LA LIBERALIZACIÓN DEL SECTOR ELÉCTRICO EN ESPAÑA Y SUS CONSECUENCIAS
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INTRODUCCIÓN
Los sectores eléctricos de diferentes países han vivido un proceso de transformación, organización, y funcionamiento de sus modelos tradicionales. Es una manifestación de los procesos de liberalización de la economía exigidos para buscar una mejora en la asignación eficiente de los recursos, lo que permite competir cada vez más en los mercados internacionales.
Todo esto a causa de la existencia de monopolios únicos basados en un sistema de ayudas estatales a las empresas de cada país, los cuales operaban de forma diferente a las directrices que exigía el mercado europeo abierto y competitivo. Lo que llevo a una modificación en el usual sistema energético, nacionalista y cerrado a los demás.
El sistema entró en un proceso de liberalización hacia un mercado único energético con el Consejo Europeo de Rodas en diciembre de 1988. Diferentes países iniciaron procesos de reforma entre ellos: Bélgica, Suecia, Portugal, Irlanda y Gran Bretaña, llevando a cabo reformas sustanciales del sistema eléctrico[i]. De los cuales podemos destacar la estructura empresarial, el modelo de explotación y la regulación del mercado.
En España con la crisis vivida a mediados de los setenta, después del alza de los precios del crudo que dieron lugar a crisis energéticas, pusieron a las empresas eléctricas en una situación difícil que los llevo a tomar medidas de reestructuración.El hecho más importante para el sector eléctrico español en 1997, fue la aprobación por parte del Parlamento[ii] de una nueva norma básica que suponía una transformación fundamental de las condiciones y reglas de funcionamiento del sistema eléctrico. La Ley del Sector Eléctrico de 27 de noviembre de 1997 incluye una amplia serie de medidas que tienen como objetivo principal introducir en él, criterios de liberalización y competencia, con el fin de conseguir más calidad del servicio y precios eléctricos más competitivos.
Esta Ley y las normas que la desarrollan implican la transición desde un sistema eléctrico fuertemente intervenido por la Administración , a un nuevo sistema liberalizado y competitivo, en el que el papel principal de los poderes públicos será velar por el adecuado funcionamiento de los criterios de mercado los cuales son: seguridad y oportunidad en el suministro.
Con la liberalización se tiene la opción de mantenerse como cliente de la distribuidora comprando el suministro eléctrico al precio a tarifa, o pasar a las opciones liberalizadas que implica contratar ambas energías con la empresa comercializadora que el cliente escoja. Lo que permite contratar teniendo más elecciones para la contratación de sus servicios los cuales pueden ser más amplios y estar integrados en una misma oferta energética.
En el año 1998 se inicia en España la liberalización del mercado energético que va hasta el 1 de enero de 2003. Desde esa fecha, es posible que empresas y particulares elijan a la compañía que les va a suministrar la electricidad. Anterior a esto solo se podía optar por contratar la electricidad con el distribuidor autorizado para cada una de las comunidades autónomas.
Esta investigación tiene por objeto dar a conocer cómo fue el proceso de liberalización del sector eléctrico español, cuáles han sido las disposiciones legales que originaron esto. Para alcanzar este objetivo, el artículo se divide en cuatro partes: En la primero de ellas se aborda el proceso de liberalización en España y cuál fue la razón que lo llevó a un mercado abierto y competitivo. La segunda, se refiere a la ley del sector eléctrico de 1997 que marco un nuevo modelo en España y se describe cuáles son las ventajas que ha generado en la libertad de los agentes para la contracción de nuevas centrales de producción de electricidad y los órganos de gestión para ello.
La tercera, estudia la regulación eléctrica y la necesidad de la misma en un mercado liberalizado, teniendo en cuenta que la energía es un bien público y que por lo tanto está sujeta a control. No obstante, por ello no se va a restringir el derecho de establecimiento, sino por el contrario la supervisión del sistema para brindar garantías en la competencia y al cliente. Y para finalizar, haré referencia a las ventajas y desventajas que han generado los mercados libres tanto para el consumidor como para el empresario.
1. EVOLUCION DEL SISTEMA ELECTRICO EN ESPAÑA
La producción de electricidad en España con destino al consumo público inició en Barcelona en el año 1875. A partir de ello empezó la expansión de empresas eléctricas que instalaban las centrales en los lugares más próximos a sus centros. Por medio del Real Decreto Ley de 28 de junio de 1927 de creación del Monopolio de Petróleos, el Estado intervino el sector y nacionalizó los activos de la naciente industria del petróleo que estaban en manos de empresas privadas[iii].
La gestión del Monopolio se encargó por medio de concurso público a la "Compañía Arrendataria del Monopolio de Petróleos S.A.” creada en el año 1927, a través de un contrato con duración inicial de 20 años[iv]. La empresa se creó con un consorcio empresarial de un 30% de capital público que ganó el concurso convocado para operar el Monopolio, con una concesión inicial de 20 años. Los accionistas eran las entidades bancarias y propietarios afectados por la nacionalización.
En el año 1947 después de la expiración del contrato con el Estado, se vuelve a conceder a la Compañía Arrendataria del Monopolio de Petróleos S.A (CAMPSA) por mandato de ley la gestión del Monopolio estatal, que se estableció sobre todo el territorio nacional excepto en las Islas Canarias y los territorios de soberanía de África[v]. Este dominio comprendía la importación, las manipulaciones industriales de todas clases, el almacenaje, la distribución y venta de los combustibles minerales líquidos y sus derivados, excepto el dominio o lo que comprendía la investigación, exploración y explotación de hidrocarburos, que ya con anterioridad sólo podían gestionarse en virtud de concesiones otorgadas por el Gobierno.
