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Direito eleitoral na jurisprudência vinculante:
notas à Emenda Constitucional nº
45/2004
Fábio Luís Guimarães*
*Advogado eleitoralista
Talvez não imaginasse Montesquieu o desafio que se impôs ao Poder
Judiciário em dimensionar sua atividade de guarda da Constituição a seus efeitos perante os demais poderes de Estado.
Pode-se
mesmo reconhecer como um dos elementos da crescente legitimação política do
Poder Judiciário o controle de constitucionalidade que ele exerce sobre as leis
e atos normativos, em particular por sua eficácia jurídica e social. No Brasil,
a Emenda Constitucional nº 45, de 08 de dezembro de
2004, revela essa tendência em vários de seus dispositivos; um deles, no
entanto, condiz exatamente à constitucionalização do efeito vinculante, sacramentando as possibilidades de os órgãos
judiciários intervirem legitimamente na administração pública das esferas
federal, estadual e municipal.
Não
obstante o efeito vinculante inaugure uma vasta
perspectiva de análise jurídica, este trabalho analisará sua mecânica no Direito
Eleitoral, a partir dos julgados proferidos pelo Supremo Tribunal Federal, em
resgate de sua percepção do fenômeno eleitoral, investigando as peculiaridades
da vinculação na Justiça Eleitoral.
1. PROVIMENTO JURISDICIONAL DE EFEITO
VINCULANTE
O
denominado efeito vinculante surgiu como uma resposta
à necessidade de conformação das decisões judiciais a um precedente originário
de corte superior. Desenvolveu-se na Alemanha, a princípio, pela defesa em
doutrina de que a eficácia erga omnes das
decisões proferidas em jurisdição estatal teria um duplo sentido implícito em
relação à norma argüida: de vedar sua reiteração legislativa e de impedir sua
aplicabilidade a casos semelhantes, apesar de sua natureza não legal, tanto pelo
aspecto formal como material.
Da
tese à realidade bastou um passo, ou melhor, a compreensão do efeito vinculante nas leis de organização de Tribunais
Constitucionais estaduais, dentre as quais Gilmar Ferreira Mendes enumera a da
Baviera, a de Hessen e a de Renânia Palatinado. Finalmente, a
Lei da Corte Constitucional Alemã, em seu § 31, I, consagra o instituto com a
seguinte redação:
As
decisões do Bundesverfassungsgericht e as
ordens emanadas para o seu cumprimento são vinculantes
para todos os Tribunais e autoridades administrativas.
Para
a doutrina alemã, a vinculação judicial somente ocorrerá relativamente às
decisões de mérito proferidas pela Corte Constitucional. Por diverso da coisa
julgada e da eficácia erga omnes, que se
restringem à parte dispositiva da decisão, o efeito vinculante manifesta-se quanto a ela e também aos
fundamentos determinantes da decisão (tragende Gründe),
exceto quanto à própria Corte Constitucional, que apenas se vincula à parte
dispositiva de suas decisões, ainda que determinantes seus
fundamentos.
O
efeito vinculante aos demais tribunais e autoridades
administrativas implica o desfazimento do estado de ilegitimidade, a revogação
ou modificação de diploma legal que contenha norma similar à declarada
inconstitucional e o dever de abstenção quanto à conduta ilegítima, na medida de
seu amparo em norma inconstitucional.
1.1.O
EFEITO VINCULANTE NOS ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA
O
efeito vinculante guarda alguma similaridade com o
instituto do stare decisis. No direito norte-americano, as decisões da Suprema Corte vinculam todo o Poder
Judiciário, assim como as decisões dos órgãos superiores de jurisdição estadual
e federal vinculam seus respectivos órgãos judiciais inferiores; tais decisões
denominam-se binding. As decisões de
órgãos judiciários de mesma hierarquia ou de jurisdição diversa entre si não se
vinculam, mas são persuasivas, seja pela autoridade de seu órgão prolator, pela
excelência da decisão ou por refletir o entendimento predominante,
denominando-se persuasive authority.
No
tocante à vinculação do próprio tribunal, é a regra seu acontecimento, exceto
nos casos de alteração do entendimento da própria corte (antecipatory overrulling) ou de reforma do precedente (overstatement).
