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A verticalização das
coligações partidárias nas eleições gerais de 2002
Maurício
Gentil Monteiro*
Sumário: 1. Introdução; 2. A fundamentação jurídica da resolução
nº 21.002/2002 do TSE; 3. A regra do art. 16 da Constituição Federal; 4. Do
caráter nacional dos partidos políticos; 5. Do princípio federativo e da
sua necessária extensão à organização partidária e ao processo eleitoral; 6.
Conclusões.
1.
Introdução
Em
26 de fevereiro de 2002, o Tribunal Superior Eleitoral apreciou consulta
formulada pelos Deputados Federais Miro Teixeira, José Roberto Batochio,
Fernando Coruja e Pompeo de Mattos, todos integrantes do PDT – Partido
Democrático Trabalhista (Consulta nº 715 - Classe 5ª - Distrito Federal), para
respondê-la negativamente, emitindo a Resolução nº 21.002, que dispôs:
"Consulta. Coligações.
Os partidos políticos que
ajustarem coligação para eleição de presidente da República não poderão formar
coligações para eleição de governador de estado ou do Distrito Federal,
senador, deputado federal e deputado estadual ou distrital com outros partidos
políticos que tenham, isoladamente ou em aliança diversa, lançado candidato à
eleição presidencial".
Essa
decisão causou enorme celeuma no mundo político nacional, sendo motivo das mais
fortes polêmicas e controvérsias, eis que a interpretação oficial dada pelo TSE
à Lei 9.504/97 divergiu da sistemática de sua aplicação nas eleições gerais de
1998, e, a menos de 8 (oito) meses da data da eleição no primeiro turno,
modificou o processo político de formação de alianças partidárias em todo o
país.
Diversas
foram as críticas inicialmente levantadas contra esse entendimento do TSE,
sendo também diversas as alternativas tentadas para impedir que essa
interpretação prevalecesse no processo eleitoral em curso.
Assim,
já no dia 27 de fevereiro de 2002, um dia após a deliberação tomada pelo TSE e
antes mesmo da sua publicação oficial (15/03/2002), setenta senadores
subscreveram a proposta de emenda à constituição nº 548/2002, que altera a
redação do parágrafo primeiro do art. 17 da Constituição Federal, para deixar
explícito que o partido político pode ajustar coligação na eleição estadual
mesmo com partido político adversário na eleição presidencial, em nome da sua
autonomia interna. No entanto, as indignadas reações contrárias, no meio
político, à resolução 21.002-TSE, não se concretizaram, e a PEC 548/2002 não
obteve no Parlamento a tramitação célere que era inicialmente esperada, de
forma que somente em junho de 2002 foi aprovada em plenário e, no dia 12 de
junho, encaminhada à Câmara dos Deputados, onde atualmente se encontra na
Comissão de Constituição e Justiça para análise prévia.
Outra
alternativa tentada foi a interposição, por diversos partidos políticos, de
Ação Direta de Inconstitucionalidade da mencionada resolução junto ao Supremo
Tribunal Federal (ADIN 2628-3 – PFL; ADIN 2626-7 – PCdoB, PL, PT, PSB e PPS);
porém, o STF, em sessão realizada no dia 18 de abril de 2002, julgou a ação,
para sequer conhecê-la (não adentrou no mérito), contra o voto apenas dos
Ministros Marco Aurélio, Sepúlveda Pertence, Ilmar Galvão e Sidney Sanches.
Assim,
em setembro de 2002, momento em que esse trabalho é escrito, pode-se afirmar
que prevaleceu, pelo menos no âmbito formal, a decisão do TSE, que ficou
conhecida como "verticalização" das coligações partidárias, e o
processo eleitoral em curso observou tal entendimento. Não se tem conhecimento
de nenhum partido político ou coligação que tenha "arriscado"
descumprir os seus termos e aguardar os pedidos de impugnação e decisão final
da justiça eleitoral. (1)
Analisar
a resolução nº 21.002 do Tribunal Superior Eleitoral, sob o ângulo
predominantemente constitucional, é objetivo do presente artigo, que procura
demonstrar – abstraindo eventuais acusações formuladas de que o TSE agiu de
forma a beneficiar determinadas candidaturas e prejudicar outras – que não
foram observados, no caso, diversos princípios fundamentais e regras jurídicas
do ordenamento jurídico-constitucional, a exemplo da organização federativa do
estado brasileiro, da autonomia dos partidos políticos, da regra da
anterioridade das mudanças na legislação eleitoral, dentre outros, como tratado
adiante.
2.
A fundamentação jurídica da resolução nº 21.002/2002 do TSE
A
consulta no contexto da qual foi editada a resolução nº 21.002/2002 do TSE foi
formulada pelos parlamentares referidos nos seguintes termos:
"Pode um determinado
partido político (partido A) celebrar coligação, para eleição de Presidente da
República, com alguns outros partidos (partido B, C e D) e, ao mesmo tempo,
celebrar coligação com terceiros partidos (E, F e G, que também possuem
candidato à Presidência da República) visando à eleição de Governador de Estado
da Federação?".
