Histórico dos meios de soluções de controvérsias no MERCOSUL e a urgência da criação de um Tribunal Judicial

RESUMO: Objetiva-se, por intermédio do presente artigo, num primeiro momento, discorrer sobre o histórico das soluções de controvérsias no Mercosul, desde sua constituição em 1991, quando Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai celebraram o Tratado de Assunção na República do Paraguai. Num segundo momento, após aclarar os meios jurisdicionais utilizados no bloco, buscará o embasamento para justificar a necessidade de criação de um tribunal judicial supranacional.

PALAVRAS-CHAVE: Mercosul. Direito Internacional. Tribunal. Controvérsias.

ABSTRACT: Objective is, through this article, at first, discuss the history of dispute settlement in Mercosul, since its inception in 1991, when Brazil, Argentina, Paraguay and Uruguay signed the Treaty of Asuncion in Paraguay. Secondly, after clarifying the judicial remedies used in the economic block, the foundation will seek to justify the need for creation of a supranational court of law.

KEYWORDS:  Mercosul. International Law. Court. Disputes.

  INTRODUÇÃO

Mesmo tendo sua origem no início da Guerra Fria, com a criação das bases de integração do que hoje é a União Européia, foi após a derrocada socialista, a qual chamamos Nova Ordem Mundial, que a implementação dos blocos econômicos deu-se com maior intensidade.

Com objetivos distintos, alguns blocos econômicos evoluíram para um efetivo processo de integração, que proporcionou crescimento econômico e social. Porém esta evolução foi marcada por inúmeras divergências internas, que demonstraram ao longo do tempo, a importância dos meios jurisdicionais para as soluções pacíficas das controvérsias regionais.

Dentre os vários blocos estabelecidos no cenário mundial, destaca-se na América Latina o Mercosul, oficialmente criado em 26 de março de 1991 através do Tratado de Assunção. Com o objetivo de fortalecer as trocas comerciais entre os países integrantes, o bloco prevê a padronização de tarifas alfandegárias internas e externas, delineando a efetivação de uma união aduaneira no Cone Sul.

Algumas similaridades contribuíram para a integração, v. g. a diplomacia amistosa entre os integrantes, a herança cultural ibérica, a pequena disparidade econômica, dentre outras. Porém estas prerrogativas não foram suficientes para impedir o aparecimento de inúmeros litígios entre os membros integrantes, assim como ocorre em todas as relações entre Estados, e com mais intensidade após a difusão da indústria no mundo moderno. Destaca aqui a importância do direito internacional como pacificador dos conflitos entre Estados, vislumbrando avanços concretos nas relações diplomáticas.

No Mercosul, a criação de meios jurisdicionais arbitrais ad hoc marcaram todo processo de soluções de conflitos dentro do bloco, até o estabelecimento do Tratado de Olivos, assinado em 22 de fevereiro de 2002, com caráter permanente, mas como os meios anteriores, arbitral  e desprovido da característica executória das decisões judiciais.

Atualmente, em virtude da complexidade de relações estabelecidas ao longo do tempo, verifica-se que os meios existentes para solução de controvérsias no Mercosul são ineficazes exigindo  um novo mecanismo jurisdicional. Tem-se confirmado que a ineficácia das decisões proferidas esta promovendo uma fragilização da aliança, quando na verdade seus objetivos seriam verdadeiramente o contrário, qual seja, corroborar para integração e para que novas etapas possam ser cumpridas. Malgrado, é relevante aclarar que as sentenças proferidas nos tribunais do Mercosul devem convergir  com as previsões  constitucionais dos Estados que sustentam a soberania constitucional.

No Brasil prevalece o entendimento que a coisa julgada contrária as normas constitucionais é passível de ser relativizada e desconstituída. Deve-se, igualmente, no plano externo, buscar decisões à luz das constituições, resguardando a soberania de cada Estado. A possibilidade constitucional de alguns Estados prescindirem de parte da sua soberania em prol da proeminência do Mercosul, como ocorre com a Argentina, não pode ser imposta a países regidos pela supremacia constitucional, como o Brasil. Mesmo com estas prerrogativas é possível criar um órgão intergovernamental com prerrogativa supranacional, desde que sua legislação não conflita com as constituições  e haja garantia de cumprimento das decisões.  Desta forma criam-se valores comuns dentro do bloco e promove-se a submissão as regras e as decisões proferidas por um organismo judicial.

Das argumentações supramencionadas, justifica-se a urgência de se criar um tribunal judicial no Mercosul, que em consonância com os interesses coletivos, estabeleça soluções soberanas e, portanto, executórias.

