La responsabilidad patrimonial de la administracion sanitaria

De: Patricia Rangel Arias
Fecha: Diciembre 2005
Origen: Noticias Jurídicas

Introducción

De acuerdo con lo establecido en el art 149.1.18 de la Constitución, la Ley 30/92, de 26 de noviembre,vino a regular,en su Titulo X¹,la denominada responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas,de sus autoridades y demas personal a su servicio.

Es evidente la importancia de este tema no sólo para determinar cuando es exigible esta responsabilidad y evitar procesos innecesarios sino para establecer la extension de la misma.

En el presente estudio doctrinal nos centraremos en la responsabilidad de la Administración sanitaria ,como administracion pública responsable de la prestación de un servicio público: la asistencia sanitaria.

Actualmente el desarrollo de la Ley 30/92 ha sido realizado por el Real Decreto 429/1993,de 26 de marzo por el que se aprueba el Reglamento de procedimientos de las Administraciones Publicas en materia de responsabilidad patrimonial.

Esta responsabilidad constituye junto con el principio de legalidad ,uno de los grandes soportes del sistema,incluyendo en el art 139.1 de la Ley el principio general” los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos,salvo en los caso de fuerza mayor,siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos”.

De este articulo deducimos la esencia de esta responsabilidad,se trata de una responsabilidad directa,es decir que la administracion no responde subsidiariamente,y es una responsabilidad objetiva²,que a diferencia de la responsabilida propia del Derecho Civil, no requiere culpa o ilegalidad en el autor
del daño.

Descripción

La actividad a que nos referimos es la que desarrolla la administracion pública en el ámbito del derecho público y no la que pueda realizar en otros ámbitos del derecho como el civil o el laboral,en los que la administración puede actuar como persona juridica que es sometida a las condiciones contractuales en las que sea parte³.

Por tanto esta responsabilidad patrimonial se deriva de actuaciones extracontractuales de la administración para con los ciudadanos,en sus relaciones de servicio público. Es preciso señalar que para que exista esta responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria por las lesiones causadas a los usuarios del sistema sanitario en cualquiera de sus bienes o derechos es necesario que concurran cuatro requisitos, lo cual aclara los supuestos de procedencia de exigencia de esta responsabilidad ,y son los siguientes:

1. El hecho sea imputable a la administración.

2. La lesión o perjuicio antijuridico,efectivo,economicamente evaluable e individualizado en real ción a una persona o grupo de personas.

3. Relación de causalidad entre el hecho y la lesión.

4. Que no concurra fuerza mayor.

Vamos a analizar estos requisitos:

El primero es que exista un hecho imputable a la Administración,es decir una actuación administrativa.En tal sentido el art 106 de la CE se refiere al “funcionamiento de los servicios públicos”,precisando el art 139 de laLey 30/92 que ese funcionamiento es tanto normal” como el anormal. Ahora bien para determinar cuándo estamos ante un funcionamiento de los servicios públicos podemos utilizar dos parámetros: uno objetivo y otro subjetivo.-

El objetivo se refiere al funcionamiento⁴,expresión que se refiere en sentido amplio, comprendiendo no sólo actuaciones positivas o de hacer,sino tambien negativas o de no hacer o soportar.

Lo trascendente es que este funcionamiento venga referido a los servicios públicos,con ello se excluye las actuaciones lesivas realizadas con desconexión total del servicio.

En cuanto al parámetro subjetivo las referencias se hacen al “funcionamiento de los servicios públicos”,con abstracción de la individualización del autor material del hecho lesivo ,por lo que a diferencia derecho penal lo que importa es que el hecho se haya realizado bajo la cobertura de la admnistración,de forma que si es debido a la conducta de una persona fisica ,basta con constatar que la misma está integrada en la organización de un ente público,en este caso en la administración sanitaria.

De ahi que ni siquiera sea necesario que el autor del hecho sea funcionario público, pues debe enterderse comprendidos en la expresión personal tanto a los funcionarios en sentido estricto como a los interinos,los de empleo,laborales e incluso cualquier agente que desempeñen funciones públicas.

Sin embargo para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial es preciso acudir a parámetros como la lex artis⁵,concebida bajo el principio de que la obligación del profesional es de medios y no de resultado⁶,solo cuando se infrinja ésta,cabe imputar a la Administracion los perjuicios o daños causados.En caso contrario la obligación de indemnizar es impensable.

Este principio de la lex artis está inevitablemente unido a una obligación de medios pues si admitimos una responsabiliad objetiva absoluta, la Administración tendría que responder en todos los casos de producción de un resultado lesivo.

Este criterio ha sido ratificado en mumerosas sentencias⁷ y el TS ha destacado que no cabe objetivar la responsabilidad patrimonial del principio de causalidad⁸.