Tratava-se
de dúvida quanto à correta interpretação do art. 6º, caput, da Lei nº
9.504, de 30 de setembro de 1997 ("É facultado aos partidos políticos,
dentro da mesma circunscrição, celebrar coligações para eleição majoritária,
proporcional, ou para ambas, podendo, neste último caso, formar-se mais de uma
coligação para a eleição proporcional dentre os partidos que integram a
coligação para o pleito majoritário"), que regulamenta o processo
eleitoral, e que já havia sido aplicada às eleições gerais de 1998, sem que, à
época, tivesse havido qualquer questionamento nesse sentido. Naquele pleito
eleitoral, também abrangente de eleições para Presidente e Vice-Presidente da
República (eleições nacionais) e Governador de Estado, Senador da República e
Deputados Federais, Estaduais e Distritais (eleições estaduais), prevaleceu o
entendimento de que não havia qualquer impedimento a que partidos políticos
fossem aliados formalmente nas eleições nacionais e adversários nas eleições
estaduais.
Surgida
a dúvida, valeram-se os consulentes do processo de consulta, que foi apreciada
pelo TSE de forma negativa aos termos dos questionamentos efetuados em tese. Os
principais fundamentos para essa decisão foram os seguintes: a) o caráter
nacional dos partidos políticos, conforme exigência do art. 17, inciso I da
Constituição Federal; b) a consistência política das coligações partidárias,
exigida pela legislação, porque a coligação nacional é paradigma da coligação
estadual, já que, segundo a teoria dos conjuntos, a União inclui os Estados e o
Distrito Federal, e os Estados incluem os Municípios de seu território.
3.A
regra do art. 16 da Constituição Federal
Apesar
de os argumentos acima mencionados também serem passíveis de fortes observações
críticas, como adiante se fará, é importante de logo registrar aquilo que
diversos juristas, políticos dos mais diversos partidos e amplos setores da
imprensa já apontaram: a mencionada decisão do TSE violou flagrantemente a
regra do artigo 16 da Constituição Federal, que dispõe claramente que "A
lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua
publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até 1 (um) ano da data de sua
vigência".
Trata-se
de norma que possui o claro objetivo de garantir segurança jurídica ao processo
político-eleitoral, evitando a ocorrência de casuísmos eleitorais, realizáveis
conjunturalmente por maiorias eventuais em proveito próprio. Assim, as regras
das eleições deverão estar definidas e serem do conhecimento de todos os
envolvidos no processo com antecedência mínima de um ano, para que tenham tempo
suficiente para as necessárias adaptações e preparações políticas, jurídicas,
técnicas e operacionais. A norma do artigo 16 da Carta Magna é verdadeiro
corolário do princípio da segurança jurídica, assegurado como direito
fundamental (artigo 5º, caput), e que se coaduna com a defesa do Estado
Democrático de Direito (artigo 1º, caput) e da soberania popular (artigo
1º, parágrafo único), princípios fundamentais da organização política nacional.
Não
deve valer, aqui, o argumento utilizado em defesa da decisão do TSE no sentido
de que o artigo 16 da Constituição se refere a lei em sentido formal – espécie
jurídica emanada do Poder Legislativo, segundo o processo legislativo
estabelecido na seção VIII do capítulo I do título IV do texto constitucional –
e, portanto, não impede que o TSE exerça sua função de interpretar o texto
legal existente. Mais ainda, que o TSE não modificou as regras do processo
eleitoral, apenas interpretou a regra existente, e que se não o fez
anteriormente foi tão apenas porque não havia sido provocado. E que, ainda, a
decisão tomada pelo TSE foi em tempo oportuno, que não inviabilizou qualquer formação
de coligações partidárias. Nessa linha o voto do Ministro Nelson Jobim:
"Tem-se afirmado que
não se deveria decidir sobre esta questão, porque o processo eleitoral estaria
já em adiantado estágio – que o momento seria inoportuno.
Lembro que as convenções
partidárias para escolha de candidatos e deliberações sobre coligações deverão
somente se realizar no período de 10 a 30 de junho (Lei nº 9.504/97, art. 8º).
Por outro lado, o pedido de
registro de coligações e de candidatos deverá ser encaminhado à Justiça
Eleitoral até 05 de julho (Lei nº 9.504/97).
O momento para apreciar a
questão posta na consulta é exatamente o presente.
Isso porque os partidos
terão a sinalização para suas decisões, por ocasião das convenções de
junho.".
