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Aspectos político-jurídicos do instituto da reeleição para
chefe de Poder Executivo
Napoleão Bernardes Neto*
Sumário: Introdução. 1 A recente inclusão da reeleição no sistema eleitoral
brasileiro. 2 Números da reeleição no país. 3 Argumentos favoráveis e
contrários à reeleição. 4 A reeleição no pensamento de Tocqueville.
Considerações Finais. Referências das fontes citadas.
Resumo
Introduzido no
ordenamento jurídico brasileiro em 1997, o instituto da reeleição para cargos
eletivos no Poder Executivo tem sido objeto de ponderações e críticas desde a
sua instituição. São objetos do presente estudo os aspectos político-jurídicos
da instituição da reeleição no país, as estatísticas dos processos eleitorais
reeletivos, os posicionamentos favoráveis e contrários ao instituto e, por fim,
a apreciação das críticas de Tocqueville à reeleição manifestadas em sua obra
"A Democracia na América".
Palavras chave: Teoria Política Constitucional; Direito Constitucional; Ciência
Política; Reeleição; Tocqueville.
Introdução
Introduzido no
ordenamento jurídico-constitucional brasileiro através da Emenda Constitucional
número 16, de 04 de junho de 1997, o direito de chefes de Poder Executivo
disputarem a reeleição para a mesma função e no exercício do cargo é objeto de
ponderações, análises e críticas desde a sua gestação.
Perpassados cinco
processos eleitorais (três estaduais e federais e dois municipais) sob a
vigência do instituto da reeleição, o debate acerca de sua legitimidade
político-jurídica se intensificou, assim como as propostas tendentes a
extirpá-lo do sistema eleitoral brasileiro.
Tramitam na Câmara
dos Deputados 17 propostas de emenda à Constituição [01] objetivando
vedar a reeleição para Presidente da República, Governadores de Estado e do
Distrito Federal, Prefeitos, e respectivos Vices. No Senado Federal três
[02] propostas pretendem extinguir a possibilidade de mandatários de
cargos executivos pleitearem a recondução para a mesma função.
O presente estudo
principia pela análise de aspectos jurídicos da introdução do instituto da
reeleição no ordenamento constitucional brasileiro. Segue-se apontado as
estatísticas relativas aos processos eleitorais pós-Emenda Constitucional 16,
analisando-as. Imediatamente após, aprecia-se os argumentos políticos e
jurídicos favoráveis e contrários à reeleição. Por derradeiro, apresentam-se e
comentam-se as críticas de Tocqueville em relação à legitimidade do instituto.
1 A recente inclusão da reeleição no Sistema Eleitoral brasileiro
A Constituição da
República Federativa do Brasil (CRFB) não previa originalmente a possibilidade
de Chefes do Poder Executivo pleitearem a recondução para o mesmo cargo no
mandato subseqüente.
O texto promulgado
em 05 de outubro de 1998 reputava expressamente inelegíveis [03] os
mandatários de posições no executivo que pretendessem buscar se eleger para o
mesmo cargo na eleição imediatamente seguinte a que lhe assegurou o primeiro
mandato.
Destarte, o
parágrafo 5º, do artigo 14 [04], da CRFB, vedava expressamente a
reeleição [05] para Presidente da República, Governadores de Estado
e do Distrito Federal, e Prefeitos. Consoante a normatização
constitucional-eleitoral originária, nem mesmo as pessoas que houvessem
sucedido ou substituído o Chefe do Poder Executivo inicialmente eleito seriam
elegíveis para a gestão imediatamente posterior.
Contudo, através
da Emenda Constitucional número 16 [06], de 04 de junho de 1997,
aprovada pelo Congresso Nacional no exercício do poder constituinte derivado
[07], foi estabelecido o instituto da reeleição no ordenamento jurídico-eleitoral
brasileiro. Logo, a CRFB passou a admitir a possibilidade de chefes de Poder
Executivo disputarem a reeleição para o mandato seguinte.
Conforme o texto
constitucional, a reeleição é condicionada ao processo eleitoral imediatamente
subseqüente ao primeiro mandato. É possível, portanto, tão somente uma vez. De
outro modo, o instituto da reeleição é aplicável exclusivamente para a busca
por um novo mandato no mesmo cargo e, como já discorrido, para o período
imediatamente seguinte à primeira gestão.
Na eventualidade
de chefe do Poder Executivo pretender disputar na eleição ulterior a que lhe
conferiu o mandato em exercício cargo diverso do ocupado, só poderá fazê-lo
renunciando ao mandato nos seis meses anteriores ao pleito, sob pena de inelegibilidade.
Desse modo, a eleição de mandatários executivos para cargos distintos do
ocupado continuam a ser regradas pelo parágrafo 6º, do artigo 14 [08],
da CRFB.
A inclusão da
Emenda Constitucional 16 no ordenamento constitucional suscitou debate jurídico
acerca da necessidade de desincompatibilização de chefe do Poder Executivo para
disputar o processo reeletivo.
Isso porque, pelo
disposto no parágrafo 6º, do artigo 14, da Carta Política, há a necessidade de
renúncia do mandatário executivo para pleitear eleitoralmente cargo diverso do
exercido. Já o parágrafo 5º, do mesmo dispositivo constitucional, não prevê
qualquer restrição à reeleição de Presidente da República, Governadores de
Estado e do Distrito Federal, e Prefeitos, para o mesmo cargo na eleição
imediatamente seguinte a que lhes conferiu o mandato originário. A nova redação
conferida ao parágrafo 5º, do artigo 14, pela Emenda Constitucional 16 gerou,
assim, discussão jurídica.
