Principais aspectos do julgamento do STF acerca da inconstitucionalidade de dispositivos inseridos pela Emenda Constitucional 62/2009

Introdução

 

                        A execução por quantia certa contra devedor solvente, prevista nos artigos 475-J a 475-Q do CPC (se fundada em título judicial) e nos artigos 652 e seguintes do CPC (se fundada em título extrajudicial), tem por finalidade específica satisfazer o credor, normalmente valendo-se para tanto da técnica da expropriação de bens do devedor.

 

                        No entanto, quando a Fazenda Pública se apresenta como devedora de débitos oriundos de sentença judiciária, as regras gerais de expropriação não se aplicam, porquanto os bens públicos são impenhoráveis e inalienáveis[1].

 

                        Em virtude dessas características dos bens públicos, os pagamentos devidos pela Fazenda Pública devem obedecer um regime próprio – dos precatórios ou requisição de pequeno valor –, previsto no artigo 100 da Constituição Federal, bem como em regras do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias/ADCT.

 

                        Esse regime de pagamento dos débitos da Fazenda Pública foi sensivelmente alterado pela Emenda Constitucional n. 62, de 09 de dezembro de 2009, que estabeleceu regras de preferência no pagamento de precatórios cujos titulares tivessem mais 60 (sessenta) anos de idade ou fossem portadores de doença grave, modificou a forma de atualização dos valores, previu a possibilidade de compensação de débitos, bem como estabeleceu regime especial para pagamento de precatórios pelos Estados, Distrito Federal e Municípios.

 

                        Ocorre que, no julgamento das ADI 4357/DF e 4425/DF, o Supremo Tribunal Federal[2] declarou a inconstitucionalidade de diversos dispositivos inseridos pela Emenda Constitucional em comento, sendo que o objeto do presente estudo é justamente a análise, em linhas gerais, dos principais aspectos do referido julgamento.

 

Da preferência em razão da idade do titular de crédito de natureza alimentícia

 

                        Com o advento da Emenda Constitucional n. 62/2009, o § 2º do artigo 100 da Constituição Federal passou a assegurar uma prioridade para o pagamento dos débitos de natureza alimentícia daqueles que contassem com mais de 60 (sessenta) anos de idade ou fossem portadores de doença grave.

 

                        Eis a redação do mencionado dispositivo:

 

§ 2º Os débitos de natureza alimentícia cujos titulares tenham 60 (sessenta) anos de idade ou mais na data de expedição do precatório, ou sejam portadores de doença grave, definidos na forma da lei, serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, até o valor equivalente ao triplo do fixado em lei para os fins do disposto no § 3º deste artigo, admitido o fracionamento para essa finalidade, sendo que o restante será pago na ordem cronológica de apresentação do precatório. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009). [original sem destaque]

 

                        Para os fins do estabelecido no dispositivo em comento, débitos de natureza alimentíciacompreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial transitada em julgado (CF, art. 100, § 1º).

 

                        Estabeleceu-se, portanto, uma prioridade que se põe acima dos próprios créditos alimentares. A maior prioridade é a de créditos alimentares de idosos ou de portadores de doença grave. Em outras palavras, passou a haver 3 (três) ordens cronológicas: a dos créditos alimentares de idosos ou portadores de doença grave; a dos créditos alimentares; a dos créditos não alimentares[3].

 

                        Considerando que a prioridade dos créditos de natureza alimentar dos portadores de doença grave depende de regulamentação, somente se enquadrando como doença grave aquela assim definida expressamente em lei, analisemos apenas a preferência estabelecida em razão da idade. 

 

                        Não obstante o intuito do poder constituinte reformador, ao criar essa preferência para idosos, se apresente louvável, pois assim o fez em reverência aos postulados da dignidade da pessoa humana, da proporcionalidade e razoabilidade, a redação dada ao dispositivo não foi das mais felizes.

 

                        Isso porque, ao limitar a prioridade para aqueles que tivessem 60 (sessenta) anos de idade ou mais na data de expedição do precatório, o referido dispositivo criou injustificável distinção para aqueles titulares de créditos que, em que pesem não contassem com os 60 (sessenta) anos de idade naquela data, o teriam logo em seguida e durante toda a pendência do pagamento.

 

                        Assim, considerando que a redação do § 2º do artigo 100 importaria transgressão ao princípio da igualdade, porquanto a preferência deveria ser estendida a todos os credores que completassem 60 anos de idade na pendência de pagamento de precatório de natureza alimentícia, o STF[4] declarou a inconstitucionalidade da expressão “na data de expedição do precatório”.