Ora,
no presente caso, a lugar nenhum levam as enormes controvérsias teóricas que
envolvem a exata caracterização da norma jurídica, e se a decisão do TSE teria
ou não cunho normativo, inovador da ordem jurídica ou se apenas teria cunho
interpretativo e orientador de norma já existente. O dado concreto é que a
decisão do TSE operou significativa mudança nas regras do jogo, tal como
compreendidas pelos atores envolvidos no processo, e tal como aplicada nas eleições
gerais de 1998. A lei eleitoral não mudou, continuou a mesma. Logo, o TSE, ao
emitir a resolução objeto de exame – seja ato normativo ou meramente
interpretativo - alterou as regras que até então eram vigentes, a menos de ano
das eleições de 2002, ofendendo a teleologia da norma do artigo 16 da
Constituição Federal.
Esse
aspecto não passou despercebido no julgamento da questão, tendo o Ministro
Sepúlveda Pertence, em seu voto, afirmado que
"Por fim, uma
consideração final de prudência.
A L. 9.504 é de 1997 e já
regeu, portanto, as eleições gerais de 1998.
Nessas, o art. 6º foi
interpretado e aplicado no sentido de desvinculação entre as coligações
federais e as estaduais.
Recordo, a título de
exemplo, que o PSDB e o PT, aos quais filiados os dois candidatos mais votados
para Presidente da República, não obstante, formaram a coligação que elegeu o
Governador do Estado do Acre.
A lei não sofreu alterações.
E a que hoje acaso viesse a ser editada não mais incidiria, no processo
eleitoral do corrente ano, por força do art. 16 da Constituição, inovação
salutar inspirada na preocupação da qualificada estabilidade e lealdade do
devido processo eleitoral: nele a preocupação é especialmente de evitar que se
mudem as regras do jogo que já começou, como era freqüente, com os sucessivos
"casuísmos", no regime autoritário.
A norma constitucional –
malgrado dirigida ao legislador – contém princípio que deve levar a Justiça
Eleitoral a moderar eventuais impulsos de viradas jurisprudenciais súbitas, no
ano eleitoral, acerca de regras legais de densas implicações na estratégia para
o pleito das forças partidárias.".
Nesse
sentido também o voto do Ministro Sálvio de Figueiredo:
"Com efeito, se é certo
que se fazem presentes os pressupostos da consulta hábil e da inegável
competência jurisdicional da Corte, tenho por não menos certo:
Primeiro – que o processo
eleitoral de 2002, a sete meses das eleições, já está efetivamente em curso,
com candidaturas visualizadas nos Estados e no País, presentes diuturnamente na
mídia, nos institutos de pesquisa, no Congresso e na sociedade, com composições
bem adiantadas, algumas delas celebradas e divulgadas,sendo manifesto que o
prejuízo, o tumulto e a surpresa que o referido art. 16 da Constituição busca
evitar, se farão presentes com essa mudança de rumos já no curso da competição,
alterando-lhe as regras,sabido mais que a consulta de que se trata há meses se
encontrava protocolada, somente agora vindo à apreciação e decisão.
Segundo – que o comando do
art. 16 da Constituição, muito mais que uma regra, reflete e expressa um
princípio que, na hierarquia dos valores normativos, segundo a melhor doutrina,
é superior à própria lei, do qual normalmente essa decorre, nasce e frutifica,
o que ganha destaque quando promana da própria Constituição, a lei fundamental
de uma Nação.".
Ao
responder negativamente à consulta formulada e editar a resolução 21.002,
alterando o regramento do processo eleitoral a se realizar em menos de um ano,
o TSE fez aquilo que a Constituição, em seu artigo 16, vedou até mesmo à lei,
em ato que ofendeu o regime democrático e a própria segurança jurídica desejada
pela Carta Política.
4.Do
caráter nacional dos partidos políticos
Um
dos principais fundamentos para o julgamento do TSE foi a norma do artigo 17,
inciso I da Constituição, que prevê o "caráter nacional" dos partidos
políticos como preceito de observância obrigatória para a organização
partidária nacional.
Por
conta desse princípio, as coligações eleitorais entre partidos políticos,
admitida pela legislação infraconstitucional, deveria observar a necessária
congruência, de forma a evitar que partidos políticos adversários na eleição
nacional pudessem ser aliados formalmente (coligados) na eleição estadual.
Assim
o voto do Relator, o Ministro Garcia Vieira:
"Não podemos nos
esquecer de que, como o legislador constitucional exige (art. 17, I), tenham os
partidos políticos caráter nacional, e não estaduais ou municipais e isso
ocorreria se permitíssemos que um partido (A), após celebrar coligação para
eleição de presidente da República com outros partidos (B, C e D) e, ao mesmo
tempo, celebrasse coligação com terceiros partidos (E, F e G) que também
possuem candidatos a presidente da República. É claro que os candidatos a
presidente podem ser diversos e, então, ocorreria o absurdo de termos uma
coligação com diversos candidatos a presidente da República.".
Também
assim o voto do Ministro Nelson Jobim:
"Admitir coligações
estaduais assimétricas com a decisão nacional é se opor ao "CARÁTER
NACIONAL" e à "AÇÃO DE CARÁTER NACIONAL", que a Constituição e a
lei impõem aos partidos.