Corrente
doutrinária liderada por Celso Antônio Bandeira de Mello, propugnava a
obrigação de desincompatibilização [09] do chefe do Executivo nos
seis meses anteriores ao pleito eleitoral em que se buscasse a reeleição, uma
vez que, diante da omissão do texto constitucional acerca da temática, o novo
dispositivo deveria ser interpretado de forma sistêmica com todo o conteúdo do
Capítulo IV da CRFB e também sob a luz do princípio da isonomia entre os
candidatos.
O texto novo foi
silente quanto a isso [desincompatibilização]. Sua omissão, como é claro, não
quer dizer que, além de lhe permitir reeleição, haja introduzido,
implicitamente, outra inovação: a de abolir o princípio de que candidatos devem
disputar eleições em igualdade de condições. [10]
De modo distinto,
corrente liderada por Ives Gandra da Silva Martins, defendia a desnecessidade
de desincompatibilização nos seis meses anteriores à disputa eleitoral de
chefes de Poder Executivo candidatos à reeleição. Três eram os argumentos
preponderantes. O primeiro no sentido de que o parágrafo 6º, do artigo 14, da
CRFB, só exige o afastamento do mandatário para concorrer a cargo diverso do
ocupado, e não para a reeleição ao mesmo.
O segundo deles é
que a emenda número 16/97 não impôs a renúncia ao cargo exercido, com o que não
se pode acrescentar ao texto constitucional disposição que dele não consta.
O terceiro deles é
que não fere o princípio da isonomia concorrer, no exercício de suas funções,
em relação àqueles que o fazem sem estar no poder. Nesse caso, o princípio da
igualdade também estaria ferido por deputados e senadores, que concorrem, no
exercício de suas funções, em relação àqueles que pretendem ser guindados pela
primeira vez, às Casas Legislativas. [11]
A divergência
interpretativa foi dirimida pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento
da Ação Direta de Inconstitucionalidade número 1.805, através da qual a Corte
Constitucional se posicionou no sentido de que, por não se tratar de cláusula
de inelegibilidade, é incabível a exigência de desincompatibilização do mandato
para a disputa eleitoral.
Não se tratando,
no § 5º do art. 14 da Constituição, na redação dada pela Emenda Constitucional
nº 16/1997, de caso de inelegibilidade, mas, sim, de hipótese em que se
estipula ser possível a elegibilidade dos Chefes dos Poderes Executivos,
federal, estadual, distrital, municipal e dos que os hajam sucedido ou
substituído no curso dos mandatos, para o mesmo cargo, para um período
subseqüente, não cabe exigir-lhes desincompatibilização para concorrer ao
segundo mandato, assim constitucionalmente autorizado. [13]
Destarte, a partir
do processo eleitoral de 1998, Presidentes da República, Governadores de Estado
e do Distrito Federal, e os respectivos Vices, foram autorizados a buscar a
reeleição para os mesmos cargos em pleno exercício das funções a eles conferidas
na eleição imediatamente anterior. Outrossim, a partir das eleições de 2000,
Prefeitos e Vices passaram a exercer o mesmo direito.
Traçado o sucinto
panorama jurídico acerca da recente inclusão do instituto da reeleição no
Sistema Eleitoral brasileiro, passar-se-á à análise de dados referentes ao
processo reeletivo no país.
2 Números da reeleição no país
Desde a
promulgação da Emenda Constitucional 16, autorizadora da reeleição para chefes
do Poder Executivo, cinco disputas eleitorais ocorreram: três eleições em nível
federal e estadual (1998, 2002 e 2006) e duas de âmbito municipal (2002 e
2004).
Os resultados
eleitorais apontam para a constatação de que nas eleições envolvendo candidatos
em busca de um novo mandato para o mesmo cargo, disputando o pleito no
exercício da função, o índice de renovação dos governantes é baixo.
Nas eleições
presidenciais de 1998 e 2006, os então chefes do Poder Executivo federal
disputaram a reeleição. Ambos foram vencedores. Destarte, verifica-se um índice
de 100% de êxito de presidentes-candidatos à reeleição.
Em relação às
eleições estaduais, o índice de vitória de governadores-candidatos também é
expressivo e crescente. Em 1998, 21 chefes de Poder Executivo estadual
disputaram a reeleição. 14 deles se consagraram vitoriosos, ou seja, 66,6%.
Quatro anos mais
tarde o índice de governadores-candidatos reeleitos aumentou. Quatorze
mandatários disputaram a eleição buscando se manter à frente da gestão pública
estadual. 10 conquistaram a vitória nas urnas: 71,4% do total.
Por derradeiro, em
2006, o percentual de permanência de governadores nos cargos por mais quatro
anos cresceu novamente. Naquela oportunidade, 19 chefes de Executivo disputaram
a eleição visando a um novo mandato. Quatorze obtiveram sucesso eleitoral, o
que representa um índice de 73,7% da totalidade.
Os dados estão
sistematizados na seguinte tabela.
Tabela 01 Índice de
governadores reeleitos |
|||
Ano |
Governadores-candidatos |
Reeleitos |
Percentual |
1998 |
21 |
14 |
66,6% |
2002 |
14 |
10 |
71,4% |
2006 |
19 |
14 |
73,7% |
Fonte: Consultoria
Legislativa da Câmara dos Deputados [14]
Nas eleições
municipais o índice de permanência nos cargos também é alto e,
interessantemente, apresenta próxima relação com os patamares registrados nas
disputas estaduais.
Considerando-se os
chefes de Executivo municipal de capitais brasileiras, em 2000, 23 pretenderam
permanecer mais uma gestão à frente das respectivas prefeituras. Dezesseis
deles obtiveram vitória nas eleições municipais, ou seja, 69,5% do total.
