União, Estados e Municípios - competências e incompetências para tributar

Resumo: Esse texto trata da conceituação jurídica do poder de tributar de União, estados e municípios, focando com maior ênfase o problema da guerra fiscal entre municípios em busca de menores alíquotas de tributo que permitam o aquecimento das atividades econômicas, resultando em grande parte das vezes em prejuízos ao município, ao invés de lucros.

Palavras-chave: Tributação – Estado – Guerra Fiscal.

Introdução

Um dos momentos mais doloridos da relação do indivíduo com o Estado é o momento de pagar seus tributos. Em um país como o Brasil, verdade ou não, o fato é que grande parte da população não percebe que os benefícios oferecidos pelo Estado sejam compatíveis, em todas as esferas, com os tributos cobrados.

Na visão geral, sempre há um déficit entre o que se paga e o que se recebe. E nesse contexto, qualquer discussão que trate da questão de impostos e tributos se torna alvo de intensa discussão e debate, provocando ânimos.

Mais grave ainda, é o “empurra-empurra” de funções entre os entes federados. União lança aos estados e municípios atribuições, e estes alegam incapacidade de recursos no sentido de garantir o devido atendimento das demandas sociais que lhe são exigidas. Nessa história, de fato, o mais fraco acaba perdendo, sendo o município constantemente o mais prejudicado.

Nesse artigo, buscaremos discorrer acerca de algumas questões fundamentais acerca do poder de tributar no contexto do Brasil, sua distribuição de atribuições, e focaremos, mais ao final, na realidade tributária dos municípios. Suas dificuldades e os problemas que enfrenta como ente mais fraco e, como alegam alguns prefeitos do movimento municipalista, com mais responsabilidades diretas, haja visto que é no município que as pessoas efetivamente residem e de onde exigem a satisfação imediata de diversos problemas urbanos e sociais que surgem com o desenvolvimento das cidades.

1 Estado e tributação

Uma das característica da vida humana em sociedade é o fato de ter criado um terceiro externo que pudesse criar e garantir o cumprimento de regras de conduta. Mediante debates diversos acerca do surgimento e da consolidação do Estado, o mesmo, no seu formato contemporâneo, apresenta-se como governo centralizado em uma única unidade ou descentralizado em unidades autônomas. Nesse último caso, podendo ser chamado de unitário ou federal.

Segundo Hugo de Brito Machado, “o Brasil é um exemplo de Estado Federal, ou federação, embora a centralização do poder político é especialmente a centralização das rendas tributárias, antes da Constituição de 1988, fossem de tal ordem a caracterizar o Brasil como Estado unitário.”[1]

Para que o Estado alcance seus objetivos financeiros ele necessita de recursos e realiza atividades para obter, gerenciar e aplicar os recursos recolhidos, sendo assim, o mesmo autor afirma que “a tributação é o instrumento de que se tem valido a economia capitalista para sobreviver.”

A Constituição outorga a competência tributária aos entes federados, sendo estes, a União, os Estados Membros, o Distrito Federal e os Municípios. Porém, essa distribuição de competências não é de forma desordenada, pois como explica Luciano Amaro, “com a partilha da competência tributária, a Constituição fixa vários balizamentos que resguardam valores por ela reputados relevantes, com atenção especial para os direitos e garantias individuais.”[2]

Estão positivados na Constituição de 1988, As limitações do poder de tributar, no capítulo relativo ao Sistema Tributário Nacional, mais especificamente nos artigos 150 a 152.