La actividad de refinería era llevada a cabopor empresas privadas y públicas. La primera fue construida por CEPSA en 1930 en Santa Cruz de Tenerife. La empresa CAMPSA era una empresa mixta con participación minoritaria del Estado. Ya en 1977, el Estado alcanzó a tener una participación superior al 50%.
Hasta el año de 1984, el Estado era el titular de los activos de logística de productos petrolíferos y tenía el control de la red de estaciones de servicio. Los productos refinados destinados al mercado doméstico eran vendidos al Estado y revendidos por el mismo a través de CAMPSA a la red concesional de estaciones de servicio.; los productos petrolíferos eran establecidos por el Estado.
La relación del Sistema eléctrico español con el sistema europeo tiene un desarrollo en 1985 por el concepto de unificación de la explotación, que fue introducido con la Ley 49/1984 sobre la Explotación Unificada del Sistema Eléctrico Nacional, lo cual le otorga al Sistema español la posibilidad de entrar con una confianza plena para la negociación contractual, ya no como una parte de subsistemas empresariales de pequeña capacidad[vi].
La entrada de España en el Mercado Común Europeo[vii]en 1986, implicaba la desaparición del Monopolio de Petróleos, lo que determinó un proceso de adaptación que estaban determinados en el Protocolo de 1983 y la Ley 45/84, que convirtieron a CAMPSA en una empresa, cuya participación en su mayoría era de las empresas refineras. Donde se encontraban empresas públicas y privadas como: Enpetrol, Cepsa, Petronor y Petromed. En el año de 1987 se creó Repsol el cual era 100% propiedad del Instituto Nacional de Hidrocarburos[viii]. A partir de 1990 se dio la eliminación del precio fijo de gasolinas y gasóleos, y se pasó a un sistema de precios máximos y se eliminó las cuotas de importación.
La Ley 15/92 dispuso la segregación de los activos comerciales de CAMPSA a favor de sus socios refineros (Repsol, Petronor, Cepsa y BP). La Ley 34/92 declaró la extinción del Monopolio de Petróleos después de 65 años de existencia. A partir de esta fecha se considera que se completó la liberalización del sector[ix]. El Instituto Nacional de Hidrocarburos lanzó en 1983 una oferta pública de adquisiciones sobre el capital de CAMPSA en manos privadas y obtuvo el 97% de las acciones, que luego vendió parcialmente a las empresas refineras públicas y privadas (Enpetrol, Cepsa, Petronor, Petronor y ERT).
La Compañía Logística de Hidrocarburos (en adelante CLH) es la sociedad que resultó de la escisión de activos comerciales de CAMPSA, llevada a cabo en marzo de 1992 y adoptó su actual denominación simultáneamente con la fecha de entrada en vigor de la Ley 34/92, de 22 de diciembre, de Ordenación del Sector Petrolero[x]. Desde mayo de 1992, CLH no comercializa productos petrolíferos, sino que almacena y transporta los productos que son comercializados libremente por los operadores que actúan en el mercado español. Su objeto social es la realización de servicios logísticos de almacenamiento, transporte y distribución de toda clase de hidrocarburos y productos químicos.
La mencionada Ley 34/1992 que declaró la extinción del Monopolio de Petróleos y la liberalización de las actividades relacionadas con los productos petrolíferos, entre otras las de transporte y almacenamiento, es la consecuencia más importante de un proceso iniciado con la adhesión de España a la Comunidad Económica Europea (1 de enero de 1986) que culmina con la publicación de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos[xi].
El Real Decreto Ley 7/1996, de 7 de junio, determinó que todas las instalaciones de recepción, almacenamiento y transporte de productos petrolíferos, propiedad de CLH podrán ser utilizadas por terceros en condiciones no discriminatorias, transparentes y objetivas. La norma obligó a CLH que ya prestaba servicios a todos los operadores interesados, a someter al Ministerio de Industria y Energía para su aprobación los contratos y a comunicar a la Administración sus tarifas de precios por la utilización de sus servicios para su aprobación.
En la actualidad, CLH tiene contratos concertados de servicios logísticos para la utilización de sus instalaciones con la mayor parte de los operadores que actúan en España y compite con más de una decena de compañías logísticas que prestan servicio de almacenamiento y transporte en el mercado español.
2. LEY DEL SECTOR ELÉCTRICO DE 1997
2.1 Nuevo sistema eléctrico español
El 1 de enero de 1998 se puso en marcha el nuevo sistema eléctrico español. Este sistema se basa desde el punto de vista legal en la Ley del Sector Eléctrico aprobada por el Parlamento español el mes de noviembre de 1997 y en las normas que la desarrollan[xii].
El alcance de estas normas contenidas en la ley es de tal importancia que el proceso no sólo es una transformación del sistema que hasta ahora existía, sino que es el establecimiento de unas reglas nuevas para el desarrollo de las siguientes actividades: la producción, transporte, distribución y comercialización de electricidad.
Con esta ley llega al sector energético un movimiento liberalizador donde se establece una nueva organización de todo el sector que permite separar las actividades anteriormente mencionadas. Con unas características de monopolio natural[xiii] de las de generación y comercialización, en las que se aplican los principios del mercado y de libre competencia.