No
órgão vinculado, somente a decisão principal do precedente (holding) terá
força normativa e será aplicada – e não a súmula ou o julgado das ações eleitas,
como no Brasil. As chamadas obter dicta
correspondem às teses secundárias do julgado, que não vinculam. O binding, no entanto, não será vinculante, se for diferente o suporte fático (distinguishing).
2. O EFEITO VINCULANTE NO DIREITO
CONSTITUCIONAL BRASILEIRO
A
atribuição de efeito vinculante a decisões de controle
concentrado de constitucionalidade surgiu no direito brasileiro em decorrência
da Emenda à Constituição nº 7, de 13 de Abril de 1977,
que alterou a redação dada à alínea ‘l’ do art. 119 da Constituição, com o
seguinte texto:
Art.
119. .......................................................................................
l)
a representação do Procurador-Geral da República, por inconstitucionalidade ou
para interpretação de lei ou ato normativo federal ou
estadual.
Ao
dispor sobre esta representação, o STF dotou sua decisão de efeito vinculante, como se depreende da redação dada ao art. 187 de
seu Regimento Interno.
A
redação original da Constituição Federal de 1988 nada dispunha a respeito do
efeito vinculante. Sua previsão no texto
constitucional ocorreu com a Emenda nº 3, de 17 de
Março de 1993, que o atribuiu apenas em relação às ações declaratórias de
constitucionalidade – ADC. A redação dada ao § 2º do art. 102 era a
seguinte:
Art.
102. ......................................................................................
§
2º. As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal,
nas ações declaratórias de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal,
produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante,
relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e ao Poder
Executivo.
A
doutrina jamais deixou de apontar a incoerência dessa norma, porque o mérito da
ADC sempre equivalerá ao inverso da ação direta de inconstitucionalidade – ADIN
(Ferrari, 2004: 489), ou melhor, a garantia constitucional do efeito vinculante deverá ser a mesma para tais ações. É fato, pois,
que esta previsão constitucional foi regulamentada através do parágrafo único do
art. 28 da Lei nº 9.868, de 10 de Novembro de 1999,
numa redação mais abrangente que o texto constitucional:
Art.
28. .........................................................................................
Parágrafo
único. A declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade,
inclusive a interpretação conforme a constituição e a declaração parcial de
inconstitucionalidade sem redução de texto, têm eficácia contra todos e efeito
vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e
à Administração Pública federal, estadual e municipal.
A
Lei nº 9.882, de 3 de
Dezembro de 1999, ao regulamentar o processo e julgamento da argüição de
descumprimento de preceito fundamental – APF, prevista no § 1º do art. 102 da
Constituição Federal de 1988, conforme redação dada pela Emenda nº 3/93, dispôs no § 3º de seu art. 10 que:
Art.
10. .....................................................................................
§
3º. A decisão terá eficácia contra todos e efeito vinculante relativamente aos demais órgãos do Poder
Público.
Através
da Emenda nº 45/2004, o efeito vinculante foi atribuído às decisões definitivas de mérito
das ADIN e das ADC. O § 2º do art. 102 passou a vigorar com a seguinte
redação:
Art.
102........................................................................................
§
2º As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal,
nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de
constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder
Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal,
estadual e municipal.
De
acordo com o direito processual, o efeito vinculante é
manifesto em ADIN e ADC, por força do § 2º do art. 102 da Constituição Federal
de 1988 e do parágrafo único do art. 28 da Lei nº
9.868/99; e também na APF, nos termos do § 3º do art. 10 da Lei nº 9.882/99. O curioso é que a vinculação será obtenível por
três ações diferentes em seus pressupostos processuais, como se depreende do
quadro seguinte.
