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Os regimes especiais no Sistema Financeiro Nacional
Luciano Balinski*
1. Introdução
No mundo atual, a pujança de uma
economia está cada vez mais relacionada à higidez das instituições que compõem
o seu sistema financeiro. É por meio delas que se faz a intermediação
financeira, por meio da qual os recursos excedentes dos poupadores são transferidos
para os tomadores, seja para financiar a produção seja como crédito para o
consumo, em um processo que envolve a todos, pessoas naturais e jurídicas.
O papel desempenhado pelas
instituições financeiras, [01] de captação de depósitos de um lado e de
concessão de empréstimos do outro, [02] exercendo uma atividade em que a
credibilidade é o principal ativo, faz com que essas sociedades atuem em
praticamente todos os setores da economia.
Atento à questão, o legislador
vem dedicando de longa data um tratamento especial ao segmento, visando à
preservação e à sobrevivência das instituições financeiras em momentos de
crise.
Nesse contexto, o presente
trabalho tem por objetivo apresentar os chamados "regimes especiais":
a intervenção e a liquidação extrajudicial, reguladas pela Lei nº 6.024/74, e o
regime de administração especial temporária (RAET), disciplinado pelo
Decreto-Lei nº 2.321/87.
Não se tratam de institutos para
favorecer controladores ou administradores de instituições financeiras. Ao
contrário, o que se busca é evitar que as dificuldades sofridas por essas
sociedades gerem uma situação de desconfiança que possa se alastrar por todo o
mercado, afetando a oferta de crédito e, por conseguinte, o crescimento da
economia. Nesse sentido, aponta Luiz Alfredo Paulin:
[...] o Estado deve dispor de um
instrumental que lhe permita dar respostas prontas e rápidas a certas situações
enfrentadas por instituições financeiras, de sorte a, senhor
absoluto da situação, evitar riscos sistêmicos. É neste sentido que se
estabelece um regime diferenciado, o qual, sublinhe-se,
não visa dar privilégios às instituições financeiras ou a seus controladores,
mas, sim, instrumentaliza a autoridade pública, no caso, o Banco Central do
Brasil, a atuar no mercado financeiro, de sorte a evitar conseqüências danosas,
na hipótese de dificuldade ou insolvência de uma instituição financeira. [03]
Destacam-se, a seguir, as
principais características de cada regime, com vistas à compreensão de como se
dá sua contribuição para o saneamento de instituições financeiras em crise.
2. A intervenção
A intervenção constitui medida
administrativa de natureza cautelar [04], aplicável às instituições financeiras
privadas e às públicas não federais, bem como às cooperativas de crédito [05], na
hipótese de sofrerem prejuízos decorrentes de má administração, de reiteradas
violações à lei ou em caso de comprovada insolvência.
O instituto da intervenção em
casas bancárias foi inserido no ordenamento nacional pelo Decreto-Lei nº 6.419,
de 13.04.1944, no apogeu do Estado Novo. Ele dispunha que o governo poderia
intervir na administração dessas sociedades, inicialmente sob o pretexto de
garantir seus interesses como credor nas operações bancárias, desde que
entendesse inconveniente a liquidação judicial das garantias decorrentes dos
respectivos contratos [06].
De acordo com o artigo 2º da Lei
nº 6.024/74, cabe intervenção quando ocorrerem as
seguintes anormalidades nos negócios da instituição financeira:
a)a
entidade sofrer prejuízo decorrente da má administração que sujeite a riscos os
seus credores;
b)forem
verificadas reiteradas infrações a dispositivos da legislação bancária, não
regularizadas após as determinações do Banco Central, no uso de suas
atribuições de fiscalização; [07] e
c)possibilidade
de evitar-se a liquidação extrajudicial quando da constatação dos fatos
mencionados nos artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 7.661/45. [08], [09]
Considerando que a finalidade da
intervenção é, em última análise, resguardar a higidez do sistema financeiro e,
em decorrência, o interesse público, as hipóteses de cabimento da medida
interventiva devem ser interpretadas de forma não exaustiva, de modo a ampliar
o alcance de sua proteção.
Essa finalidade de preservação da
empresa é reforçada quando se verifica que, por força do artigo 53 da Lei nº
6.024/74, as instituições financeiras não podem requerer concordata, e, de
acordo com o artigo 198 da LRF, os devedores proibidos de requerer concordata
nos termos de legislação específica estão proibidos de requerer recuperação
judicial ou extrajudicial.
Como se vê, a ocorrência de
indisciplina autoriza o BC a intervir na sociedade. Porém, em virtude do surgimento
de mecanismos mais eficazes e menos traumáticos para se fazer cessar essa
indisciplina (RAET), a intervenção ficou praticamente restrita a crises de
caráter patrimonial e de liquidez e, de forma residual, disciplinar.
