e conveniente, neste interregno, que se efetue um breve delineamento das funções precípuas para as quais foi alçado o Conselho Nacional de Justiça, a “status” de órgão superior de controle e fiscalização do Judiciário Brasileiro.
O rol das atribuições inerentes ao espectro de atuação e deliberação do Conselho Nacional de Justiça – CNJ se encontra expressamente elencado no teor do §4º do art. 103-B da Constituição Federal em vigor, sem prejuízo das Resoluções e outros atos normativos que regulamentam o vasto alcance de sua missão institucional:
“Constituição Federal
Art. 103-B.
§4º Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, além de outras atribuições que lhe foram conferidas pelo Estatuto da Magistratura:
I – zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura, podendo expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar providências;
II – zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência do Tribunal de Contas da União;
III - receber e conhecer as reclamações contra membros ou órgãos do Poder Judiciário, inclusive contra seus serviços auxiliares, serventias e órgãos prestadores de serviços notariais e de registro que atuem por delegação do poder público ou oficializados, sem prejuízo da competência disciplinar e correicional dos tribunais, podendo avocar processos disciplinares em curso e determinar a remoção, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsídios ou proventos proporcionais ao tempo de serviço e aplicar outras sanções administrativas, assegurada ampla defesa;
IV - representar ao Ministério Público, no caso de crime contra a Administração Pública ou de abuso de autoridade;
V – rever, de ofício ou mediante provocação, os processos disciplinares de juízes e membros de tribunais julgados há menos de um ano;
VI - elaborar, semestralmente, relatório estatístico sobre processos e sentenças prolatadas, por unidade da federação, nos diferentes órgãos do Poder judiciário;
VII - elaborar relatório anual, propondo as providências que julgar necessárias, sobre a situação do Poder Judiciário no País e as atividades do Conselho, o qual deve integrar mensagem do Presidente do Supremo Tribunal Federal a ser remetida ao Congresso Nacional, por ocasião da abertura da sessão legislativa.”
Cediço, nesse diapasão, que destacar as funções do Conselho Nacional de Justiça como precípuas e indispensáveis ao melhor disciplinamento das relações jurídico-administrativas travadas pelo Poder Judiciário, não equivale a sopesar qualquer matiz de desonra para o pleno e nobilíssimo exercício da magistratura e para o próprio desempenho das atividades auferidas aos agentes políticos administrativos incumbidos de velar pela mais eficiente e escorreita gestão do aparato judicial estatal.
Entretanto, não paira qualquer oportunidade ou conveniência em chancelar a intelecção de que os respeitosos membros da magistratura nacional, somente em razão do elevado grau de intelectualidade, e, inclusive, ainda que movidos por substancial compromisso com seu mister social, além de dotados de brilhante exegese jurídica e administrativa, venham a se denotarem autenticamente imunes à perpetração de condutas funcionais indesejavelmente norteadas por vícios tais como abuso de poder, extrapolação de competências e, dentre outros, certos desvios de finalidade.
Em outros termos, emerge a ilação inolvidável de que, por trás da cor escura - e, ao mesmo tempo, vistosa, das vestes talares - se encontra o ser humano, igualmente submetido às intempéries sociais e emocionais, as quais não se furtam a atingir todo o conjunto de cidadãos integrantes da Nação Brasileira.
Justamente sob este prisma de enfoque, exsurge a relevância preponderante de uma atuação determinante dos membros integrantes do Conselho Nacional de Justiça rumo ao desenlace de questões, das mais variadas naturezas, que culminam por gerarem autênticos e concretos óbices à qualidade da prestação dos serviços judiciários e à eficiência na gestão - elementos essenciais ao firmamento e consolidação de um maduro e bem alicerçado Estado Democrático de Direito no Brasil.
Nesse interregno, mister sobrelevar a recente controvérsia deflagrada entre o Excelentíssimo Senhor Ministro do Supremo Tribunal Federal, Ricardo Lewandowsky, o qual, em sede de medida liminar, decidiu inapropriado que a Corregedoria do Conselho Nacional de Justiça, mais em especial, na pessoa de sua atual Corregedora, a Excelentíssima Senhora Ministra do Superior Tribunal de Justiça, Eliana Calmon, pudesse desempenhar funções fiscalizatórias e apuratórias em relação a Ministros das Cortes Superiores e Desembargadores dos Tribunais Regionais e Locais, em momento anterior aos procedimentos de fiscalização e apuração por parte das Corregedorias -Gerais dessas próprias aludidas Cortes.
