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O
financiamento da saúde e da educação na forma fixada pela
Constituição Federal
Enio Martins Murad *
Objetivamos despertar a atenção dos administradores públicos
- em especial dos novos prefeitos - para um tema de alto relevo social. O
financiamento da saúde e da educação é
questão fundamental para o nosso país, tanto que o legislador
constitucional assegurou a aplicação mínima das receitas
públicas destinadas a essas áreas, prevendo, inclusive, medida
intervencionista no caso de não cumprimento dos percentuais
estabelecidos na Magna Carta. Vejamos:
Constituição federal
Artigo 35 – O Estado não intervirá
III – Não tiver sido aplicado o mínimo exigido da
receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas
ações e serviços públicos de saúde;
A população tem o direito de usufruir dos serviços
públicos essenciais de maneira satisfatória e eficaz, devendo o
Poder Público obrigatoriamente zelar pela sua execução,
tal como versam os dispositivos constitucionais.
Com intuito de proporcionar ao leitor uma intelecção
lógica deste trabalho, trataremos separadamente dos principais aspectos
que envolvem o custeamento público da saúde e da
educação.
1. Do financiamento da Saúde
No Brasil, o direito à saúde está garantido na
Constituição Federal - art. 196 - e organizado por meio do
Sistema Único de Saúde (SUS), instituído pela Lei
Orgânica Federal 8.080/90. Desde 2000, o financiamento do SUS tem como
marco legal a Emenda Constitucional n. 29, que estabeleceu
percentuais de investimentos a serem aplicados no âmbito da saúde.
Nos termos do artigo 77 do ADCT, a partir do exercício de 2004, os
municípios devem aplicar, no mínimo, 15% (quinze por cento) do
produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e
dos recursos que tratam os arts. 158
e 159, inciso I, alínea b, e § 3º da
Constituição Federal em ações e serviços de
saúde.
Uma questão que tem gerado grandes controvérsias é a
que diz respeito às despesas que podem ser consideradas como
ações e serviços públicos de saúde; no
entanto, através da Resolução n. 322, de 08 de maio de
2003 o Conselho Nacional de Saúde estabeleceu diretrizes acerca da
aplicação da Emenda Constitucional n. 29, esclarecendo
detalhadamente esse assunto na Quinta, Sexta e Sétima Diretriz, conforme
demonstraremos abaixo:
1.2. despesas consideradas como ações e serviços
públicos de saúde
- Para efeito da aplicação da Emenda Constitucional n. 29,
consideram-se despesas com ações e serviços
públicos de saúde aquelas com pessoal ativo e outras despesas de
custeio e de capital, financiadas pelas três esferas de governo, conforme
o disposto nos artigos 196 e 198, § 2º, da Constituição
Federal e na Lei n. 8.080/90, relacionadas a programas finalísticos
e de apoio, inclusive administrativos, que atendam, simultaneamente, aos
seguintes critérios:
1– sejam destinadas
às ações e serviços de acesso universal,
igualitário e gratuito;
2 – estejam em conformidade com objetivos e metas
explicitados nos Planos de Saúde de cada ente federativo;
3 – sejam de responsabilidade específica do setor
de saúde, não se confundindo com despesas relacionadas a outras
políticas públicas que atuam sobre determinantes sociais e
econômicos, ainda que com reflexos sobre as condições de
saúde.
Atendido ao disposto na Lei 8.080/90 e aos três critérios alhures transcritos, consideram-se despesas com
ações e serviços públicos de saúde as
relativas à:
DESPESAS CONSIDERADAS - SAÚDE
I - promoção, proteção,
recuperação e reabilitação da saúde,
incluindo: vigilância epidemiológica e controle de doenças;
II - vigilância sanitária;
III - vigilância nutricional, controle de deficiências
nutricionais, orientação alimentar, e a segurança
alimentar promovida no âmbito do SUS;
IV - educação para a saúde;
V - saúde do trabalhador;
VI - assistência à saúde em todos os níveis
de complexidade;
VII - assistência farmacêutica;
VIII - atenção à saúde dos povos
indígenas;
IX- capacitação de
recursos humanos do SUS;
X - pesquisa e desenvolvimento científico e tecnológico
em saúde, promovidos por entidades do SUS;
XI - produção, aquisição e
distribuição de insumos setoriais específicos, tais como
medicamentos, imunobiológicos, sangue e hemoderivados, e equipamentos;
XII - saneamento básico e do meio ambiente, desde que associado
diretamente ao controle de vetores, a ações próprias de
Pequenas comunidades ou em nível domiciliar, ou aos Distritos Sanitários
Especiais Indígenas (DSEI), e outras ações de saneamento a
critério do Conselho Nacional de Saúde;
XIII - serviços de saúde penitenciários, desde
que firmado Termo de Cooperação específico entre os
órgãos de saúde e os órgãos
responsáveis pela prestação dos referidos serviços;
XIV - atenção especial aos portadores de
deficiência;
XV - ações administrativas realizadas pelos
órgãos de saúde no âmbito do SUS e
indispensáveis para a execução das ações
indicadas nos itens anteriores.