Cabe ressaltar que, proativamente,
a autoridade monetária impõe uma série de requisitos aos interessados na
concessão da autorização para funcionamento de instituições financeiras, tais
como a elaboração de plano de negócios e estudo de viabilidade, demonstração de
capacidade econômico-financeira, comprovação da origem dos recursos, definição
de padrões de governança corporativa, qualificação dos administradores, entre
outros [10].
Essa atuação do Banco Central
está de acordo com um dos "Princípios Essenciais para uma Supervisão Bancária Eficaz", elaborados pelo Comitê de Supervisão
Bancária da Basiléia [11]. Determina especificamente o princípio nº 3
que:
O órgão autorizador deve ter o
direito de estabelecer critérios e de rejeitar pedidos de autorização para
operação que não atendam aos padrões exigidos. O processo de autorização deve
consistir, no mínimo, de uma avaliação da estrutura de propriedade da
organização bancária, seus diretores e principais administradores, seu plano
operacional e seus controles internos, e suas condições financeiras projetadas,
inclusive a estrutura de capital. Quando o proprietário ou controlador da
instituição proponente for um banco estrangeiro, deve-se condicionar a
autorização a uma prévia anuência do órgão supervisor do país de origem. [12]
Por serem de natureza prudencial,
tais requisitos visam conferir às instituições autorizadas maiores chances de
perenidade no curso de seu funcionamento. Entretanto, ainda assim, desvios
poderão ocorrer após o início das atividades, ocasião em que caberá ao mesmo BC
intervir na instituição-problema, na tentativa de trazê-la de volta à
normalidade.
De acordo com o artigo 3º da Lei
nº 6.024/74, a intervenção pode ser decretada de ofício pelo BC, a pedido
fundamentado de Bolsa de Valores [13] ou por solicitação devidamente motivada
dos administradores da instituição financeira, desde que autorizados pelo
estatuto social. Caso contrário, caberá à assembléia geral extraordinária
deliberar sobre o assunto e investir a administração de tais poderes, pois
estes não se enquadram nos poderes gerais implícitos a ela conferidos. [14]
A lei elenca em seu artigo 6º os
seguintes efeitos da intervenção:
a)suspensão
da exigibilidade das obrigações vencidas;
b)suspensão
da fluência do prazo das obrigações vincendas anteriormente contraídas;
c)inexigibilidade
dos depósitos já existentes à data de sua decretação.
Não há a suspensão da fluência
dos juros, porque a intervenção decorre, como já visto, de má gestão ou de
dificuldades financeiras transitórias, não se confundindo com a insolvência,
presumida ou declarada, que autoriza a falência.
A intervenção será conduzida por
interventor nomeado pelo BC e não poderá exceder a seis meses, prorrogáveis uma
vez por igual período, a critério da autarquia (artigos 4º e
5º). Durante a intervenção fica suspenso o mandato dos administradores e
membros do Conselho Fiscal da sociedade (artigo 50), o que não deve ser visto
como uma sanção, pois, se assim o fosse, sucumbiria à exigência do devido
processo legal, ante a ausência de contraditório e ampla
defesa que caracteriza a medida.
Pelo contrário, o afastamento
nada mais é do que uma providência necessária a fim de dar plenas condições ao
interventor de investigar com minudência a efetiva situação
econômico-financeira da instituição.
Nesse contexto, Rubens Requião
destaca a atecnia contida no artigo 10, no qual o
legislador se utiliza da expressão "ex-administradores" para se
referir à administração com mandato suspenso: "A expressão
‘ex-administradores’ é imprópria, pois a intervenção não importa na destituição
ou cassação dos mandatos da administração, que ficam suspensos, conforme dispõe
o art. 50." [15]
A intervenção, por ter natureza
cautelar e preventiva, caracteriza-se por ser de curta duração, já tendo sido
comparada ao instituto da concordata preventiva [16], outrora existente. Ou o
interventor consegue trazer a instituição de volta à normalidade no prazo
máximo de um ano ou não restará outra saída se não a liquidação extrajudicial,
quiçá a falência direta.
O interventor, pessoa física ou
jurídica [17], é nomeado livremente pelo Banco Central e atua em nome da
autarquia. Para alienar ou onerar bens do patrimônio da instituição e admitir
ou demitir seus empregados, o interventor necessita de autorização específica
da entidade supervisora, uma vez que tais atos não se enquadram nos poderes nos
quais está investido (parágrafo único do artigo 5º).
Dentro de sessenta dias,
prorrogáveis por outros tantos, contados de sua posse, o interventor
apresentará ao BC relatório da situação da entidade. Conforme prevê o artigo
11, desse relatório constará:
a)exame
da escrituração da aplicação dos fundos e disponibilidades, e da sua situação
econômico-financeira;
b)indicação,
devidamente comprovada, dos atos e omissões danosos que eventualmente tenha
verificado; e
c)proposta
justificada da adoção das providências que lhe pareçam convenientes.
