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Aplicabilidade do Código Florestal em
zona urbana: a questão das áreas de preservação permanente
Talden Farias*
RESUMO: O
objetivo deste estudo é analisar a aplicabilidade do Código Florestal em face
de legislações municipais no que diz respeito ao estabelecimento das áreas de
preservação permanente em zona urbana, tendo em vista que diversos Municípios
têm ignorado ou aplicado legislações divergentes em relação a esse assunto. O
tema será estudado de acordo com o critério de repartição de competências
legislativas da Constituição Federal e com os princípios e diretrizes do
Direito Ambiental.
PALAVRAS-CHAVE:
Código Florestal; Área de Preservação Permanente; Zona Urbana.
1. INTRODUÇÃO
Com o intuito de
garantir o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, que
está previsto no caput do art. 225 da Constituição Federal, o inciso III
do § 1º do referido dispositivo dispõe que cabe ao Poder Público "definir,
em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a
serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas
somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade
dos atributos que justifiquem sua proteção".
É nesse contexto
que o inciso II do art. 1º do Código Florestal, ou Lei nº 4.771/65, estabeleceu
o conceito de área de preservação permanente, que é a "área protegida nos
termos dos arts. 2º e 3º desta Lei, coberta ou não
por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos,
a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna
e flora, proteger o solo e assegurar o bem estar das populações humanas".
Desde a sua
edição, o Código Florestal não tem sido devidamente aplicado no que diz
respeito às áreas de preservação permanente, o que em um primeiro momento é
explicado pela falta de consciência acerca da problemática ambiental.
Contudo, com a
redistribuição das competências legislativas em matéria de meio ambiente feita
pela Constituição Federal de 1988 o problema em relação às áreas de preservação
permanente pareceu aumentar porque os outros entes federativos, e em especial
os Municípios, passaram a querer regulamentar o assunto de uma forma diferente
ou até contrária ao que dispõe o Código Florestal.
Sendo assim, o
objetivo deste estudo é analisar a aplicabilidade do Código Florestal em face
de legislações municipais no que diz respeito ao estabelecimento das áreas de
preservação permanente.
Um dos
argumentos usados pelos Municípios para justificar a não aplicação do Código Florestal
na área urbana é que, por se tratar de uma legislação referente à flora e às
florestas, não haveria razão para utilizá-la nos perímetros urbanos.
O impasse entre
esses dois tipos de legislação tem acontecido em todo o País, colocando mais
uma vez em lados opostos ambientalistas e empresários da construção civil.
Em vista da
importância do meio ambiente, especialmente nas grandes cidades onde a
qualidade de vida a cada dia piora, urge que o Poder Judiciário adote em
definitivo a posição mais justa e melhor para a sociedade, pondo fim à
discussão.
2. ÁREA DE
PRESERVAÇÃO PERMANENTE
O Código
Florestal proibiu a supressão de florestas e as demais formas de vegetação e a
limitou a exploração econômica nos lugares referidos pelo art. 2º como área de
preservação permanente.
De acordo com
Paulo Affonso Leme Machado [01], o dispositivo em comento pode ser
dividido em dois grupos: o primeiro tem por objetivo proteger os recursos
hídricos, estando contido nas alíneas a, b e c, e o
objetivo do segundo é proteger o solo, conforme as alíneas d, e, f,
g e h:
Art. 2° -
Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas
e demais formas de vegetação natural situadas:
a) ao longo dos
rios ou de qualquer curso d´´água
desde o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima será:
1 - de 30
(trinta) metros para os cursos d´´água
de menos de 10 (dez) metros de largura;
2 - de 50
(cinqüenta) metros para os cursos d´´água
que tenham de 10 (dez) a 50 (cinqüenta) metros de largura;
3 - de 100 (cem)
metros para os cursos d´´água
que tenham de 50 (cinqüenta) a 200 (duzentos) metros de largura;
4 - de 200
(duzentos) metros para os cursos d´´água
que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;
5 - de 500
(quinhentos) metros para os cursos d´´água
que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;
b) ao redor das
lagoas, lagos ou reservatórios d´´água
naturais ou artificiais;
c) nas
nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d´´água", qualquer que seja a
sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 (cinqüenta) metros de largura;
d) no topo de
morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas
ou partes destas, com declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha
de maior declive;
f) nas
restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas
dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa
nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais;
h) em altitude
superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetação.
