1. Origem e conceituação das Agências Executivas
As Agências Executivas surgiram para facilitar a concretização dos princípios e preceitos almejados através do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, ou seja, o Governo Federal, no intuito de incentivar e melhorar a qualidade dos serviços prestados aos cidadãos, criou o Instituto Administrativo Jurídico das Agências Executivas.
A Constituição Federal de 1988 trouxe a tarefa de viabilizar e efetivar os direitos sociais, trazendo a necessidade de um aparelhamento maior, de modo a facilitar a execução das políticas públicas. Foi delineada a concepção de Estado e de seu funcionamento sob uma nova ótica, um novo conceito onde se exige uma real distinção entre as diversas funções do Estado, separando uma primeira em nível estratégico, ao avaliar e formular as diretrizes e políticas públicas e, de uma segunda consistente na efetiva aplicação das políticas formuladas de acordo com as diretrizes estabelecidas.
Tratando-se de funções do Estado, obviamente suas competências não poderiam ser delegadas, exceto quando se tratasse de atividades de caráter executivo, momento em que esbarramos na finalidade e conceituação das Agências Executivas, que visam suprimir as necessidades dos Cidadãos, complementando ou até mesmo possibilitando a execução para tornar efetivas as políticas de desenvolvimento e bem estar coletivos.
O Brasil já dava indícios da aplicação de políticas sociais e à necessidade da distinção de funções em diferentes esferas de gestão, como podemos observar no escopo do Decreto Lei nº. 200 de 25 de fevereiro de 1967, dispondo sobre a organização da Administração Federal e, estabelecendo diretrizes para Reforma Administrativa. Este foi realizado para orientar uma reforma através da atribuição de atividades de execução a entidades descentralizadas, na forma de autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista, para que um maior grau de autonomia de gestão pudesse garantir a realização eficiente de sua missão. O objetivo era distinguir a direção e a execução, dentro dos quadros da Administração Federal.
A qualidade de Agência Executiva é um instituto conferido à autarquia ou fundação pública, com a finalidade de promover a implementação de um modelo de administração gerencial, caracterizado por decisões e ações orientadas para resultados, tendo como foco as demandas e necessidades dos administrados, baseadas no planejamento permanente e executadas de forma descentralizada e transparente.
Para que uma instituição seja qualificada como Agência Executiva é preciso ter celebrado contrato de gestão com o ente político que está vinculada e possuir um plano estratégico de reestruturação e desenvolvimento em andamento. Importante salientar que a qualificação de uma Autarquia ou Fundação como agência executiva não a modifica, nem é capaz de instituir nova figura jurídica, mas somente atribui uma importância maior ao serviço prestado, garantindo por esta rotulação uma possibilidade maior de atuação devido ao grau de confiança que lhe é atribuído.
Conforme sabiamente nos ensina Maria Sylvia Zanella di Pietro1, sobre as Agências Executivas:
"Em regra, não se trata de entidade instituída com a denominação de agência executiva. Trata-se de entidade preexistente (autarquia ou fundação governamental) que, uma vez preenchidos os requisitos legais, recebe a qualificação de agência executiva, podendo perdê-la se deixar de atender aos mesmos requisitos."
Desta forma o que podemos concluir é que visando a melhoria da qualidade de serviços prestados através de uma otimização das políticas públicas as Agências Executivas vem para tornar as Autarquias e Fundações Super Prestadoras de serviços aos Cidadãos.
2. Finalidade das Agências Executivas
São diversos os fatores de natureza administrativa gerencial que podem ser trazidos a cabo para que se defenda a criação de uma Agência Executiva, porém estes não estão somente vinculados à qualidade do atendimento das necessidades dos administrados. Toda Fundação ou Autarquia qualificada como Agência Executiva, por Lei tem Direito a algumas facilidades, que a mesma são atribuídas por conta de seu caráter de confiabilidade e para ajudar ainda mais na sua atuação.
As Agências Executivas, para que possam cumprir o seu papel, trazendo efetividade às políticas públicas, tem para si garantidos os seguintes benefícios:
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Comprometimento e consciência de todos com os objetivos propostos;
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As Agências Executivas tem a possibilidade de contratar com dispensa de licitação no valor de 20% (vinte por cento), para obras e serviços de engenharia, ou para outros serviços e compras, ao invés de 10% (dez por cento);
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Aprimoramento dos mecanismos de gestão;
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Incentivo e desenvolvimento da capacidade dos Servidores Públicos;
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Relação de trabalho totalmente baseada no melhor desempenho.