 

Da compensação de débitos

 

                        Outra novidade instituída pela Emenda Constitucional n. 62/2009 foi a possibilidade assegurada à Fazenda Pública devedora de compensar, do montante por ela devido, o valor correspondente a débitos líquidos e certos constituídos contra o credor original.

 

                        Essa compensação de débitos foi prevista nos §§ 9º e 10 do artigo 100 da Constituição Federal, cuja redação colaciona-se abaixo:

 

§ 9º No momento da expedição dos precatórios, independentemente de regulamentação, deles deverá ser abatido, a título de compensação, valor correspondente aos débitos líquidos e certos, inscritos ou não em dívida ativa e constituídos contra o credor original pela Fazenda Pública devedora, incluídas parcelas vincendas de parcelamentos, ressalvados aqueles cuja execução esteja suspensa em virtude de contestação administrativa ou judicial. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009).

 

§ 10. Antes da expedição dos precatórios, o Tribunal solicitará à Fazenda Pública devedora, para resposta em até 30 (trinta) dias, sob pena de perda do direito de abatimento, informação sobre os débitos que preencham as condições estabelecidas no § 9º, para os fins nele previstos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009). [original sem destaque]

 

                        Em que pese apresentar-se como importante ferramenta posta à disposição da Fazenda Pública para ver satisfeito seu crédito constituído em face daqueles devedores que, ao mesmo tempo, se apresentam como seus credores, bem como, a princípio, observar os contornos básicos do instituto da compensação previsto no Código Civil (artigos 368 a 380), o STF entendeu existente a violação a princípios constitucionais.

 

                        Por se tratar de um tipo unilateral e automático de compensação, o Excelso reputou violada a garantia do devido processo legal e de seus principais desdobramentos, quais sejam, o contraditório e ampla defesa. No ponto, consignou-se que a Fazenda Pública disporia de outro meios igualmente eficazes para a cobrança de seus créditos tributários e não tributários.

 

                        Da mesma maneira, entendeu violado o princípio constitucional da isonomia, uma vez que o ente estatal, ao cobrar crédito de que titular não estaria obrigado a compensá-lo com eventual débito seu em face do credor contribuinte. Pelo contrário, a própria Lei 6.830/80, no § 3º de seu artigo 16, vedaria a compensação[1].

 

                        No ponto, interessante colacionar os argumentos expendidos pelo Ministro Luiz Fux[5]:

 

Não haveria razoabilidade na diferenciação das hipóteses. Prestigiar apenas o credor fazendário oprimiria o particular. Consignou que a igualdade seria agredida quando o fator diferencial adotado para qualificar os atingidos pela regra não guardasse relação de pertinência lógica com a inclusão ou exclusão no benefício deferido ou com a inserção ou arrendamento do gravame imposto. O fator de discrímen não teria relação com o tratamento jurídico dispensado às partes. Se o custo do ajuizamento de execuções fiscais pela Fazenda seria elevado e poderia ser evitado pela compensação, também seria elevado para o indivíduo litigante e para a sociedade em geral, que arcaria com os custos da multiplicidade de demandas judiciais. A medida deveria valer para credores e devedores públicos e privados, sob pena de se tornar privilégio odioso. [original sem destaque]

 

                        Com base em tais fundamentos, aqui expostos de maneira resumida, o STF[6] declaroua inconstitucionalidade dos §§ 9º e 10 do artigo 100 da Constituição Federal.

 

Da atualização monetária e dos juros de mora

 

                        O § 12 do artigo 100 da Constituição Federal, inserido pela Emenda Constitucional n. 62/2009, assim dispõe:

 

§ 12. A partir da promulgação desta Emenda Constitucional, a atualização de valores de requisitórios, após sua expedição, até o efetivo pagamento, independentemente de sua natureza,será feita pelo índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança, e, para fins de compensação da mora, incidirão juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupança, ficando excluída a incidência de juros compensatórios.

 

                        Em decorrência da alteração promovida pela aludida Emenda Constitucional, a Lei 11.960/2009 alterou a redação do 1º-F na Lei 9.494/97, que passou a dispor que:

 

Art. 1^o-F. Nas condenações impostas à Fazenda Pública, independentemente de sua natureza e para fins de atualização monetária, remuneração do capital e compensação da mora, haverá a incidência uma única vez, até o efetivo pagamento, dos índices oficiais de remuneração básica e juros aplicados à caderneta de poupança.

 

                        Como se percebe, os dispositivos acima mencionados estabelecem que tanto a correção monetária quanto os juros moratórios, no caso de precatório judicial, serão apurados com base nos índices e percentuais aplicáveis à caderneta de poupança.