2 Competência Tributária

Hugo de Brito afirma que a competência tributária é outorgada pelo Direito, dentro de um mundo de normas que não existe fora do sistema produtivo.[3]

Geralmente, quem tem competência tem também poder, mas nem sempre é assim. Se fosse não existiriam rupturas na ordem jurídica. Um presidente da Republica não seria deposto. Uma autoridade não seria obrigada a praticar ilegalidades. Talvez possamos dizer que o “poder de tributar” é uma expressão pré e metajurídica, enquanto a expressão “competência tributária” é uma expressão tipicamente jurídica.[4]

É a Constituição Federal que atribui à competência, pois faz parte da própria organização Jurídica do Estado. Somente pode ser atribuída competência tributária as pessoas jurídicas de direito público, dotadas de poder legislativo, tendo em vista que tal competência somente pode ser exercida mediante lei.[5]

Pela atribuição de competência, divide-se o próprio poder de instituir e cobrar tributos. Entregam-se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios parcelas do próprio poder de tributar. Os arts. 153 a 156 da Constituição Federal tratam da atribuição de competência tributária à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.[6]

3 Competência x incompetência Tributária dos Municípios

No que se refere à competência tributária municipal, o autor Aliomar Baleeiro afirma uma significativa diferença entre os sistemas brasileiro e norte americano, sendo que nesse último, os municípios não são objeto de dispositivo da Constituição Federal. Não passam de criações livres dos estados membros. Já no sistema brasileiro, a municipalidade é Pessoa de Direito Público, com autonomia constitucional que lhe garante administração própria, em especial o poder de arrecadar tribbutos que o capacitem à organizar os serviços locais. A Constituição Estadual e a Lei Orgânica dos Municípios podem estabelecer regra para a criação e funcionamento das prefeituras, observado o art. 14 da CF, mas não tem eficácia que ameace aquela autonomia quanto à decretação e a arrecadação dos tributos nos termos do art. 15, II a e b da Constituição.[7]

A Constituição não cria tributos, mas tão somente delega tal responsabilidade a entes públicos especificados que podem ou não exercê-la, segundo seus próprios interesses econômicos. Trata-se , portanto de uma faculdade constitucional.[8]

O objetivo de distribuir competências tributárias dentro da federação busca garantir aos entes federativos a arrecadação de recursos suficientes ao cumprimento de suas obrigações, partindo da premissa de que a descentralização tem torna mais eficiente a aplicação dos recursos e o atendimento das necessidades da população, além de contribuir para o combate à corrupção e o desenvolvimento econômico local.[9]

Acontece que tal autonomia, embora necessária para a gestão do município, traz em seu bojo efeitos indesejáveis, como a conhecida “guerra tributária”, além de nem sempre contribuir para combater a corrupção. De fato, a autonomia administrativa e jurídica dos municípios não se reflete diretamente em autonomia econômica. Pois apesar de ter o poder de tributar, não há em grande parte dos municípios atividade econômica forte o suficiente para que a tributação gere os recursos necessários. O que pode levar o município ou a ampliar sua carga tributária em vistas de compensar as perdas, prejudicando a atividade econômica ainda mais, ou a reduzir sua tributação a nível abaixo dos municípios vizinhos, buscando atrair deles as atividades econômicas de empresários em busca de menos tributos a serem pagos.

A guerra tributária pode ser extremamente perigosa para o município, como adverte Oliveira, em estudo acerca da guerra fiscal entre municípios da região de São Paulo

Como resultado da prática de guerra fiscal, é possível que os municípios elevem marginalmente sua arrecadação com a instalação de empresas satélites ou capturando recursos até então inexistentes em seus cofres com a instalação das empresas que atraiu9, porém pela ausência de maiores informações sobre tais práticas, pode-se favorecer a ocorrência dos problemas apontados por Rodden (2006) e demais autores, com prejuízos à sociedade como um todo.[10]

Visando controlar a prática da guerra fiscal entre municípios e restringir os prejuízos causados pela mesma, surgiram novas legislações, como a EC n° 37, de 12 de junho de 2002, e sua regulação pela LC 116, de 31 de julho de 2003, a partir das quais os municípios passaram a reformular seus respectivos sistemas tributários, adotando o piso de 2% para as alíquotas do ISSQN.