Sendo assim,
faz-se necessário deslindar o conceito, a razão e a finalidade da área de
preservação permanente, posto que é sobre isso que versa o presente trabalho.
Consiste a área
de preservação permanente em localizações definidas pelo Código Florestal onde
são proibidas as alterações antrópicas, ou seja, as
interferências do homem sobre o meio ambiente, a exemplo de um desmatamento ou
de uma construção.
Qualquer
modificação causada pelo homem nessas áreas, alterando ou suprimindo a
cobertura vegetal, configura crime, tendo em vista que os crimes contra as
florestas e demais formas de vegetação estão tipificados nos arts. 38 à 53 da Lei n° 9.605/98,
também chamada de Lei dos Crimes Ambientais.
O direito de
propriedade encontra limitação na obrigatoriedade de atender a função social,
visto que o interesse da coletividade se sobrepõe ao de seus membros [02].
Obviamente, o
interesse da coletividade tem sempre o objetivo de proteger o meio ambiente e
de manter ou melhorar a qualidade de vida.
O direito de
gozo e usufruto é afetado em parte, pois nessas áreas é possível somente
praticar atividades de laser e comer os frutos de árvores.
São dois os
tipos de área de preservação permanente: as legais, que são as áreas
taxativamente previstas pelo art. 2º do Código Florestal, e as administrativas,
que são as áreas criadas por ato do Poder Público municipal, estadual ou
federal quando houver necessidade, e que encontram guarida para a sua criação
no art. 3º dessa lei [03].
Estas são
criadas a critério da Administração Pública e podem por ser suprimidas
total ou parcialmente em caso de "utilidade pública ou relevante
interesse social" (art. 4º do Código Florestal), ao passo que aquelas
existem ex vi legis e têm existência
imperativa, devendo sua supressão ou alteração ocorrer por força de lei
[04].
Tendo em vista o
objeto deste estudo, que são as áreas automaticamente de preservação
permanente, somente terá relevância o art. 2º, especificamente em suas alíneas a,
b e c.
Ao criar o
conceito de área de preservação permanente o legislador quis resguardar
diretamente a flora, a fauna, os recursos hídricos e os valores estéticos, de
maneira a garantir o equilíbrio do meio ambiente e a conseqüente manutenção da
vida humana e da qualidade de vida do homem em sociedade, deixando determinadas
áreas a salvo do desenvolvimento econômico e da degradação, posto que as
florestas e demais formas de vegetação guardam íntima relação com os elementos
naturais citados.
Tais valores
justificam à exaustão o ônus social que recai sobre o
direito de propriedade, já que a soma de um certo número de degradações
ambientais pode colocar em cheque o futuro do ser humano e do planeta inteiro
pelo fato de as ações contra a natureza terem os seus efeitos multiplicados ao
invés de somados de maneira que o dano ambiental é sumamente perigoso [05].
3. ANÁLISE
TELEOLÓGICA DO ART. 2º DO CÓDIGO FLORESTAL
A expressão
"as florestas e demais formas de vegetação natural" utilizada pelo
legislador no dispositivo em questão, além da própria denominação de Código
Florestal, abriu margem a uma longa discussão doutrinária.
Toshio Mukai [06]
denuncia que a interpretação literal do adjetivo "florestal" serve de
argumento aos que defendem a aplicabilidade do Código Florestal somente para as
áreas cobertas por florestas e demais tipos de vegetação independentemente de
ser zona rural ou urbana.
De todo modo,
deve-se entender floresta como uma área de cobertura florestal com espécies
predominantemente nativas cujo objetivo é o uso múltiplo e sustentável dos
recursos florestais e da pesquisa científica [07].
Contudo, existe um entendimento diferente, que destaca os recursos hídricos
como o principal bem resguardado no dispositivo em questão, implicando na
proteção desse tipo de área de preservação permanente ainda que não haja
qualquer tipo de vegetação, inclusive porque a Administração Pública tem a
obrigação de reflorestar ou de arborizar as áreas de preservação permanente elencadas pelo art. 2° do Código Florestal [08].
Sendo enorme a possibilidade assoreamento, enchente, desabamento,
poluição e outros tipos de degradação ambiental caso as alterações antrópicas sejam feitas à margem de rios e de outros
reservatórios de água, no topo de morros, montes, montanhas e serras, nas
encostas, nas restingas, nas bordas dos tabuleiros ou chapadas e em altitude
superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, não se pode admitir que uma
interpretação restritiva coloque em risco a vida e a qualidade de vida da
população [09].
