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Desapropriação por
interesse social para fins de reforma agrária e sua repercussão em área de
vocação mineral
Marcos Brant Gambier Costa *
INTRODUÇÃO
No confronto entre dois interesses, um de natureza
particular e outro de natureza pública, o conflito se resolve em benefício do
interesse maior, que é, notadamente, o de natureza pública, devendo este, se
sobrepor ao primeiro. Vigem os princípios da indisponibilidade do interesse
público e da predominância do interesse público sobre o particular.
Mas, em se tratando de conflito estabelecido entre dois
interesses de ordem pública, a solução não é tão simples de se encontrar.
Destarte, é demasiado difícil, saber qual interesse deve se submeter ao outro,
pois que, qualquer que seja o interesse preponderante, sempre haverá prejuízos,
inolvidáveis, para a parte vinculada ao interesse sucumbente.
O problema, se nos apresenta mais intenso, considerando
que o ordenamento jurídico não apresenta fórmulas práticas para a solução dos
possíveis conflitos entre interesses públicos. Assim, é que surge, diferentes
modos de interpretar a norma, conforme o ângulo de visão e posição do
interprete.
Nestes termos, situaremos o debate, entorno de se saber
qual interesse deve ser prevalecente ao outro, quando concorrerem:
desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, versus,
exploração de reserva mineral, considerada como de utilidade pública, em face
dos benefícios econômicos e sociais que possa gerar.
COLOCAÇÃO DO PROBLEMA
Poderá o órgão federal encarregado da reforma agrária
(INCRA), promover a desapropriação, para fins de assentamento de "sem
terra", em gleba, que possua em seu subsolo, riquezas minerais inertes,
embora haja concessão de lavra ou pesquisa, ao particular, para a exploração da
reserva mineral? O minerador, a quem foi outorgado o direito de explorar as
potencialidades da jazida, poderá se opor ao interesse social, declarado, no
decreto expropriatório, exarado pelo Presidente da República?
Observe que as duas perguntas põem em confronto dois
interesses distintos: o primeiro, traduzido no interesse social, de ver a terra
produzir e promover o desenvolvimento do homem do campo; e o segundo, representado
pela utilidade pública, na exploração da jazida mineral, cujas riquezas
obtidas, transformar-se-ão, em benefícios econômicos e sociais.
De um lado, se nos apresenta, a necessidade de dar ao
imóvel rural, uma destinação compatível com a nova concepção do direito de
propriedade, alterando o regime de posse e uso da terra, para que se promova a
democratização do acesso à propriedade, e ao final, se concretize a tão
almejada reforma agrária. De forma, diametralmente oposta, se nos apresenta, a
vocação mineraria do subsolo brasileiro, como imperativo de ordem econômica,
proporcionando progresso e gerando riquezas.
Ante o conflito estabelecido, temos que, o ordenamento
jurídico nos traz diferentes situações, conforme esteja evidenciada a
objetivação da reforma agrária no campo, ou a exploração mineral.
Assim é que, a Constituição Federal hodierna, traz a
baila, em seus dispositivos, toda fundamentação, jurídico constitucional, da
reforma agrária, asseverando que:
"Art.184 –
Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma
agrária(1), o imóvel que não esteja cumprindo sua função social (...)"
.
"Art.185 –
São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:
I - (...)
II – a
propriedade produtiva".
Mais adiante, estabelece no artigo 186 e incisos, os
requisitos para o cumprimento da função social da propriedade rural(2).
No que toca à atividade mineradora, a Constituição
Federal, traz no Capítulo I, Título VII, art.176, a utilidade pública(3),
segundo a qual se assenta a necessidade de explorar as riquezas minerais,
colocando, o subsolo, na esfera de domínio público.
Assim, dispõe, a Constituição Federal de 1988:
"Art.20 – São
bens da União:
IX – os
recursos minerais, inclusive os do subsolo."
"Art.176 – As
jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia
hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de
exploração ao aproveitamento, e pertencem à União, garantindo ao
concessionário a propriedade do produto da lavra".
"Parágrafo
primeiro – a pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos
potenciais a que se refere o caput deste artigo somente poderão ser
efetuados mediante autorização ou concessão da união, no interesse nacional (...)".
Ademais, o Código de Mineração(4), estabelece em seus
dispositivos uma série de garantias ao desempenho da atividade mineral.