El sistema eléctrico español en la actualidad se basa en criterios de liberalización y competencia[xiv], en donde se busca la liberalización al máximo posible de las actividades eléctricas y la competencia entre empresas en beneficio de los consumidores.
El desarrollo práctico de las medidas contenidas en la Ley del Sector Eléctrico supuso pasar a un sistema en el que las actividades eléctricas se realizarían de manera libre. Las limitaciones en este sistema eran menores excepto por las generales como factores técnicos, económicos y materiales, y las señaladas por la legislación vigente a cualquier tipo de actividad industrial. Lo que se plantea de acuerdo a la Ley del sector eléctrico es que las medidas de liberalización y competencia, unidas a la capacidad de gestión de las empresas eléctricas permiten mejorar la calidad del servicio y la competitividad de los precios eléctricos.
A consecuencia de esta liberalización, el Consejo de Ministros de la Unión Europea del 19 de diciembre de 1996 aprobó la Directiva 96/92 sobre Normas Comunes para el Desarrollo del Mercado Interior de la Electricidad que posteriormente fue derogada[xv]. Esta Directiva contenía unos objetivos y criterios mínimos de liberalización y competencia que los países comunitarios debían adaptar. El sistema eléctrico español no sólo comparte los criterios y medidas fundamentales que forman parte de todos estos procesos, sino que se ubica entre los que más han evolucionado en la introducción de la liberalización y la competencia en varias de las actividades eléctricas.
En cuanto al ámbito nacional, la Administración y las empresas eléctricas españolas en 1996 dieron comienzo a un periodo de conversaciones que dio lugar a la elaboración y firma del Protocolo para el Establecimiento de una Nueva Regulación del Sistema Eléctrico Nacional, que tomó como referencia la Ley de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional (LOSEN) de 1994[xvi]. Este Protocolo incluye un amplio número de medidas de liberalización y competencia. A continuación se va hablar sobre la regulación del sector eléctrico, y la libertad que existe en la actualidad de instalar nuevas centrales eléctricas.
2.2 Libertad de construcción de nuevas centrales de producción de electricidad
Las únicas centrales eléctricas de dimensión significativa que se podían instalar en España eran las que estaban contempladas en el Plan Energético Nacional (PEN). En el PEN se concretaban los objetivos de la política energética española y las medidas necesarias para conseguirlos. En el caso del sector eléctrico era muy preciso en cuanto a las centrales que se podía construir, su potencia, su ubicación, el tipo de materia prima que tenían que utilizar, el año de entrada en servicio, etc. Después de la regulación del sector eléctrico español, cualquier empresa puede instalar nuevas centrales eléctricas[xvii] del tipo, potencia y localización que considere más convenientes, sin otras exigencias que la legislación española establece de manera general, para la puesta en marcha de cualquier otra instalación industrial.
En el anterior sistema eléctrico el funcionamiento diario de las centrales eléctricas era determinado por Red Eléctrica de España (REE)[xviii] de acuerdo con los criterios de política energética elaborados por el Ministerio de Industria y Energía. Ninguna central podía enviar electricidad a la red si no estaba incluida en la programación de REE. Ahora cada empresa productora debe comunicar de manera diaria las condiciones de cantidad y precio a las que estará dispuesta a vender la electricidad de sus instalaciones en cada una de las veinticuatro horas del día siguiente[xix].
Se pretende con esto dar prioridad a las empresas que ofrecen la electricidad más barata hasta cubrir la totalidad de la demanda. Las centrales que ofrecen su electricidad a un precio superior al de la última instalación necesaria para atender la demanda de cada hora, no son seleccionadas para funcionar.
Con el sistema de ofertas competitivas se da un significativo incentivo para reducir el precio de la electricidad, ya que los generadores tratarán de ofrecer su energía al precio más bajo que les sea posible, a fin de asegurarse que sus centrales sean seleccionadas para funcionar. Uno de los principios básicos de este sistema eléctrico, es el reconocimiento del derecho de los consumidores a elegir el suministrador que les parezca más conveniente y acordar con él libremente el precio y demás condiciones.
2.3 Comercialización de la electricidad
Con la regulación del sistema eléctrico español se puede crear unas nuevas empresas eléctricas llamadas comercializadoras. Estas empresas tendrán como función principal facilitar el derecho de elección de suministrador por parte de los consumidores cualificados e incrementar la competencia entre las empresas suministradoras. En concreto, se encargarán fundamentalmente de contratar el suministro de electricidad con los consumidores cualificados[xx].
Es importante aclarar que las comercializadoras no precisarán necesariamente de redes propias para entregar la electricidad a los clientes. El suministro en términos físicos podrá será efectuado bien a través de redes propias, o de las empresas distribuidoras. De lo que se ocuparán fundamentalmente las empresas comercializadoras es de las relaciones contractuales en términos económicos y legales, con los clientes cualificados: contratación de las condiciones del suministro, facturación, cobro, otros servicios, etc[xxi].
Además, las empresas comercializadoras fomentarán el uso racional de la energía eléctrica y en particular, pondrán en práctica los planes de gestión de la demanda aprobados por la Administración. Asimismo, estarán encargadas de controlar que las instalaciones de los clientes cumplan las condiciones técnicas y de uso adecuadas, a fin de que su utilización no perjudique la calidad del servicio que se suministra a otros consumidores[xxii].
2.4 Órganos de gestión del sistema eléctrico español
Para hacer posible el funcionamiento del nuevo sistema, la Ley del Sector Eléctrico dio lugar a la creación de dos nuevos organismos: el Operador del Mercado y el Operador del Sistema que iniciaron sus actividades el 1 de enero de 1998.