É sabido que a
supressão de uma floresta ou de um outro tipo de vegetação refletirá de
imediato em outros elementos da cadeia natural, a exemplo da fauna, do solo e
da água, além de afetar os indissociáveis aspectos lúdicos, históricos,
estéticos, científicos e culturais.
Sendo o meio ambiente a matéria onde as ciências naturais, exatas
e humanas se encontram, interpretações restritivas não podem ser acolhidas sem
investigação mais aprofundada, já que até ramos da ciência, como a física
moderna, comprovam que o universo é uma teia de relações onde todas as partes
estão interligadas [10].
De qualquer
forma, com a publicação da Medida Provisória de nº 2.166-67/01, que acrescentou
o inciso II do § 2º ao art. 1º do Código Florestal, consagrou-se o entendimento
de que a área de preservação permanente independe da existência de vegetação,
passando o Código Florestal a prever expressamente a proteção legal no caso dos
arts. 2° e 3° a despeito de a área ser coberta ou não
por vegetação.
Portanto, a
finalidade mais direta das alíneas a, b e c do art. 2° do Código Florestal é
proteger a mata ciliar através da classificação das margens dos rios e de
outros reservatórios de água de maneira que os recursos hídricos são por
conseqüência protegidos, ao passo que nas alíneas d, f, g e h o objetivo mais
imediato é proteger o fluxo gênico da fauna e da flora, a paisagem, a
estabilidade geológica e a biodiversidade.
4. CONFLITO
DE COMPETÊNCIA COM O CÓDIGO FLORESTAL
É sabido que o
art. 2º do Código Florestal, delimitaram uma area
non edificandi de forma
que essas áreas de proteção permanente não podem sofrer nenhum tipo de
alteração antrópica.
Apesar disso,
determinados Municípios têm editado legislações ambientais estabelecendo uma area non edificandi menor ou menos restritiva que a do Código
Florestal, o que gera inúmeras controvérsias.
Na prática, não
há consenso sobre se a competência para legislar sobre área de preservação
permanente em perímetro urbano pertence aos Municípios ou à União.
Com a
Constituição Federal de 1988 os Municípios passaram a ter competência expressa
para legislar sobre o meio ambiente, e também passaram a compartilhar com a
União, os Estados e o Distrito Federal da competência para proteger o meio
ambiente.
Essa evolução
fez com que determinados Municípios, a exemplo de Joinville, no Estado de Santa
Catarina, e Vitória, no Estado do Espírito Santo, editassem de logo seus
Códigos Municipais do Meio Ambiente.
Essas e outras
inovações constitucionais, como a da política de desenvolvimento urbano, que
passou a ser também de competência dos Municípios, certamente reforçaram o
impasse que já havia sobre a aplicabilidade ou não dos limites estabelecidos
para as áreas de preservação permanente estabelecidos pelo Código Florestal.
Um exemplo
emblemático desse conflito de legislações é o caso do Recife, no Estado de
Pernambuco, onde o Município editou a Lei nº 16.176/96, ou Lei Municipal de Uso
e Ocupação do Solo do Município do Recife, e a Lei nº 16.286/97, ou Lei de
Parcelamento do Solo do Município do Recife, que estabeleceram,
respectivamente, uma dimensão menor para a área de preservação permanente do
que aquela prescrita pelo art. 2° do Código Florestal:
Art. 98. São
considerados, ainda, non edificandi todas as margens de rios e canais existentes
no Município, compreendidas entre os perímetros molhados em maré alta, em ambos
os lados de rios e canais, e a linha paralela a estes perímetros distante 20m
(vinte metros) dos mesmos, bem como a faixa de 50m (cinqüenta metros) distante
dos perímetros molhados nos entornos das margens de
lagos e açudes, conforme vier a ser disciplinadas
pelos órgãos competentes na forma prevista em lei.
Art. 49. São
faixas non edificandi
para os fins desta Lei:
II – os terrenos
localizados nas margens de rios e canais numa faixa de 20,00m (vinte metros) de
largura, compreendidos entre o perímetro molhado em maré alta e a paralela a
este.