Quatro anos
depois, 11 prefeitos de capitais se candidataram ao mesmo cargo, sendo que 8
conquistaram a reeleição. Logo, o índice de reeleição verificado foi de 72,7%.
Sistematizando os
números, chega-se à seguinte tabela.
Tabela 02 Índice de
prefeitos de capitais reeleitos |
|||
Ano |
Prefeitos-candidatos |
Reeleitos |
Percentual |
2000 |
23 |
16 |
69,5% |
2004 |
11 |
8 |
72,7% |
Fonte: Consultoria
Legislativa da Câmara dos Deputados
Conforme já se
discorreu alhures, importante salientar a similitude dos índices de reeleição
de prefeitos de capitais e de governadores. Senão, veja-se. Em 1998, 66,6% dos
chefes de Executivo estadual que se candidataram foram reeleitos. Dois anos
mais tarde, o índice de Prefeitos reeleitos foi de 69,5%.
Em 2002, 71,4% dos
governadores-candidatos venceram as eleições. Novamente dois anos depois, 72,7%
dos chefes de Executivo municipal candidatos conquistaram um segundo mandato.
Por fim, em 2006, o índice de reeleição dos Governadores foi de 73,7%.
Baseando-se
igualmente nos números verificados nos processos eleitorais pós-reeleição,
percebe-se que o índice de mandatários-reeleitos é crescente, conforme se
extrai da tabela subseqüente.
Tabela 03 Índice de
mandatários-reeleitos |
|||
Ano |
Mandatários-candidatos |
Reeleitos |
Percentual |
1998 |
21 |
14 |
66,6% |
2000 |
23 |
16 |
69,5% |
2002 |
14 |
10 |
71,4% |
2004 |
11 |
8 |
72,7% |
2006 |
19 |
14 |
73,7% |
Observação:
computou-se o número de Governadores e Prefeitos de capitais reeleitos
Fonte: Consultoria
Legislativa da Câmara dos Deputados
Diante dos números
da reeleição no país, anteriormente apresentados, três considerações tidas com
base nos dados estatísticos são possíveis.
a) É reduzido o
índice de renovação nas eleições em que o chefe de Poder Executivo disputa a
reeleição, demonstrando-se que o mandatário-candidato disputa o pleito em
condição de favoritismo frente aos demais concorrentes.
b) Quer se trate
de eleição estadual, quer se trate de pleito municipal, o índice de reeleição é
semelhante. Tal constatação reforça o raciocínio anterior, de que nas disputas
envolvendo um candidato no exercício do cargo que busque a reeleição, a tendência
é de que esse dispute o pleito em vantagem de condições sobre os demais
pleiteantes.
c) O índice de
reeleição de mandatários-candidatos é crescente.
Diante da análise
dos números e dados estatísticos e partindo-se das considerações anteriores,
ousa-se afirmar, através de uma análise empírica [15], que o
eleitorado brasileiro é tendente a votar em candidatos que já estejam no
exercício do mandato. Também por isso, mas não exclusivamente, os
mandatários-candidatos disputam o pleito eleitoral com vantagens de condições
sobre os demais concorrentes.
Esse, aliás, é o
mote dos argumentos favoráveis e contrários à reeleição. Apreciar-se-á a
temática a seguir.
3 Argumentos pró e contra a reeleição
A discussão a
respeito da legitimidade político-jurídica [16] do instituto da
reeleição versa, preponderantemente, sobre a correlação entre a possibilidade
de disputar um mesmo cargo eletivo executivo para o qual já se foi eleito em
uma eleição imediatamente anterior, em pleno exercício das funções, e o
princípio da isonomia, o qual preconiza a igualdade de condições entre as
candidaturas postas.
Os posicionamentos
favoráveis manifestam o entendimento de que a possibilidade de disputar a
reeleição no exercício do cargo não é incompatível com o princípio eleitoral da
isonomia, conforme expõe Celso Bastos.
O fato de estar no
exercício de funções executivas não desequilibra a igualdade que deve reinar
entre os candidatos, porque a recandidatura não é exclusivamente fonte de
vantagens, mas sem dúvida alguma, é raiz de não poucos desgastes perante a
opinião pública. [17]
Ainda que o
efetivo exercício de cargo público, notadamente de feição executiva, possa ser
fonte de desgastes, a exposição social e pública inerente e natural de funções
dessa natureza, por si só, é expressiva o bastante para o desequilíbrio da
disputa eleitoral. Nesse sentido acena Celso Antônio Bandeira de Mello.
Essa exposição à
mídia, sobretudo em país subdesenvolvido, onde o simples soar de um nome como
"conhecido" é "handicap" eleitoral – como comprovam as
pesquisas – representa ponderável vantagem, que, desequilibraria a disputa,
sobretudo no caso do presidente, dada a respeitabilidade e o temor reverencial
que o cargo (quase divinizado em países atrasados politicamente) inspira na
população. [18]
Outro problema
destacado pela corrente tendente à vedação de processos reeletivos é a
utilização de recursos públicos [19] para a consecução de objetivos
eleitorais. É o que aponta Brasílio Sallum Júnior ao constatar a fragilidade do
controle da utilização do que designa "máquina" governamental.
[...] mesmo quando
não tinham direito à reeleição, prefeitos, governadores e presidente usavam os
instrumentos de poder de que dispunham para favorecer seus favoritos à
sucessão. Convenhamos, no entanto, que a tentação e a facilidade em usá-lo em
proveito próprio são muito maiores. [20]
Igualmente em
relação a essa crítica, Celso Antônio Bandeira de Mello [21] reitera
que, ainda que o mandatário propriamente não empregue a estrutura governamental
em favor de seu projeto político-eleitoral, seria uma tarefa dificílima conter
e controlar seus subordinados para que também se abstivessem dessa prática,
mesmo porquê, como se sabe, os chefes de Poder Executivo têm a prerrogativa de
admitir centenas ou milhares (dependendo do caso e da esfera de Poder) de
profissionais em cargos de confiança [22].