À vista do exposto, fica evidenciado que não só a
Constituição Federal, mas também, a legislação infra-constitucional, atribuem
grande importância aos dois interesses em apreço.
Contudo, impõe-se, o encaminhamento do problema, para que
se resolva qual interesse deverá se sobrepor, ao outro; se o de realizar
reforma agrária em área de reconhecida vocação mineral, ou o de se explorar os
recursos minerais do subsolo, em detrimento da desapropriação por interesse
social, para fins de reforma agrária.
Observe, que por meio da expropriação agrária deseja-se
adquirir o solo, conferindo titulação aos destinatários da distribuição de
terras, que doravante, serão chamados de assentados, enquanto que, ao
minerador, interessa, de maneira mais direta, o subsolo, estando a superfície,
neste caso, subordinada as atividades de exploração mineral(5).
Vale dizer, que, o decreto expropriatório, com vistas a
desapropriação da terra, pelo INCRA, não tem o condão de anular os direitos
adquiridos pelo minerador, sobre a área explorada, inclusive com relação ao
solo, que passa a ser acessório do subsolo, que é o principal. Tal
consideração, grava de ônus a propriedade, de maneira, que será recebida, por
qualquer um, que lhe adquira o domínio, com as restrições ao uso e gozo da
terra, pois que, estão submetidos, os novos proprietários, aos preceptivos do
Código de Mineração.
Outrossim, calha sublinhar, que em razão da anterioridade
da concessão da lavra ou autorização de pesquisa, não tem o decreto
desapropriatório, o poder de revogar o título conferido ao minerador, ainda
que, o subsolo se mantenha inerte, pois que, a Portaria de Lavra, que outorga o
"direito-dever" de explorar a reserva mineral, não pode ser
desconstituída, senão pelos casos de caducidade(6) previstos no Código de
Mineração.
Temos ainda que, o sobrestamento, da atividade mineradora,
não é possível, conforme, art.87 e parágrafo único, do Código de Mineração(7), verbis:
"Art.87 - Não
se impedirá por ação judicial de quem quer que seja o prosseguimento da
pesquisa ou lavra".
"Parágrafo
único – Após a decretação do litígio, será procedida a necessária vistoria a
fim de evitar-se solução de continuidade dos trabalhos".
Além do mais, não se estabelece qualquer vinculação do ato
administrativo negocial, ao decreto expropriatório do Presidente da República,
posto que, ambos têm campo de incidência diferentes; um afeta tão-somente, o
subsolo, e o outro, se estende ao solo(8). E se por ventura, houver confronto,
entre a desapropriação e a lavra, deverá prevalecer esta última, face a rigidez
locacional(9) e a anterioridade do título minerário(10).
Conforme preleciona WILLIAM FREIRE(11):
"Na
desapropriação de superfície que corresponda a subsolo mineralizado, um ato não
interfere juridicamente no outro. Como bens autônomos, merecem tratamento
distinto, mesmo que o superficiário seja o detentor do direito minerário".
IMPLICAÇÕES DA DISJUNÇÃO ENTRE O SOLO E O SUBSOLO
Para efeito de exploração e aproveitamento de reservas
minerais, vige nos dias atuais, nítida disjunção, entre solo e o subsolo. É bem
verdade, no entanto, que semelhante distinção não existia à época da
colonização portuguesa no Brasil, donde se extrai que, não só a superfície, mas
também, as riquezas do subsolo eram da propriedade do Reino de Portugal. A
Constituição de 1824, não trouxe por sua vez, qualquer diferença entre o solo e
o subsolo, consagrando, tão-somente, em seu art.179, inciso XXII, o caráter
absoluto do direito de propriedade. A Carta de 1891, a despeito de ser, nossa
primeira Constituição republicana, manteve ainda, a concepção absoluta do
direito de propriedade, mas ao contrário da Constituição Imperial, que não
dizia a quem pertencia o subsolo, determinou que as riquezas minerais são de
propriedade dos donos da terra, de forma que o subsolo e suas preciosidades,
são parte integrante do solo, podendo o proprietário deles dispor, resalvado, é
claro, as limitações legais.
Contudo, a distinção entre o solo e o subsolo, surgiu em
nosso ordenamento constitucional, com o advento da Constituição de 1934(12),
que passou, então, a estabelecer uma dicotomia, entre o solo e o subsolo. Nos
dias, de hoje, persiste a mesma concepção, de modo que, a Carta Magna de
1988(13), e também o Código de Mineração(14), estabelecem a mesma separação,
entre a superfície e o subsolo, inclusive quanto aos direitos do minerador e do
superficiário.