No Recife, o
Ministério Público Estadual e o Ministério Público Federal fizeram uma
recomendação em conjunto para que o Poder Público municipal aplicasse os
limites estabelecidos pelo Código Florestal.
Em agosto de
2002, a Prefeitura do Recife suspendeu as licenças de construção de edifícios
que invadissem a citada margem e criou um grupo interdisciplinar com o objetivo
estudar o assunto para posteriormente tomar uma posição definitiva.
Em Municípios
como Curitiba, no Estado do Paraná, dúvida semelhante tem ocorrido e as
divergências continuam sendo suscitadas.
Entretanto, uma
leitura acurada do Texto Constitucional certamente permite o esclarecimento do
impasse, visto que só este pode atribuir ao ente federativo a competência para
estabelecer a area non
edificandi à margem de rios e outros
reservatórios de água dentro da municipalidade.
5.
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA EM MATÉRIA AMBIENTAL
A Constituição
Federal dispõe basicamente sobre dois tipos de competência: a competência
administrativa e a competência legislativa.
A primeira cabe
ao Poder Executivo e diz respeito à faculdade para atuar com base no poder de
polícia, ao passo que a segunda cabe ao Poder Legislativo e diz respeito à
faculdade para legislar a respeito dos temas de interesse da coletividade.
Nesse sentido, a
competência administrativa é a atribuição que o Poder Executivo tem de proteger
o meio ambiente, enquanto a competência legislativa é a atribuição que o Poder
Legislativo tem para legislar a respeito de temas ligados ao meio ambiente
[11].
A competência
legislativa se subdivide em remanescente, exclusiva, privativa,
concorrente, suplementar e reservada.
A competência
remanescente diz respeito aos Estados e é aquela que permite a atividade
legislativa em relação às matérias não vedadas implícita ou expressamente,
estando prevista no § 1º do art. 25 da Constituição Federal.
A competência
exclusiva diz respeito aos Estados e aos Municípios e é aquela reservada
unicamente a uma entidade, sem a possibilidade de delegação, estando prevista
no § 2º do art. 25 e no inciso I do art. 30 da Constituição Federal.
A competência privativa
diz respeito à União e é aquela que, embora seja própria de uma entidade, pode
ser delegada ou suplementada desde que respeitados os requisitos legais, sendo
prevista no art. 22 da Constituição Federal.
A competência
concorrente é aquela reservada à União, aos Estados e ao Distrito Federal,
cabendo à União a primazia de legislar sobre normas gerais, estando prevista no
art. 24 da Constituição Federal.
A competência
suplementar é aquela que atribui aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios a faculdade de complementar os princípios e normas gerais ou de
suprir a omissão destes, sendo prevista nos §§ 2º e 3º do art. 24 e no inciso
II do art. 30 da Constituição Federal.
Tércio Ferraz [12] adverte que a competência
suplementar é para a edição de legislação decorrente e não de legislação
concorrente, e por ser uma legislação de regulamentação seria inconstitucional
qualquer concorrência entre a legislação dos Estados e do Distrito Federal e as
normas gerais da União. Trata-se de um tipo de competência que deve ser
exercido em concordância com as normas gerais da União e não na ausência delas.
Finalmente, a
competência reservada é aquela que atribui ao Distrito Federal a competência
reservada aos Estados e aos Municípios, excetuada a competência para a
organização judiciária, sendo prevista no § 1º do art. 32 da Constituição
Federal.
Na prática, o
que predomina em relação à competência legislativa em matéria ambiental é a
competência concorrente entre a União e os Estados e o
Distrito Federal, cabendo à União a competência para legislar sobre
normas gerais, e aos Estados e ao Distrito Federal a competência para
suplementar as normas gerais editadas pela União.
No caso de vácuo
legislativo por parte da União, os Estados e o Distrito Federal podem editar as
normas gerais.
Os Municípios
podem legislar sobre os temas ambientais de interesse predominantemente local,
desde que respeitando as normas gerais que tiverem sido editadas pela União ou
pelo Estado.
Sendo assim, a competência concorrente entre União e Estados e Distrito Federal
merece ser observada com mais atenção, devendo ser discutida em um
primeiro momento a questão da competência da União para editar normas gerais e
em um segundo momento a questão da competência suplementar dos Estados e do
Distrito Federal.