De acordo com o parágrafo único
do mesmo artigo, o interventor não fica adstrito ao relatório, podendo, antes
da sua apresentação, propor ao Banco Central a adoção de medidas que julgar
urgentes e necessárias.
Da apresentação do relatório ou
da proposta do interventor poderão ocorrer quatro situações, a critério da
autoridade monetária (artigo 12):
a)cessação
da intervenção, retomando a sociedade as suas atividades sob o comando dos
administradores outrora suspensos;
b)continuidade
da intervenção até o prazo máximo legal, visando sanar as irregularidades ainda
existentes;
c)decretação
da liquidação extrajudicial; e
d)autorização
ao interventor para requerer ao juízo diretamente a decretação da falência,
quando o ativo não for suficiente para cobrir metade do valor dos créditos
quirografários, ou quando julgada inconveniente a liquidação extrajudicial, ou
quando a complexidade dos negócios da instituição ou a gravidade dos fatos
apurados aconselharem a medida.
Embora a intervenção vise
primordialmente à recuperação da instituição, na prática este é um objetivo
muito difícil de ser alcançado, dado o efeito negativo sobre a credibilidade
que uma medida dessa natureza produz sobre o mercado e o público em geral,
podendo acarretar, inclusive, sérias dificuldades financeiras para as demais
sociedades que atuam no mesmo nicho, em razão de um eventual aumento inesperado
de retiradas de depósitos nos bancos. Essas dificuldades poderão, por sua vez,
ensejar novas intervenções, gerando dessa forma um círculo vicioso.
Ainda que não tenha chegado a
esse extremo, a seguinte matéria jornalística [18] demonstra como essa questão
ainda é atual:
A agência de classificação de
risco Moody''s colocou anteontem sob revisão,
"para possível rebaixamento", o rating dos
bancos Rural, Fibra e Indusval Multistock,
em ação relacionada à decisão do Banco Central de intervir no Banco Santos, em novembro.A agência colocou sob revisão o rating
de depósitos globais em moeda local e em escala nacional das três instituições
e disse ainda estudar a saúde financeira do Banco Rural. "A revisão foi
motivada pela avaliação da Moody''s de uma mudança no
comportamento do BC ao impor o congelamento de depósitos após a intervenção do
Banco Santos", informou a agência em comunicado.
A Moody''s
explicou que a revisão terá como foco o efeito que a decisão do BC terá sobre
os clientes, que "podem se tornar um pouco mais avessos ao risco,
especialmente em relação aos bancos de pequeno e médio
portes".
"Como resultado, o custo de
financiamento desses bancos pode aumentar com o tempo, causando potencialmente
impacto em seus fundamentos financeiros", avaliou a agência.
A Moody''s
disse ainda que o comportamento dos órgãos reguladores em relação ao Santos
coloca em questão certas expectativas relacionadas às prioridades desses órgãos
em casos de intervenção. "O congelamento de depósitos no Santos parece
revelar uma disposição dos [órgãos] reguladores a expor o sistema a um risco um
pouco maior."
No fim de novembro, outra agência
de classificação de risco, a Fitch, afirmou que via riscos acentuados, embora gerenciáveis, de que a desconfiança gerada pelo Banco Santos
tivesse impacto sobre as operações de bancos de pequeno e médio portes. Na
semana passada, porém, a agência Standard & Poor''s
afirmou que não via risco sistêmico e previu que os pequenos bancos que tiverem
saúde financeira não devem ser afetados.
3. O Regime de Administração
Especial Temporária (RAET)
Segundo Francisco José de
Siqueira:
o tempo
demonstrou que no mais das vezes a intervenção não gerava o desejado efeito de
normalização dos negócios da empresa, visto que no curso do processo é
paralisada sua atividade, em razão de notória dificuldade operacional [19]
Assim, como a intervenção não se
adequava à recuperação de instituições financeiras com problemas transitórios,
o governo resolveu instituir o RAET por meio do Decreto-Lei nº 2.321/87, com
vistas a proteger as instituições financeiras públicas e privadas contra
gestões temerárias ou fraudulentas capazes de colocar em risco os credores e os
depositantes [20].
O Banco Central pode decretar o
RAET nas instituições financeiras privadas e públicas não federais quando nelas
verificar (artigo 1º):
a) prática reiterada de operações
contrárias às diretrizes de política econômica ou financeira traçadas em lei
federal;
b) existência de passivo a
descoberto;
c) descumprimento das normas
referentes à conta de Reservas Bancárias, mantida no Banco Central;
d) gestão temerária ou
fraudulenta de seus administradores; e
e) ocorrência de qualquer das
situações descritas no artigo [21] 2º e 15 da Lei nº 6.024/74.