A crítica à
reeleição fundada na possibilidade de utilização de recursos públicos em favor
do projeto eleitoral é relativizada pela linha doutrinária defensora do
instituto. Os argumentos predominantes versam sobre o proeminente controle
político do uso da "máquina" administrativa em favor do
mandatário-candidato, conforme destaca Miguel Reale Júnior.
[...] há formas e
modos de controle do uso do poder político no processo eleitoral, mormente pela
denúncia pelos opositores de qualquer prática abusiva a ser rejeitada pelo
eleitorado, cujo senso de cidadania cresce a cada passo. [23]
Entretanto, há até
mesmo defensores do instituto da reeleição que reconhecem ser possível utilizar
a estrutura administrativa pública para fins reeleitorais, como pondera Fábio
Wanderley Reis.
Realmente existe
perigo no usa da máquina e ele se intensificará se viermos a ter reeleição. Mas
o uso da máquina é algo que já ocorre [...] independentemente de reeleição, e
[com ela] só se estaria intensificando o grau em que esse problema se
colocaria. [24]
Outro argumento
discorrido pelos defensores da reeleição a relativizar a possibilidade de
aproveitamento da administração pública pelos candidatos no exercício do cargo
é a preponderância da soberana vontade do eleitor na escolha de seus
governantes. Nesse sentido preleciona Ives Gandra da Silva Martins.
O argumento
contrário [à reeleição], de que o governo tem mais condições de fazer campanha
que a oposição, tornando desigual o pleito, embora seja ponderável, não é capaz
de afastar este outro, de que o eleitor soberano deve saber escolher, entre os
diversos candidatos, aquele que é o melhor e, se não souber escolher, é porque
a democracia em seu país é imatura, mas nem por isso deve ser eliminada.
[25]
Outro ponto de
discordância entre os que apóiam e os que rejeitam o processo reeletivo se
funda na idéia de continuidade da boa gestão administrativa, considerada essencial
para os defensores do instituto. Nesse aspecto, Miguel Reale Júnior identifica
como "fundamento da reeleição, [...] primacialmente, a continuidade
administrativa [...] a pretensão de proteger a continuidade da administração,
da boa administração a ser mantida [...]" [26].
A posição é
contestada por Brasilio Sallum Júnior, segundo quem a boa gestão administrativa
é fruto da gerência coletiva de um grupo político, sendo, pois "mais
democrático e republicano premiar uma boa administração elegendo o novo candidato
do partido que a vem exercendo do que personalizar em um só homem as virtudes
do bom governo". E emenda advertindo que "reeleger um bom governante
não é garantia de continuidade da boa administração" [27].
Por óbvio, a
complexidade política, sociológica e jurídica do tema revela outros argumentos
favoráveis e contrários ao instituto da reeleição.
Identifica-se,
sintética e concentradamente, como elementos pró-reeleição: a) preponderância
da vontade popular através do sufrágio, caracterizando-se como um estatuto
democrático; b) continuidade administrativa; c) inapropriação de um mandato de
quatro anos para o planejamento e gestão de políticas públicas de longo prazo.
Ao reverso,
fundam-se como considerações contrárias ao processo reeletivo: a) ofensa ao
princípio da isonomia e da igualdade de condições entre as candidaturas; b)
(concreta) possibilidade de emprego de recursos da administração pública para a
consecução do objetivo político-eleitoral; c) inibição à renovação das
lideranças político-partidárias e governamentais; d) ruptura com a tradição
republicana brasileira; e) personificação na pessoa do mandatário das
qualidades da gestão de todo um grupo político; f) superexposição de chefes do
Executivo na mídia, ampliando-se sobremaneira a vantagem do candidato no
exercício do mandato em relação aos demais postulantes.
Embora no Brasil
haja aparente recenticidade da discussão acerca da legitimidade e da
conveniência político-jurídica do instituto da reeleição para chefes de Poder
Executivo, as manifestações contrárias ao processo reeletivo remontam ao século
XIX e foram formuladas pelo francês Aléxis de Tocqueville, como se destacará na
seqüência.
4 A reeleição no pensamento de Tocqueville
Aléxis Charles
Henri Clerel de Tocqueville [28] foi um pensador e entusiasta da
democracia. Em 1831, aos 26 anos, embarcou para os Estados Unidos sob o
pretexto de analisar o sistema penitenciário estadunidense. Sua maior
motivação, no entanto, parece ter sido a de estudar o modelo democrático
praticado naquele país.
Dessa observação,
e das reflexões dela decorrentes, foi publicado em 1835 o livro "A
Democracia na América". Tocqueville tinha à época 30 anos. O conteúdo e o
sucesso da obra permitiram-no seis anos mais tarde integrar a Academia
Francesa.
Tocqueville, além
de escritor e filósofo, teve destacada atuação política. Em 1848 foi eleito
deputado para Assembléia Nacional francesa. No ano seguinte, exerceu o cargo de
Ministro das Relações Exteriores da França.
Na avaliação de
Tocqueville o processo reeletivo corrompe a visão estratégica do governante, o
qual passa a curvar-se ao desejo imediatista da maioria, sem acautelar-se
através das necessárias ponderações. Muitas vezes o anseio imediato de um corpo
social não corresponde às aspirações de longo prazo da Sociedade. Cabe ao
governante responsável, independente do compromisso eleitoral com a eleição
seguinte, zelar pelo futuro da Sociedade e dos seus concidadãos.