Em tese, as
normas gerais são aquelas diretrizes essenciais que deverão ser suplementadas
ou especificadas pela legislação estadual ou distrital, e, caso desçam a
detalhes, elas deverão ser consideradas inconstitucionais por invadirem a
competência dos Estados e do Distrito Federal [13].
Contudo, a
expressão "normas gerais" utilizada pelo § 1º do
art. 24 da Constituição Federal é um conceito jurídico indeterminado, e
a doutrina e a jurisprudência têm encontrado certa dificuldade no preenchimento
de seu conteúdo.
Luís Pinto
Ferreira [14] pondera que, em vista da dificuldade na delimitação do
conceito de normas gerais, têm ocorrido sérios conflitos entre a legislação
federal e a legislação estadual e distrital.
Na verdade, as
normas gerais devem ser compreendidas como aquelas que dizem respeito a
interesses gerais, independentemente da especificidade a que podem chegar.
Poucos
interesses podem ser tão gerais quanto o meio ambiente ecologicamente
equilibrado, tendo em vista o caráter difuso desse direito e a sua
indispensabilidade à manutenção da vida e da qualidade de vida.
No entendimento
de Álvaro Luiz Valery Mirra [15], norma
geral é aquela vinculada ao interesse geral e cuja regulamentação seja
necessária em face de uma determinada região ou em face de todo o território
nacional.
Esse mesmo autor
argumenta que tendo em vista a relação de interdependência entre os inúmeros
elementos que compõem o meio ambiente, em virtude da qual uma ruptura
localizada de um determinado sistema ambiental pode levar à desorganização de
outros sistemas ambientais muito além dos limites territoriais do Município,
Estado ou região onde se verificou a ocorrência inicial, e é por conta disso
que é preciso ter um cuidado especial em relação às questões ambientais.
O que se observa
com freqüência é que o interesse geral na proteção do meio ambiente recomenda a
previsão de normas específicas e bastante detalhadas, destinadas a regulamentar certos assuntos em âmbito nacional, de maneira
que nas matérias de interesse coletivo a expressão normas gerais adquire um
sentido diferenciado.
É nesse sentido
a opinião de Leonardo Greco:
Normas gerais
não são apenas linhas gerais, princípios ou critérios básicos a serem
observados pela legislação suplementar dos Estados. Normas gerais contrapõem-se
a normas particulares. A União, nessas matérias, pode legislar com maior ou
menor amplitude, conforme queira impor a todo o País uma legislação mais ou
menos uniforme. O que a União não pode é legislar sobre assuntos particulares
da esfera de interesses ou de peculiaridades dos Estados. Normas gerais são
normas uniformes, isonômicas, aplicáveis a todos os cidadãos e a todos os
Estados [16].
Paulo Affonso
Leme Machado [17] entende não ser necessário que a norma geral
abarque todo o território brasileiro, podendo abranger apenas um único
ecossistema, uma única bacia hidrográfica ou uma única espécie animal ou
vegetal.
Esse autor
também afirma que a União deve inserir nas normas gerais os tratados e
convenções internacionais ratificados, como também guardar fidelidade à
Constituição.
Vladimir Passos
de Freitas [18] defende que a norma geral não precisa se dirigir a
todo o território nacional e sim a apenas uma parcela significativa dele,
embora seja necessário que a norma geral regule de forma ampla a matéria.
Esse mesmo autor
cita a hipótese de uma norma de proteção da região amazônica, que não poderia
ser considerada norma geral porque abarca somente uma determinada parte do
país, mas que deverá sê-lo porque a selva amazônica tem uma importância
especial para o povo brasileiro, seja do ponto de vista cultural, econômico ou
de segurança.
Outro exemplo
dado por esse autor é o de uma resolução editada pelo IBAMA sobre a pesca nos
Estados de Santa Catarina e Rio Grande do Sul, que poderia
ser considerado uma norma geral tendo em vista que a preservação da
fauna ictiológica foi objeto de adesão do Brasil à Convenção realizada em
Genebra, e que os resultados da pesca em um Estado podem se fazer refletir nos
demais, devendo por isso a União legislar a respeito.
O próprio § 4º
do art. 225 da Constituição Federal corrobora esse entendimento, ao dispor
especificamente sobre a proteção de biomas como a Floresta Amazônica
Brasileira, a Serra do Mar, a Mata Atlântica, o Pantanal Mato-Grossense e a
Zona Costeira.