O RAET terá sua duração fixada no
ato que o decretar, podendo ser prorrogada por período não superior ao primeiro
(parágrafo único do artigo 1º). A medida não afetará o curso regular dos
negócios da entidade nem seu normal funcionamento e produzirá,
de imediato, a perda do mandato dos administradores e membros do Conselho
Fiscal da instituição (artigo 2º).
A administração especial
temporária será executada por um Conselho Diretor, nomeado pelo Banco Central,
com plenos poderes de gestão, constituído de tantos membros quantos julgados
necessários para a condução dos negócios sociais (artigo 3º), ou ainda por uma
pessoa jurídica com especialização na área (artigo 8º). As providências a serem
adotadas pelos membros do Conselho Diretor são idênticas às do interventor,
definidas nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei nº 6.024/74.
Percebe-se que o RAET é muito
semelhante à intervenção. Luiz Tzirulnik [22] aponta,
como principal diferença entre os dois regimes, a possibilidade de utilização
pelo BC da conta de reserva monetária na tentativa de recuperar econômica e
financeiramente a instituição, prevista no artigo 9º do Decreto-Lei nº
2.321/87.
O RAET pode cessar nas seguintes
situações (artigo 14):
a)se a
União Federal assumir o controle acionário da instituição mediante
desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou por interesse social,
das ações do capital social da instituição;
b)nos
casos de transformação, incorporação, fusão, cisão ou de transferência do
controle acionário da instituição, desde que aceitas as condições de garantia
apresentadas pelos interessados; [23]
c)quando,
a critério do Banco Central, a situação da instituição se houver normalizado; e
d)pela
decretação da liquidação extrajudicial da instituição [24].
4. A Liquidação Extrajudicial
Na intervenção e na administração
especial temporária, o Banco Central interfere na gestão da instituição sem,
contudo, liquidá-la. Quando, porém, esses dois instrumentos ficam impotentes
diante da magnitude atingida pela insolvência da sociedade, o caminho natural
(e legal) é a decretação da liquidação extrajudicial, que pode ser definida
como a:
forma
excepcional de liquidação e extinção da empresa, por processo administrativo,
determinada pelo Estado ex officio, ou a requerimento
de seus próprios órgãos dirigentes. É aplicada quando, na instituição
financeira, ocorrerem graves indícios ou evidência de insolvência ou lhe for
cassada a autorização para funcionar, da qual sua existência depende. [25]
De acordo com o artigo 15 da Lei
nº 6.024/74, a liquidação extrajudicial é decretada nas seguintes hipóteses:
a)ex officioa)
a.1) em
razão de ocorrências que comprometem a situação econômica ou financeira,
especialmente quando deixar de satisfazer, com pontualidade, seus compromissos,
ou quando se caracterizar qualquer dos motivos que autorizem a declaração da
falência;
a.2) quando
a administração violar gravemente as normas legais e estatutárias que
disciplinam a atividade da instituição, bem como as determinações do Conselho
Monetário Nacional ou do Banco Central, no uso de suas atribuições legais;
a.3)
quando a instituição sofrer prejuízo que sujeite a risco anormal seus credores
quirografários; e
a.4)
quando, cassada a autorização para funcionar, a instituição não iniciar, nos
noventa dias seguintes, sua liquidação ordinária, ou quando, iniciada esta, o
Banco Central verificar que a morosidade de sua administração pode acarretar
prejuízo para os credores;
b)a
requerimento dos administradores da instituição: se o respectivo estatuto
social lhes conferir esta competência ou por proposta do interventor, expostos circunstanciadamente os motivos justificadores da medida.
A lei recomenda cautela na adoção
da medida, dadas as suas graves repercussões e efeitos. Diz o § 1º do artigo 15
da Lei nº 6.024/74:
O Banco Central do Brasil
decidirá sobre a gravidade dos fatos determinantes da liquidação extrajudicial,
considerando as repercussões deste sobre os interesses dos mercados financeiros
e de capitais, e, poderá, em lugar da liquidação, efetuar a intervenção, se
julgar esta medida suficiente para a normalização dos negócios da instituição e
preservação daqueles interesses.
Verifica-se
portanto o caráter excepcional da liquidação extrajudicial, que somente
deve ser aplicada se a intervenção não se apresentar como a melhor solução.
A liquidação extrajudicial é
semelhante ao procedimento falimentar. Em decorrência, o legislador determinou,
no artigo 34 da Lei nº 6.024/74, a aplicação subsidiária da Lei de Falências,
dispositivo esse que guarda correlação com o artigo 197 da LRF, já descrito
neste trabalho. Outrossim, a lei interventiva equipara
o liquidante ao síndico (hoje administrador judicial) e o Banco Central ao juiz
da falência.