Muito antes do
momento fixado, a eleição torna-se o maior e, por assim dizer, o único evento
que preocupa os espíritos. [...] o presidente encontra-se absorvido na tarefa
de defender-se. Não governa mais nos interesses do Estado, mas no de sua
própria reeleição: prosterna-se diante da maioria e, freqüentemente, em lugar
de resistir-lhe às paixões, como o dever o obrigaria, antecipa-se a seus
caprichos. [29] [30]
Tocqueville é
incisivo ao antever a possibilidade de crises, corrupção e emprego de estrutura
e bens públicos em favor da recandidatura do mandatário.
A intriga e a
corrupção são os vícios naturais dos governos eleitos. Mas quando o chefe de
Estado pode ser reeleito, esses vícios estendem-se indefinidamente e
comprometem a própria existência do país. Quando um simples candidato quer
vencer pela intriga, suas manobras só podem exercer-se em espaço restrito.
Quando, ao contrário, o chefe de Estado entra também na disputa, usa em seu
próprio proveito a força do governo. No primeiro caso, é um homem com seus
parcos meios; no segundo, é o próprio Estado, com seus imensos recursos, que
intriga e corrompe. [31]
Igualmente atual é
a observação do pensador francês acerca da desvirtuação da natureza de cargos
públicos, muitos dos quais preenchidos a partir de critérios de interesse
privado (político-eleitoral e pessoal do governante) em detrimento ao espírito
público. Tão mais grave é constatar, ademais, até mesmo a edição de leis
revestidas do mesmo propósito.
Se o representante
do Poder Executivo desce à liça, os cuidados do governo tornam-se para ele
interesse secundário; o interesse principal é o de sua eleição. As negociações,
como as leis, só são para ele combinações eleitorais; os cargos tornam-se
recompensa por serviços prestado, não à nação, mas ao seu chefe. [32]
[33]
Em decorrência da
ânsia pela reeleição as políticas e medidas governamentais são gestadas a
partir de uma perspectiva de curto prazo, planejadas e executadas tendo como
foco o processo eleitoral, desprezando-se ou ignorando-se muitas vezes os
efeitos e as conseqüências em longo prazo. Destarte, os interesses maiores da
Sociedade passam a ser subordinados ao maior interesse do governante: a
reeleição.
É impossível
considerar-se a conduta ordinária dos negócios [da nação] sem perceber que o
desejo de ser reeleito domina o pensamento do presidente; que toda a política
de sua administração tende para isso; que suas mínimas providências são
subordinadas a esse objetivo; que, à medida que se aproxima o momento da crise,
o interesse individual substitui, em seu espírito, o interesse geral. [34]
Conforme se
vislumbra das textuais manifestações do pensamento de Tocqueville,
reputa-se-lhe, quiçá, como o maior crítico da reeleição na literatura política
clássica. É, como se observa, formulador de contundentes e fundadas
manifestações contrárias ao processo reeletivo.
Há de se
registrar, por derradeiro, o fato de suas considerações serem dotadas de
admirável atualidade. Cada frase retratadora de seu pensamento acerca da
reeleição parece ter sido escrita a partir da observação dos processos
eleitorais realizados contemporaneamente, constatando-se que muitas vezes a
História se repete. Deve-se, pois, conhecê-la, de modo a entender o passado
para compreender o presente e agir propositivamente em relação ao futuro, uma
vez que as suas bases são alicerçadas nos dias atuais. A construção do futuro inicia
no presente e depende do efetivo agir de cada cidadão. [35]
Considerações Finais
Ainda que haja a
concreta possibilidade de se repetir o que já foi dito, reitera-se o caractere
da atualidade, marca distintiva do pensamento de Tocqueville acerca do
instituto da reeleição. As manifestações expressas em sua obra poderiam ser
perfeitamente enquadrada nas crônicas e análises políticas a respeito dos
processos eleitorais observados nos recentes anos. Mesmo tendo sido publicada
em 1835 na França, descreve com fidedignidade o ambiente governamental e a
postura do mandatário quando a busca pela reeleição pauta a ação política e
administrativa de um governo, ao passo que nessas situações o interesse
particular-eleitoral sobrepõe-se ao compromisso público de gestão visando às
próximas gerações.
Transpassados
cinco pleitos eleitorais sob a égide do instituto da reeleição, aponta-se a
premente necessidade de revisão da autorização constitucional para que
mandatários executivos possam se recandidatar ao mesmo cargo em pleno exercício
das funções.
Diante dos números
verificados no país nas eleições realizadas entre 1998 e 2006, constatou-se de
que é reduzidíssimo o índice de renovação de lideranças político-partidárias e
governamentais, uma vez que o candidato titular de mandato executivo disputa em
vantagem de condições sobre os demais pleiteantes.
A simples
possibilidade constitucional de recandidatura é o bastante para inibir o
surgimento de novos líderes políticos, tão necessários ao desenvolvimento da
nação e à manutenção das instituições democráticas, na medida em que o poder do
cargo, sobretudo o de nomear correligionários, alastra a autoridade do
governante sobre o partido, tornando-o o desejado candidato natural à própria
sucessão.
Os dados
estatísticos atestam os crescentes índices de reeleição de
mandatários-candidatos. Constata-se, pois, a superioridade eleitoral que o
chefe de Executivo exerce sobre os demais concorrentes, aniquilando o princípio
da igualdade entre os candidatos, elementar em um Estado Democrático e
Constitucional de Direito.