No caso dos Estados, Distrito Federal e Municípios, os pagamentos
de juros e amortizações decorrentes de operações de
crédito contratadas a partir de 1° /01/2000 para custear
ações e serviços públicos de saúde,
excepcionalmente, poderão integrar o montante considerado para o
cálculo do percentual mínimo constitucionalmente exigido, mas o
§ 2º da Sétima Diretriz diz que as receitas oriundas de
operações de crédito contratadas
para essa finalidade não integrarão o montante considerado para o
cálculo do percentual mínimo constitucionalmente exigido, no
exercício em que ocorrerem.
A resolução expedida pelo Conselho Nacional de Saúde
esclareceu que além de atender a todos os critérios já
delineados, as despesas com ações e serviços de
saúde, realizadas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios
deverão ser financiadas com recursos alocados por meio dos respectivos
Fundos de Saúde, nos termos do Art. 77, § 3º do ADCT [01],
e não poderão ser realizadas com recursos provenientes de taxas
ou tarifas e do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, ainda
que excepcionalmente executado pelo Ministério da Saúde, pela
Secretaria de Saúde ou por entes a ela vinculados.
1.3. despesas não consideradas como com ações e
serviços públicos de saúde
Em conformidade com o disposto na Lei 8.080/90, com os critérios
da Quinta Diretriz da Resolução CNS N. 322 e para efeito da
aplicação da EC n. 29, não são consideradas como
despesas com ações e serviços públicos de saúde
as relativas a:
Despesas não consideradas - Saúde
I - pagamento de aposentadorias e pensões;
II - assistência à saúde que não atenda ao
princípio da universalidade (clientela fechada);
III - merenda escolar;
IV - saneamento básico, mesmo o previsto no inciso XII da Sexta
Diretriz, realizado com recursos provenientes de taxas ou tarifas e do Fundo de
Combate e Erradicação da Pobreza, ainda que excepcionalmente
executado pelo Ministério da Saúde, pela Secretaria de
Saúde ou por entes a ela vinculados;
V - limpeza urbana e remoção de resíduos
sólidos (lixo);
VI - preservação e correção do meio
ambiente, realizadas pelos órgãos de meio ambiente dos entes
federativos e por entidades não governamentais;
VII - ações de assistência social
não vinculadas diretamente à execução das
ações e serviços referidos na Sexta Diretriz e não
promovidas Pelos órgãos de Saúde do SUS;
VIII - ações e serviços públicos de saúde custeadas com recursos que não os especificados
na base de cálculo definida na primeira diretriz.
As diretrizes traçadas pela referida resolução
identificaram claramente para o administrador público quais são
as despesas que podem e não podem ser consideradas como
realização de ações e serviços
públicos de saúde, além de reforçar a
obrigatoriedade de que todos os recursos deverão ser alocados por meio
dos respectivos Fundos de Saúde, conforme imposto pelo artigo 77, §
3º do ADCT.
2. Do financiamento da Educação
Dentre os direitos constitucionais assegurados a todos, está a educação, dever do Estado e da
família, promovida e incentivada com a colaboração da
sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o
exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho,
constituindo-se no verdadeiro caminho para a inclusão social.
A Constituição Brasileira, em seu artigo 212, dispõe
que a aplicação de recursos na Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino - no caso dos Estados, Distrito Federal e
Municípios - não pode ser inferior a 25%
(vinte e cinco por cento) da Receita Líquida de Impostos e
Transferências. A Emenda Constitucional n. 14/96 deu novo impulso a essa
área, com a criação do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério (FUNDEF).
2.1. aspectos Gerais do fundef
Posteriormente, com a edição da Lei Federal n. 9.424, de 24
de dezembro de 1996, o Fundo foi regulamentado, com a sua
implantação automática a partir de 1º de janeiro de
1998 (art. 1º).