A condição do "CARÁTER
NACIONAL", tanto da Constituição como da lei, é incompatível com
coligações híbridas, que não respeitem o paradigma nacional.
Esse é o caminho para o
fortalecimento dos partidos, como instrumentos nacionais da democracia
brasileira.
É essa a opção do sistema
legal brasileiro, que luta contra os vícios regionalistas que vêm do início da
República.
A celebração de coligações
assimétricas estaduais vai nessa linha de regionalização das decisões
políticas, que é contrária à exigência constitucional.
Devemos nos curvar ao modelo
constitucional.".
Não
é simples perceber a essência da opinião da maioria dos Ministros do TSE que
sufragaram esse entendimento. O fato de a Constituição Federal prever, em seu
artigo 17, inciso I, o caráter nacional dos partidos políticos, não aponta
necessariamente para a obrigatória reprodução das coligações nacionais nas
eleições estaduais, ou para a vedação de partidos políticos serem adversários
nas eleições nacionais e coligados nas eleições estaduais.
É
que o caráter nacional dos partidos políticos indica apenas princípio de
organização, de estruturação, de molde a impedir a existência de partidos de caráter
tão somente estadual, como em outras épocas da histórica republicana, em que
existiam partidos organizados apenas no estado de São Paulo e outros
organizados apenas no estado de Minas Gerais, sem ramificações em outros
estados-membros da federação brasileira. A norma do artigo 17, inciso I,
determina apenas que "a criação, fusão, incorporação e extinção de
partidos políticos" deve observar, dentre outros preceitos, o necessário
"caráter nacional"; ou seja, não pode um partido político ser criado
com delimitação regional, de forma a existir em apenas um único estado-membro;
não podem dois ou mais partidos políticos se fundirem, criando outro partido
político organizado em apenas um estado-membro; não pode haver incorporação de
partido político por outro de âmbito tão somente estadual.
Ou
seja: o artigo 17, inciso I da Carta Magna apenas determina que os partidos
políticos tenham cunho nacional, e, ao se organizarem, observem o modelo
federativo estatuído para o próprio Estado Brasileiro, e possuam diretório
nacional, diretórios estaduais e diretórios municipais, abrangendo a um só
tempo toda a Nação, não podendo determinado partido político funcionar em
âmbito apenas estadual ou municipal.
Isso
se deve, inclusive, ao princípio federativo estabelecido pela Constituição de
1988, que representa o princípio mais gravemente afetado e vilipendiado pela
decisão do TSE, como se verá no item 5.
Vale
registrar que o próprio TSE caiu em contradição, quando da apreciação de outra
consulta, agora formulada pelo Diretório Nacional do Partido dos Trabalhadores
(Consulta nº 766), em que se decidiu que
"1.O partido político
que não esteja disputando a eleição presidencial poderá participar de
diferentes coligações formadas para as eleições estaduais em cada estado e no
Distrito Federal.
2.Os partidos políticos que
não disputarem a eleição presidencial podem celebrar coligações para disputar
eleições estaduais com partidos que tenham candidato à eleição presidencial ou
não.
3.Os partidos que não
estejam disputando a eleição presidencial poderão celebrar coligações nos
estados e no Distrito Federal com partidos que tenham, isoladamente ou em
coligação, lançado candidato à eleição presidencial.
...". (2)
Ao
entender que partidos políticos que não participem formalmente do processo
eleitoral na esfera federal – ou seja, que não tenha lançado candidato a
Presidente da República e que não esteja participando de nenhuma coligação
federal que tenha lançado candidatura a Presidente da República - possam
livremente estabelecer coligações partidárias nas eleições estaduais, porém
diversas de estado a estado, o TSE liquidou a sua própria concepção de
"caráter nacional" dos partidos políticos, que foi utilizada como
fundamentação para a Resolução nº 21.002, e que, nos termos do voto do Ministro
Nelson Jobim, transcrito acima, estaria a impedir "coligações assimétricas
estaduais" e "coligações híbridas" e a exigir "o
fortalecimento dos partidos, como instrumentos nacionais da democracia
brasileira". É que, dessa forma, o partido político que não participe
formalmente da eleição na esfera federal estará livre para, estado por estado,
estabelecer as coligações as mais diversas, fazendo ruir a defesa da
"coerência partidária" que permeou o polêmico julgamento da consulta
formulada pelos deputados federais do Partido Democrático Trabalhista. (3)
5.
Do princípio federativo e da sua necessária extensão à organização partidária e
ao processo eleitoral
A
decisão do TSE representa uma grave ofensa ao princípio federativo estatuído na
Carta Magna como um princípio fundamental (artigo 1º), valor que norteia
e orienta a interpretação e aplicação das regras constitucionais, e que fornece
coerência e unidade ao ordenamento jurídico-constitucional, no tocante à
organização do Estado Brasileiro.