O ato do Banco Central que
decretar a liquidação extrajudicial nomeará o liquidante, que pode ser uma
pessoa física ou jurídica [26], e fixará o termo legal, que não poderá ser
superior a sessenta dias contados do primeiro protesto por falta de pagamento
ou, na falta deste, do ato que haja decretado a intervenção ou a liquidação (§
2º do artigo 15).
O liquidante é investido de
amplos poderes de administração e liquidação, abrangendo a verificação e
classificação de créditos, nomeação e demissão de funcionários, fixando-lhes os
vencimentos, outorga e cassação de mandatos, propositura de ações e
representação da massa judicial ou extrajudicialmente (artigo 16).
De acordo com o artigo 17, uma
vez estando sob o regime, a instituição liquidanda
passará obrigatoriamente a utilizar ao final da sua denominação a expressão
"em liquidação extrajudicial".
Pode-se dividir a liquidação
extrajudicial em duas etapas: a primeira, que inicia o processo liquidatório, assemelha-se à intervenção, regulando-se
pelos mesmos artigos 9º a 11 da Lei nº 6.024/74, referentes àquele regime especial, e finda com a elaboração do relatório do
liquidante. A etapa seguinte corresponde à essência de uma liquidação,
isto é, à realização do ativo e pagamento do passivo, para posterior extinção
da sociedade.
Entretanto, se o relatório do
liquidante apontar que o ativo da sociedade não é suficiente para cobrir a
metade do valor dos créditos quirografários, ou quando houver fundados indícios
de crime tipificado na Lei nº 11.101/05, migrar-se-á diretamente para o
requerimento de falência (artigo 21), até porque a sentença declaratória da
falência é condição de punibilidade dessa modalidade de crime. [27]
De acordo com o artigo 18, a
liquidação extrajudicial produz, de imediato, os
seguintes efeitos:
a)suspensão
das ações e execuções iniciadas sobre direitos e interesses relativos ao acervo
da entidade liquidanda, não podendo ser intentadas quaisquer outras enquanto
durar a liquidação;
b)vencimento
antecipado das obrigações da liquidanda;
c)não-atendimento
das cláusulas penais dos contratos unilaterais vencidos em virtude da
decretação da liquidação extrajudicial;
d)não-fluência
de juros, mesmo que estipulados, contra a liquidanda, enquanto não
integralmente pago o passivo;
e)interrupção
da prescrição relativa à obrigação de responsabilidade da instituição
financeira; e
f)não-reclamação
de correção monetária de quaisquer dívidas passivas, nem de penas pecuniárias
por infração de leis penais ou administrativas.
Em relação às alíneas
"a" e "f" desse artigo, o Subprocurador-geral do
Banco Central Haroldo Mavignier Guedes Alcoforado [28] observa que, no Resp
177.535/BA o STJ pacificou o entendimento de que a alínea "a" abrange
somente as execuções, não se aplicando às ações de conhecimento, que prosseguiriam
normalmente. Os créditos oriundos destas, passariam a
concorrer na fase de execução com os demais créditos habilitados perante a
massa liquidanda, mediante inclusão no Quadro Geral de Credores, em obediência
a par conditio creditorum.
Assim decidiu o STJ a respeito [29]:
Liquidação extrajudicial.
Execução para cobrança de crédito fundada em título extrajudicial. Suspensão. A
decretação da liquidação produz a "suspensão das ações e execuções
iniciadas sobre direitos e interesses relativos ao acervo da entidade
liquidanda, não podendo ser intentadas quaisquer outras, enquanto durar a
liquidação" (Lei nº 6.024/74, art. 18, a). Tratando-se de execução, é de
rigor a suspensão, não vindo a pêlo precedentes do STJ a propósito da ação de
conhecimento. É irrelevante tenha a execução se iniciado antes da edição do
decreto de liquidação. Recurso especial conhecido e provido.
Quanto à alínea "f",
ressalta-se que o artigo 46 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
(ADCT) derrogou sua parte inicial, que isentava o passivo de correção
monetária, passando a dispor que:
Art. 46. São sujeitos à correção
monetária desde o vencimento, até seu efetivo pagamento, sem interrupção ou
suspensão, os créditos junto a entidades submetidas aos regimes de intervenção
ou liquidação extrajudicial, mesmo quando esses regimes sejam convertidos em
falência.
Mesmo no ordenamento anterior à
CRFB/88, o entendimento era pela correção monetária desses créditos, por força
da Lei nº 6.899/81, e do Decreto-Lei nº 2.278/85. Nesse sentido, cabe destacar
os fundamentos utilizados no seguinte acórdão do TJSP [30]:
A correção monetária dos créditos
sujeitos a falência ou liquidação extrajudicial é devida não só a contar do
Decreto-Lei nº 2.278, de 1985, mas a partir do vencimento dos créditos
habilitados ou, no mínimo, a partir da Lei nº 6.899, de 1981, visando não
permitir a ocorrência do locupletamento indevido por parte do liquidando e seus
administradores, ou impedir a imprestabilidade do princípio da par conditio creditorum e, até mesmo,
garantia constitucional da isonomia. À não admissão de
correção monetária sobre os créditos habilitados de liquidação extrajudicial,
desde o vencimento, beneficiar-se-ão credores por títulos mais recentes,
prejudicando credores por títulos mais antigos.