Por si só, a
exposição e a projeção natural que o exercício do cargo proporciona é
suficiente para desequilibrar impetuosamente a disputa eleitoral. Sobretudo em
um país no qual a aparição na mídia celebriza instantaneamente o sujeito,
através de um processo de "divinização" imediato e irrefletido.
É certo que o
exercício do cargo impõe ao gestor o ônus das críticas, e a superexposição
midiática nem sempre é positiva. Ao reverso, no mais das vezes é negativa.
Contudo, sabe-se que a grande massa de eleitores não avalia criticamente o
conteúdo das aparições do administrador público-candidato nos meios de
comunicação.
A favor da
reeleição se estabelecem proposições no sentido de que o instituto permite a
continuidade administrativa e o planejamento e gestão de políticas públicas de
longo prazo.
Em relação ao
primeiro argumento, pondera-se que o titular do mandato executivo não é um
gestor isolado. Governa tendo como base administrativa um grupo político e um
corpo de servidores. O êxito administrativo é, assim, obra de toda uma
coletividade de lideranças. Logo, a continuidade de uma distintiva
administração é possível, independentemente da reeleição do titular. Podem-se
eleger outras e novas lideranças de um mesmo grupo responsável por uma gestão
reconhecida, acrescentando-se a isso, o entusiasmo, a energia e as renovadas
idéias próprias de um mandatário de primeira gestão.
Quanto à segunda
ponderação, acerca da visão de longo prazo permitida pela reeleição, invoca-se
o pensamento de Tocqueville. O chefe de Executivo e seu grupo político, diante
da possibilidade da reeleição, envolvem-se tão profundamente com o projeto
eleitoral, ainda que instintivamente, e, assim, mesmo inconscientemente, que a
visão de governo tem como marco delimitador a próxima eleição. Raramente há
projetos ou propostas de longo prazo. Medidas oportunas, e mesmo as
necessárias, se impopulares, são de pronto rejeitadas. O foco é a reeleição.
Destarte, a reeleição, em regra, impede gestões visando às novas gerações.
A favor da
reeleição, emprega-se a consideração fatal de que é um instituto democrático,
haja vista a delegação ao eleitor da decisão sobre manter ou não determinado
mandatário no poder. Todavia, conforme já se discorreu, não é invulgar o
eleitor votar com a vontade influenciada pela superexposição natural e inerente
aos cargos executivos. Os índices de reeleição demonstram a preferência do
eleitorado em relação aos candidatos que lhe são mais conhecidos, e, evidentemente,
os mandatários encabeçam esse "ranking".
Material e efetivamente democrático é assegurar a lisura do processo eleitoral,
e, especialmente, a igualdade de condições e de oportunidades entre os
candidatos, o que é pouco provável em um processo eleitoral em que o chefe do
Poder Executivo disputa a eleição em pleno exercício do cargo (assim como seus
subordinados), e comandando toda a estrutura administrativa pública de que
dispõe.
A todas essas
razões, acresce-se a imensa e concreta possibilidade de o mandatário empregar a
"máquina" governamental para a consecução de um projeto eleitoral
pessoal em detrimento a um projeto de nação. Não que o proceda dolosamente (em
que pese se saber que em muitos casos assim o é), mas por vezes instintivamente
e mesmo inconscientemente. E ainda que o titular-candidato pretenda a abnegação
dessas práticas, não há como efetivamente exigi-lo de seus subordinados, também
embrenhados no propósito de reeleger o candidato-mandatário-nomeador.
Destarte, pela
lisura e igualdade de oportunidades entre os candidatos nos processos
eleitorais, pelo voto livre e desembaraçado das influências da
"divinização" e celebrização midiática instantânea, acrítica e
irrefletida, pela abolição do emprego da "máquina" pública em favor
de um projeto reeletivo, por uma administração pública comprometida com
projetos de longo prazo, objetivando as próximas gerações, e não tendo como
marco fatal as próximas eleições, é que se opina pela ilegitimidade
político-jurídica do instituto da reeleição para cargos executivos.
Referência das fontes citadas
BITTAR, Rodrigo;
Agência Câmara. Congresso analisa PECs que acabam com a reeleição. Jornal da Câmara, Brasília, 02 jan.
2007. Política. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/internet/jornalcamara/>. Acesso em: 13 jan.
2007.
BRASIL.
Constituição da República Federativa do Brasil. Texto consolidado até a Emenda
Constitucional nº 16 de 04 de junho de 1997. Senado Federal. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/const/>.
Acesso em: 13 jan. 2007.
BRASIL.
Constituição da República Federativa do Brasil. Texto promulgado em 05 de
outubro de 1988. Senado Federal.
Disponível em: <http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/const/>.
Acesso em: 13 jan. 2007.
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Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.805-MC.
Relator: Ministro Néri da Silveira. A
Constituição e o Supremo. Publicada no Diário da Justiça de 14 nov.
2003. Disponível em:
<http://www.stf.gov.br/legislacao/constituicao/pesquisa>. Acesso em: 13
jan. 2007.
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Profeta ou observador racional? Tocqueville, dois séculos depois. O Estado de São Paulo, São Paulo, 31
jul. 2005. Caderno 2 / Cultura, p. 8.
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Gandra da Silva. Aspectos jurídicos da reeleição presidencial. Folha de São Paulo, São Paulo, 08
jul. 1998. Caderno 1, p. 3.
MELLO, Celso
Antônio Bandeira de. A Constituição estabelece: FHC é inelegível. Folha de São Paulo, São Paulo, 07
jul. 1998. Caderno 1, p. 3.
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Ferreira de. Fundamentos da Política
Jurídica. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1994.
PASOLD, Cesar Luiz. Prática da
Pesquisa Jurídica: idéias e ferramentas úteis para o pesquisador do Direito. 9 ed.
