A apreciação do orçamento pela Câmara de Vereadores - perguntas e respostas

O bimestre agosto/setembro marca o processo de elaboração do orçamento anual, ou seja, a lei mais importante da Administração Pública, sem a qual não é dado realizar qualquer ação de governo; isso porque, sem permissão legislativa, nenhuma despesa pública pode ser realizada (art. 167, I e II, da CF) [1].

Sem autorização legislativa, o gasto público remete o ordenador ao art. 359-D, do Código Penal; enquanto isso, qualquer receita pode ser recepcionada, mesmo que não tenha o aval do Legislativo (art. 57, da Lei 4.320, de 1964).

Tendo em mira a enorme relevância do orçamento que, além de tudo, é um dos pilares da Lei de Responsabilidade Fiscal; considerando que tal instrumento é uma lei formal, em cuja formação comparece, de forma decisiva, o Legislativo; levando-se em conta que alguns Tribunais de Contas têm repreendido Câmaras que aprovam precárias peças orçamentárias, à vista dessas razões o presente artigo, sob a forma de perguntas e respostas, traz um objetivo roteiro para o vereador melhor participar do processo orçamentário.

QUAIS TÊM SIDO OS ERROS DA CÂMARA NO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO?

São os que seguem:

1. Avalizar orçamento muito superior à capacidade de arrecadação municipal, o que abre portas para o déficit orçamentário e os tão indesejados Restos a Pagar sem cobertura monetária [2].
2. Conceder elevado percentual para o Prefeito suplementar, por vontade exclusiva, a original proposta orçamentária; eis aqui uma carta em branco para o Executivo alterar, unilateralmente, o orçamento municipal, o que, claro, distorce o processo de formação de uma lei formal.
3. Permitir verbas para subvenções sociais, auxílios e contribuições, sem lei anterior que apresente, uma a uma, as beneficiadas entidades do terceiro setor; do contrário, haverá afronta ao art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), impedindo, além disso, a inexigibilidade licitatória de que trata o art. 31, III, da Lei 13.019, de 2014 (Marco Regulatório das ONGs) [3].
4. Aceitar novas obras sem previsão orçamentária para as que se encontram em andamento; no caso, haveria desatendimento do art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a muita inconveniente paralisação de obras públicas.
5. Autorizar orçamentos sem reserva de contingência para riscos fiscais, sobretudo o alusivo a Restos a Pagar descobertos, ou seja, os que não contam com disponibilidade financeira (v. art. 5º, III, da Lei de Responsabilidade Fiscal).
6. Facultar que a despesa não se apresente até o objeto de gasto (elemento), contrariando o art. 15, da Lei 4.320, de 1964 e os princípios da transparência e especificação do gasto público.
7. Aprovar orçamentos sem os anexos requeridos na legislação financeira, tal como o do efeito negativo das atuais renúncias de receita ou o da compensação monetária para as novas despesas obrigatórias (vide art. 5º, I e II, da LRF)
8. Não acompanhar a execução orçamentária, nisso contrariando norma constitucional (art. 166, § 1º, II). Nessa tarefa, a Comissão de Orçamento e Finanças (ou colegiado congênere) poderia contar com os esforços da unidade de controle interno da Câmara.

 EM CASO DE APERTO NO LIMITE DE GASTO DA CÂMARA, O ORÇAMENTO DA PREFEITURA PODERIA INCORPORAR CERTAS DESPESAS LEGISLATIVAS?

Não. O orçamento específico da Prefeitura, em hipótese alguma, abrigará gastos da Câmara, vez que estes se sujeitam a rigoroso freio constitucional (art. 29-A). Senão, o Tribunal de Contas pode realizar o ajuste, levando, talvez, à superação da barreira constitucional (3,5% a 7,0% da receita anterior do Município) e, por conseguinte, à rejeição da conta do Prefeito e do Presidente da Câmara; um porque repassou a mais; outro porque gastou acima do que é permitido.

É por isso que descabe ao orçamento da Prefeitura prever dotações para a reforma do prédio da Edilidade, ou para o pagamento da dívida previdenciária da Casa Municipal de Leis (INSS, FGTS, RPPS).