Por fim, de acordo com o artigo
19 da Lei nº 6.024/74, a liquidação extrajudicial cessará:
a)se os
interessados, apresentando as condições necessárias de garantia, julgadas a
critério do Banco Central, tomarem para si o prosseguimento da atividade econômica
da empresa;
b)por
transformação em liquidação ordinária;
c)se
decretada a falência; e
d)com a
aprovação das contas do liquidante e o arquivamento do respectivo ato na Junta
Comercial.
5. Conclusão
A intervenção constitui medida
administrativa de natureza cautelar, aplicável às instituições financeiras
privadas e às públicas não federais, bem como às cooperativas de crédito, na
hipótese de sofrerem prejuízos decorrentes de má administração, de reiteradas
violações à lei ou em caso de comprovada insolvência. Pode ser decretada a
pedido ou de ofício, pelo Banco Central, podendo ter duração de seis meses,
prorrogáveis por igual período, tempo em que os administradores ficam com o
mandato suspenso de forma a permitir a livre análise da situação social pelo
interventor, na qual o Banco Central se baseará para permitir o
restabelecimento das atividades normais, decretar a
liquidação extrajudicial ou requerer diretamente a falência da instituição.
Entretanto, a experiência
demonstrou que uma vez decretada a intervenção,
dificilmente a sociedade conseguia se recuperar, até mesmo em virtude do efeito
negativo da medida para a credibilidade da instituição perante o mercado e a
sociedade. Por essa razão, foi criado o RAET, medida cuja duração é determinada
no ato de sua decretação, prorrogável por período não superior ao primeiro, e
que gera a perda do mandato dos administradores, que são substituídos por um
Conselho Diretor, órgão colegiado com atribuições semelhantes às do
interventor.
O RAET cria a possibilidade de
utilização da reserva bancária na tentativa de recuperar financeiramente a
instituição, objetivo que, se alcançado, encerrará o regime, o qual também pode
ser extinto em virtude da aquisição do controle pela União, por alguma solução
de mercado (transformação, cisão, fusão, incorporação ou transferência de
controle) ou pela decretação da liquidação extrajudicial.
De maior gravidade é a liquidação
extrajudicial, que só deve ser aplicada quando a intervenção ou o RAET não
obtiveram êxito. Por ser semelhante à falência, a Lei nº 6.024/74 determinou a
aplicação subsidiária da legislação falimentar e equiparou o liquidante ao
síndico (administrador judicial) e o Banco Central ao juiz da falência.
Em última análise, a medida visa
à realização do ativo da sociedade para o pagamento do seu passivo, mediante o
levantamento e classificação dos créditos contra a instituição. Se o ativo não
for suficiente para cobrir metade do valor dos créditos quirografários ou
houver indícios de crime tipificado na Lei nº 11.101/05, o liquidante requererá
diretamente a falência ao juízo. Além dessa hipótese, a liquidação
encerrar-se-á se os interessados, mediante apresentação de garantias ao BC,
desejarem prosseguir com a sociedade, se a liquidação converter-se de
extrajudicial em ordinária ou quando aprovadas as contas do liquidante com o
respectivo arquivamento na Junta Comercial.
Notas
1. O artigo 17 da Lei nº 4.595/64 introduziu em nosso ordenamento o
conceito de instituição financeira, nos seguintes termos: "Consideram-se
instituições financeiras, para os efeitos da legislação em vigor, as pessoas
jurídicas públicas ou privadas, que tenham como atividade principal ou
acessória a coleta, intermediação ou aplicação de recursos financeiros próprios
ou de terceiros, em moeda nacional ou estrangeira, e a custódia de valor de
propriedade de terceiros".
2. A diferença entre a taxa de juros cobrada no empréstimo e a taxa de
juros paga na captação constitui o spread bancário, que sempre foi, ao lado da
receita com tarifas, uma das principais formas de remuneração das instituições
financeiras.
3. PAULIN, Luiz Alfredo. Conceito de Intervenção e Liquidação
Extrajudicial. In: SADDI, Jairo (Org.). Intervenção e liquidação extrajudicial
no sistema financeiro nacional: 25 anos da Lei 6.024/74. São Paulo: Textonovo, 1999, p. 125.
4. REQUIÃO, Rubens. Curso de Direito Falimentar. 14. ed.
São Paulo: Saraiva, 1995, v. 2, p. 201.