El primero, está encargado de la casación entre las ofertas y las demandas en el mercado competitivo de generación de electricidad que antes se ha descrito. El Operador del Mercado recibe las ofertas de venta de energía que formulan para cada hora del día siguiente, las unidades de generación que operan en el sistema, así como las demandas de energía que realizan al sistema los consumidores cualificados y los demás agentes autorizados para hacerlas[xxiii].
Desde el punto de vista jurídico el Operador del Mercado es una sociedad mercantil, denominada Compañía Operadora del Mercado Español de Electricidad, en la que a fin de garantizar su neutralidad e independencia, ningún accionista puede poseer más de un 10% del capital social[xxiv]. Por su parte,
El segundo, el Operador del Sistema se encarga de garantizar una correcta coordinación del sistema de producción y transporte de electricidad, a fin de asegurar la continuidad y la seguridad en el suministro de energía. Las funciones del Operador del Sistema han sido encomendadas por la Ley a Red Eléctrica de España (REE) que se encarga asimismo de la operación, mantenimiento y desarrollo de la red de transporte de electricidad[xxv].
En concreto, su función es programar técnicamente el funcionamiento de las instalaciones de producción de electricidad a partir de las casaciones de ofertas y demandas de energía realizadas por el Operador del Mercado. Asimismo, gestiona los programas de intercambios internacionales de electricidad a corto plazo que son necesarios para incrementar la seguridad y calidad del suministro.
El Operador del Mercado y el Operador del Sistema deben de funcionar de manera coordinada[xxvi]. Esto es importante para hacer frente a posibles situaciones excepcionales en las redes de transporte o en la generación. Estas situaciones se pueden tomar en cuenta con el fin de garantizar en todo momento la seguridad en el suministro, la introducción de modificaciones en el sistema de casación de ofertas y demandas; y a su vez, en los programas de selección de las unidades de producción que han de funcionar cada hora. El suministro de electricidad seguirá estando garantizado.
El nuevo sistema se basa en el buen funcionamiento del mercado, en el cual los poderes públicos no van a actuar directamente pero van a ejercer una lógica de supervisión a través de entidades y mecanismos claramente definidos, destinada a garantizar el adecuado funcionamiento de las reglas de mercado. Por otra parte, la nueva legislación eléctrica prevé que la administración defina unos índices objetivos de calidad del servicio, así como los valores entre los cuales se puede considerar aceptable que estos índices puedan oscilar[xxvii].
En el caso de que se produjeran deficiencias continuas o graves en la calidad del suministro, la administración podría adoptar por medidas específicas para que las empresas distribuidoras de la zona vuelvan a los niveles de calidad acordados. Estas medidas podrían ser reducción de las facturas que pagan los consumidores si se prueba que la calidad del servicio individual prestado por la empresa es menor que la establecida reglamentariamente[xxviii].
El máximo responsable en materia de regulación del sistema eléctrico lo ejerce la Administración del Estado a través del Ministerio de Industria y Energía[xxix]. En el sistema encontramos otro ente regulador creado por la LOSEN de 1994, que es La Comisión Nacional del Sistema Eléctrico (CNSE). Es un organismo que depende del Ministerio de Industria y Energía, el cual tiene como objetivo supervisar que se proporcione una competencia efectiva en el sistema y cumpla con los requisitos de objetividad y transparencia[xxx]. La ley establece que la CNSE debe actuar como órgano consultivo de la Administración en materia eléctrica.
Por último, es necesario tener en cuenta que con la reforma del sistema eléctrico español se concede más competencias a las Comunidades Autónomas[xxxi]. Entre las que podríamos destacar: el desarrollo reglamentario de la actual Ley en el ámbito de competencia de cada Comunidad, la inspección de las instalaciones eléctricas cuando su funcionamiento no afecte a otra Comunidad Autónoma, etc., así como un elevado nivel de participación en la promoción de las instalaciones de cogeneración y energías renovables, y en los planes de ahorro y eficiencia energética en su ámbito territorial.
3.REGULACIÓN DE LA ENERGIA ELÉCTRICA
3.1 Aspectos generales de la regulación
Cuando hablamos de la regulación se hace referencia a las condiciones de seguridad, salubridad, protección del medio ambiente y localización física en que se desarrolla la actividad económica. Esto ha sido llamado en España como “policía administrativa”. Existe otro tipo de regulación llamada “regulación económica” que afecta a sectores del servicio público, lo cual está centrado en la entrada y salida de la actividad y afecta a las condiciones económicas en que se desarrolla[xxxii].
Con la regulación se puede dar mayor implicación a la sociedad en el sector eléctrico, porque actuará a través de instituciones que entran a limitar y definir el servicio a través de directrices y comportamientos. Lo que genera una competencia en el mercado y permite a los clientes escoger cuál es el servicio a contratar y los precios más favorables para el mismo[xxxiii].
Cuando hablamos de la liberalización del sector eléctrico no se hace referencia propiamente a una desregulación del sector, en donde se suprime la ordenación imperativa de las actividades realizadas en régimen de libre competencia. Al contrario, se da la publicación de una nueva normativa adaptada de acuerdo a los fines perseguidos y destinada a establecer condiciones que permitan la libre competencia[xxxiv].