A esse respeito, temos recente decisão, do STF (n.
140254-7 AgRg), onde foi relator, o MINISTRO CELSO DE MELLO, cujo
trecho do julgado, segue abaixo:
"O sistema de
direito constitucional positivo vigente no Brasil – fiel à tradição republicana
iniciada com a Constituição de 1934 – instituiu verdadeira separação jurídica entre
a propriedade do solo e a propriedade mineral, e atribui, à União Federal a
titularidade da propriedade mineral, para o específico efeito de exploração
econômica e/ou de aproveitamento industrial".
Assim, temos que, em face da diferenciação estabelecida
entre o solo e o subsolo, deve haver compatibilização da exploração mineral,
com os direitos do superficiário, ressarcido, este último, dos eventuais
desfalques patrimoniais que venha a sofrer. Demais, o que se exige, é que não
haja arbitrariedades na concessão da lavra, respeitando-se os direitos do
proprietário da terra, permitindo ainda, que lhe seja assegurada participação
nos resultados da lavra(15).
Inclusive, este é o entendimento recente do TRF da 4° Região, traduzido na ementa, cujo, alguns
trechos, calha transcrever:
"EMENTA: -
ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO. VALOR DA INDENIZAÇÃO. PRATICIPAÇÃO EM LAVRA
MINERAL. LUCROS CONPENSATÓTIOS.
I – (...)
II – (...)
III – Áreas de
reserva minerais não se prestam à agricultura e, em princípio não podem ser
objeto de desapropriação para fins de reforma agrária. Contudo, se forem
desapropriadas devem ser consideradas para fins de indenização, tendo em vista
o direito de seus proprietários em sua exploração".
A DEFESA DO MINERADOR
A Lei Complementar n. 76, de 06/07/93, atualizada pela Lei
Complementar n. 88/96, estabelece o procedimento contraditório especial, de
rito sumário, para o processo judicial de desapropriação, para fins de reforma
agrária.
A referida LC. n.76/93, traz, em seu artigo 9° , que:
"Art. 9° - A
contestação deve ser oferecida no prazo de 15 (quinze) dias e versar matéria de
interesse da defesa, excluída a apreciação quanto ao interesse social
declarado".
Este artigo se nos apresenta, inconstitucional, porque, a
própria Constituição Federal, declara em seu artigo 5° , inciso XXXV, que: "a lei não excluirá da apreciação
do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito", de forma que, a
restrição do acesso ao judiciário, impedindo que o expropriado se insurja
contra o interesse social declarado, fere de morte, as garantias
constitucionais do cidadão, vez que, tem o direito de não se ver lesado pelas
arbitrariedades do órgão expropriante.
Assim, é que, calha transcrever, o judicioso ponto de
vista, de ROSALINA PINTO DA COSTA RODRIGUES(16) :
"(...) a
atual Carta Magna, ao prever o procedimento contraditório especial no novo
processo judicial de desapropriação agrária, consagrou a orientação de que o
controle jurisdicional não ficará adstrito apenas ao aspecto formal ou externo
do ato e da ação, permitindo então a apreciação dos motivos de interesse social
que informam o decreto expropriatório. O princípio do contraditório(...)
norteando a nova ação expropriatáoria – Lei Complementar n. 76, de 06 de julho
de 1993 – faz com que a contestação não fique limitada aos aspectos formais do
ato expropriatório, permitindo, consequentemente, que o juiz questione o
próprio mérito da desapropriação, podendo julgá-la
improcedente".(grifei)
Conforme, o magistério de GERALDO MAGELA REIS(17) :
"(...) a LC.
n. 76/93, permite que na contestação se alegue a violação do art.185 da
Constituição Federal. A área desapropriada, face à sua vocação mineral, não
pode ser considerada improdutiva".
Existe, ainda, a possibilidade de se instituir servidão
mineral, até mesmo, antes, do decreto expropriatório , para fins de reforma
agrária, observando sempre a obrigatoriedade de indenizar o superficiário pelos
danos causados. É de destacar-se que nada obsta a compatibilização da servidão
minerária com a posse do superficiário(18).
Demais, acreditamos ser possível, impetrar mandado de
segurança, de molde a proteger o direito líquido e certo do minerador,
caucionado, na Portaria de Lavra, exarada pelo órgão competente (DNPM), em seu
favor.