A AMPLIFICAÇÃO DAS RELAÇÕES COMERCIAIS COM O ADVENTO DO MERCOSUL

            Com o intuito de acompanhar a tendência mundial, enraizada na década final do século XX, que busca a ampliação dos mercados regionais a partir da eliminação das barreiras comerciais e alinhado ao neoliberalismo é que surge o Mercosul. Formado plenamente por seus fundadores Brasil, Argentina, Paraguai, e Uruguai o bloco conta ainda com os membros associados Chile, Colômbia, Bolívia, Peru, além de Equador e Venezuela que já pediram adesão plena ao bloco. O pedido de adesão da Venezuela em 2006 está em processo e o país se tornará membro pleno assim que vigorar o Protocolo de Adesão da República Bolivariana da Venezuela ao Mercosul. No entanto este processo desencadeou divergência entre os outros Membros do bloco, pois não se sabe ainda se o país busca uma integração regional ou apenas fazer uma oposição intransigente a maior economia do mundo.

            O Mercosul intensificou, sobremaneira, o comércio entre os países da parte sul-sudoeste da América Latina, cumprindo os objetivos de sua criação e transformando uma realidade histórica diversa, já que as relações nessa região eram enfraquecidas e  cada um de seus Estados caracterizavam –se pelas parcerias bilaterais  comerciais  com as  principais economias mundiais.

Coaduna-se com essas reflexões Vesentini[1] quando ressalta que:

Um crescente número de empresas do Brasil já abriu filiais na Argentina (e vice – versa), e muitas indústrias estrangeiras se instalaram em um desses países a fim de produzir para todo o mercado consumidor do Mercosul. No setor do turismo, também houve uma sensível mudança, pois até os anos 1980 os principais turistas no Brasil eram estadunidenses e europeus; hoje, predominam os argentinos. E o inverso também é verdadeiro, visto que, desde os anos 1990, há mais turistas brasileiros indo para o Mercosul, especialmente para a Argentina, do que para a Europa ocidental e para o Estados Unidos, os dois principais destinos até 1980.

Fica claro que a integração promovida no cone sul fortaleceu o poder econômico - comercial dos países membros da aliança no âmbito regional, mas também o fez no mercado internacional. Além de ampliar as relações entre os Estados, o bloco promove uma caracterização de mercado em expansão, atraindo investimentos e possibilidades com outros mercados.

Conquanto, o fortalecimento do poder político do Mercosul é facilmente visível. Perante as relações com outros órgãos supranacionais ou mesmo com as potencias mundiais, o bloco tem interesses paritários e os acordos não mais são impostos, arbitrariamente, desconsiderando os interesses das nações economicamente menores, como era feito anteriormente.

Obstante são os recorrentes problemas internos, surgidos ao longo do processo de integração, que requerem soluções plenas, que contribuam para o avanço a novas etapas. As relações diplomáticas estremecidas pelos interesses díspares dos Estados e os desacordos mal solucionados são obstáculos que precisam ser ultrapassados já que o bloco tem consideráveis ambições.

Tais afirmações vêm de encontro ao que preleciona Vesentini[2]:

As perspectivas do Mercosul nesta primeira e segunda – década do século XXI são: continuamente do avanço nas relações comerciais entre os países –membros , liberalização no setor de serviços; abertura de concorrências públicas; novas legislações comuns; e talvez até uma moeda única. [....] Existem problemas conjunturais que aos poucos vão sendo debelados: por exemplo, Brasil e Argentina já discutiram inúmeras vezes acordos automotivos entre os dois países (cotas de exportação de automóveis de um país para o outro) os acordos no setor de calçados e de bebidas, etc.

            Dessas acepções, podemos ressaltar que essas divergências parecem, algumas vezes, impossíveis de serem solucionados politicamente, sendo imprescindível a somação jurisdicional para espancar estes obstáculos. A eficácia de integração depende de soluções seguras, pacificadas e vinculantes que possibilitem novas etapas e não futuros regressos. Haja vista, as relações entre os Estados, necessariamente trarão novas controvérsias à medida que as relações aumentem.

  INEFICIÊNCIA HISTÓRICA DAS SOLUÇÕES DE CONTROVÉRSIAS NO MERCOSUL

Desde sua criação, o Mercosul  orientou-se pela diplomacia e pela  política nas soluções de controvérsias entre os Estados Membros, com marcante presença do executivo em detrimento da recorribilidade aos meios jurisdicionais. No que se refere ao Brasil, esta é uma prerrogativa marcante na evolução de suas relações internacionais. Preleciona Rezek[3], ao discorrer sobre a cláusula facultativa de jurisdição obrigatória da Corte internacional de justiça, que “Também o Brasil, que esteve vinculado à cláusula em períodos do passado, preferiu não continuar, retomando seu velho gosto pelos meios diplomáticos de solução de conflitos internacionais, e pela arbitragem quando inevitável.”