QUE TIPOS DE EMENDA PODEM SER FEITAS PELA VEREANÇA?

O projeto orçamentário pode ser alterado mediante quatro emendas: individuais, de bancada, de comissão e de relatoria. Entre elas, a individual é a menos recomendada, conquanto privilegia interesses paroquiais, eleitorais, desarticulados do plano geral de governo. Apesar desse embaraço, a emenda individual, até certo limite, será necessariamente executada pela Prefeitura; de fato, assim quis a Emenda Constitucional 86, de 2015, que mais adiante será resumida neste artigo.

AO FAZER EMENDA, O VEREADOR PODE AUMENTAR A DESPESA TOTAL?

A rigor, não. Nesse rumo, a emenda se financiará pelo corte de gastos propostos pelo Executivo, exceto os relativos à despesa de pessoal e ao serviço da dívida (juros e principal da dívida). É o que ordena o art. 166, § 3º, da Constituição. Além disso, as emendas estarão compatibilizadas com os antecedentes planos orçamentários, quer o plano plurianual (PPA) ou a lei de diretrizes orçamentárias (LDO).

Todavia e desde que a Comissão de Orçamento e Finanças da Câmara (COF) comprove, de modo bastante consistente, que a Prefeitura subestimou a arrecadação do ano que vem, apenas neste caso, a vereança pode aumentar a despesa orçamentária. É isso o que franqueia, de modo excepcional, o art. 166, § 3º, III, “a”, da Constituição (“correção de erros e omissões”).

De todo modo, aquela Comissão da Edilidade (COF) sempre emitirá parecer sobre toda e qualquer emenda ao projeto de lei orçamentária anual.

 OS VEREADORES PODEM FAZER EMENDAS IMPOSITIVAS AO ORÇAMENTO?

Sim. A Emenda Constitucional 86, de 2015, tornou obrigatória a parte do orçamento cuja execução era antes facultativa: a das emendas parlamentares individuais, limitadas a 1,2% da receita corrente líquida, o mesmo indicador que baliza os limites da despesa de pessoal, dívida, garantias, operações de crédito, bem como o pagamento parcelado de precatórios judiciais e da dívida previdenciária (INSS ou RPPS).

Nessa dinâmica das emendas impositivas, vale aqui resumir os comandos daquela emenda à Constituição, tal qual se fez em artigos publicados no Boletim Fiorilli de Administração Pública Municipal.

• Segundo o Comunicado TCESP nº 18, de 2015, os Municípios também foram alcançados pelas emendas orçamentárias de execução impositiva.
• Tendo em vista que a Emenda 86 alterou dispositivo que alcança, de forma indistinta, União, Estados e Municípios (art. 166, da CF), a emenda impositiva é autoaplicável. No entanto, a Edilidade, caso queira, poderá alterar a Lei Orgânica do Município, nela objetivando a tal emenda individual.
• As emendas individuais dos vereadores se restringem a 1,2% da receita corrente líquida, sendo que metade disso, 0,6%, pertence à Saúde.
• Esses 0,6% da Saúde não podem bancar qualquer despesa de pessoal.
• A menos que a Prefeitura demonstre impedimento técnico, depois aceito pelo Legislativo, aqueles emendas devem ser cumpridas (§ 11, art. 166, da Constituição).
• A Prefeitura, até 120 dias após a publicação do orçamento, oficiará a Câmara sobre os impedimentos técnicos de todas ou só de algumas emendas impositivas (art. 166, § 14, I, da Constituição).
• Nisso, a Prefeitura explicará que a emenda impositiva se incompatibiliza com os planos do governo municipal, quer o da educação, da saúde, da mobilidade urbana, de resíduos sólidos, de saneamento ou, ainda, com os objetivos e prioridades da lei de diretrizes orçamentárias (LDO).
• Então, não cabe alegar insuficiências de caixa ou queda na arrecadação, mas, sim, dissonância com o planejamento municipal (ex.: a creche proposta pelo vereador não integra o plano municipal de educação).
• E, 30 dias após o recebimento daquele ofício da Prefeitura, a Mesa da Câmara indicará outras ações de governo em substituição às tecnicamente impedidas.
• Todavia, e na hipótese de desequilíbrio de caixa, as Prefeituras podem adiar a realização de até metade das tais emendas, inscrevendo-as em Restos a Pagar (art. 166, § 16, da CF).
• E esses Restos a Pagar, sob pena de descumprimento constitucional, não serão nunca cancelados.
• Também, diante de precariedade financeira, as Prefeituras poderão, sob as hipóteses da limitação de empenho (art. 9º, da LRF), reduzir parte das emendas impositivas. Contudo, o percentual diminuído nunca superará o que atinge os demais gastos cortados. É o que se vê no art. 166, § 17, da Constituição.
• Limitada 10% das emendas impositivas, a redução das demais despesas nunca será menor que 10%. Em outras palavras, não se pode reduzir menos os chamados gastos discricionários (aqueles que não têm natureza obrigatória).
• Levando em conta que, ao modificar orçamento, não é dado ao vereador aumentar a despesa total (art. 166, § 3º, II, da CF), a emenda impositiva anulará certas despesas (menos pessoal e serviço da dívida), comprometendo, talvez, a eficácia de alguns programas governamentais. Para evitar tal problema, a Prefeitura, no lado da despesa, poderia deixar uma lacuna, uma reserva de contingência onde caibam as tais emendas impositivas (até 1,2% da receita corrente líquida).