Uma vez conferida a lavra, em favor do particular
(minerador), este disporá, em regra, dos meios ordinários para a proteção de
seu direito sobre a jazida. Havendo tentativa, do INCRA, em desapropriar
área de vocação mineral, poderá o minerador lançar mão de ação anulatória ou de
nulidade, com o fito de controlar a legalidade(19) dos atos praticados contra o
concessão de lavra.
CONCLUSÃO
Quando confrontarem-se desapropriação para fins de reforma
agrária e desenvolvimento de atividade mineral, deverá prevalecer a exploração
mineral, isto é claro, se não for possível, compatibilizar, o uso do solo e do
subsolo, assegurando ao minerador, em caso de desapropriação, indenização pelos
lucros que deixou de perceber.
A atividade minerária, no entanto, deverá se sobrepor à
desapropriação para fins de reforma agrária, em face, principalmente, da
rigidez locacional, que impossibilita seja a exploração mineral deslocada para
outra região, problema que já não acontece com o assentamento de "sem
terra", pois existem terras férteis, nas mais diferentes regiões do país.
A titulação anterior do minerador, com a concessão da
lavra, impede que o INCRA, objetive áreas com vocação mineral, para
implantar projetos de assentamento. O minerador titular da área terá em última
análise, direito líquido e certo, amparado por mandado de segurança, caso haja
obstacularização no exercício da atividade de exploração mineral.
Destaca de forma
concisa, GERALDO MAGELA REIS(20) que, "mesmo admitindo o interesse
público na desapropriação para reforma agrária, nesse confronto há de
prevalecer a exploração das reservas minerais por quatro razões: 1) a
rigidez locacional, 2) a anterioridade do título minerário, 3) a vocação
mineral da área desapropriada e 4) a vastidão do território nacional e as
diversas áreas disponíveis para assentamento dos sem terra." (grifei)
Destarte, o particular, que obteve a lavra, dispõe dos
seguintes meios de defesa na tentativa de garantir a exploração mineral:
contestar o decreto expropriatário(21), sem restrição
de matéria de defesa, podendo inclusive atacar o interesse social declarado;
propor ação ordinária declaratória de nulidade(22)
com o fito de ver pronunciada a invalidade do decreto expropriatáorio;
instituir servidão mineral(23) sobre a área
desapropriada; e
valer-se, se necessário, do mandado de segurança(24),
para garantir seu direito líquido e certo, ameaçado de ilegalidade ou abuso de
poder, por parte dos órgãos encarregados da reforma agrária.
NOTAS
. O art. 184, da CF/88, prevê a desapropriação por
interesse social, para fins de reforma agrária; no plano infra-constitucional,
temos a Lei Complementar n º 76/93, alterada pela Lei Complementar n º 88/96,
pelos artigos 18 usque 23 do Estatuto da Terra e pela Lei Federal n º
8.629/93, alterada esta última, pela Medida Provisória n º 1901/99.
A Lei n.8.629, de 25/02/93, que dispõe sobre a
regulamentação dos dispositivos constitucionais referentes à reforma agrária,
traz de forma mais completa, do que a Constituição Federal de 1988, os
requisitos para o cumprimento da função social da terra.
A utilidade pública da atividade mineral
está expressa na Lei n..3.365, de 21/06/41.
O Decreto – lei n.227/67, dá redação ao preâmbulo e a
dispositivos do Código de Mineração.
Art.59, do Código de Mineração – "Ficam sujeitas
a servidão de solo e subsolo, para os fins de pesquisa ou lavra, não só a
propriedade onde se localiza a jazida, como também as limítrofes".
Art.65, do Código de Mineração.
Art.87/1. DOU de 08/08/55, p. 15.249, Parecer de
Luciano Pereira da Silva: "(...) uma ação ordinária proposta entre as
partes não pode ter a consequência de sustar o andamento do processo de
autorização de pesquisa ou de lavra, até decisão final da causa, o que
importaria na paralisação, por tempo indeterminado, de ato de competência
privativa do Poder Executivo, com o que não se deve transigir. Art.87/2 - Ações
versando sobre a validade do título ou relação entre particulares não impedem,
nem suspendem, a pesquisa ou lavra. A atividade prosseguirá até o trânsito em
julgado da sentença, quando, então, será executada conforme seus termos. Art.87/3 - Os arts. 57 e 87
do Código de Mineração impedem a execução provisória da sentença que cause a
paralisação da pesquisa ou lavra".