|
Legitimidade
Ativa |
Finalidade |
ADIN |
Presidente da República;
Mesa do Senado; Mesa da Câmara dos Deputados; Mesa de Assembléia
Legislativa; Governado de Estado ou do Distrito Federal; Procurador Geral
da República; Conselho Federal da OAB; partido político com representação
no Congresso Nacional; confederação sindical ou entidade de classe de
âmbito nacional |
Declaração de
inconstitucionalidade ou não de lei ou ato normativo |
ADC |
Presidente da República;
Mesa do Senado; Mesa da Câmara dos Deputados; Procurador Geral da República |
Declaração de
constitucionalidade ou não de lei ou ato normativo |
APF |
Presidente da República;
Mesa do Senado; Mesa da Câmara dos Deputados; Mesa de Assembléia
Legislativa; Governado de Estado ou do Distrito Federal; Procurador Geral
da República; Conselho Federal da OAB; partido político com representação
no Congresso Nacional; confederação sindical ou entidade de classe de
âmbito nacional |
Reparar ou evitar lesão a
preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público |
Em
relação à legitimidade ativa dos partidos políticos, será atribuível para o
processo constitucional apenas àqueles que tiverem representação parlamentar,
conforme entendimento reiterado do Supremo Tribunal Federal (ADIN nº 2.060/RJ, sendo Relator o Ministro CELSO DE MELLO,
publicado no DJU de 26/04/2000; no mesmo sentido, ADIN nº 2270 e 2279), sendo que a atuação processual das ADIN por
partido político somente será admitida por meio de seu diretório nacional (ADIN
nº 610/PI; ADIN nº
1.528-QO/AP; ADIN nº 2.547/SE; ADIN nº 2.782/GO; ADIN nº 2.788/GO;
ADIN nº 3.122/TO; ADIN nº
3.134/BA; ADIN nº 3407), vedando-se seu exercício às
coligações partidárias (ADIN 3382) e aos próprios candidatos.
Afora
a legitimidade ativa, constituem pressupostos processuais das
ações:
1)
ADIN: a competência do STF; a existência de lei ou ato normativo federal,
estadual ou distrital cuja compatibilidade com as normas constitucionais seja
questionável.
2)
ADC: a competência do STF; a existência de lei ou ato normativo federal,
estadual ou distrital cuja compatibilidade com as normas constitucionais esteja
sendo discutida judicialmente.
3)
APF: a competência do STF; a ocorrência de lesão ou ameaça de lesão a preceito
fundamental por parte do Poder Público; e o esgotamento de outras medidas
processuais.
Para
efeito de vinculação, Alexandre de Moraes (2005: 674) noticia a provisão de
efeito vinculante às decisões liminares proferidas em
ADIN pelo STF. Quanto à ADC, o art. 21, caput, da Lei nº 9.868/99 prevê a possibilidade de o STF, mediante decisão
da maioria absoluta de seus membros, determinar a
suspensão do julgamento de processos que envolvam a aplicação de lei ou ato
normativo até o julgamento definitivo da ação direta. Para Gilmar Ferreira
Mendes,
o efeito vinculante da decisão
concessiva da medida cautelar em ação declaratória de constitucionalidade não
apenas suspende o julgamento de qualquer processo que envolva a aplicação da lei
questionada (suspensão dos processos), mas também retira toda ultra-atividade
(suspensão de execução dos efeitos futuros) das decisões judiciais proferidas em
desacordo com o entendimento preliminar esposado pelo Supremo
Tribunal.
Em
relação à APF, os §§ 1º a 3º do art. 5º da Lei nº
9.882/99 autorizam a concessão de medida liminar para que se suspenda a
tramitação de processos ou os efeitos de julgamento ou qualquer outra medida
judicial que se relacione com a matéria objeto da argüição. A liminar poderá ser
deferida pela maioria absoluta dos membros do STF ou, em caso urgente ou de
perigo de lesão grave, pelo Relator, ad
referendum do Plenário.
Caso
os pressupostos processuais não se façam presentes no ajuizamento da ação ou
deixem de existir durante sua tramitação, o art. 21, inciso I, do Regimento
Interno do STF outorga ao Relator competência para decidir de plano a ADIN,
segundo precedentes do próprio tribunal (ADIN nº 2270,
nº 2284 e nº
2287).
2.1.SÚMULA
A
impressão de efeito vinculante à súmula do STF ocorreu
apenas com a Emenda nº 45/2004, desde que assim
decidido pela maioria absoluta dos Ministros do Pretório Excelso, a partir de
reiteração jurisprudencial sobre determinada matéria. O mesmo quorum será
exigido para a modificação ou o cancelamento do verbete.
Na
forma do § 2º do art. 103-A da Constituição de 1988, os legitimados para propor
ADIN poderão requerer a aprovação, a revisão ou o cancelamento de
súmula.
De
acordo com o art. 8º da Emenda nº 45/2004, as súmulas
já existentes somente adquirirão efeito vinculante, se
forem ratificadas pelo Supremo Tribunal Federal, em decisão majoritária
proferida sob quorum de dois terços, e publicadas.