 

                        Necessário estabelecer uma distinção, contudo, no que concerne à incidência de correção monetária e juros de mora.

 

                        No período compreendido entre a inscrição do precatório e o efetivo pagamento – deve ser apresentado até 1º de julho para ser pago até o final do exercício seguinte – há incidência de atualização monetária, por força do disposto no § 5º do artigo 100 da Constituição Federal[2], mas não incidem juros de mora.

 

                        Na verdade, os juros moratórios somente incidem a partir do atraso no pagamento, ou seja, decorrido o exercício financeiro, e não tendo sido pago, a partir de janeiro do ano seguinte é que deve iniciar o computo dos juros[7]. Nesse sentido, é o teor da Súmula Vinculante n. 17 do STF (“Durante o período previsto no parágrafo 1º do artigo 100 da Constituição, não incidem juros de mora sobre os precatórios que nele sejam pagos”[3]).

 

                        Feitos esses esclarecimentos, passemos à análise do julgamento no que diz respeito a esse ponto.

 

                        Por entender que a atualização monetária dos débitos inscritos em precatório deveria corresponder ao índice de desvalorização da moeda, no fim de certo período, bem como por entender que não estaria refletida, no índice estabelecido na emenda questionada, a perda de poder aquisitivo da moeda, o STF[8]declarou a inconstitucionalidade parcial do § 12 do artigo 100 da Constituição Federal no que diz respeito à expressão “índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança”.

 

                        Vejamos os fundamentos expostos pelo Ministro Luiz Fux[9]:  

 

“(...) o índice oficial de correção monetária dos créditos inscritos em precatórios — o da caderneta de poupança — não seria idôneo a mensurar a variação do poder aquisitivo da moeda.Este índice seria fixado ex ante, a partir de critérios técnicos não relacionados com a inflação empiricamente considerada, fenômeno insuscetível de captação apriorística. Todo índice definido ex ante, assim, seria incapaz de refletir a real flutuação de preços apurada no período em referência.Logicamente, não se poderia quantificar em definitivo determinado fenômeno empírico antes mesmo de sua ocorrência. O meio escolhido pelo legislador seria, portanto, inidôneo a traduzir a inflação do período. (...)a finalidade da correção monetária consistiria em deixar as partes equitativa e qualitativamente na situação econômica na qual se encontravam quando formada a relação obrigacional. Nesse sentido, o direito à correção monetária seria reflexo imediato da proteção da propriedade. (...).

 

                        Importa registrar, no entanto, que a declaração de inconstitucionalidade parcial do mencionado dispositivo constitucional apenas se refere à atualização monetária, não dizendo respeito aos juros de mora, que continuam a incidir, caso verificado o atraso no pagamento, conforme dito anteriormente.

 

Do regime especial para pagamento de precatórios dos Estados, Distrito Federal e Municípios

 

                        Por fim, cumpre ressaltar a previsão dos §§ 15 e 16, inseridos no artigo 100 da Constituição Federal pela Emenda Constitucional n. 62/2009, estabelecendo a possibilidade de instituição de regime especial para pagamento de precatórios dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Eis o teor dos mencionados dispositivos:

 

§ 15. Sem prejuízo do disposto neste artigo, lei complementar a esta Constituição Federal poderá estabelecer regime especial para pagamento de crédito de precatórios de Estados, Distrito Federal e Municípios, dispondo sobre vinculações à receita corrente líquida e forma e prazo de liquidação. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009).

 

§ 16. A seu critério exclusivo e na forma de lei, a União poderá assumir débitos, oriundos de precatórios, de Estados, Distrito Federal e Municípios, refinanciando-os diretamente. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009).

 

                        Tais dispositivos devem ser analisados levando-se em consideração, ainda, o disposto no artigo 97 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias:

 

Art. 97. Até que seja editada a lei complementar de que trata o § 15 do art. 100 da Constituição Federal, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que, na data de publicação desta Emenda Constitucional, estejam em mora na quitação de precatórios vencidos, relativos às suas administrações direta e indireta, inclusive os emitidos durante o período de vigência do regime especial instituído por este artigo, farão esses pagamentos de acordo com as normas a seguir estabelecidas, sendo inaplicável o disposto no art. 100 desta Constituição Federal, exceto em seus §§ 2º, 3º, 9º, 10, 11, 12, 13 e 14, e sem prejuízo dos acordos de juízos conciliatórios já formalizados na data de promulgação desta Emenda Constitucional. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)   (Vide Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

 

                        O objetivo desse regime especial seria viabilizar o pagamento de precatórios que estão vencidos há anos e que ainda não foram pagos por Estados, pelo Distrito Federal e por Municípios. Funcionaria como uma espécie de “moratória”, ou “concordata”, tentando criar condições para pagamento de valores que, atualmente, são vultuosos[10].