O
regime federativo, enquanto forma de organização estrutural de Estado,
caracteriza-se por representar a união indissolúvel de coletividades regionais
dotadas de autonomia, que se manifesta em diversos aspectos, dentre os quais o
poder de auto-constituição e auto-organização, a autonomia política e
capacidade legislativa própria, nos termos da Constituição, com auto-governo e
auto-administração e eleição própria dos seus representantes políticos. Todas
as características mencionadas encontram-se acolhidas pelo texto constitucional
(artigos 1º, 18, 25, 29, 32).
Numa
Federação, vislumbra-se a diversidade regional que caracteriza a união
nacional. Num Estado Federal, ao contrário do Estado Unitário, diversas
populações com diferenças sociais, econômicas, culturais, encontram o seu elo
em comum originador da nação, mas preservam as suas diferenças e as suas
peculiaridades regionais.
Numa
Federação, o cidadão é ao mesmo tempo membro da união federativa e da sua
região. No caso da federação brasileira, o cidadão é ao mesmo tempo membro da
união federativa, da região (estado membro) e da cidade (município), e, em cada
uma dessas esferas, insere-se de acordo com as peculiaridades que caracterizam
esses âmbitos de convivência coletiva.
O
regime federativo – criação dos constituintes de Filadélfia e grande
contribuição para o constitucionalismo em seu desiderato de limitação do poder
político – é o mais adequado para a organização de um Estado de dimensões
territoriais continentais, como o Brasil, e que recebeu, em seu processo
histórico de formação, as contribuições das mais diferentes culturas e dos mais
diferentes povos, porque se apresenta como o mais eficaz meio de proporcionar o
desenvolvimento nacional sem olvidar as diferenças regionais.
Assim,
os "vícios regionalistas que vêm do início da República", nas
palavras do Ministro Nelson Jobim, citadas anteriormente, não constituem
propriamente vícios, mas virtudes, que estão presentes na história nacional
antes mesmo da adoção do regime federativo pela Constituição da República de
1891.
Esses
regionalismos estão devidamente recepcionados pelo texto constitucional em
vigor, inclusive projetando-se sobre a organização dos partidos políticos.
Assim, a Constituição Federal de 1988 é a primeira a incluir o Município como
ente federativo – o que é apontado por Paulo Bonavides como inovação mundial
(4) – alargando o seu campo de atribuições e competências, sua autonomia
e sua esfera de intangibilidade, reconhecendo a força da organização política
municipal, a par da estadual e federal.
Assim
é que os processos político-eleitorais que envolvem os entes federativos são
diferenciados e autônomos entre si. O princípio federativo, no que se relaciona
à autonomia política dos seus entes, autonomia que se manifesta também na
capacidade de escolha própria dos seus representantes legislativos e executivos,
projeta-se sobre o processo eleitoral e, por conseguinte, nas estruturas
partidárias e nas coligações entre partidos políticos. Para as eleições
nacionais, os partidos políticos possuem os seus diretórios nacionais, para as
eleições estaduais os diretórios estaduais e para as eleições municipais os
diretórios municipais. São pleitos eleitorais diferenciados, pautados por
diversidades regionais, e que não se confundem necessariamente – o que induz à
inexistência de vinculação jurídica entre eles – embora possam ter zonas de
contato.
Essa
realidade não é desconhecida de membros do Parlamento Brasileiro. Em discurso
proferido no Senado Federal, no dia 28 de fevereiro de 2002, o Senador José
Eduardo Dutra (PT-SE) afirmou:
"Seria ideal, sim, que
tivéssemos alianças nacionais e iguais em todos os Estados, em todo o País.
Aliás, isso seria justificável se tivéssemos eleições para presidente da
República, deputado federal e senador num ano - portanto eleições nacionais; e
aí se poderia estabelecer a necessidade de uma mesma aliança, já que estaríamos
elegendo presidente e a sua bancada, a bancada de aceitação ou não no Congresso
Nacional –, e em outro ano eleições estaduais. Vivemos em uma Federação, e as
relações de poder nos Estados muitas vezes são diferenciadas em relação à União
até porque se existem na própria estrutura de partidos diretórios nacional e
estaduais é porque se reconhece que há especificidades em cada Estado que devem
ser levadas em consideração pelos diversos diretórios.".