Debemos reiterar que el funcionamiento de los servicios sanitarios determinantes del nacimiento de esta responsabilidad comprende tanto el normal como el anormal. El funcionamiento normal permite la imputación de los daños resultantes del riesgo generado por la actuacion administrativa.Se trata de daños eventuales o incidentales causados por acciones lícitas de la Administración,que debe soportar tanto los beneficios como los perjuicios de su actuación(“eius commoda eius et incommoda”).

En cuanto al funcionamiento anormal de los servicios sanitarios supone la posibilidad de imputación de los daños causados por culpa(incluido el dolo) o ilegalidad,tanto si son atribuibles a un agente identificado como si son daños anónimos,imputables a la administración genericamente considerada. Se incorporan los casos en los que el servicio ha funcionado mal o defectuosamente (“culpa in conmitendo”, con un rendimiento por debajo de los niveles medios de prestaciones exigibles en cada servicio), como los casos en que no ha funcionado ( culpa in onmittendo” cuando no existe un deber de actuar).

Ahora bien,debemos tener cuidado si el daño se ha causado por un acto ilegal,se precisa en el art 142.4 de la Ley 30/92, que la anulación en via administrativa o jurisdiccional de los actos y disposiciones administrativas no presuponen derecho a indemnización,lo que implica que tambien en este caso debe acreditarse el cumplimiento de los demás requisitos establecidos para ello. Cuando se presenta una demanda de responsabilidad patrimonial el criterio utilizado para determinar la correción de la actividad administrativa es la lex artis por la inexistencia de criterios normativos que permitar fijar el correcto funcionamiento de los servicios públicos. Este criterio de la lex artis es un principio de normalidad de los profesionales sanitarios que permite valorar la adecuacion de la actuación medica conforme a la diligencia debida.

Esto nos permite facilmente establecer esta responsabilidad exigiendo para la misma no sólo la lesión sino también la infracción de la lex artis.
Si unicamente utilizamos la presencia de la lesión sin la infracción de la lex artis, para declarar esta responsabilidad, la objetivamos hasta extremos inaceptables por el ordenamiento jurídico,convirtiendo a la Administracion sanitaria en una aseguradora universal de todos los eventos.

El segundo requisito enunciado,consistente en que,según el art 106.2 de la CE “ la lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, los particulares... “, es una reproducción del art 139 de la Ley 30/92.y sirve para diferenciar entre lesión que es un daño antijurídico y perjuicio,entendido este último como detrimento patrimonial.

El Tribunal Supremo en este sentido considera como daño antijuríco aquel que no supera el parámetro de normalidad fijado por la lex artis,identificada en ultima instancia como “el estado del saber”.

Pero no es suficiente con que el daño sea antijurídico,sino que ademas debe ser “efectivo ,evaluable economicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas (art 139.2 de la ley 30/92.)

Cuando se especifica que el daño debe ser efectivo se refiere a la produción real del mismo,excluyéndose los daños hipotéticos,eventuales,futuros o simplemente posibles,dudosos o presumibles que en muchas demandas se alegan para simplemente obtener una lucrativa indemnización por la administración sanitaria. También se exige que el daño sea evaluable economicámente,ya afecte a bienes ya a los derechos del interesado.

Lo que supone que la lesión se pueda cuantificar y valorar en dinero,no comprendiendo las simples molestias,cumpliendo estos requisitos según la jurisprudencia los denominados daños morales. Quizás el requisito que presenta mayor dificultad es el de la individualización,pues implica que la lesión debe recaer sobre un patrimonio concreto y que además exceda de lo que puede considerarse como común de la vida social.-

Muchas demandas de exigencia de responsabilidad patrimonial han sido rechazadas al no demostrarse la existencia de causalidad entre hecho y lesión⁹ lo cual demuestra la importancia de este requisito ,la lesión debe ser consecuencia del funcionamiento de los servicios ,aunque en la mayoria de las ocasiones no es posible atribuir el daño a un solo hecho ,sino que deben ser tenido en cuenta otros factores,entre los que podemos destacar la actuación de la propia victima,los hechos de terceros o la interverción de otras administraciones públicas,es decir se trata de la concurrencia de “concausas” que inicialmente fueron negadas por el Tribunal Supremo y que luego han sido admitidas por la jurisprudencia sirviendo para valorar las consecuencias de la responsabilidad.

Sin embargo la concurrencia de los requisitos expresados para que surja la responsabilidad patrimonial de la Admnistración sanitaria no basta, se precisa una condición de carácter negativo ,es decir la exclusión de los casos de fuerza mayor(acontecimientos insólitos y extraños al campo normal de previsiones tipicas de cada actividad), lo cual implica a sensu contrario la obligación de indemnizar los supuestos de caso fortuito,definiéndose estos como los acontecimientos o hechos imprevisibles pero insertos en el funcionamiento interno de cada actividad o servicio,según su naturaleza.