3.2 Regulación del Sector Eléctrico
Cuando hacemos referencia al sector eléctrico, la regulación de las actividades eléctricas se fundamenta en la declaración de esencialidad del artículo 2.2 de la ley del Sector Eléctrico[xxxv], que establece las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica las cuales son consideradas esenciales. Dentro de las que se establece: la de generación, transporte, distribución, comercialización, como también a la gestión económica y técnica del sistema[xxxvi]. Estas actividades buscan garantizar el suministro de energía eléctrica de una manera oportuna, coordinada con políticas energéticas generales establecidas por el Estado. Asimismo, el establecimiento de niveles de calidad y precio que satisfagan las demandas de la sociedad[xxxvii].
En la regulación se tiene en cuenta las necesidades del abastecimiento eléctrico, la calidad en la prestación del servicio, la existencia de monopolios naturales en alguna actividad (transporte y distribución) la necesidad de coordinar la producción de electricidad debido a su propia naturaleza y al estado actual de la ciencia y la tecnología[xxxviii]. Por ello es necesaria una intervención del poder público que ordene la prestación de estas actividades y genere competitividad, para mejorar las garantías del suministro energético.
El problema que se presentaba en España es que había una gran intervención por parte del Estado. Se dice que era el sector eléctrico más intervenido de Europa. En los últimos tiempos se venía produciendo un deterioro del proceso regulador, lo cual llego a convertirse en un intervencionismo proteccionista alentado tanto por los reguladores como por las empresas[xxxix].
El sector eléctrico utiliza diferentes recursos que atraen a diferentes agentes económicos y que por su disparidad de estructuras técnicas, financieras y jurídicas, hacen difícil un acuerdo entre las partes; por ello existían muchas intervenciones externas que eran difíciles de controlar. A causa de la crisis energética, algunos países tomaron medidas y adoptaron políticas en las que se actuó de manera rigurosa y donde se buscó renovar las fuentes energéticas existentes[xl].
En relación con todas las actividades referidas a la producción, transporte, optimización y suministros de la energía, todas son reguladas por parte del Estado. La regulación es esencial porque la energía es un bien público, un bien fundamental y un bien estratégico. Al ser la energía un bien público[xli] y un bien estratégico, confiere un poder social a quien posee los recursos medios e instrumentos para producirla, transmitirla, transformarla, distribuirla y comercializarla.
La energía al ser a nivel económico tan importante y ligado a la sociedad, requiere una regulación y planificación energética a futuro, en donde se establezca la forma de acceder a ella, resultando favorable y en condiciones que generen una competencia en el mercado, que aporte condiciones económicas satisfactorias a los consumidores y adecuada remuneración a los operadores energéticos.
Antes de la liberalización del mercado energético, el servicio de distribución y
venta de energía eran realizados por una misma empresa. Las Comunidades Autónomas españolas eran las que distribuían y comercializaban la energía al cliente final.
Con la directiva 96/92 sobre mercado interior del a energía y tras el protocolo de diciembre de 1996, existe la posibilidad de que determinados clientes tengan libertad en sus adquisiciones de energía eléctrica. Esto dio origen a dos mercados eléctricos diferenciados de suministro eléctrico[xlii]. Uno es el mercado regulado donde la libertad del usuario está supeditada a contratar el consumo y la libertad del proveedor se limita a la posibilidad de contratar el precio por debajo de la tarifa[xliii]y el otro no regulado en el que determinados clientes actúan sin ser sometidos a un precio especial, teniendo así libertad de escoger lo que se ajuste a su necesidad.
La liberalización del mercado no regulado queda reducida al contrato de adquisición de la energía, que comprende las relaciones comerciales y el precio que de este se deriva. En la actualidad, la ley exige que sean empresas distintas las que proveen estos servicios. Ahora Gas Natural es la única empresa autorizada a la distribución de esta energía en todas las comunidades autónomas[xliv].
Como consecuencia de la separación de actividades, la liberalización ha generado que Gas Natural de Servicios en la actualidad ofrezca la comercialización a particulares como también a empresas privadas. Ahora pues, existen dos opciones para un consumidor, a la hora de contratar tanto el suministro eléctrico como de gas natural las cuales son:
a. Mantenerse en el mercado regulado: el cliente continúa recibiendo el suministro de gas y electricidad con el distribuidor habitual que está plenamente autorizado. Las tarifas de venta de ambas energías son fijadas por ley y publicadas en el B.O.E.
b. Pasarse al mercado liberalizado: el cliente contrata el suministro con cualquier otra empresa comercializadora que está debidamente autorizada por la Administración competente. Las tarifas de venta son pactadas entre comprador y vendedor.
Lo anterior genera una ventaja para el cliente al tener la posibilidad de elegir la opción tarifaría que más le convenga y le permite pactar con el distribuidor que le proporciones mayores ventajas a la hora de suscribir el contrato. La calidad del servicio, entendida como continuidad del suministro, no depende del comercializador seleccionado, porque está ligada a la red de distribución[xlv]de energía eléctrica.
4. LAS VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LA LIBERALIZACIÓN
4.1 Ventajas para el consumidor en el mercado liberalizado
Dentro de las ventajas del mercado liberalizado se puede destacar que en cualquier momento el consumidor tiene la posibilidad de volver al mercado regulado obteniendo la energía a tarifa; para ello debe esperar hasta que termine el contrato. Una vez se haya pasado a la tarifa regulada deberá esperar un año para poder realizar un cambio. Los objetivos que se han tenido en cuenta tradicionalmente en los distintos esquemas de liberalización son los siguientes[xlvi]: facilitar las condiciones de competitividad, promover la eficiencia a través de incentivos señales económicas, mejorar y mantener la salud financiera de las compañías eléctricas y reducir los costes administrativos de la propia regulación.