Em
aparte, nessa mesma sessão, o Senador Roberto Freire (PPS-PE) endossou essa
concepção:
"A liberdade dos
partidos, a liberdade das forças políticas, a liberdade da sociedade civil fica
manietada por uma decisão de sete juízes que interpretam a lei equivocadamente
porque não há Senador em circunscrição nacional; os Deputados Federais também
são de circunscrição estadual, não há Deputado Federal nacional. As definições
se dão na circunscrição eleitoral que são os Estados. E é isto que a lei
determina: a vinculação, na majoritária, deverá ter coerência com a
proporcional. Não há uma eleição nacional nem para Deputado, nem para Senador,
mas há a dos Estados. Trata-se de uma extrapolação. É evidente que o Tribunal
invadiu uma seara que não era sua. Competência de regular uma eleição ele tem,
mas de criar uma nova norma, uma nova lei, é claro que não tem. Estamos com
dificuldades. O autoritarismo está tão presente que é fácil encontrar na
sociedade aqueles que dizem: "Vamos dar coerência aos partidos".. . O
Brasil não é homogêneo. Não se pode pensar que um Estado industrial, urbano
como São Paulo tem a mesma realidade política de um Estado agrícola do Norte do
País. Forças políticas que lá estão juntas muitas vezes estão separadas num
Estado industrial mais avançado. É normal que isso ocorra. Deve haver
tolerância democrática pelo pluralismo e pela realidade, que é muito mais
complexa do que alguém imaginar que, num esquema, impor de cima para baixo o
que o Brasil tem que pensar é o que está correto. Não! Não seria importante
termos a rebeldia de dizer que não podemos engessar este País, que é muito mais
complexo do que pensa a vã filosofia de sete juízes de um Tribunal qualquer de
Brasília?".
Tais
considerações voltaram a ser formuladas pelo Senador José Eduardo Dutra, em
discurso proferido no Senado Federal, em sessão realizada no dia 12 de março de
2002:
"Essa resolução fere o
princípio federativo. Não se pode dizer que as eleições para a escolha de
Presidente da República, Governadores, Deputados Federais e Senadores se
processam em circunscrição nacional. No nosso entendimento, é um absurdo.
Deputados e Senadores não são eleitos em circunscrição nacional. A única
eleição em que o voto é nacional é o pleito para Presidente da República. Em
todos os outros casos - para Governadores, Deputados Federais, Deputados
Estaduais e Senadores - o voto obedece a uma circunscrição regional, até porque
os Senadores são candidatos em seus respectivos Estados e são eleitos em seus
respectivos Estados. O mesmo vale para os Deputados Federais".
Têm
razão os mencionados parlamentares, e suas opiniões encontram respaldo no texto
constitucional e em interpretações doutrinárias. Paulo Bonavides aponta que a
compreensão comum de que a Câmara dos Deputados representa o povo, e o Senado
Federal, os estados-membros, é incompleta, porque a Câmara dos Deputados também
representa os estados-membros, e nela também se encontram os traços do
princípio federativo:
"Com respeito ao
Brasil, afigura-se-nos que a Câmara dos Deputados em todas as Constituições,
nunca foi exclusivamente a Câmara do povo; foi também, em parte, como
demonstrou Cláudio Pacheco, a Câmara dos Estados. Jamais perdeu, portanto, um
certo traço federativo, gravado em conteúdos essenciais e intangíveis, como vem
a ser o próprio limite mínimo da deputação estadual àquela Casa. Limite
estabelecido pelo Constituinte originário e que nenhum poder constituinte de
segundo grau, a nosso ver, terá legitimidade bastante para remover ou reduzir.
É rodeado de uma garantia federativa qualificada (art. 60, §4º, da
Constituição).
...
São esses os elementos
principais referidos por Cláudio Pacheco:
a) a composição da Câmara é
tão circunscricional como a do Senado, tanto que não se elegem os seus membros
por votação geral;
b) as eleições para a Câmara
não se apuram por quocientes nacionais;
c) essas eleições só se
processam no âmbito das votações estaduais;
d) um vínculo de ordem
espiritual faz os eleitos se sentirem representantes dos Estados particulares
(atente-se, aqui – e este é o nosso comentário -, sobretudo, para as chamadas
bancadas estaduais, sem estatuto formal, bem como para o peso da influência que
sobre elas exercem os governadores; bancadas não raro identificadas e
caracterizadas menos por laço partidário do que pelos interesses estaduais e
regionais; é o caso da chamada bancada da SUDENE, germe político de uma nova
consciência federativa onde avulta em primeiro lugar o interesse da Região);
e) e, finalmente, para
manter as bases do equilíbrio federativo, a atribuição de um número mínimo de
deputados por Estado: a "representação indiminuível", assim
qualificada por Pontes de Miranda.". (5)
Disso
se conclui que o processo eleitoral no âmbito da federação brasileira é também
autônomo no interior de cada ente federativo, significando que as eleições
nacionais diferem das eleições estaduais e também das municipais. E que a única
eleição que se processa em âmbito nacional, no Brasil, é a eleição para os
cargos de Presidente e de Vice-Presidente da República. As eleições para
Governador de Estado e Distrito Federal, Senador, Deputados Federais, Deputados
Estaduais e Deputados Distritais se processam todas elas em âmbito estadual.
Assim, por expressa determinação constitucional, que recepciona também no
processo eleitoral o princípio federativo, são diferentes as circunscrições
eleitorais nacional, estadual e municipal.
A
essa mesma conclusão chegou o Ministro Sepúlveda Pertence – embora com
fundamentação um pouco diversa:
"A cláusula
"dentro da mesma circunscrição" traçou o limite intransponível do
âmbito material de regência de tudo quanto no preceito se dispõe.