Un supuesto de fuerza mayor añadido por la Ley 4/1999,de 13 de enero, incorporado en el art 141.1 de la Ley 30/92 es que” no serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquellos,sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer en tales casos“.

Este criterio ha servido para determinar la responsabilidad de la administración sanitaria por contagio transfusional del virus VIH producida entre 1985,cuando se conocian las pruebas de detección y 1987(año de la implatación obligatoria).

Asi según la doctrina del TS los contagios transfusionales anteriores a 1985¹⁰ no son indemnizables pues la ciencia no permitía conocer la existencia del virus en sangre,por lo que la inevitibilad del contagio lo hace impune.¹¹-

La indemnización exigible y procedimientos

En definitiva una responsabilidad objetiva de la Administracion no supone convertirla en una aseguradora universal de todos los riesgos con el fin de prevenir todo daño a los administrados,transformándose la responsabilidad patrimonial en un sistema providencial que produciría mas perjuicios que beneficios.

Sin embargo este planteamiento no desvirtúa la consecuencia de esta responsabilidad que es sino la obligación de reparar la lesión causada por el funcionamiento de los servicios públicos,dejando indemne a la victima.

Esta obligación se concreta en los derechos de los particulares a ser indemnizados aunque la ley no establece qué conceptos deben integrar la indemnización,más no cabe duda que deberá reparar todos los daños sufridos y por tanto comprende no solo los materiales,sino los morales y tanto el daño emergente como el lucro cesante,pudiendo aplicarse los preceptos del Codigo Civil del art 1.106 asi como el art 1.107,que contempla los supuestos en que el daño se haya causado con dolo o culpa grave o sin ellos.

Respecto a la cuantificación de la indemnización se calculará conforme a los criterios establecidos en la legislación de espropiación forzosa,legislación fiscal y demás normas aplicables,ponderándose en su caso,las valoraciones predominantes en el mercado(art 141.2 de la Ley 30/92).

Esta referencia a “las demás normas aplicables “ trata de evitar la insuficiencia de remitir exclusivamente a los criterios de la legislación fiscal o de la expropiación forzosa.

En cuanto al momento al que ha de referirse la valoración del perjuicio ,la ley es clara ,la “cuantia de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamnete se produjo,sin perjuicio desu actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimento de la responsabliidad..y de los intereses que procedan por demora”,que se fijarán con arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria(art 141.3).

Respecto a la expresión indemnización que utilizan los textos legales parece aludir a la existencia de una sola obligación reparadora de carácter pecuniario ,sin embargo no es así,el art 141.4 permite la posibilidad de sustituir la indemnización económica por una reparación in natura,y la posibilidad de abonar la indemnización mediante pagos periódicos ,subordinando ambos casos a la aceptación del interesado.

En cuanto a los procedimientos para exigir la responsabilidad existe un procedimiento general y otro abreviado. Sinteticamente las materias generales que debemos tener en cuenta son los organos administrativos competentes y el plazo para el ejercicio de la acción.

A) Competencia

Los órganos competentes son diferentes según la fase del procediminento en la que nos encontramos.Como regla general los organos competentes para instruir e iniciar los procedimentos de responsabilidad patrimonial de las administraciones publicas serán los que resulten de la aplicación de las normas generales sobre atribucion y ejercicio de las competencia de la Ley 30/92 .La competencia para la resolución corresponde al Ministro rspectivo,al Consejo de Ministros si una ley asi lo dispone o a los organismos correspondientes de las Comunidades Autonomas o de las Entidades Locales.En los demás casos deberá estarse a lo dispuesto en la norma de creación de la entidad de derecho público correspondiente.

B) Plazos para el ejercicio de la acción

Una materia a tener en cuenta es el plazo para el ejercicio de la reclamación que es de un año desde que se hubiera producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo,en caso de daños de carácter fisico o psiquico a las personas el plazo se computa desde la curación o determinación del alcance de las secuelas (art142.5 de la Ley 30/92). En derecho sanitario debemos puntualizar la distinción entre daños permanentes y los continuos. En el primer caso aquellos cuyo resultado lesivo queda determinado por la producción de un hecho,por ejemplo la pérdida de una pierna,el dia inicial del computo es aquel en que el daño se produjo. Por el contrario ,los daños continuos, donde se incluyen los contagios transfusionals,es decir aquellos donde el daño se produce de manera contuinuada y sin solución de continuidad,el plazo se computa desde el dia en que cesan los efectos.