Tendo em vista a
razão de ser da legislação ambiental, que é assegurar a defesa do meio
ambiente, permite-se em matéria ambiental que a União legisle
pormenorizadamente sobre determinado assunto como se estivesse tratando de uma
norma geral, desde que se esteja buscando resguardar o interesse geral
[19].
Essa é uma forma
direta de se tentar evitar que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
facilitem a devastação ao legislarem sobre o meio ambiente de uma forma mais
branda, o que encontra fundamentação no princípio da prevenção e da precaução.
Dentro de uma
interpretação teleológica da Ciência Jurídica, e em especial do Direito
Ambiental, o objetivo maior de proteção à vida e à qualidade de vida estará melhor resguardado se a legislação ambiental for mais
restritiva, tendo em vista que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é um
direito fundamental.
Ao ressaltar o
interesse coletivo independentemente do grau de especificidade de uma norma
ambiental, o legislador federal diferencia norma geral de norma genérica com o
objetivo de impedir que a legislação ambiental possa permitir ou legitimar uma
degradação.
Álvaro Luiz Valery Mirra [20] afirma que a proteção ao meio
ambiente recomenda a elaboração de normas específicas e detalhadas, destinadas
a regulamentar o assunto em âmbito nacional.
Nas hipóteses em
que as noções de norma geral e especial não sejam claras o suficiente para a
solução de conflitos envolvendo a aplicação de normas da União e dos Estados,
tem-se sustentado que deva prevalecer, no caso concreto, a norma que melhor
garanta a efetividade do direito fundamental tutelado, dando-se preferência
àquela mais restritiva sob a ótica da preservação da qualidade ambiental.
Nesse sentido,
esclarece Paulo José de Farias Leite:
Pelos já citados
§§ 1º e 4º do art. 24, pelo art. 225 da Constituição, bem como pela indefinição
do que seja norma especial, deve-se, fortiori
ratione, fixar como diretriz exegética que os
eventuais conflitos, nos quais a noção de norma geral e especial não seja
suficiente, devem ser resolvidos pela prevalência da norma que melhor defenda o
direito fundamental tutelado, por tratar-se de preceito constitucional (lei
nacional) que se impõe à ordem jurídica central ou regional (in dubio pro natura).
Assim, o
princípio in dubio pro natura deve constituir
um princípio inspirador da interpretação. Isto significa que, nos casos em que
não for possível uma interpretação unívoca, a escolha deve recair sobre a
interpretação mais favorável ao meio ambiente.
Fica assim
solucionado o conflito em função da maior restritividade
da legislação federal ou estadual, caso não se possa distinguir com clareza que
se trata de normas específicas ou gerais (...).
Assim, teleologicamente, assegura-se a possibilidade de norma
estadual estabelecer proibições, onde a lei federal permita, bem como que a lei
federal estabeleça patamares mínimos de proteção ambiental a serem observados
em todo o País, dando-se efetividade à proteção ambiental e ao desenvolvimento
auto-sustentável [21].
Esse foi o
entendimento do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná quando se pronunciou
sobre a matéria no Acórdão nº 15.278–3 proferido pela Terceira Câmara Cível,
que julgou o Agravo de Instrumento de nº 65.302-7 com relação à aplicabilidade
do art. 2º da Lei nº 4.771/65, conhecida como Código Florestal, que delimita
com muito detalhamento e precisão o estabelecimento de áreas de preservação
permanente nos perímetros rurais e urbanos:
Assim, estão
dirimidas quaisquer dúvidas sobre a aplicação do Código Florestal nas áreas
urbanas, posto que a União, nos limites da sua
competência, estabeleceu como norma geral a ser indistintamente aplicada por
todos os Estados da Federação e seus Municípios, independentemente de estarem
localizados em áreas rurais ou urbanas, as metragens especificadas nas alíneas
do artigo 2º da Lei 4.771/65. Não pode o município de Curitiba editar lei que
estabeleça normas menos rígidas que aquela estabelecidas
por leis federais ou estaduais, sob a alegação de que estariam legislando sobre
assuntos de interesse local – artigo 30, I, da Constituição Federal.
Dessa forma,
unicamente no caso de a Constituição Federal ter sido desrespeitada é que os
Estados e o Distrito Federal não deverão obediência à norma geral editada pela União
[22].