Dada a notória relevância do assunto, a real competência do Conselho Nacional de Justiça, bem como de sua Corregedoria - Geral, alçaram amplo espaço na mídia, e granjearam posicionamentos dos mais abalizados, muitas vezes, em sentidos diametralmente opostos.
Com o escopo de manter a sua exordial função de delimitador de competências, aliado à imperiosidade de pôr fim à celeuma que passou a alcançar amplitude contundente no seio da comunidade jurídica, o Pretório Excelso, em sessão realizada com a presença dos seus onze Ministros, conferiram efetividade à competência real e ampliada da Corregedoria Geral do Conselho Nacional de Justiça para fiscalizar e apurar irregularidades imputadas aos membros do Judiciário em geral, antes mesmo da deflagração de qualquer procedimento interno a cargo das corregedorias locais e regionais.
Se é certo, de um lado, que a decisão não se faz perceber, ainda, na prática efetiva, uma vez que permanece em curso o julgamento de resolução editada com o intuito de disciplinar a mais adequada atuação do CNJ, outra medida digna de aplauso restou estabelecida, por ocasião do aludido julgamento, em que os Excelentíssimos Senhores Ministros do Supremo Tribunal Federal, por 06 votos contra 05, optaram pelo julgamento de infrações funcionais atribuídas a magistrados de forma pública.
Assaz pertinente a brilhante preleção fornecida pelo insigne Benedito Calheiros Bomfim[1] [2]:
“Não há dúvida de que o Conselho Nacional de Justiça, exercendo função fiscalizadora e corregedora de vícios e distorções administrativas, financeiras da Justiça e cumprimento dos deveres funcionais, veio disciplinar a magistratura, melhorar o desempenho e dar mais credibilidade ao Judiciário, sanear muitas de suas crônicas mazelas, adotando medidas concretas para reduzir a morosidade da Justiça (sua mais antiga e mais danosa deficiência), função que, na estrutura judiciária italiana compete ao Conselho Superior da Magistratura. Liberou alguns milhares de presos que continuavam indevidamente encarcerados, instaurou processos disciplinares contra magistrados que não estavam cumprindo seus deveres funcionais, burlavam a vedação de prática nepotista (e não raro incorriam em improbidade administrativa), unificou e uniformizou procedimentos forenses, levantou estatísticas sobre a movimentação e a produção dos órgãos do Judiciário. Criou uma ponte, que poderá estender-se ainda mais, de aproximação com a sociedade.”
Discorrendo, de forma assaz elucidativa, acerca de tema jungido ao escopo do presente esboço, emerge imperiosa a transcrição de brilhante e recente preleção da lavra do sócio – jurisconsulto Allan Tittonelli Nunes[2] [3]:
“A Emenda Constitucional 45/04 alterou e acresceu à Constituição de 1988 diversos dispositivos, sendo nominada no meio jurídico como a Reforma do Judiciário. O Conselho Nacional de Justiça (CNJ) foi criado no contexto dessa mudança para exercer papel de fiscalização e "(...) controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes (...)", popularmente consagrado como controle externo do Judiciário.
Desde a criação, suas atribuições foram alvo de irresignações (naturais em ambiente democrático) que contribuíram para a pluralização do debate e evolução da interpretação constitucional. A diversificação argumentativa como mecanismo de legitimação da decisão é premissa defendida por Peter Häberle. Ele propõe a construção de hermenêutica constitucional que leve em conta as variáveis interpretativas da sociedade, permitindo a democratização do debate, o que convencionou chamar de sociedade aberta de intérpretes da Constituição.
O processo de debate é retomado após duas liminares concedidas pelos ministros do Supremo Tribunal Federal Marco Aurélio Mello e Ricardo Lewandowski. Discutir e repensar o papel do CNJ é fundamental para o amadurecimento das instituições e do Estado Democrático de Direito. Nesse pormenor, fulcral analisar o CNJ como verdadeiro controle externo do Poder Judiciário. É certo que, para efetivar esse papel, impõe-se composição, no mínimo, igualitária. Isso porque o CNJ é presidido pelo presidente do STF e composto por nove membros advindos do Poder Judiciário e seis da sociedade.
Interessante observar que, na composição, deixou-se de incluir duas carreiras integrantes das funções essenciais à Justiça, Advocacia Pública e Defensoria Pública. O capítulo referente às funções essenciais à Justiça encontra-se no Título IV, Da Organização dos Poderes. A sistematização concretizada visa atender os preceitos modernos do Estado Democrático de Direito, em que o equilíbrio e harmonia entre os poderes serão efetivados, também, por meio desses órgãos.