Por consiguiente, la apertura en el mercado genera una mayor competitividad, la intervención de agentes externos y sectores privados que entran a prestar sus servicios, aumentando la presencia de las fuerzas de mercado y generando mayor competencia en la producción, transporte y distribución de la energía eléctrica.
La liberalización del mercado energético en España repercute directamente sobre el consumidor final (empresa o particular) aportándole más ventajas, derivadas de la integración de servicios en una misma empresa comercializadora. La principal ventaja de la liberación del mercado energético para un cliente es la disposición de una oferta personalizada en la contratación de electricidad[xlvii], la cual permite beneficiarse de unas condiciones económicas muy favorables. Asimismo, existen otras ventajas para el particular o la empresa, derivadas del paso de mercado regulado a liberalizado. Una de estas sería la de un proveedor para el suministro y a su vez atención comercial en todo lo que respecta a las necesidades energéticas. Debemos de tener en cuenta que esto no genera implicaciones de coste en el cambio de mercado regulado a liberalizado.
En los sistemas tradicionales regulados[xlviii] las tarifas de energía eléctricas siempre tenían el poder (la capacidad) y un término de energía. El término de poder es para reflejar los gastos fijos o los gastos de la inversión que la empresa debe realizar para suministrar la energía exigida por los clientes. Por ello en estas inversiones, tanto en la generación como en el equipo de red, son aproximadamente proporcionales al poder máximo que tienen que proporcionar. El término de energía es querido para reflejar los gastos variables, los gastos de combustible en particular. Estos términos (condiciones) del poder y la energía realmente no sólo aparecen en las tarifas de sistemas regulados, sino que también son comunes en todo el tipo de los contratos medios y de largo plazo; que pueden ser hechos entre agentes en sistemas abiertos de mercado.
Por esto, la garantía de suministro hace referencia a la capacidad del sistema para abastecer la demanda requerida por el consumidor, como también contempla la posibilidad de suspender los contratos en determinadas circunstancias objetivas en las que se puede incluir el alza de precios en el mercado[xlix]. Encontramos en el mercado regulado que las tarifas son fijas puesto que los precios del mercado regulado son fijados anualmente por el Ministerio de Economía.
Con la regulación se puede dar un papel relevante a la sociedad en el sector, pues ésta actuará a través de instituciones que entran a limitar y definir el servicio por medio de unas directrices y comportamientos, generando así libertad de establecimiento, posibilidad de escoger con las distribuidoras y comercializadoras que ofrezcan una mayor oferta mercantil. Se busca garantizar el suministro de energía eléctrica de una manera oportuna, coordinada con políticas energéticas generales establecidas por el Estado. Así como el establecimiento de niveles de calidad y precio, que buscan satisfacer las demandas de la sociedad.
4.2 Desventajas de la liberalización eléctrica
Se dice que los resultados de la liberalización del mercado eléctrico hasta la fecha no han sido muy prometedores. Esto se debe a un alto grado de concentración del sector por parte de Endesa e Iberdrola con un 61.54% de la generación, Unión Fenosa e Hidrocantábrico el 17.13%, así como también la escasa interconexión con el extranjero, lo cual impide la importación de energía del exterior[l]. Esto genera que la liberalización del sector eléctrico no impulse la participación de nuevos agentes y por consiguiente, favorezca un mercado con ausencia de competencia.
De manera que es necesario un modelo de regulación, donde el Estado adquiera de nuevo las responsabilidades a las que ha renunciado con la legislación vigente, en relación con la diversificación de mecanismos mercantiles que garanticen la eficiencia económica del Sector Eléctrico. En donde el objetivo no es negar la liberalización sino por el contrario mejorar las condiciones del suministro y regular el mercado. Teniendo en cuenta que no podemos hablar de liberalización sin regulación.
En España se han presentado problemas a la hora del suministro por la disminución de índice de cobertura hasta niveles poco compatibles con la seguridad del abastecimiento debido, que se le exige a un país desarrollado. Así como también, el incumplimiento de las obligaciones legales del gobierno que de acuerdo con la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico, debería haber presentado a lo largo del año 2000. En donde se debió mostrar un plan indicativo al Congreso con las previsiones de comportamiento de la demanda de electricidad y de su cobertura[li]. Por otra parte, se presentaron problemas con las instalaciones de generación, transporte y distribución porque estaban al límite de sus capacidades en el invierno de 2001-2003.
Una de las desventajas más significativas de la liberalización de la energía es la forma de entrar a competir con los demás agentes porque la ley determina unos requisitos para ser un suministrador eléctrico, en el cual está supeditado al régimen de autorización administrativa previa que será reglado y otorgado por la administración competente. Todo esto con el cumplimiento de unos requisitos a priori dentro de los que se incluye: la capacidad técnica y económica del solicitante.
La capacidad técnica y económica son requisitos subjetivos ya que son diferentes para cada solicitante, de tal manera que se puede observar una desigualdad entre los que van a entrar a participar. Lo cual podría llegar a restringir el derecho de establecimiento y ejercicio de estas actividades. Así que esta actividad no se puede ejercitar de manera libre pues para ello se necesita la autorización administrativa, que aunque tiene unos requisitos para su atribución se desconoce de manera precisa cuales son los que realmente serán tomados en cuenta.