"O ato desapropriatório não interfere no ato
administrativo que outorgou o direito de lavra nem o revoga. Não há conflito
entre eles. O decreto desapropriatório é um ato administrativo declaratório com
efeitos sobre a superfície; o título minerário é um ato administrativo
negocial, com efeitos sobre o subsolo" . (Geraldo Magela Reis.
Desapropriação para reforma agrária de área de mineração. Nulidade do decreto.
Servidão mineral. Revista de Direito Minerário/Repertório de Doutrina
Jurisprudência e Legislação, ano I/n. 0001. Ed. Mineira, 1997. p. 100).
.9. Conforme ensina Geraldo Magela Reis, "rigidez
locacional significa que a jazida deve necessariamente ser lavrada onde a
natureza a colocou" (Desapropriação para reforma agrária em área de
mineração. p. 97).
.
Ob. cit. p. 99. "A concessão de lavra, apesar de não gerar domínio
sobre a reserva mineral, outorga ao particular um direito sobre a jazida com os
mesmos elementos da propriedade plena".
In. Comentário ao Código de Mineração. p. 129,
1993.
Art.188, da Constituição Federal de 1934 – "As
minas e demais riquezas do subsolo constituem propriedade distinta da do solo
para efeito de exploração ou aproveitamento industrial".
Art.176 da Constituição de 1988 – "As jazidas,
em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia
hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de
exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário
a propriedade do produto da lavra".
Art.84 do Código de Mineração – "A jazida é bem
imóvel, distinto do solo onde se encontra, não abrangendo a propriedade deste o
minério ou a substância mineral útil que a constitui".
. Art.176, parágrafo segundo, da Constituição Federal
de 1988 – "É assegurada participação ao proprietário do solo nos
resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei".
. Rosalina Pinto da Costa Rodrigues. Reforma agrária
– um estudo jurídico. Belém; CEJUP, 1993. p.85, apud, Benedito Ferreira
Marques. p. 188.
. Desapropriação para reforma agrária em área de
mineração. Revista de direito minerário, 1996. p. 102.
. "A servidão minerária não exclui,
necessariamente, a posse do superficiário, se com ela for compatível".
William freire. Comentários ao Código de Mineração. Editora Aide, segunda
edição. p. 120.
."Os atos administrativos nulos ficam sujeitos a
invalidação não só pela própria Administração como, também, pelo Poder
Judiciário, desde que levados à sua apreciaçào pelos meios processuais cabíveis
que possibilitem o pronunciamento anulatório. (Hely Lopes Meirelles, in
Direito Administrativo Brasileiro, p. 191, Ed. Malheiros, 1999)".
. In Revista de Direito Minerário, Ed.
Mineira, p. 98. 1997
. Conforme assevera Rosalina Pinto da Costa
Rodrigues, in estudo jurídico. Belém; CEJUP, 1993, p. 85, apud,
Benedito Ferreira Marques, p. 188.
." (...) É havendo tentativa de desapropriação
de área com vocação mineral, a defesa do minerador pode dar-se de duas formas :
pedir a nulidade do decreto desapropriatório ou instituir servidão
mineral sobre a área desapropriada. (Geraldo Magela Reis, Desapropriação para
reforma agrária em área de mineração, pag. 97, in Revista de Direito
Minerário. Ed. Mineira, 1997).
."(...) instituir servidão mineral sobre a área
desapropriada", idem, Geraldo Magela Reis.
. A Constituição Federal de 1988, em seu art. 5º
, inciso LXIX, prevê a concessão de mandado de segurança para proteger direito
líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data
quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública
ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.
REFERÊNCIAS
BIBLIOGRÁFICAS
FREIRE, William. Comentários ao Código de
Mineração. Editora Aide, segunda edição. Rio de Janeiro, 1997.
MARQUES, Benedito Ferreira. Direito Agrário
Brasileiro. Ed. AB,
Goiânia, 1996.
MEIRELLES,
Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 24º
Edição, Editora Malheiros, 1999.
REIS, Geraldo Magela. Desapropriação para reforma
agrária em área de mineração.
Rev. Dir. Minerário. Ed. Mineira, Belo Horizonte,
V.1, ano I / n.0001, 1997.
* bacharel em Direito pela Universidade Federal de
Goiás
Disponível em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=1679>. Acesso em: 25 mai.
2006.