Genericamente, um Fundo pode ser definido como o produto de receitas
específicas que, por lei, se vinculam à realização
de determinados objetivos. O FUNDEF é caracterizado como um Fundo de
natureza contábil, com o mesmo tratamento dispensado ao Fundo de
Participação dos Estados (FPE) e ao Fundo de
Participação dos Municípios (FPM). Isso significa que seus
recursos são repassados automaticamente aos Estados e Municípios,
de acordo com coeficientes de distribuição estabelecidos e
publicados previamente. As receitas e despesas, por sua vez, deverão
estar previstas no orçamento e a execução contabilizada de
forma específica. A seguir destacaremos os principais aspectos do
FUNDEF:
- Receitas: O Fundo é composto por 15% das principais
receitas de impostos: FPE, FPM, IPI/Exportação, ICMS e ICMS
Desoneração das Exportações; e pela
complementação da União, quando for o caso (§§
1º a 3º do art. 1º).
- Aplicação dos Recursos: Os recursos do Fundo
são aplicados na manutenção e desenvolvimento do ensino
fundamental público, inclusive na valorização de seu
Magistério (art. 2º).
- Aplicação dos Saldos: As receitas financeiras
provenientes das aplicações eventuais dos saldos das contas, em
operações financeiras de curto prazo ou de mercado aberto,
revertem ao Fundo (§ 6º do art. 3º).
- Programação nos Orçamentos: Os recursos do
Fundo, devidos aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios devem
constar de programação específica nos respectivos
orçamentos (art. 3º, § 7º).
- Controle Social: O acompanhamento e o controle social sobre a
repartição, a transferência e a aplicação dos
recursos do Fundo são exercidos por Conselhos instituídos em cada
esfera de governo, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a contar da
vigência da lei (art. 4º). Tais Conselhos não possuem
estrutura administrativa própria, e seus membros em nenhuma
hipótese poderão ser remunerados. No caso do município,
esse Conselho com no mínimo 4 (quatro)
membros é composto por representantes dos seguintes
órgãos:
COMPOSIÇÃO DO CONSELHO MUNICIPAL
_ Secretaria Municipal de Educação ou órgão
equivalente
_ professores e diretores das escolas públicas de ensino
fundamental
_ pais de alunos
_ Conselho Municipal de Educação – onde houver
_ servidores das escolas públicas do ensino fundamental
- Complementação da União: A União
complementa os recursos do Fundo, no âmbito de cada Estado e do Distrito
Federal, sempre que seu valor por aluno não alcançar o
mínimo definido nacionalmente (art. 6º).
- Remuneração do Magistério: É
assegurado, pelo menos, 60% (sessenta por cento) dos recursos do Fundo, para a
remuneração dos profissionais do Magistério, em efetivo
exercício de suas atividades no ensino fundamental público (art.
7º). Nos primeiros 5 (cinco) anos a contar da
publicação da Lei, foi permitida a aplicação de
parte desse valor na capacitação de professores leigos.
- Fiscalização: Os órgãos
responsáveis pelos sistemas de ensino, assim como os Tribunais de Contas
da União, dos Estados e Municípios, devem criar mecanismos
adequados à fiscalização do cumprimento pleno do disposto
no art. 212 da Constituição Federal e da Lei Federal n. 9.424/96
(art. 11).
- Intervenção: Sujeitam-se os Estados e o Distrito
Federal à intervenção da União, e os Municípios
à intervenção dos respectivos Estados, nos termos do art.
34, inciso VII, alínea "e", da Lei 9.424/96, e do art. 35,
inciso III, da Constituição Federal (art. 11).
2.2. as Diretrizes estabelecidas pela Lei n. 9.394, de dezembro de
1996.
Espera-se que, ao longo de sua vida escolar, o estudante receba ensino
público e gratuito de qualidade. O ensino fundamental ficou,
então, a cargo dos municípios, o ensino médio a cargo dos
governos estaduais e o ensino superior a cargo do governo federal. O problema
é que, no meio desse caminho há inúmeros desvios, como a
dificuldade do governo federal, estadual e municipal em estabelecer metas
conjuntas.
No Ensino Fundamental o aluno deve desenvolver a sua capacidade de
aprender e dominar a leitura, a escrita e o cálculo, compreender o
ambiente onde está inserido, adquirir valores e atitudes de
convivência no meio social e fortalecer o vínculo com a
família.
O governo federal intensificou, a partir da década de 1990, o
processo de municipalização do ensino fundamental, que compreende
oito anos da vida do estudante. Tornar o ensino fundamental uma
responsabilidade das prefeituras, e não mais do governo estadual, teve
como objetivo aumentar a participação dos cidadãos -
através dos conselhos - na elaboração, implementação
e avaliação do processo de ensino-aprendizagem.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), publicada em
20 de dezembro de 1996, disciplina a educação escolar, que se
desenvolve, predominantemente, por meio do ensino, em
instituições próprias.
2.2.1. Recursos Financeiros
Nos termos da LDB serão recursos públicos destinados
à educação os originários de: receita de
impostos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios; receita de transferências constitucionais e outras
transferências; receita do salário-educação e de
outras contribuições sociais; receita de incentivos fiscais;
outros recursos previstos em lei (artigo 68 da Lei n. 9.397/96).