Al no existir unificación de criterios para otorgar la autorización administrativa, esto genera cierta inseguridad por parte de los nuevos agentes y poco interés de competir. Como consecuencia de ello encontramos que existe dificultad para atraer inversionistas al no haber unas garantías de éxito en un mercado competitivo con largos plazos de maduración de las inversiones. Lo que genera aumento de los costes de inversión y por ende el aumento de las tarifas.
5. Conclusiones
El Sector Eléctrico español se reguló con el objetivo de garantizar el suministro eléctrico, la calidad y el menor costo posible. Por ello, la ley 57/1997 supone que la regulación no implica más intervención estatal que la propuesta por la propia regulación, dejando de lado el monopolio absoluto del Estado. En España a causa la crisis de los años setenta y debido a las alzas de los precios del crudo que generaron crisis energéticas, llevó a las empresas eléctricas a una situación difícil que los obligó a implementar medidas de reestructuración.
La liberalización del mercado energético en España ha repercutido de manera directa sobre el consumidor final (empresa o particular) aportándole más ventajas como resultado de la integración de servicios en una misma empresa comercializadora. Sin embargo, con la regulación del sector eléctrico se han generado dudas respecto a la forma de otorgar la autorización administrativa. Pues está supeditada a unos requisitos técnicos y de capacidad económica que al final terminan beneficiando a determinados participantes y evitando el acceso de nuevos agentes que no tengan la misma capacidad económica que los otros. Lo que dificulta la atracción de inversionistas porque no existen garantías de competencia. Por consiguiente, ha generado nuevos monopolios elevando los costes de inversión y el aumento de las tarifas. Por eso no se puede decir que en el momento se ofrezca al consumidor medio precios competitivos.
Por otra parte, desde que se liberalizó el sector eléctrico no se han establecido medidas que protejan al consumidor de las comercializadoras o mecanismos que permitan identificar la claridad de las tarifas y las condiciones que aceptan los usuarios en los contratos, como el sistema utilizado para fijar los costes de la electricidad. No obstante, con una buena regulación del mercado eléctrico sin una excesiva intervención estatal se puede obtener buenos resultados. Hay que tener en cuenta que cuando hablamos de procesos de liberalización estamos intrínsecamente hablando de la necesidad de regular, para garantizar a los agentes que intervienen la participación en un proceso de eficacia y eficiencia del mercado.
[i]Instituto de Estudios Económicos. Presente y futuro del sector eléctrico. Madrid, Instituto de Estudios Económicos, 1992, p. XII.
[ii]FABRA UTRAY, Jorge. Un mercado para la electricidad ¿Liberalizacióno regulación? Madrid, Marcial Pons, Ediciones jurídicas y sociales, 2004, p.52.
[iii] MILAGROS AVEDILLO, Agustín Alonso. Et al. Modelos energéticos para España: necesidades y calidad de vida. Madrid, Fundación Alfonso Martín Escudero, 2004 p. 22.
[iv] Disponible en Web: http://www.clh.es/GrupoCLHCastellano/GrupoCLH/Compa%C3%B1ia/ (Consulta: 24 de noviembre de 2011)
[v]MILAGROS AVEDILLO, Agustín Alonso. Et al. Modelos energéticos para España: necesidades y calidad de vida. Madrid, Fundación Alfonso Martín Escudero, 2004p. 23.
[vi]FABRA UTRAY, Jorge. Un mercado para la electricidad ¿Liberalizacióno regulación? Op. cit., pp. 180-182.
[vii]FERNANDEZ DE LA BUELGA, Luis; ONTIVEROS BAEZA, Emilio; ROJAS PARADA, Arturo (Coords). El sector eléctrico del año 2000. Madrid, Civitas, 1995, pp.25-30.
[viii]Disponible en Web: http://www.repsol.com/es_es/corporacion/conocer-repsol/perspectiva_histo... (Consulta: 30-11-2011)
[ix]MILAGROS AVEDILLO, Agustín Alonso. Et al. Modelos energéticos para España: necesidades y calidad de vida . Op.cit., p.23.
[x]Ibídem., p.24.
[xi]Disponible en Web: http://www.cne.es/cne/buscador.jsp (Consulta: 30 de noviembre de 2011)
[xii]CRUZ FERRER, Juan de la.La liberalización de los servicios públicos y el sector eléctrico: modelos y análisis de la Ley 54/1997. Madrid, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, 1999, p.30.
[xiii]Acerca del monopolio natural puede verse los siguientes autores: BURTON N. Behling, "Competition andMonopolyin Public Utility Industries” (1938). En, DEMSET, Harold. Efficiency, Competition, and Policy. Cambridge, Blackwell, 1989, p. 78.
[xiv]NEBREDA PÉREZ, Joaquín Mª. Liberalización de las actividades eléctricas de distribución y comercialización. Et al. En, Competencia y sector eléctrico: Un nuevo régimen jurídico. Madrid, Civitas, 1998, pp.231-239
[xv]Disponible en Web: http://www.omel.es/inicio/normativa-de-mercado (Consulta: 1 de diciembre de 2011)
[xvi]FERNANDEZ DE LA BUELGA, Luis. El sector eléctrico del año 2000. Op. cit., pp. 63-65.