 

                        Nos termos do disposto no § 1º do artigo 97 do ADCT, tal regime especial poderia ser instituído, por meio de ato do Poder Executivo, de uma das seguintes formas: i) depósitos mensais em conta especial de valores correspondentes a percentuais incidentes sobre a receita corrente líquida, ou; ii) por depósito anual, ao longo de 15 (quinze) anos, equivalente ao saldo total de precatórios devidos, dividido pelo número de anos restantes no regime especial.

 

                        José dos Santos Carvalho Filho[11], manifestando-se contrariamente à instituição de tal regime especial, leciona que:

 

Em nosso entender, poucos institutos ofendem tão gravosamente o direito de cidadania quanto o sistema de precatórios judiciais disciplinado na Constituição. Reflete, na verdade, um total desrespeito aos credores dos entes públicos, que, depois de intermináveis demandas judiciais, ainda têm que sujeitar-se à inadimplência do Estado para pagamento de seus débitos.

 

                        Na mesma senda, Fredie Didier[12] defendia a inconstitucionalidade desse regime especial com base nos seguintes argumentos:

 

Primeiro, porque prioriza o pagamento para quem oferece maior deságio no valor de seu crédito, ofendendo o princípio da efetividade da jurisdição.

 

Ademais, elimina o dever de alocação de verbas orçamentárias para a liquidação integral das dívidas, atentando contra o próprio Estado Democrático de Direito, estimulando o descumprimento de decisões judiciais transitadas em julgado, em manifesta afronta à garantia da coisa julgada.

 

(...)

 

Não há, portanto, garantia de satisfação integral dos créditos, porquanto o regime especial aplica-se a precatórios vencidos e a vencer, sendo provável que haja multiplicação do passivo da Fazenda Pública. Não se atende, como se vê, ao princípio constitucional da eficiência, inscrito no caput do art. 37 da Constituição Federal.

 

(...)

 

Faculta-se, enfim, a federalização da dívida, apenas em virtude de uma escolha privativa da União, o que arrosta o princípio constitucional da impessoalidade previsto no art. 37 da Constituição Federal, estimulando a iniciativa de “facilitadores” e de adeptos ao tráfico de influência, atentando contra a própria essência do precatório, que consiste em evitar privilégios ou vantagem indevidas para o pagamento de precatórios, fazendo respeitar a ordem cronológica de inscrição.

 

A instituição do regime especial para pagamento de precatórios viola, em verdade, o princípio constitucional da moralidade administrativa.

 

                        Trilhando nessa linha de raciocínio, o STF, entendendo que os preceitos impugnados subverteriam os valores do Estado de Direito, do devido processo legal, do livre e eficaz acesso ao Poder Judiciário, da razoável duração do processo, bem como malfeririam os princípios da moralidade, da impessoalidade e da igualdade, declarou a inconstitucionalidade do § 15 do artigo 100 da Constituição Federal e de todo o artigo 97 do ADCT.

 

                        No ponto, o próprio STF reputou adequada a referência à Emenda Constitucional n. 62/2009 como “emenda do calote”, haja vista o inadimplemento, por parte do Estado, de duas própria dívidas. Isso porque, para a maioria dos entes federados, não faltaria dinheiro para o adimplemento dos precatórios, mas sim compromisso dos governantes quanto ao cumprimento de decisões judiciais.

 

Conclusão

 

                        Do exposto no presente estudo, percebe-se que a Emenda Constitucional n. 62/2009 trouxe grandes inovações no que diz respeito ao regime jurídico dos precatórios e respectivas regras a ele subjacentes.

 

                        No entanto, igualmente significativas foram as adequações procedidas pelo Supremo Tribunal Federal nos dispositivos constitucionais inseridos pela referida Emenda Constitucional, com a declaração de inconstitucionalidade de vários deles, conforme se tentou demonstrar.

 

                        Aliás, interessante consignar que, no julgamento em exame, deliberou-se apreciar questão relativa a eventual modulação de efeitos da decisão oportunamente, de modo que a declaração de nulidade das mencionadas regras jurídicas pode produzir efeitos desde o início de sua vigência ou de outro momento futuro, a depender do que ficar decidido.

 

Referências

 

 

 

 

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