• A lei que substituirá a de nº 4.320, de 1964 (art. 165, § 9º, CF), preverá a forma de distribuir, entre os vereadores, as emendas obrigatórias ao orçamento.
• Enquanto não editada aquela lei, deve a Mesa Diretora da Câmara deliberar quanto à justa repartição das tais emendas entre os parlamentares municipais.
• Ligado ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, o Sistema Audesp criou a fonte 8 para controlar a execução das despesas vinculadas às emendas impositivas ao orçamento.

ENTREGUE O PROJETO NA CÂMARA DOS VEREADORES, A PREFEITURA PODE DEPOIS SOLICITAR MODIFICAÇÕES NA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA?

Sim, desde que não iniciada a respectiva votação na Comissão de Orçamento e Finanças (ou colegiado congênere). É o que possibilita a Constituição (art. 166, § 5º), em trecho que é norma geral para todos os entes federados e, por isso, deveria estar presente nas leis orgânicas municipais.

NO TEXTO DA LEI ORÇAMENTÁRIA, QUAL O MÁXIMO QUE A CÂMARA DEVERIA AUTORIZAR DE CRÉDITOS ADICIONAIS SUPLEMENTARES?

Altos percentuais desfiguram o orçamento votado na Edilidade e, como antes se disse, ensejam uma carta em branco para o Prefeito modificar, por exclusiva vontade, grande parte dos programas aprovados na Câmara. Retorna-se, por assim dizer, ao cenário do regime militar, no qual todos os Legislativos se limitavam a avalizar o projeto vindo do Executivo.

Apesar de a Constituição (art. 165, § 8º) não limitar essa concessão prévia e genérica do Legislativo, elevadas margens contrariam os princípios da legalidade, legitimidade e da eficiência e, claro, a boa técnica orçamentária.

Diante disso e ante uma inflação que não tem superado os 4% anuais, pensa-se que 10% é permissão bem razoável para o Executivo solver, por decreto, os erros, omissões e imprevisões na fixação da despesa orçamentária.

PODE A CÂMARA AUTORIZAR, NO ORÇAMENTO ANUAL, PERCENTUAL PARA TRANSPOSIÇÕES, REMANEJAMENTOS E TRANSFERÊNCIAS ORÇAMENTÁRIAS?

Em primeiro lugar, de dizer que esse trio se diferencia do crédito adicional por esvaziamento, total ou parcial, de outra dotação.

Transposição, remanejamento e transferência são para trocas orçamentárias entre diferentes órgãos orçamentários e diferentes categorias de programação (art. 167, VI, da CF); viabilizam, portanto, alterações de maior relevo na condução da máquina pública, ou seja, a repriorização das políticas de governo.