No entanto, não é possível certificar que o baixo número de litígios solucionados por vias jurisdicionais no Mercosul colaboraram para a formação de  decisões eficazes. Mais pertinente é o entendimento que esta realidade dificultou avanços no sistema, ocasionando desconfiança nas sentenças proferidas e afastando ainda mais dos meios jurisdicionais os litígios. Dessa perspectiva Bressan[4] expõe que:

Dessa forma, quando os  Estados-Partes fragilizam o sistema de soluções de controvérsias, não somente abalam o processo integracionista, mas o tornam o sistema debilitado  dentro da conjuntura do bloco. Este aspecto afasta os mesmo Estados da instituição, constituindo mais um motivo para os Estados-Partes optarem pelas negociações bilaterais em detrimento do meio institucional.

No cenário do Mercosul as soluções jurisdicionais proferidas por tribunais arbitrais  interiorizaram a  ineficiência. Houve desacato a muitas decisões, reincidência de conflito, desrespeito e cumprimento parcial de sentenças e mesmo quando cumpridas houve casos de prolongamento temporal. Esta situação evidencia que os Estados privilegiam seus interesses individuais em detrimento das necessidades coletivas que tendem a fortalecer o Mercosul. Malgrado, as partes sucumbentes descumprem as sentenças e se beneficiam da impossibilidade de ação dos tribunais arbitrais após a solução do litígio. Como anteriormente já discutido, não há nas decisões arbitrais, e assim também acontece com as soluções diplomáticas de conflitos, garantia de execução. Existe apenas expectativa de cumprimento do que foi acordado, com possibilidades de sanções às partes desobedientes, o que por conseqüência debilita a integração.

Daí muitos Estados adotarem medidas internas de retaliação ao outro Estado litigante, ou mesmo buscar soluções em outros órgãos como a OMC, impedindo o ajustamento do bloco.

Vale ressaltar que, segundo esse mesmo autor[5]:

É possível afirmar que os Estados-Partes não cumprem as decisões arbitrais deste mecanismo, porque não depositam confiança suficiente, tampouco transferem lealdade a esta instituição. A deterioração do processo de integração regional é verificada quando os seus integrantes ainda optam pelos seus interesses próprios e expectativas de vantagens individuais em detrimento dos benefícios mútuos que as instituições poderiam ocasionar.

                                      As vantagens econômicas que o Mercosul tem trazido aos Estados Membros são evidentes. A América do Sul é percebida no cenário internacional com uma solidez que há algum tempo poucos prognosticavam. Assim entende-se que, a estruturação do bloco é necessária para abastar as novas realidades que se mostram cada dia mais complexas. É previsível que os litígios virão em proporção cada vez maior e que uma jurisdição que demonstre credibilidade é parte fundamental desta estruturação. Não é acertado permanecermos maravilhados com a progressão do bloco, sem na mesma medida criar sistemas que o aperfeiçoem.

TRIBUNAIS JURISDICIONAIS NO MERCOSUL

            As bases originais para as soluções de controvérsias no Mercosul remontam-se ao Protocolo de Brasília, sistema arbitral provisório constituído em conformidade com o anexo III do artigo 3º do Tratado de Assunção que se mostrou expressivamente ineficaz, mas que ganhou força e quase se perpetuou junto às evoluções do Mercosul.

            Nesse sentido, ressaltamos o entendimento de Barral[6]

Desde o inicio, o Mercosul enfrentou o debate sobre uma estrutura desejável para o sistema de controvérsias. A aspiração inicial era de um sistema permanente, que deveria ser adotado quando no final do período de transição, para o mercado comum. Durante o período de transição, seria aplicável o Protocolo de Brasília, que somente existiria até que entrasse em vigor o sistema permanente de solução de controvérsias.

 Diferente do que foi previsto até mesmo no próprio Protocolo de Brasília, que em seu artigo 34 estabeleceu: “O presente Protocolo permanecerá vigente até que entre em vigor o Sistema Permanente de Solução de Controvérsias para o Mercado Comum a que se refere o número 3 do Anexo III do Tratado de Assunção”, o sistema se prolongou amparado por fundamentações equivocadas oriundas dos adeptos a continuidade do sistema ad hoc. Tais fundamentações partiam principalmente das desvantagens de dispêndios com um órgão permanente, tendo em vista o baixo acionamento da jurisdição e as exitosas soluções até então proferidas.