O conceito de circunscrição
eleitoral é inequívoco no Código:
"Art. 86. Nas eleições
presidenciais, a circunscrição será o país, nas eleições federais e estaduais,
o Estado; e nas municipais, o respectivo Município."
"Circunscrição",
aí, não é uma entidade geográfica: é jurídica. A cada esfera de eleição – e só
para o efeito dela – corresponde uma circunscrição.
A circunstância de a eleição
presidencial – que tem por circunscrição todo o País – realizar-se na mesma
data das eleições federais e estaduais na circunscrição de cada Estado (L.
9.504, art. 1º, parágrafo único) – é acidental e não afeta a recíproca
independência jurídica das respectivas circunscrições, nem dá margem ao
raciocínio, de sabor geográfico, de que o território do País compreende os
territórios das unidades federadas.
...
Ora, no sistema brasileiro,
só há uma eleição de âmbito nacional – aquela para Presidente da República, que
implica a do candidato a Vice-Presidente, registrado com o vencedor; do que
resulta que, com relação a ela, o art. 6º da L. 9.504/97 só contém uma regra, a
da liberdade de formação de coligações para disputá-la, da composição das quais
não advém restrição alguma a que os partidos respectivos venham a disputar em
outra circunscrição – vale dizer, normalmente, na de cada um dos Estados e do
Distrito Federal – as eleições locais, isoladamente ou coligados a partidos
diversos dos seus aliados nacionais.".
Assim,
interpretando a questão levando-se em conta também a legislação
infraconstitucional específica – o Código Eleitoral, no que atine à definição
do conceito de "circunscrição eleitoral", para a exata compreensão do
art. 6º, caput da Lei nº 9.504/97 – chega-se à mesma conclusão: as
eleições, como instrumento do regime democrático e do sistema representativo da
soberania popular, processam-se diferenciadamente entre os entes federativos; é
a projeção do princípio federativo sobre o processo de escolha dos governantes
e dos parlamentares, garantida a independência e autonomia jurídica entre as
diversas esferas.
Vale
ainda reportar-se a um trecho do voto do Ministro Sepúlveda Pertence,
transcrito acima, no sentido de que o fato de as eleições nacionais e estaduais
realizarem-se na mesma data trata-se de uma "circunstância", ou seja,
de uma mera coincidência temporal, e não de uma obrigatoriedade
jurídica. Aliás, das emanações do poder constituinte "originário"
observa-se tratar-se apenas de coincidência temporal mesmo, pois a Assembléia
Nacional Constituinte de 1987-1988 preservou os mandatos dos governadores,
senadores, deputados federais e estaduais eleitos em 1986 e a duração dos seus
mandatos em quatro anos – salvo os senadores eleitos em 1986, com mandatos de
oito anos. Assim, em 1990 deveriam ser – e foram – realizadas novas eleições
para governadores, senadores (das vagas preenchidas em 1982), deputados
federais e distritais, mas não se realizaram eleições para Presidente e
Vice-Presidente da República, porque já tinham ocorrido em 1989 (conforme
determinação do art. 4º, § 1º do ADCT), e a eles se atribuiu originalmente o
mandato de 5 (cinco) anos (art. 82, em sua redação original). Logo, haveria
apenas coincidência das eleições nacionais e estaduais em 1994, mas já em 1998
haveria eleições estaduais e só em 1999 haveria eleições nacionais, segundo
determinação da Assembléia Nacional Constituinte. O fato de ter havido eleições
gerais em 1994, 1998 e 2002 decorre de aprovação, pelo Congresso Nacional, da
emenda constitucional de revisão nº 5, de 07 de junho de 1994, que alterou o
mandato presidencial previsto no artigo 82 de cinco para quatro anos. Portanto,
só se realizam eleições nacionais na mesma data das estaduais por uma
circunstância, uma coincidência temporal, não se podendo então falar em
necessária vinculação jurídica entre elas, até porque não concebidas dessa
forma pelo poder constituinte originário.
Concluindo
esse tópico, verifica-se então que a Resolução nº 21.002/02, do Tribunal
Superior Eleitoral, representa uma flagrante inconstitucionalidade material, ao
violar o princípio federativo de organização do Estado Brasileiro, que é um
princípio fundamental, o que torna ainda mais grave a violação a que se
procedeu, acarretando, em conseqüência, ofensas ao Estado Democrático de
Direito e à soberania popular, por frustrar o direito fundamental do povo ao
livre processo de escolha dos seus representantes, de acordo com as
especificidades dos entes federativos.
6.
Conclusões
O
processo de construção da democracia no Brasil avança nos últimos anos, mas
encontrou na decisão do Tribunal Superior Eleitoral, objeto de exame no
presente artigo. um considerável obstáculo.