2.2.ÓRGÃOS
VINCULADOS
São
vinculados às decisões do STF proferidas em sede de ADIN, de ADC e de Súmulas, o
Poder Judiciário e a Administração Pública direta e indireta das esferas
federal, estadual e municipal (art. 102, § 2º, da Constituição de 1988). No caso
da APF, a legislação menciona o Poder Público.
O
Poder Judiciário seria naturalmente vinculado às decisões do STF, quer pela
pertença orgânica, quer pelo controle difuso de constitucionalidade que deve
exercitar. Embora a norma constitucional sequer tenha aludido ao Poder
Legislativo, a vinculação não é admitida pelo STF, apesar do entendimento
contrário da doutrina de Alexandre de Moraes (2005: 684).
O
Supremo Tribunal Federal não se encontra autovinculado
aos fundamentos determinantes de suas próprias decisões, por expresso comando
constitucional ("demais órgãos do Poder Judiciário"). Para Mendes, entender o
contrário "poderia significar uma renúncia ao próprio desenvolvimento da
Constituição".
Tratando-se
de investigação do efeito vinculante em matéria
eleitoral, sobressai o interesse de perscrutar a vinculação da Justiça Eleitoral
aos precedentes do STF.
3. PROVIMENTOS VINCULANTES NO DIREITO
ELEITORAL
Quanto
ao conteúdo da vinculação, tanto a parte dispositiva como seus fundamentos
determinantes ensejam tal efeito. De acordo com Mendes,
o caráter transcendente do efeito vinculante impõe que sejam considerados não apenas o
conteúdo da parte dispositiva da decisão, mas a norma abstrata que dela se
extrai, isto é, a proposição de que determinado tipo de situação, conduta ou
regulação – e não apenas aquela objeto do pronunciamento jurisdicional – é
constitucional ou inconstitucional e deve, por isso, ser preservado ou
eliminado.
Ao
se catalogar o estrito leque de decisões capazes de produzir o efeito vinculante em matéria eleitoral, uma primeira impressão
ressalta aos olhos: não há ação declaratória de constitucionalidade proposta a
seu respeito, tampouco argüições de descumprimento de preceito fundamental;
pouquíssimas são as decisões em ADIN que tratam do Direito Eleitoral em seu
mérito; não há súmula vinculante sobre esta
matéria.
Não
obstante os resultados da pesquisa jurisprudencial pareçam indicar que o efeito
vinculante não afetará o Direito Eleitoral, nem por
isso a matéria torna-se avessa a uma análise prospectiva da aplicação daqueles
seus institutos cuja constitucionalidade seja discutível.
Até
o fechamento deste artigo, pudemos catalogar setenta e quatro ações diretas de
inconstitucionalidade que afetariam os institutos do Direito Eleitoral. Para os
estreitos lindes da possibilidade de vinculação das decisões do Pretório
Excelso, destas interessam apenas dezesseis, justamente
aquelas em que se fez declarada ou não a inconstitucionalidade das normas que
lhe compõem o ordenamento jurídico.
A
ADIN nº 692-4 reconheceu como inconstitucional lei
estadual que fixa o número de Vereadores, afirmando a competência privativa do
Município para o ato (art. 29, VI, da Constituição de 1988). Contrariamente, as
ADIN nº 3345-0 e 3365-4, ambas julgadas improcedentes,
assentaram a constitucionalidade de resolução do TSE em
que foi fixado o número de Vereadores.
A
ADIN nº 718-1, julgada improcedente, dissociou o
processo de criação de município do processo eleitoral, afirmando o princípio da
anterioridade da lei eleitoral (em um ano, para fins de sua aplicação, na forma
do art. 16 da Constituição de 1988). Em idêntico fundamento, foi resolvido na
ADIN nº 3865-8, julgada procedente, que a alteração
das regras do processo eleitoral, especialmente acerca da verticalização das coligações para efeito de registro de
candidaturas, deverá observar a anterioridade constitucional.
A
ADIN nº 1363-7, julgada improcedente, tornou
constitucional o tratamento disposto pela Lei nº
9.096/95 às bancadas, em nada invasor das normas regimentais de
parlamento.