Do lado Brasileiro, a resistência a um sistema de jurisdição permanente apoiava-se ainda na impossibilidade de atuação de um tribunal permanente diante das discrepâncias econômicas entre os Estados do bloco, e com mais veemência da inconstitucionalidade do tribunal supranacional.

Dessas acepções, surge uma realidade  que demonstrou a inoperância jurisdicional do Protocolo de Brasília. O sistema permitia a parte demandante submeter o litígio ao tribunal jurisdicional do Mercosul e/ou recorrer a OMC, e certamente o fazia segundo sua conveniência. O próprio governo brasileiro sentiu–se inseguro em engendrar compromissos definitivos que posteriormente gerassem conflitos, mas também usou do artifício no caso em que o Brasil recorreu ao Quarto Tribunal Arbitral do Mercosul, reclamando medidas antidumping da República da Argentina contra as exportações de frango Brasileiros. Sem sucesso na jurisdição regional, o Brasil reclamou à OMC a instauração de um painel para o caso, obtendo êxito, porém em duplicidade de foro e não de instância superior, haja vista, a inexistência de subordinação entre os órgãos.

Eliane M. Octaviano[7] Martins ao examinar o Protocolo de Brasília aduz que:

[...] desde o julgamento dos três primeiros laudos arbitrais no Mercosul foram detectadas algumas deficiências presentes no Protocolo de Brasília (PB) e se desponta a necessidade de instituição de uma nova sistemática visando a necessidade de garantir a correta interpretação, aplicação e cumprimento dos instrumentos fundamentais do processo de integração e do conjunto normativo do Mercosul.

Vislumbrando melhorias no sistema de soluções de controvérsias os presidentes dos Estados Partes do Mercosul firmaram o Protocolo de Olivos que derrogou expressamente o Protocolo de Brasília. Este novo sistema manteve a característica arbitral e também foi estabelecido de forma provisória já que os representantes do bloco alegam  grande dificuldade na instalação de um sistema permanente. Por manter as características anteriormente referidas, o Protocolo de Olivos também foi bastante criticado, mas o novo sistema trouxe uma reconhecida inovação, qual seja, a criação de um Tribunal Permanente de Revisão. O TPR  garantiu maior segurança nas decisões uma vez que já se havia verificado certa incoerência em algumas decisões proferidas pelos tribunais anteriores. O Protocolo de Olivos aclarou as regras processuais nas controvérsias entre os Estados, mas não preencheu as expectativas que trariam estabilidade ao bloco.

  URGÊNCIA DE UM TRIBUNAL JUDICIAL NO MERCOSUL

Embora as decisões proferidas por tribunais arbitrais tenham, assim como os tribunais judiciais, caráter obrigatório, aquelas não se deitam sobre a segurança da executoriedade judicial. Assim, o cumprimento de uma sentença arbitral no plano internacional, fica vinculado à honradez das partes, embasada no princípio pacta sunt servanda.  O tribunal jurisdicional arbitral é, em primeiro momento, um órgão estabelecido através da manifestação de vontades das partes, que assim devem acatar às sentenças proferidas daquele .

                   Assim assevera Rezek[8]:

Embora definitiva e obrigatória, a sentença arbitral não é executória. Isto quer dizer que                   seu fiel cumprimento fica na dependência da boa-fé e da honradez das partes – destacadamente o Estado que sucumbe da decisão do árbitro. Este último, proferida a sentença, não conserva sequer a prerrogativa jurisdicional – exceto para atender a um eventual pedido de interpretação. O árbitro não dispõe de uma milícia que garanta pela força o cumprimento de sua sentença caso o Estado sucumbente tome o caminho ilícito da desobediência.

                   Entende-se assim, que não há meios seguros que possibilitem a execução de uma sentença não cumprida, ao contrário do que ocorre com os tribunais judiciais, que mesmo partindo de um acordo de vontades das partes, trazem previsões para que o tribunal possa tomar medidas próprias para fazer cumprir uma sentença obrigatória. Assim como ocorre com a Corte de Haia, que garante ao Conselho de Segurança agir de ofício em caso de recalcitrância de uma parte.

Jardel de Freitas Soares[9] ao analisar o tema aduz que:

Com efeito, a flexibilidade do sistema de solução de controvérsias do Mercosul favorece uma solução   negociada – fundamental para países que têm de lidar com uma instabilidade política e econômica, bem como com os abalos sofridos por influências políticas externas -  todavia ainda não possibilita a segurança jurídica necessária e desejável para avanços significativos no processo de integração.