A
modificação das regras jurídicas norteadoras do processo eleitoral, em prazo
inferior a um ano da realização do pleito de outubro de 2002 (eleições gerais),
abalou a segurança jurídica preconizada pela Constituição Federal em seu artigo
5º, enquanto direito fundamental inviolável dos brasileiros e estrangeiros
residentes no país e no artigo 16, aproximando-se dos casuísmos próprios do
regime militar já superado e violando o exercício da soberania popular no
processo de escolha de seus representantes parlamentares e executivos (artigo
1º, parágrafo único e artigo 14 – o voto como manifestação da soberania
popular).
Pior,
a determinação da proibição de partidos políticos que sejam adversários nas
eleições presidenciais serem aliados nas eleições estaduais viola profundamente
o princípio federativo estatuído como fundamental para a organização política
da sociedade brasileira - que leva em conta as diversidades sócio-econômicas e
culturais das diversas regiões do país, conferindo autonomia aos diversos entes
federativos – e que se projeta sobre a organização político-partidária,
evidenciando que as eleições federais e estaduais são diversas juridicamente,
e, portanto, não se lhe devem estabelecer vínculos jurídicos que ofendam a
capacidade autômoma de cada ente produzir as coligações partidárias de acordo
com as realidades locais.
Mais
ainda: a determinação de uma "verticalização" das coligações
partidárias – que não se fez por completo, pois o TSE permitiu em outra
decisão, igualmente polêmica, que os partidos políticos que não possuam
candidatos à eleição presidencial ficam livres para estabelecer quaisquer tipos
de coligações nos estados, inclusive as mais diversas – não produziu, ao
contrário do que pregava o TSE, uma maior "coerência" ideológica às
coligações partidárias, sendo do conhecimento da nação a formação de diversas
coligações "brancas" entre partidos políticos nas eleições estaduais
que são adversários nas eleições nacionais.
Assim,
se alguém há de exigir coerência ideológica nas coligações político-partidárias
que se formam para as eleições gerais, mesmo considerando as diversidades
políticas e jurídicas das esferas dessas coligações, esse alguém é o povo, a
quem compete, no exercício de sua soberania, através do voto, derrotar aquilo
que considere nefasto aos interesses nacionais. Não se pode querer, porém, que
essa "coerência" seja imposta por decisão do Tribunal Superior
Eleitoral, mas sim que seja construída pelo povo no cotidiano das atividades
políticas, respeitadas as diferenças regionais que caracterizam o regime
federativo.
7.
Bibliografia
BONAVIDES,
Paulo. Curso de Direito Constitucional, 11ª edição, São Paulo:
Malheiros, 2001.
_________________.
A Constituição Aberta, 2ª edição, São Paulo: Malheiros, 1996.
MORAES,
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Darcy. O povo brasileiro: a formação e o sentido do Brasil, 2ª edição,
São Paulo: Companhia das Letras, 1995.
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Càrmem Lucia Antunes. República e Federação no Brasil: traços
constitucionais da organização política brasileira, Belo Horizonte: Del
Rey, 1997.
SILVA,
José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo, 16ª edição, São
Paulo: Malheiros, 1999.
TEMER,
Michel. Elementos de Direito Constitucional, 17ª edição, São Paulo:
Malheiros, 2001.
Notas
1.
É que a resposta dada pela justiça eleitoral em sede de consulta não a vincula
quando do julgamento de um caso concreto, de modo que poderiam os partidos
políticos efetuar coligações em desacordo com a resolução mencionada, e
aguardar o julgamento dos possíveis pedidos de impugnação.
2.
Resolução nº 21.049, de 26 de março de 2002.
3.
Importante considerar que o Ministro Relator da Consulta formulada pelo
Diretório Nacional do PT, Fernando Naves, deixou claro o seu próprio
desconforto diante da situação gerada pela nova decisão: "Confesso, Sr.
Presidente, que a possibilidade de um determinado partido celebrar coligação em
um estado com um partido que esteja disputando a eleição presidencial e em
outro estado com outro partido que também esteja disputando a eleição
presidencial pode e deve causar grande espanto no espírito do eleitor. Como
será possível que uma agremiação partidária apóie um programa em um estado e
outro, antagônico, em outro estado? Isso não contribui para o fortalecimento
dos partidos, nem da democracia".
É
também importante assinalar que o Ministro Sepúlveda Pertence, no novo
julgamento, abdicando de sua posição pessoal contrária à
"verticalização" das coligações partidárias, em face da decisão do
colegiado, entendeu que, para ser coerente com a decisão anterior, o TSE
deveria responder à consulta de modo a determinar a necessária reprodução das
coligações para as eleições federais nos estados, vedando-se a possibilidade de
partido político que não participe da eleição federal ficar livre para
coligar-se nos estados.
4.
Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, p. 314.
5.
Paulo Bonavides, "O artigo 45 da Constituição Federal e a
inconstitucionalidade de normas constitucionais", in "A Constituição
Aberta", p. 237.
* Advogado em Aracaju (SE), professor de Direito da Universidade Tiradentes, mestre em Direito pela Universidade Federal do Ceará.
Disponível em: < http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3211
>. Acesso em: 24/10/06.