Florianópolis: OAB/SC Editora; OAB Editora, 2005.
REALE JÚNIOR,
Miguel. Reeleição no exercício do cargo. Folha
de São Paulo, São Paulo, 02 fev. 1997 . Caderno 1, p. 3.
REIS, Wanderley
Fábio. Cientistas Políticos acham reeleição casuísmo. Gazeta do Povo, Curitiba, 12 jan. 1997. p. 40. Entrevista
concedida a Teodomiro Braga.
SALLUM JÚNIOR,
Brasílio. Fim da reeleição restaura a tradição republicana. Gazeta Mercantil, São Paulo, 19 jun.
2006. Caderno A, p. 3.
SILVA, De Plácido
e. Vocabulário Jurídico. 11ª
ed. Rio de Janeiro: Forense, 1991, v 4.
SILVA, José Afonso
da. Curso de Direito Constitucional
Positivo. 9 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1993.
TOCQUEVILLE, Aléxis de. A Democracia na América. Tradução de J. G. Albuquerque. São Paulo: Abril,
1985.
TOCQUEVILLE, Aléxis de. Igualdade Social e Liberdade Política. Tradução de Cícero Araújo. São Paulo:
Editora Nermann, 1988.
Notas
01 Levantamento
realizado pelo autor no Portal da Câmara dos Deputados, no espaço destinado à
consulta de projetos de lei e outras proposições. Na Câmara há ainda outras 14
propostas alternativas à reeleição, como as que prevêem a necessidade de
renúncia, licença ou desincompatibilização do detentor do mandato para
redisputar o cargo In:
<http://www2.camara.gov.br/internet/proposicoes>. Acesso em 08 jan. 2007.
02 Consulta
igualmente realizada pelo autor, no Portal do Senado da República. Como na
Câmara, há no Senado duas propostas alternativas à reeleição nos moldes em que
é permitida hoje. In: <http://www6.senado.gov.br/pesquisa>. Acesso em 08 jan.
2007.
03 Adota-se para a
categoria o conceito operacional de José Afonso da Silva, para quem
inelegibilidade "revela impedimento à capacidade eleitoral passiva
(direito de ser votado). Obsta, pois, a elegibilidade." In: SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo.
9 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1993, p. 339.
04 Art. 14,
§ 5º São inelegíveis para os mesmos cargos, no período subseqüente, o
Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os
Prefeitos e quem os houver sucedido ou substituído nos seis meses anteriores ao
pleito. In: BRASIL.
Constituição da República Federativa do Brasil. Texto promulgado em 05 de
outubro de 1988. Senado Federal.
Disponível em: <http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/const/>.
Acesso em: 13 jan. 2007.
05 Adota-se para a
categoria o conceito operacional de De Plácido e Silva, segundo quem reeleição
significa "a nova eleição
da pessoa para o cargo ou função eletiva, que vinha exercendo",
caracterizando-se, pois, pela "eleição em que se reelege candidato já
anteriormente eleito para o mesmo mandato ou delegação." In: SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. 11 ed. Rio de
Janeiro: Forense, 1991, p. 60. v. 4.
06 Art. 14,
§ 5º O Presidente da República, os Governadores de Estado e do
Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido ou substituído no
curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subseqüente. In: BRASIL. Constituição da República
Federativa do Brasil. Texto consolidado até a Emenda Constitucional nº 16 de 04
de junho de 1997. Senado Federal.
Disponível em: <http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/const/>.
Acesso em: 13 jan. 2007.
07 Por poder
constituinte derivado entende-se "a competência atribuída a um dos órgãos
do poder para a modificação constitucional, com vistas a adaptar preceitos da
ordem jurídica a novas realidades fáticas." In: TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 8 ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1991, p. 37.
08 Art. 14,
§ 6º Para concorrerem a outros cargos, o Presidente da República, os
Governadores de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos devem renunciar aos
respectivos mandatos até seis meses antes do pleito. BRASIL. Constituição da
República Federativa do Brasil. Texto consolidado até a Emenda Constitucional
nº 16. Senado Federal.
Disponível em: <http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/const/>.
Acesso em: 13 jan. 2007.
09 Entende-se por
desincompatibilização o necessário afastamento a ser observado por ocupantes de
cargos ou funções públicas que possam gerar condição de inelegibilidade para
mandatos eletivos pleiteados por seus titulares.
10 MELLO, Celso
Antônio Bandeira de. A Constituição estabelece: FHC é inelegível. Folha de São Paulo, São Paulo, 07
jul. 1998. Caderno 1, p. 3.
11 MARTINS, Ives
Gandra da Silva. Aspectos jurídicos da reeleição presidencial. Folha de São Paulo, São Paulo, 08 jul.
1998. Caderno 1, p. 3.
12 BRASIL. Supremo
Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.805-MC.
Relator: Ministro Néri da Silveira. A
Constituição e o Supremo. Publicada no Diário da Justiça de 14 nov.
2003. Disponível em:
<http://www.stf.gov.br/legislacao/constituicao/pesquisa>. Acesso em: 13
jan. 2007.
13 Levantamento
realizado pela servidora e consultora Manuella da Silva Nono, da Consultoria
Legislativa da Câmara dos Deputados. In:
BITTAR, Rodrigo; Agência Câmara. Congresso analisa PECs que acabam com a
reeleição. Jornal da Câmara,
Brasília, 02 jan. 2007. Política. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/internet/jornalcamara/>.
Acesso em: 13 jan. 2007.
14 Assim entendida
como a baseada na experiência, na observação e na prática.