Com relação à
competência legislativa concorrente em matéria ambiental, é importante dizer
que as normas gerais editadas pela União devem ser complementadas pelos Estados
e pelo Distrito Federal, restando aos Municípios a competência para legislar
sobre assuntos de interesse predominantemente local, de modo a se adequar à
legislação federal e à legislação estadual.
Na prática, o
Estado e o Distrito Federal não podem contrariar as normas gerais editadas pela
União, da mesma forma que os Municípios devem se coadunar às normas gerais
editadas pela União e pelos Estados no caso de omissão federal.
Toshio Mukai [23]
destaca que em matéria ambiental a legislação municipal e a estadual não podem
ir de encontro à lei federal, visto que a legislação municipal terá que
observar as normas gerais válidas da União e dos Estados, e os Estados e o
Distrito Federal terão de observar necessariamente as normas gerais editadas
pela União.
Nesse sentido, o
dispositivo da Constituição de Santa Catarina que dispensava o estudo prévio de
impacto ambiental no caso de áreas de florestamento
ou reflorestamento para fins empresariais foi invalidade pelo Pleno do Supremo
Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.086-SC:
Diante dos
amplos termos do inc. IV do § 1º do art. 225 da Carta Federal,
revela-se juridicamente relevante a tese de inconstitucionalidade da
norma estadual que dispensa o estudo prévio de impacto ambiental no caso de
áreas de florestamento ou reflorestamento para fins
empresariais.
Mesmo que se
admitisse a possibilidade de tal restrição, a lei que poderia viabilizá-la
estaria inserida na competência do legislador federal, já que a este cabe
disciplinar, através de normas gerais, a conservação da natureza e a proteção
do meio ambiente (art.24, inc. VI, da CF), não sendo possível, ademais,
cogitar-se da competência legislativa a que se refere o § 3º do art. 24 da
Carta Federal, já que esta busca suprir lacunas normativas para atender a
peculiaridades locais, ausentes na espécie.
Medida liminar
deferida.
Os Estados e o
Distrito Federal podem editar normas gerais em matéria ambiental se a lei
federal for omissa, podendo ocorrer o mesmo com os Municípios se inexistir
norma geral federal ou estadual sobre o mesmo tema, assim como prevêem os
incisos I, VI e VII do art. 24 e I e II do art. 30 da Constituição Federal.
Como a norma
geral em matéria ambiental pode ser bastante detalhada e precisa, a exemplo dos
arts. 2º e 16 do Código Florestal,
nesses casos é possível que a edição de normas suplementares seja
desnecessária.
Com efeito, não
tem sentido suplementar uma norma geral que prescinde de suplementação.
Por isso, Luís
Carlos Silva de Moraes [24] pondera que por ser a generalidade a
principal característica da norma jurídica, decorrendo daí a sua aplicabilidade
a todos, somente se deverá aceitar a complementação da norma por uma legislação
mais específica quando isso for realmente necessário para a proteção do bem
jurídico em questão.
Esse mesmo autor
cita o exemplo da Lei nº 8.723/97, que estabelece os limites de emissão de
poluição atmosférica:
Pela localização
geográfica de uma região (ex: Planalto), os gases concentram-se na região,
sendo a dispersão bem vagarosa, ou seja, mesmo obedecendo as
regras gerais de controle, aquela região tem índices acima do esperado.
Comprovado que a regra geral não consegue proteger satisfatoriamente o bem
jurídico (ar – meio ambiente), em razão da peculiaridade físico-química do
local, o ente federativo regional ou local pode estabelecer regras complementadoras
àquela geral, com a mesma finalidade, até o estágio suficiente para a adequação
do ar [25].
Em face disso,
uma norma somente deve ser suplementada quando houver realmente necessidade de
adaptar a regra geral às situações de fato, para que o bem jurídico em questão
possa ser efetivamente protegido.
No entanto, essa
é uma necessidade muito comum em relação à legislação ambiental, visto que cada
Estado e cada Município, para não dizer cada bioma e cada ecossistema, possuem
uma realidade diferente e apresentam demandas específicas.
A aplicação de
uma mesma norma ambiental pode ocorrer de forma diferenciada a depender da
região ou do lugar em questão.
Um certo Estado
ou um certo Município poderão sentir a necessidade de suplementar uma norma
geral ambiental, ao passo que outro não, de acordo com as peculiaridades de
cada ente federativo.