Outrossim, o desígnio "Justiça" não teve alcance restrito, de prestação jurisdicional, mas de isonomia, imparcialidade, preservação dos direitos, eliminação da ingerência do Estado, transparência, cidadania e democracia, o que Diogo de Figueiredo Moreira Neto convencionou chamar de "Estado de Justiça". Por essas razões, é imprescindível a participação da Advocacia Pública e da Defensoria Pública na composição do CNJ até como forma de evitar que decisões sejam tomadas sob o crivo do corporativismo.
De outro giro, vive-se momento em que o Poder Judiciário interfere em quase todas as políticas públicas (fenômeno conhecido como ativismo judicial), legisla (vide o exemplo das decisões do Tribunal Superior Eleitoral em diversas matérias. Entre elas, número de vereadores e (in)fidelidade partidária. E, obviamente, presta a tutela jurisdicional, que deveria ser sua única função.
Esse fenômeno é relatado por Luiz Werneck Vianna no livro Judicialização da política e das relações sociais no Brasil como resultado da judicialização da política nacional. Necessita-se, portanto, resgatar o equilíbrio perseguido pelo constituinte. Para resguardar a congruência do ativismo judicial hoje existente, que muitas vezes transcende o que determina a lei, é necessário que o STF decida com coerência.
Entretanto, não é demais registrar que o art. 103-B, § 4.°, III da Constituição, ao disciplinar as atribuições do CNJ, além de permitir a reclamação por parte de qualquer cidadão, determina a competência disciplinar concorrente ao consignar sua função fiscalizatória e correicional. O Poder Judiciário é o único que não passa pelo crivo da sociedade, razão pela qual, para lhe resguardar a legitimidade, é inafastável a transparência, publicidade e eficiência dos atos, bem como sujeição aos princípios constitucionais administrativos.
Ante ao exposto, certo é que o esvaziamento das atribuições do CNJ poderá provocar enormes prejuízos à sociedade e aos magistrados comprometidos com suas funções. O poder de fiscalizar e punir juízes e servidores contribui para separar o joio do trigo, resguardando a imagem do Judiciário.”
Feitas estas matizes de digressões, impõe-se registrar que ora se pretende - sem o indesejado e vão intuito de efetuar o esgotamento do tema - vincular o grau de atuação constitucional do Conselho Nacional de Justiça, mais em especial, de sua Corregedoria-Geral, para os efeitos de uma atitude político-administrativa determinante para os rumos de um Estado Democrático de Direito Brasileiro o mais próximo a alcançar o nível de satisfação institucional que perpassa, imperiosamente, pela observância de corolários basilares no trato da administração do Poder Judiciário Nacional.
O liame que interliga a nobre missão constitucional auferida ao CNJ e o escorreitamento da gestão judiciária acarretará, indubitavelmente, no fortalecimento de instituições essenciais e estratégicas para o aperfeiçoamento do Estado Brasileiro, eis que não se pode olvidar que, ao se buscar e se efetivar um sólido aperfeiçoamento da gestão e da fiscalização judiciárias, automaticamente estará sendo gerado um novo paradigma para as relações que perpassam pela atuação do Judiciário, de forma a influenciar, de forma igualmente contundente, o Ministério Público Federal, a Ordem dos Advogados do Brasil – OAB, a Advocacia da União, a Procuradoria da Fazenda Nacional, o Departamento de Polícia Federal, as Procuradorias de Estado, as Procuradorias Federais representativas das autarquias federais, e isto, somente à guisa de exemplos, a fim de que se tenha uma pequena noção da amplitude do significado de uma atuação ampla e eficaz do Conselho Nacional de Justiça, justamente no espectro de suas funções institucionais delineadas no texto da Constituição Federal em vigor.
Ainda segundo esta esteira de intelecção, perfaz-se indispensável um breve escorço histórico narrativo dos últimos episódios relevantes envolvendo o CNJ no desempenho de seu indelegável mister constitucional:[3] [4]
“Ao manter as atribuições do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), por 6 votos contra 5, o Supremo Tribunal Federal (STF) deu o primeiro passo para pôr fim à crise do Poder Judiciário deflagrada no final de 2011, quando associações de magistrados acusaram a corregedoria do órgão de controle de quebrar ilegalmente o sigilo bancário de juízes e os ministros Marco Aurélio Mello e Ricardo Lewandowski concederam liminares suspendendo as investigações que vinham sendo feitas nas Justiças estaduais. Esta semana, o STF julgou a liminar concedida pelo ministro Marco Aurélio. A outra, que questiona as relações entre o CNJ e os órgãos de inteligência financeira do governo, não tem data para ser julgada.