- É curial destacar que entre os recursos resultantes de impostos,
deve ser incluído o recebimento da dívida ativa.
2.2.2. despesas consideradas como de manutenção e
desenvolvimento do ensino
Considerar-se-ão como de manutenção e
desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à
consecução dos objetivos básicos das
instituições educacionais de todos os níveis,
compreendendo as que se destinam a:
Despesas consideradas - Educação
I- remuneração e
aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da
educação;
II- aquisição,
manutenção, construção e conservação
de instalações e equipamentos necessários ao ensino;
III- uso e manutenção de
bens e serviços vinculados ao ensino;
IV- levantamentos estatísticos,
estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e
à expansão do ensino;
V- realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos
sistemas de ensino; concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas
públicas e privadas;
VI- amortização e
custeio de operações de crédito destinadas a atender ao
disposto nos incisos do artigo 70 da Lei n. 9.394/96;
VII- aquisição de
material didático-escolar e manutenção de programas de
transporte escolar.
- Também podem ser considerados os recursos dirigidos a escolas
comunitárias, confessionais ou filantrópicas desde que observados
os critérios do artigo 77 da Lei n. 9.394/96.
2.2.3. despesas não consideradas como de
manutenção e desenvolvimento do ensino
Conforme estabelecido no artigo 71 da LDB, não se
constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do
ensino aquelas realizadas com:
Despesas não consideradas -
Educação
I- pesquisa, quando não
vinculada às instituições de ensino, ou, quando efetivada
fora dos sistemas de ensino, que não vise, precipuamente, ao
aprimoramento de sua qualidade ou à sua expansão;
II- subvenção a
instituições públicas ou privadas de caráter
assistencial, desportivo ou cultural;
III- formação de quadros
especiais para a administração pública, sejam militares ou
civis, inclusive diplomáticos;
IV- programas suplementares de
alimentação, assistência médico-odontológica,
farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência
social;
V- obras de infra-estrutura, ainda que
realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede escolar;
VI- pessoal docente e demais
trabalhadores da educação, quando em desvio de
função ou em atividade alheia à manutenção e
desenvolvimento do ensino.
As receitas e despesas com manutenção e desenvolvimento do
ensino serão apuradas e publicadas nos balanços do Poder
Público, assim como nos relatórios a que se refere o §
3º do art. 165 da Constituição Federal.
Os órgãos fiscalizadores examinarão,
prioritariamente, na prestação de contas dos recursos
públicos, o cumprimento do disposto no art. 212 da
Constituição Federal, no art. 60 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias e na legislação concernente.
3. Considerações Finais
Com intuito de colaborar com o desenvolvimento dos trabalhos dos novos
administradores municipais, pontuamos, sucintamente, as questões mais
importantes a serem observadas no financiamento público da saúde
e educação.
No caso de descumprimento das regras fixadas pela Carta Magna e reguladas
pelas normas infraconstitucionais, além da medida intervencionista
estabelecida pelo artigo 35 da Constituição Federal, o
administrador público fatalmente terá suas contas reprovadas
pelos órgãos de controle externo encarregados da
fiscalização contábil, financeira e
orçamentária da administração pública.
Ao estabelecer constitucionalmente percentuais mínimos de
aplicação de recursos nas áreas da saúde e da
educação - alocados através dos respectivos fundos - o
legislador, representante legítimo da vontade popular, quis garantir a
dignidade da pessoa humana, pois, a saúde é corolário do
direito à vida, e a persecução do ideal democrático
passa obrigatoriamente por um processo educacional de qualidade.
Referências:
Alexandre de Moraes, Constituição do Brasil Interpretada;
Caderno dos Conselhos do Fundef volumes I, II e III,
edição 2004; Resolução n. 322 do Conselho Nacional
de Saúde, Caderno de Orientações Gerais Sobre o Fundef elaborado pelo Tribunal de Contas do Rio de Janiero; Caderno elaborado pela 4ª IGCE com
orientações básicas sobre o Fundef;
Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996; LEI
COMPLEMENTAR N. 61, DE 26 DE DEZEMBRO DE 1989; LEI Nº
9.424, DE 24 DE DEZEMBRO DE 1996; e lei Orgânica n. 8.080/90
(revisão: Profa. Maria das graças ferreira fialho).
Nota
01 (Parágrafo Único da Quinta Diretriz da
Resolução CNS N. 322)
* Assessor
jurídico do Ministério Público Especial, advogado,
pós-graduado
Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8483>. Acesso em: 10 jun. 2006.