5. As cooperativas de crédito encontram-se reguladas pela Lei nº
5.764/71, que disciplina o cooperativismo em geral. Sua constituição e
funcionamento dependem de prévia autorização do Banco Central por força do
artigo 103 da lei cooperativista c/c os artigos 4º, incisos VI e VIII, e 55, da
Lei nº 4.595/64. Aplicam-se-lhes ainda, no plano infra-legal, a Resolução nº 3.442/07, do Conselho Monetário
Nacional (CMN), e a Circular nº 3.201/03, do BC.
6. SIQUEIRA, Francisco José de. O Papel do Banco Central no Processo de
Intervenção e Liquidação Extrajudicial. In: SADDI, Jairo (Org.). Op. Cit. p.
93-94.
7. Essa hipótese foi ligeiramente esvaziada pelo artigo 18 do
Regulamento Anexo à Resolução CMN nº 3.040/02, que, independentemente de prévia
intervenção, prevê o cancelamento da autorização para funcionamento da
instituição financeira quando constatada ao menos uma das seguintes situações:
"I – inatividade operacional, sem justificativa aceitável; II –
instituição não localizada no endereço informado ao Banco Central do Brasil;
III – interrupção, por mais de quatro meses, sem justificativa aceitável, do
envio de demonstrativos financeiros exigidos pela regulamentação em vigor,
àquela Autarquia; IV – não-observância do prazo para início de atividades.
Parágrafo único: O Banco Central do Brasil, previamente ao cancelamento pelos
motivos referidos neste artigo, divulgará, por meio que julgar mais adequado,
sua intenção de cancelar a autorização de que se trata,
com vistas à eventual apresentação de objeções, por parte do público, no prazo
de trinta dias." Norma semelhante é prevista para o segmento
cooperativista no artigo 36 da Resolução CMN nº 3.442/07, tendo sido aplicada,
exemplificativamente, no cancelamento da Cooperativa de Economia e Crédito
Mútuo dos Empregados em Grupo Buaiz, decisão que foi
publicada no D.O.U. de
19.04.2007, Seção 3, p. 41.
8. O Decreto-Lei nº 7.661/45 foi revogado pela Lei nº 11.101/05. Embora
o artigo 2º, inciso II, da Lei de Recuperação e Falências (LRF) disponha que
essa lei não se aplica às instituições financeiras, o artigo 197 do mesmo
diploma legal determina sua aplicação subsidiária ao regime previsto na Lei nº
6.024/74, enquanto não sobrevier lei específica. Dessa forma, há a
possibilidade de decretação da falência de instituições financeiras, que
somente poderá ser requerida pelo interventor ou pelo liquidante (artigos 12,
alínea d, 19, alínea d, e 21, alínea b, da Lei nº 6.024/74). Uma vez decretada a falência, esta seguirá o procedimento previsto na LRF.
Nesse sentido: CAMPINHO, Sérgio. Falência e recuperação de empresa: O novo
regime da insolvência empresarial. 2. ed. Rio de
Janeiro: Renovar, 2006, p. 26.
9. O leading case para a aplicação da LRF às
instituições financeiras é o Banco Santos S.A., cuja
falência foi requerida pelo liquidante nomeado pelo Banco Central e decretada
pelo Poder Judiciário do Estado de São Paulo em 20.09.2005. Nesse sentido: SÃO
PAULO. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. 2ª Vara de Falências e
Recuperações Judiciais. Processo nº 2005.065208. Autofalência. Falido: Banco Santos S.A. – Em Liquidação Extrajudicial – Massa
Falida. Juiz: Caio Marcelo Mendes de Oliveira. São Paulo, 20.09.2005.
Disponível em: <http://www.tj.sp.gov.br>. Acesso em: 26 set. 2008.
10. BANCO CENTRAL DO BRASIL. Resolução CMN nº 3.040/02. Dispõe sobre os
requisitos e procedimentos para a constituição, a autorização para
funcionamento, a transferência de controle societário e a reorganização societária,
bem como para o cancelamento da autorização para funcionamento das instituições
que especifica. Resolução CMN nº 3.041/02. Estabelece condições para o
exercício de cargos em órgãos estatutários de instituições financeiras e demais
instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil. Resolução
CMN nº 3.442/07. Dispõe sobre a constituição e o funcionamento de cooperativas
de crédito. Disponível em: <http://www.bcb.gov.br/?LEGISLACAO>. Acesso
em: 26 set. 2008.