Com sua decisão, o STF devolveu ao CNJ a prerrogativa de abrir sindicâncias independentemente das corregedorias judiciais e de avocar investigações paradas nos tribunais. Em outro duro baque para o corporativismo judicial, o STF determinou que os julgamentos administrativos de juízes acusados de corrupção continuarão sendo feitos em sessões públicas.
O julgamento do STF foi longo, uma vez que os ministros examinaram quase todos os 29 artigos da Resolução 135 do CNJ, que disciplina as punições a juízes. Das entidades que questionaram a constitucionalidade desse texto legal, a mais importante é a Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB), dirigida por um desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo. Com 1,9 mil juízes e cerca de 360 desembargadores, a Corte é apontada pela corregedora nacional de Justiça, Eliana Calmon, como a mais refratária ao controle externo.
A oposição de juízes ao CNJ é antiga. Ela ficou evidenciada quando alguns setores da corporação - especialmente os vinculados às Justiças estaduais - se mobilizaram politicamente para tentar impedir a aprovação da Emenda Constitucional (EC) 45, que introduziu a reforma do Judiciário. Concebida para desburocratizar os tribunais e impor o controle externo, coibindo desvios funcionais de juízes, a EC 45 foi aprovada em 2004, com forte apoio da opinião pública.
Derrotados na arena parlamentar, juízes insatisfeitos com a atuação do CNJ tentaram restringir as prerrogativas do órgão no plano judicial. Desde a instalação do órgão, em 2005, associações de juízes já impetraram 20 Ações Diretas de Inconstitucionalidade contra ele. A ação mais ambiciosa foi a que o STF julgou esta semana, depois de acirrada polêmica entre o presidente da Corte, Cezar Peluso, e a corregedora do CNJ. Em setembro, Eliana Calmon afirmou que alguns tribunais abrigam "bandidos de toga" e que o CNJ só conseguiria concluir investigações sobre pagamentos feitos pelo TJSP "no dia em que o Sargento Garcia prendesse o Zorro". Três meses depois, ao criticar outra vez a Justiça paulista, ela disse que "a serpente (da corrupção) está nascendo e é preciso combatê-la".
Tendo atuado na Justiça paulista por 35 anos, como juiz e desembargador, Peluso tomou as dores de seus antigos colegas, mas não conseguiu que Eliana Calmon se retratasse. Ela ganhou apoio da opinião pública ao mostrar o saldo de realizações do CNJ. Nos últimos seis anos, o órgão constatou que 3.426 juízes e servidores fizeram movimentações atípicas, num total de R$ 835 milhões. Atualmente, há 17 sindicâncias abertas para apurar denúncias de venda de sentenças. Já a AMB e os presidentes de TJs limitaram-se a acusar o CNJ de violar garantias dos juízes, em suas investigações. As garantias dos magistrados são indispensáveis para o bom funcionamento do Estado de Direito, não há dúvida, mas não podem ser invocadas para blindar magistrados de qualquer investigação sobre desvio de conduta e corrupção”.
À luz das conjecturas acima delineadas, emerge consubstanciado o detalhamento da imprescindibilidade de um funcionamento, por parte do CNJ, em especial, da sua Corregedoria-Geral, no cumprimento fiel das atribuições que são impostas com força de preceito constitucional, como forma de garantir o resgate da credibilidade do Poder judiciário Brasileiro e como via estreita de assegurar que este mesmo Judiciário alcance e permaneça em processo constante de fortalecimento, a traduzir-se em crescente e autêntica representatividade do Estado Democrático de Direito no Brasil.
Não há falar-se, portanto, em qualquer espaço, no âmbito do traçado do cenário jurídico-administrativo brasileiro, para que o corporativismo nefasto e a congruência de vultosos interesses econômicos ocultos possam obstar a imperiosidade de que o Conselho Nacional de Justiça seja instrumentalizado com as ferramentas investigatórias e disciplinares mais capazes de conferir eficácia e eficiência ao seu nobilíssimo encargo de velar pela incolumidade institucional do Poder Judiciário Brasileiro, o que, via de consequência, acarretará num aperfeiçoamento inédito, e, certamente, em uma jamais vista época de consolidação de um maduro e autêntico Estado de Direito no Brasil.
Informações Sobre o Autor
Emerson De Aguiar Souza
Graduado em Direito pela UESC, Chefe de Gabinete na Vara Federal Única da Subseção Judiciária de Itabuna/BA