15 A Política
Jurídica, conforme se depreende do escólio do Professor Dr. Osvaldo Ferreira de
Melo, pode ser entendida como a "teorização sobre a conciliação entre a
Política e o Direito, ambos conceitos entendidos num sentido ético-social,
identificados, tanto quanto possível, com a idéia do justo, do correto, do
legitimamente necessário (útil)." In:
MELO, Osvaldo Ferreira de. Fundamentos
da Política Jurídica. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1994,
p. 129.
16 BASTOS, Celso
apud MARTINS, Ives Gandra da Silva. Aspectos jurídicos da reeleição
presidencial. p. 3.
17 MELLO, Celso
Antônio Bandeira de. A Constituição estabelece: FHC é inelegível. p. 3.
18 No sentido do
texto, a expressão é utilizada em sentido lato, abrangendo, pois, estrutura física, humana, financeira
(indiretamente – ou em casos extremos até de forma direta), além dos contatos
decorrentes do exercício de funções públicas, dentre outras práticas. Na
atualidade, por exemplo, os agentes políticos dispõem de modernas estruturas de
telecomunicações e de transportes. Esses equipamentos públicos, na prática, são
utilizados exclusivamente para questões de Estado? Seria inimaginável supor o
emprego de materiais públicos dessas espécies para questões partidárias ou
eleitorais?
19 SALLUM JÚNIOR,
Brasílio. Fim da reeleição restaura a tradição republicana. Gazeta Mercantil, São Paulo, 19 jun.
2006. Caderno A, p. 3.
20 MELLO, Celso
Antônio Bandeira de. A Constituição estabelece: FHC é inelegível. p. 3.
21 Conforme o artigo
37, incisos II e V, da CRFB, são assim considerados os cargos cuja lei os
declare de livre nomeação e exoneração, destinados exclusivamente para as
atribuições de direção, chefia e assessoramento. Representam uma exceção à
regra de que o acesso a cargos públicos deve se dar por concurso público,
consoante dispõe o artigo 37, inciso II, da CRFB.
22 REALE JÚNIOR,
Miguel. Reeleição no exercício do cargo. Folha
de São Paulo, São Paulo, 02 fev. 1997 . Caderno 1, p. 3.
23 REIS, Wanderley
Fábio. Cientistas Políticos acham reeleição casuísmo. Gazeta do Povo, Curitiba, 12 jan. 1997. p. 40. Entrevista
concedida a Teodomiro Braga.
24 MARTINS, Ives
Gandra da Silva. O pesado custo da reeleição. Folha de São Paulo, São Paulo, 27 jan. 1999. Caderno 1, p. 3.
25 REALE JÚNIOR,
Miguel. Reeleição no exercício do cargo.
p. 3.
26 SALLUM JÚNIOR,
Brasílio. Fim da reeleição restaura a tradição republicana. p. 3.
27 Os dados
biográficos a respeito de Tocqueville foram pesquisados em: TOCQUEVILLE, Aléxis
de. Igualdade Social e Liberdade
Política. Tradução de Cícero Araújo. São Paulo: Editora Nermann, 1988,
p. 7-18; LAPOUGE, Gilles. Profeta ou observador racional? Tocqueville, dois
séculos depois. O Estado de São Paulo,
São Paulo, 31 jul. 2005. Caderno 2 / Cultura, p. 8.
28 TOCQUEVILLE,
Aléxis de. A Democracia na América.
Tradução de J. G. Albuquerque. São Paulo: Abril, 1985, p. 210.
29 Mais adiante
Tocqueville explica que o governante não deve se afastar dos governados. Deve,
porém, agir com responsabilidade e solidez, ainda que em um curto prazo
determinada político-governamental pareça impopular. "Não reelegível, o
presidente não seria independente do povo, pois não cessaria de ser responsável
diante dele; mas os favores do povo não lhe seriam tão necessários a ponto que
devesse inclinar-se diante de todas as suas vontades." TOCQUEVILLE, Aléxis de. A Democracia na América. p. 212.
30 TOCQUEVILLE,
Aléxis de. A Democracia na América. p. 211.
31 TOCQUEVILLE,
Aléxis de. A Democracia na América. p. 211.
32 Ainda quanto à
questão, Tocqueville é categórico: "O princípio da reeleição torna,
portanto, a influência corruptora dos governos eleitos mais extensa e perigosa.
Tende a degradar a moral política do povo e substituir o patriotismo pela
habilidade." TOCQUEVILLE, Aléxis de. A Democracia na América. p. 211.
33 TOCQUEVILLE, Aléxis
de. A Democracia na América. p. 211.
34 Nesse sentido,
rica é a reflexão externada pelo Professor Dr. Osvaldo Ferreira de Melo:
"[...] malgrado tantas iniqüidades nos rodeiem, tantas mazelas alimentem o
dia a dia do cotidiano, e embora não sejamos ingênuos para pressupor que as
mudanças necessárias, por seu vulto e complexidade, sejam fácil e rapidamente
conquistáveis, sobrepaira a convicção de que vale a pena colaborar na
iluminação da jornada humana, pelo menos em memória de todos aqueles
pensadores, cientistas, artistas, ou homens comuns que, com seu pensar, suas
descobertas, suas artes e seu trabalho, possibilitaram as nossas experiências
como seres culturais. Em nome deles todos, dizíamos, devemos ajudar na
preparação da casa comum que vai abrigar as futuras gerações." MELO,
Osvaldo Ferreira de. Fundamentos da
Política Jurídica. p. 133.
* Mestrando em Ciência Jurídica pela UNIVALI,
especializando em Ciências Criminais pela Rede LFG, professor de Direito Penal,
advogado criminalista em Blumenau (SC).
Disponível em:
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=10799&p=1
Acesso em: 06 out.
2008.