As
ADIN nº 1371-8, 1377-7 e 2084-6 permitiram ao membro
do Ministério Público filiar-se a partido político somente depois de afastado de
suas funções. A propósito, a Emenda Constitucional nº
45/2004 acolheu este entendimento ao alterar a redação do art. 128, § 5º, II,
‘e’, da Constituição Federal de 1988, vedando ao membro do Ministério Público
qualquer possibilidade de exercício de atividade político-partidária
concomitantemente ao desempenho de suas funções institucionais.
A
ADIN nº 1459-5 tornou admitida a ação rescisória em
seara eleitoral, excepcionando a circunstância de que ela não terá efeito
suspensivo, para permitir ao sucumbido em ação que tenha reconhecido a inelegibilidade o exercício de mandato
eletivo.
A
ADIN nº 1465-0, julgada improcedente, tratou da dupla
filiação, para reconhecer sua regulação por lei – no caso, a Lei nº 9.096/95 – sem ofensa à autonomia dos partidos políticos.
De acordo com a decisão, a norma contida no parágrafo único do art. 22 da LOPP
fica mantida, para tornar nula as duas filiações a
partidos políticos, se não for feita a comunicação do cancelamento de filiação
anterior.
Na
ADIN nº 2275-0, julgada improcedente, reconheceu-se a
tribunal regional eleitoral a competência para editar resolução acerca de
propaganda eleitoral.
A
ADIN nº 2306-3, julgada improcedente, pugnou pela
não-lesividade a direito adquirido de partidos
políticos quanto ao recebimento de receitas do fundo partidário em relação à
concessão de anistia a multas de eleitores, feita por lei
especial.
A
ADIN nº 2763-8 veda a composição de tribunal regional
por regra prevista em regimento interno de órgão judicial
regional.
A
ADIN nº 2938-0, julgada procedente em parte, declarou
inconstitucional disposição de lei estadual que tratou das condições de
elegibilidade para o cargo de juiz de paz, por competir a matéria à União,
mediante edição de lei complementar.
A
ADIN nº 3685-8, julgada procedente, reafirmou a
aplicação do princípio da anterioridade, como inscrito no art. 16 da
Constituição Federal de 1988, às regras de cada processo eleitoral, ainda que se
trate de emenda constitucional superveniente após o prazo de um ano antes das
eleições.
Em
relação às súmulas, somente há no STF a de nº 728,
cujo enunciado fixa o prazo de três dias para interposição de recurso
extraordinário contra decisão do TSE, a serem contados da publicação do acórdão,
na forma do art. 12 da Lei nº 6.055/74, ainda a
depender de ratificação, na forma do art. 8º da Emenda Constitucional nº 45/2004.
4. RECLAMAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE DEFESA DO
EFEITO VINCULANTE
O
art. 103-A, § 3º, da Constituição de 1988 é expresso em conferir àquele que for
lesado ou ameaçado de lesão por ato administrativo ou decisão judicial que
contrariar ou aplicar indevidamente súmula vinculante
legitimidade ativa para propor a reclamação perante o STF, visando garantir a
autoridade de suas decisões vinculantes.
Alexandre
de Moraes destaca a mudança de entendimento do Pretório Excelso sobre a
legitimidade ativa para a reclamação, após a Emenda nº
45/2004:
Com
o advento da Lei nº 9.868/99 e a previsão de efeitos
vinculantes, conforme já analisado, desde logo,
entendemos que haveria ampliação da legitimidade para ajuizamento de
reclamações, na hipótese de desrespeito dos demais órgãos do Poder Judiciário às
decisões proferidas em sede de ação direta de inconstitucionalidade pelo STF,
permitindo-se ao interessado, no caso concreto, a utilização desse instrumento
para a concretização dos efeitos vinculantes. Esse
posicionamento foi reforçado com a constitucionalização dos efeitos vinculantes nas ações diretas de inconstitucionalidade, por
força da EC nº 45/04 (nova redação do § 2º, do art.
102, da Constituição Federal).
Para
efeitos eleitorais, a reclamação somente tende a ser manietada de acordo com o
proferimento das decisões do STF em matéria eleitoral.
BIBLIOGRAFIA
FERRARI,
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JANSEN,
Rodrigo. A Súmula Vinculante como Norma Jurídica.
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MENDES,
Gilmar Ferreira. O efeito vinculante das decisões do
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MORAES,
Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2005.
GUIMARÃES, Fábio
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notas à Emenda Constitucional
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Acesso em 23 de agosto de 2006.