Não obstante, a criação de um tribunal judicial no Mercosul é garantia de maior  uniformidade  nas decisões proferidas, e portanto aumentaria a segurança jurídica. Além disto, o tribunal judicial daria ao bloco um maior caráter democrático ao equilibrar os poderes legislativo, executivo e judiciário. Nessa linha de entendimento assevera o professor José Eduardo Faria[10] que, “A ausência de um tribunal judicante que possa decidir as lides advindas nas relações dos países membros do Mercosul é uma característica da globalização moderna que ‘deslegaliza’ e ‘desconstitucionaliza’ as instituições, enfraquece o Poder Legislativo e Judiciário e fortalece o Executivo, bem como mitiga a democracia.” Entende –se que as soluções de controvérsias do Mercosul, mesmo tendo evoluído ao longo do tempo, são insuficientes para garantir ao bloco uma efetiva integração. A complexidade de relações estabelecidas entre os membros indicam um descomunal crescimento do bloco no futuro. Mas já é possível visualizar que um Mercosul fortalecido depende, sobremaneira, do estabelecimento de órgãos estruturais que atendam ao seu desenvolvimento, como v. g. a criação de um tribunal judicial.

5 CONCLUSÃO

A globalização mundial estreitou as relações entre os Estados. Por um lado assistimos um movimento de afirmações nacionalistas desencadeando vários processos separatistas pelo mundo e por outro verificamos uma acelerada regionalização política econômica entre os Estados que vislumbram um maior poderio no cenário global. Previsivelmente estas regionalizações, ao aumentarem as relações entre os Estados, trouxeram uma acentuação nas divergências diplomáticas que necessitam de uma estrutura eficaz capaz trazer soluções seguras e consequentemente promover o avanço das alianças regionais. No estudo de caso da America Latina e mais especificadamente do Mercosul nota- se que uma estrutura arbitral que sustente a excelência no crescimento do bloco ainda não foi implantada. O sistema arbitral vigente até o momento não se mostrou e a resistência na criação de um sistema permanente judicial inibe o fortalecimento do bloco. Há argumentos e fatos que demonstram que o avanço do Mercosul só será possível com uma estrutura que o sustente e o sistema judicial de soluções de controvérsias e parte importante desta estrutura.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado, 2010.

ACCIOLY, Hildebrando. Manual de direito internacional público. São Paulo: Saraiva, 2006.

BARRAL, Weber. O protocolo de Olivos e o Mercosul. Disponível em: www.periodico.uf

sc.br/index.php/sequencia/article/download/.../13928. Acesso em: 01 abr. 2012.

BRESSAN, Regiane Nitsch. As Soluções dos conflitos comerciais no Mercosul. Disponível em:http://www.santiagodantassp.locaweb.com.br/br/simp/artigos2009/regiane_bressan.pdf. Acesso em: 28 mar 2012.

GOMES, Eduardo Biacchi. Protocolo de Olivos: Alterações no sistema de soluções de controvérsias do MERCOSUL e perspectivas. Disponível em: www.unibrasil.com.br/revista_on_line/artigo%2006.pdf. Acesso em: 19 fev 2012.  

LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 14. ed. São Paulo: Saraiva, 2010.

MARTINS, Eliane M. Octaviano. Sistemática de solução de controvérsias no Mercosul: Protocolo de Brasília e Protocolo de Olivos. Disponível em: https://docs.google.com/viewer?a=v&q=cache:xM3fMzqcef4J. Acesso em: 01 abr. 2012.

MATOS, Alexandre Magalhães de Matos. Questões jurídicas do Mercosul. Disponível em:

http://www.portalbaw.com.br/direito/mercosul.pdf. Acesso em: 01 abr. 2012.

REZEK, José Francisco. Direito internacional público. 13ª ed. São Paulo: Saraiva, 2011.

SALIBA, Aziz Tuffi. Organização -7. ed. – São Paulo: Riddel, 2012. – (Coleção de Leis Rideel. Série compactada).

SILVA NETO, Manoel Jorge e. Curso de direito constitucional, 5. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.

SOARES, Jardel de Freitas. Tribunais add Hoc no Mercosul: necessidade de implantação de um tribunal jurisdicional, ed. 752, 2012. Disponível em: http://www.boletimjuridico.com.br/DOUTRINA/impressao.asp?id=2060. Acesso em: 20 fev 2012.

VESENTINI, José William. Geografia. O mundo em transição, 1. ed. São Paulo: Ática,2009.