Já, o crédito adicional que permuta dotações numa mesma categoria programática busca resolver erros ou omissões de orçamentação, sem maior reflexo sobre as políticas governamentais.

Tal qual se viu no quesito anterior (7), a lei orçamentária anual (LOA) pode conter autorização prévia, inespecífica, global, para os créditos adicionais suplementares, mas, não, para

Mas, há de alertar, o instrumento precedente, a LDO (lei de diretrizes orçamentárias), pode, sim, conceder um percentual módico para as transposições, remanejamentos e transferências; isso porque a Constituição não solicita, expressamente, diploma específico para aquele trio orçamentário; apenas demanda “prévia autorização legislativa” (art. 167, VI).

Se o constituinte quisesse lei específica para aquela trinca orçamentária, teria assim claramente dito, tal qual fez em diversos outros trechos da Carta Política (por exemplo: art. 166, § 8º e art. 167, VII).

Além disso, o Supremo Tribunal Federal compreendeu que a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) pode, sim, autorizar transposições, remanejamentos e transposições:

ADIn: Lei estadual 503/2005, do Estado de Roraima, que dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2006 (....) Permitidos a transposição, o remanejamento e a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra, desde que mediante prévia autorização legislativa, no caso substantivada no dispositivo impugnado (o da LDO) (........)(ADI 3.652, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 19-12-2006, Plenário, DJ de 16-3-2007

É OBRIGATÓRIA A INCLUSÃO DE DOTAÇÕES REFERENTES À PROTEÇÃO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE?

Sim, em atendimento ao art. 227, caput, da Constituição Federal e art. 4º, caput e parágrafo único, alíneas “b”, “c” e “d”, da Lei nº 8.069/90 – Estatuto da Criança e do Adolescente.

Além disso, assim recomenda comunicado do TCESP:

Comunicado SDG n° 08/2011

O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO, (....) COMUNICA que deve a Administração atentar para o seguinte:

1. As disposições contidas no art. 227, caput, da Constituição Federal e art. 4º, caput e parágrafo único, alíneas “b”, “c” e “d”, da Lei nº 8.069/90 – Estatuto da Criança e do Adolescente possuem aspecto vinculativo para os gestores municipais, reclamando previsão orçamentária de recursos que efetivem o princípio da absoluta prioridade à criança e ao adolescente, de acordo, inclusive, com as deliberações dos Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente e mediante instituição do Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (....).

SDG, 12 de fevereiro de 2011.

SÉRGIO CIQUERA ROSSI

PODE A CÂMARA REJEITAR TODO O PROJETO ORÇAMENTÁRIO DA PREFEITURA?

A despeito da confusão gerada pelo art. 166, § 8º, da Constituição, esta, em suas disposições transitórias (art. 35, III), preceitua que o projeto orçamentário seja devolvido para sanção do chefe do Poder Executivo.

Ora, se a Edilidade pudesse recusar toda a proposta executiva, não haveria porque devolvê-la para sanção do outro Poder estatal.

Além disso, tal rejeição seria um gigantesco desserviço ao interesse público, conquanto paralisa a máquina governamental e a eficácia do vital princípio da continuidade dos serviços públicos.

NOTAS

[1] A única dispensa da autorização legislativa são os créditos extraordinários, que só podem ser abertos em caso de calamidade pública, mas, logo em seguida, o Prefeito notificará a Câmara sobre esse ato excepcional (art. 44, da Lei 4.320, de 1964).

[2] A menos que haja razoável incremento real em uma ou outra rubrica de receita, interessante, em 2018, que a receita total não ultrapasse 5% da execução realizada em 2017.

[3] Art. 31. Será considerado inexigível o chamamento público na hipótese de inviabilidade de competição entre as organizações da sociedade civil, em razão da natureza singular do objeto da parceria ou se as metas somente puderem ser atingidas por uma entidade específica, especialmente quando: (....)

II- a decorrer de transferência para organização da sociedade civil que esteja autorizada em lei na qual seja identificada expressamente a entidade beneficiária, inclusive quando se tratar da subvenção prevista no inciso I do § 3o do art. 12 da Lei no 4.320, de 17 de março de 1964, observado o disposto no art. 26 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000.