Desde el ámbito procedimental señalar las fases del procedimiento general que son la iniación,la instrucción y la terminación.En esta ultima el modo normal de terminación del procedimiento es la resolución del organo administrativo competente que deberá dictarla en el plazo de veinte dias desde las recepción del dictamen o,si este no es preceptivo,desde la conclusión del trámite de audiencia.

La resolución debe pronunciarse sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio publico y la lesión producida,y en su caso,sobre la valoración del daño causado y la cuantia de la indemnización,explicitando los criterios utilizados para el cálculo.

Sin embargo esta formal normal de terminación no es la única,el procedimento tambien puede finalizar por silencio administrativo,por archivo del expediente o por acuerdo convencional entre el interesado y la Administración.

Junto al procedimiento general,tanto la ley 30/92 como el reglamento que la desarrolla preveen un procedimiento abreviado cuya iniciación solo puede tener lugar antes del trámite de audiencia,mediante acuerdo,de oficio,del organo instructor,suspendiendose la tramitación del procedimento general cuando a la vista de las actuaciuones,documentos e informaciones del procediiento,entienda que son inequivocas la relación de causalidad entre la lesión y el funcionamiento del servicio publico,la valoración del daño y el calculo de la cuantía de la indemnización.

Como podemos apreciar en este procedimiento abreviado no es necesario la fase de prueba y los plazos son más breves.

De forma que transcurridos treinta dias desde la iniciación sin que hubiera recaido resolución,se haya formalizado el acuerdo,o se haya levantado la supensión del procedimiento general,se entenderá desestimada la reclamación.

Patricia Rangel Arias.
Especialista en derecho sanitario.

Notas

¹Compendio de DERECHO ADMINISTRATIVO de Garcia de Enterría.

²Dictamen del Consejo de Estado, núm. de expediente 989/1999, de 3 junio 1999,declara esta responsabilidad es de carácter objetivo.

³Revista profesional de la Policia “la responsabilidad patrimonial de las administraciones publicas”

⁴Curso de derecho administrativo, Editorial Civitas de Garcia de Enterria y Tomas-Ramón Fernandez.

⁵STS de 4 abril 2000 (RJ 2000, 3258)”El criterio fundamental para determinar si concurre responsabilidad patrimonial en materia de asistencia sanitaria es el de la adecuación objetiva del servicio prestado, independientemente de que existan o no conductas irregulares por parte de los agentes de la Administración y del buen o mal éxito de los actos terapéuticos, cuyo buen fin no siempre puede quedar asegurado".

⁶ Citamos las sentencias que fijan este criterio,como las Sentencias del Tribunal Supremo de 22 abril 1997 (RJ 1997, 3249), 27 de julio, 21 julio 1997 (RJ 1997, 5523), 13 diciembre 1997 (RJ 1997, 8816), 3 octubre 2000 (RJ 2000, 7799), 12 junio 2001 (RJ 2001, 6649), 11 diciembre 2001 (RJ 2002, 2711), 4 febrero 2002 (RJ 2002, 1593), 10 julio 2002 (RJ 2002, 6239) y 10 abril 2003 (RJ 2003, 3702)-, en los que se ha señalado que la naturaleza jurídica de la obligación de los médicos no es la de obtener en todo caso la recuperación de la salud del enfermo (obligación de resultado), sino una "obligación de medios", es decir, se obliga no a curar al enfermo, sino únicamente a suministrarle los cuidados y las atenciones que el mismo requiere según el estado actual de la ciencia médica. La única excepcion son los supuestos donde se ha pactado la obligación de resultado entre el médico y el paciente,como son los supuestos de operaciones de estética o de colocación de prótesis (sentencia de la Sala Primera de este Tribunal de 11 de febrero de 1997,núm. 83/1997, recurso 627/1993)".

⁷ La STS de 27 mayo 1999 (RJ 1999, 5081),"(...) no convierte a ésta en un asegurador que deba responder en todos los casos que se produzca un resultado lesivo a raíz de la utilización de bienes o servicios públicos, sino que es necesario que exista un nexo causal entre el resultado en cuestión y el actuar de laAdministración". Esta tesis se recoge de forma expresa en la Sentencia de la Audiencia Nacional de 22 octubre 2002 (RJCA 2002, 1235), y, previamente, en la Sentencia de la Audiencia Nacional de 23 julio 2002 (RJCA 2002, 1285)-

⁸sentencia del TS de 5 junio 1998

⁹ STS 5 JUNIO DE 1998 declara que es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso producido, y que la socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses generales no permite extender dicha responsabilidad hasta cubrir cualquier evento.

¹⁰Diario médico de 2 de julio de 2004

¹¹Diario médico de 15 de mayo del 2004

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