Consideradas por alguns juristas como violação da autonomia garantida constitucionalmente aos municípios da autonomia em relação aos tributos, essas novas legislações acabaram se afirmando e, segundo Oliveira (2010) trazendo efeitos benéficos para os municípios envolvidos em sua pesquisa nos anos posteriores à promulgação das leis, como o aumento dos rendimentos tributários.

O outro grande adversário do município em questões de tributação e arrecadação não vem de seu vizinho ao lado, mas de cima, na hierarquia federativa. Recentemente, diversos movimentos municipalistas vêm queixando-se do tratamento dado por União e estados em questão de repasse de recursos, cobranças e atribuição de funções. Para eles, os municípios recebem uma carga cada vez maior de responsabilidades enquanto a capacidade de arrecadar fica cada vez mais comprometida, seja por estratégias dos entes federados acima, ou por perdas próprias dos movimentos político econômicos locais e mesmo mundiais.

Corrêa é explicito quando afirma que

A Constituição Federal define claramente os tributos que serão repartidos entre os três entes como vimos anteriormente. No entanto, na prática, União e estados através dos mais variados mecanismos manipulam essa repartição de tal maneira a ficar com parte que não lhes pertence.[11]

No fim das contas, municípios travam batalhas entre si e buscam “esmolas” dos estados e da União para arcar com uma carga de responsabilidades cada vez maior. A sua competência para tributar acaba se reduzindo à uma retórica mais do que a uma realidade que realize efetivamente influências reais no cotidiano do cidadão.

4 Considerações Finais

Como pudemos perceber, a ideia de pacto federativo no Brasil apresenta diversos problemas. Apesar de inspirado em um modelo americano de federalismo, acaba por gerar distorções, já que o modelo americano não se assemelha ao Brasil, principalmente no que se refere ao papel do município.

Historicamente, o município sempre foi de extrema importância no Brasil, diferente de outros locais. A dificuldade de criação de um poder central seja no período da Colônia, do Império ou das Repúblicas que se seguiram, sempre abriram espaço para que as entidades políticas locais se afirmassem com mais força no contexto brasileiro.

Com a emergência da constituição de 88, a força dos municípios diminui, mas não suas atribuições, suas cobranças e seus problemas que, ao contrário, aumentaram com a intensa urbanização dos últimos anos. E hoje, com os problemas, a discussão do papel do município vem a tona novamente, provocando intensos debates.

Percebe-se, claramente, que são necessárias revisões na estrutura tributária brasileira. Apenas a autonomia dos municípios não resolve, como se pode ver, já que está subordinado a diversas situações, como vimos. Há a necessidade real de uma discussão ampla, visando recompor o poder econômico dos municípios visando efetivamente capacitá-los para que realizem eficientemente suas funções.

5 Referências

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. São Paulo, 31 ed. Revista atualizada e ampliada. Editora Malheiros.2010.

AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. Editora Saraiva. 11 ed. Rev. e atual. São Paulo. 2005

BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro. 11ed. Atualizada por Misabel Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro. Forense. 2010.

PEREIRA, Claudio Augusto Gonçalves. O ISS e o Serviço de Acesso à Internet: a Tributação pelo Fisco Paulistano. Mestre pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Revista de Estudos Tributários. Ed Sintese. Porto Alegre. V 14 maio junho de 2011.

OLIVEIRA, Euripedes Magalhães de. A Guerra Tributária Intermunicipal: uma análise sobre os efeitos da política de harmonização tributária sobre o fenômeno da guerra fiscal entre os Municípios das Regiões Metropolitanas. Dissertação de apresentada à Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas, como requisito para obtenção do título de Mestre em Administração.FGV, São Paulo, 2010. Disponível em  http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/5274/62080100021.pdf?sequence=1 Acesso em 09 de junho de 2010.

CORRÊA, Serafim Fernandes. Pacto Federativo: Distorções e consequências. Artigo apresentado como requisito obrigatório do Curso de Graduação em Direito, da Faculdade Martha Falcão – FMF, para obtenção do grau de Bacharel em Direito. Manaus – AM, 2010.