[xvii]Ver, REAL DECRETO 3275/1982, de 12 de noviembre, sobre condiciones técnicas y garantías de seguridad en centrales eléctricas, y centros de transformación. Disponible en Web:
http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/doc.php?id=BOE-A-1982-31526 (Consulta: 1 de diciembre de 2011)
[xviii]Disponible en Web: http://www.ree.es/operacion/operacion_sistema.asp (Consulta: 1 de diciembre de 2011)
[xix]Disponible en Web: http://www.ree.es/operacion/curvas_demanda.asp (Consulta: 1 de diciembre de 2011)
[xx]Véase, Informe 34/2011 de la Comisión Nacional de Energía solicitado por la Secretaría de Estado de Energía sobre el Proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica (aprobado por el Consejo en su sesión de 27 de octubre de 2011). Disponible en Web: http://www.cne.es/cne/Publicaciones?accion=3&id=2884&id_nodo=32 (Consulta: 7 de diciembre de 2011)
[xxi]Ibídem., Titulo V.
[xxii]Ibídem., pp. 52-57.
[xxiii]Disponible en Web: http://www.omel.es/inicio/informacion-de-la-compania (Consulta:7 de diciembre de 2011)
[xxiv]Disponible en Web: www.omel.es (Consulta: 7 de diciembre de 2011)
[xxv]Disponible en Web: http://www.ree.es/quien_es/presentacion.asp (Consulta:7 de diciembre de 2011)
[xxvi]Disponible en Web: www.cne.es (Consulta: 7 de diciembre de 2011)
[xxvii]Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector eléctrico. Artículos. 1-3.
[xxviii]Ibídem., Articulo 10.
[xxix] Disponible en Web: www.min.es (Consulta: 7 de diciembre de 2011)
[xxx]ARIÑO ORTIZ, Gaspar. Dictamen sobre incidencia de la LOSEN en la regulación actual del sector eléctrico, en particular sobre el régimen económico establecido por el marco legal estable. Madrid: 1995, p.55-60.
[xxxi]Ver art. 3 de la ley 54/1999, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico.
[xxxii]INSTITUTOS DE ESTUDIOS ECONÓMICOS. Presente y futuro del sector eléctrico. Madrid, Instituto de Estudios Económicos, 1992.
[xxxiii]FABRA UTRAY, Jorge. Un mercado para la electricidad ¿Liberalizacióno regulación? Op. cit., pp. 113-116.
[xxxiv]ALVAREZ-VALDÉS Y VALDÉS, Manuel. Et al. Regulación sectorial y competencia. Madrid, Civitas, 1999, p.117.
[xxxv]Ley 54/1997, de 27 de noviembre.
[xxxvi]ALVAREZ-VALDÉS Y VALDÉS, Manuel. Et al. Regulación sectorial y competencia. Op. cit., pp. 75-76.
[xxxvii]FABRA UTRAY, Jorge. Un mercado para la electricidad ¿Liberalizacióno regulación? Op. cit., pp. 223-232.
[xxxviii]GARCÍA DE ENTERRIA, Javier. “La regulación del sector eléctrico intervención normativa sobre el mercado y defensa de la competencia”. En, NEBOT LOZANO, José María. Et al. Competencia y sector eléctrico: un nuevo régimen jurídico. Madrid, Civitas, 1998, pp.113-114.
[xxxix]FERNÁNDEZ DE LA BUELGA, Luis.El sector eléctrico español en la Europa de 1993. Madrid, Economistas libros, 1991, pp. 89-90.
[xl]Ibídem., p. 108.
[xli]ARIÑO ORTIZ, G. El significado actual de la noción de servicio público (hacia un nuevo modelo). En, ARIÑO CUETARA MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ DE LA. El nuevo servicio público. Madrid, Marcial Pons, 1997, pp. 20-23.
[xlii]NEBOT LOZANO, José María. Et al. Competencia y sector eléctrico: un nuevo régimen jurídico. Madrid, Civitas, 1998, p.234.
[xliii]ATIENZA L.; QUINTO J. Regulación para la competencia en el sector eléctrico español. Madrid, Fundación Alternativa, 2003, pp.118-125.
[xliv]NEBREDA PEREZ, Joaquín Mª. Liberalización de las actividades eléctricas de distribución y comercialización. Et al. En, Competencia y sector eléctrico: un nuevo régimen jurídico. Madrid, Civitas, 1998, pp. 231-236.
[xlv]RAFAEL MIRANDA. Ventajas de la desregulación. En, FERNANDEZ DE LA BUELGA, Luis. El sector eléctrico en la Europa de 1993. Madrid, Economistas libros, 1993, pp. 89-92.
[xlvi]INSTITUTO DE ESTUDIOS ECONÓMICOS. Presente y futuro del sector eléctrico. Madrid, Instituto de Estudios Económicos, 1992, p.331.
[xlvii]FABRA UTRAY, Jorge. Un Mercado para la electricidad ¿Liberalización o regulación? Op.cit., pp. 229-230.
[xlviii]ARIÑO ORTÍZ, Gaspar; LÓPEZ DE CASTRO GARCÍA-MORATO, Lucía. El sistema eléctrico español, regulación y competencia. Madrid, Montecorvo, 1999, pp. 620-630.
[xlix]FABRA UTRAY, Jorge. Un mercado para la electricidad ¿Liberalización o regulación? Op. cit., p. 232.
[l]MILAGROS AVEDILLO, Agustín Alonso. Et al. Modelos energéticos para España: necesidades y calidad de vida. Op. cit., p.397.
[li]FABRA UTRAY, Jorge. Un mercado para la electricidad ¿Liberalización o regulación?Op. cit.,p. 399.
Disponível em: http://www.cognitiojuris.com/artigos/03/10.html
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