Da mesma forma que a União Federal e de acordo com os mesmos princípios reformadores e pró eficiência, presentes na Constituição Federal, os Estados membros pela sua Constituição Estadual ou os Municípios, de acordo com sua Lei Orgânica, podem qualificar suas fundações ou autarquias como Agências Executivas, desde que respeitados os requisitos legais para sua constituição e trâmite.
3. Aplicação do Princípio Federativo e do Princípio da Cooperação entre os entes
O elemento que possibilita aos Estados e aos Municípios, a utilização do instituto das Agências Executivas, compõe-se justamente da conjunção do Princípio Federativo com o Princípio da Cooperação, ou Colaboração, entre os entes Federados.
A Constituição Federal de 1988 dispõe de forma expressa no seu artigo 1º, que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal. Apresenta os entes da administração direta horizontalmente, ou seja, sem a existência de uma hierarquia entre eles, modificando apenas as suas respectivas competências, sem diminuir o grau de sua autonomia.
Como bem ensinam José Afonso da Silva2, sobre o federalismo e a autonomia:
“O federalismo, como expressão do Direito Constitucional, nasceu com a Constituição norte-americana de 1787. Baseia-se na união de coletividades políticas autônomas. Quando se fala em federalismo, em Direito Constitucional, quer-se referir a uma forma de Estado, denominada federação ou Estado Federal, caracterizada pela união de coletividades públicas dotadas de autonomia político-constitucional, autonomia federativa.”
O federalismo sempre esteve presente, desde a proclamação da república, com o advento da Constituição Federal de 1891. Atualmente, como bem podemos visualizar através da análise do texto constitucional, temos a competência da União (art. 21, I a XXV), a competência legislativa privativa da União (art. 22, I a XXIX), a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art. 23, I a XII e parágrafo único) e a competência da legislação concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal (art. 24, I a XVI, §§ 1º a 4º). Não existe subordinação entre os entes federados, mas somente uma diferenciação quanto às competências de cada um.
Não há dúvidas que o federalismo atribuiu autonomia suficiente para que os entes da administração direta possam se auto regulamentar, nos termos do que lhes incumbe a Constituição de 1988. Por outro lado e, de acordo com o disposto na atual Carta Constitucional, temos que, complementando o Princípio Federativo e de forma prioritária, para garantir a efetividade do Estado Brasileiro, na busca de uma emancipação através de melhorias a toda coletividade, temos a vinculação do Princípio da Cooperação. Este tem a finalidade de estabelecer o dever mútuo de colaboração entre os entes da federação, de forma a garantir que não se dissolva o Estado Federativo. A colaboração entre os entes da administração direta impede que o Estado perca sua coesão, posto que ao conferir autonomia, pelo Princípio Federativo, poder-se-ia a médio ou longo prazo, possibilitar uma ruptura.
A utilização do Instituto das Agências Executivas, já adotada pela União, através do Princípio Federativo, também é permitida aos Estados e aos Municípios. Também assiste razão a aplicação para as Agências Executivas, do Princípio da Cooperação, porque as atividades tais como a saúde ou a educação, exercidas pela União, por exemplo, poderão ser complementadas ou até mesmo realizadas pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.
4. Conclusão
Havendo a presença dos requisitos necessários, ou seja, uma fundação ou autarquia, com um Plano de Estruturação e um Contrato de Gestão, o Executivo, munido de seu poder de gestão poderá estabelecer e qualificar os seus agentes descentralizados como Agências Executivas.
A Lei 8.666/93 garante o instituto e será totalmente aplicável, posto que trata-se de norma de caráter nacional, a qual sucumbe toda administração pública no Brasil.
Desta forma a qualificação de autarquias ou fundações como agências executivas, respeitados os requisitos e o trâmite necessário, consiste em um forte elemento a favor da aplicação e execução das políticas públicas, possibilitando uma maior efetividade, gerando maiores benefícios a toda a população.
1 PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2003, pág. 366
2 SILVA, José Afonso da. CURSO DE DIREITO CONSITUCIONAL POSITIVO. 34ª Edição, revista e atualizada, Malheiros Editores, pag. 99.
Disponível em: http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/7929/Agencias-executivas-em-... [2]