11. O Comitê de Supervisão Bancária da Basiléia (Basle
Committee on Banking Supervision) congrega autoridades de supervisão bancária e
foi estabelecido pelos Presidentes dos Bancos Centrais dos países do Grupo dos
Dez (G-10), em 1975. Normalmente se reúne no Banco de Compensações
Internacionais (Bank of International Settlements - BIS),
na Basiléia, Suíça, onde se localiza sua Secretaria permanente. O BIS, que pode
ser considerado um "Banco Central dos Bancos Centrais", tem
atualmente como membros Bancos Centrais de 55 países, inclusive o Brasil.
Disponível em: <http://www.bis.org>. Acesso em: 26 set. 2008.
12. Tradução não oficial do documento Core Principles
for Effective Banking Supervision.
Disponível em: <http://www.bcb.gov.br/ftp/defis/basileia.pdf>. Acesso em:
29 out. 2007.
13. Somente quanto às corretoras a ela associadas (art. 52, § 1º, da Lei
nº 6.024/74).
14. REQUIÃO, Rubens. Op. Cit. p. 222.
15. Ibid. p. 224.
16. "A intervenção distingue-se da liquidação extrajudicial pelo
seu caráter de medida provisória, tendente a preservar a existência da empresa,
com o seu saneamento administrativo e financeiro, evitando-se sua extinção pela
falência ou liquidação extrajudicial. Trata-se, por conseguinte, de um minus em relação a esta, de uma operação cirúrgica in extremis, para se evitar um mal
maior. É um sucedâneo da concordata preventiva, vedada por lei às instituições
financeiras [...]" COMPARATO, Fábio Konder.
Ensaio e Pareceres de Direito Empresarial. Rio de Janeiro: Forense, 1978, p.
437.
17. A possibilidade de o interventor ser pessoa jurídica foi incluída
pelo artigo 8º da Lei nº 9.447/97.
18. MOODY´S reavalia rating de bancos. Folha on line, São Paulo, 8 dez. 2004.
Disponível em:
<http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u91488.shtml>. Acesso
em: 26 set. 2008.
19. SIQUEIRA, Francisco José. Op. Cit. p. 100.
20. Há quem entenda, minoritariamente, que o Decreto-Lei nº 2.321/87
revogou a intervenção prevista na Lei nº 6.024/74. Nesse sentido: ABRÃO,
Nelson. Direito Bancário. São Paulo: Saraiva, 2001, p.
244.
21. A possibilidade de aplicação do artigo 15 da Lei 6.024/74 foi
incluída pelo artigo 4º da Lei nº 9.447/97.
22. TZIRULNIK, Luiz. Intervenção e liquidação extrajudicial das
instituições financeiras. 3. ed. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 2005, p. 48.
23. São as chamadas "soluções de mercado".
24. Hipótese incluída pelo Decreto-Lei nº 2.327/87.
25. REQUIÃO, Rubens. Op. Cit. p. 232.
26. A possibilidade de o liquidante ser pessoa jurídica foi incluída
pelo art. 8º da Lei nº 9.447/97.
27. Artigo 180 da Lei nº 11.101/05.
28. ALCOFORADO, Haroldo Mavignier Guedes.
Instrumentos de defesa do sistema financeiro nacional – intervenção nas
instituições financeiras. 2006. Dissertação (Mestrado em Direito) -
Universidade Gama Filho, Rio de Janeiro, 2006, p. 45-46. Disponível em http://www.dominiopublico.gov.br/pesquisa/PesquisaObraForm.do?select_action=&co_autor=5833. Acesso em 26 set. 2008.
29. BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Terceira Turma. Recurso
especial nº 177535/BA (1998/0041790-7). Recorrente: Banco Econômico S.A..
Recorrido: AN Consultoria e Projetos S/C Ltda. Relator: Ministro Nilson Naves.
Brasília, 23 de março de 1999. Disponível em: <http://www.stj.gov.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?livre=177535&&b=ACOR&p=true&t=&l=10&i=1>.
Acesso em: 26 set. 2008.
30. SÃO PAULO. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Sexta Câmara Cível. Apelação Cível nº 195317-1. Apelantes: Massa falida do Banco da Lavoura de São Paulo – Sociedade Cooperativa de Responsabilidade Ltda. e Ministério Público. Apelados: Affonso Ligouri e espólio de Astrolindo Romeu Cerqueira e João Marino e Manoel Nemes e outros e Zulmiro Gonçalo de Sá Teixeira Durão e Alfredo Gereissati e outros, por Curador Especial. Relator: Desembargador Melo Colombi. São Paulo, 19 de agosto de 1993. RJTJSP vol. 150, p. 87. In: EIZIRIK, Nelson. Instituições financeiras e mercado de capitais: jurisprudência. Rio de Janeiro: Renovar, 1996, v. 2, p. 1304-1306.
* Advogado. Bacharel em Direito (UFRJ). Especialista em Finanças e Comércio Internacional (UFF). Pós-graduando em Direito Privado (UGF). Analista do Banco Central do Brasil.
Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=11889> Acesso em: 26 out. 2008.