Na verdade,
mesmo dentro de um mesmo Estado, ou mesmo dentro de um Município, a norma geral
pode ser aplicada de forma diferenciada, visto que esta poderá ser suplementada
apenas em relação a uma determinada região ou localidade que, por já estar
excessivamente degradada ou por abrigar sítios de relevante valor ambiental,
requerem uma proteção especial.
6. HERMENÊUTICA
JURÍDICO-AMBIENTAL
Caso duas normas
em matéria ambiental estejam em conflito prevalecerá a que for mais benéfica em
relação à natureza, posto que no Direito Ambiental vigora o princípio in dubio pro nature [26].
Trata-se de uma
outra manifestação do princípio da prevenção que, por defender que o mais
importante é impedir que o dano ambiental aconteça, entende que a legislação
ambiental mais preservacionista deve ser a acolhida
porque essa é uma maneira de evitar possíveis degradações.
A finalidade do
Direito, que é a de promover a dignidade da pessoa humana e a paz social, no
Direito Ambiental é traduzida como a proteção ao meio ambiente e, por
conseqüência, à vida e à qualidade de vida. Isso justifica a adoção do
princípio in dubio pro nature
[27].
Dentro desse
raciocínio, no caso da edificação urbana à margem de rios e de outros
reservatórios de água, a legislação a ser aplicada são as alíneas a, b
e c do art. 2º do Código Florestal, que melhor revelam o caráter protetivo do Direto Ambiental.
De qualquer
forma, nessa matéria têm os Municípios a liberdade
para editar normas mais severas, aumentando os limites das áreas de preservação
permanentes previstos pelo art. 2º do Código Florestal. A simples aplicação
desse princípio solucionaria de uma vez por todas o conflito de normas
discutido neste estudo.
7. INTERESSE
LOCAL DOS MUNICÍPIOS
É preciso saber
se o art. 2º do Código Florestal invadiu a competência dos Municípios de
legislarem sobre assuntos de interesse local em se tratando de matéria ambiental,
nos moldes do que reza o inciso I do art. 30 da Constituição Federal, pois se a
supressão da mata ciliar for um assunto de interesse estritamente local deve
por isso ser regida apenas pela legislação municipal.
Contudo, como
afirma Celso Ribeiro Bastos [28] inexiste consenso com relação ao
conceito e abrangência da expressão "assuntos de interesse local", de
maneira que essa indefinição pode gerar a perplexidade ao promover situações
ambíguas nas quais se misturam interesses locais e interesses regionais.
Se já é difícil
definir o que é um interesse meramente local, em se tratando de matéria
ambiental essa delimitação se torna praticamente impossível, visto que uma das
principais características do dano ambiental é a sua não restrição a um
determinado espaço ou território. No caso da supressão da mata ciliar é
provável que seu efeito seja sentido em outras localidades, especialmente se
vários Municípios de uma mesma região fizerem isso.
Um exemplo
emblemático disso é o Rio São Francisco que se encontra assoreado e poluído por
causa da supressão da mata ciliar para fins de agricultura ou de pecuária,
necessitando por causa disso de um tratamento urgente de recuperação.
Além do mais,
seria um contra-senso que o interesse local de um Município se confrontasse com
o interesse de toda uma coletividade, revelado na manutenção da vida e da
qualidade de vida decorrentes do equilíbrio dos ecossistemas.
Logo, é
descabido dizer que o art. 2º do Código Florestal interveio em um interesse
local de determinado Município, posto que independentemente disso a
Constituição Federal já reconhece que dentro da hierarquia normativa essa
competência pertence indiscutivelmente à lei federal que no caso é o Código
Florestal.
8. O
PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 2º DO CÓDIGO FLORESTAL
A discussão
acerca da aplicabilidade ou não das alíneas do art. 2º do Código Florestal
encontra resposta no parágrafo único do mesmo dispositivo, que não deixa dúvida
quanto ao fato de que os planos diretores e legislações municipais de uso do
solo de uma maneira geral devem obedecer aos limites da legislação federal.
Por meio da Lei
nº 7.803/89, o legislador federal acrescentou ao art. 2º do Código Florestal um
parágrafo único dispondo expressamente sobre a aplicabilidade desse dispositivo
em perímetros urbanos.
Embora esse já
fosse o sentido da legislação anterior, o referido parágrafo único determinou
expressamente que nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas
aglomerações urbanas e regiões metropolitanas em todo território abrangido devem
ser observados os dispostos nos Planos Diretores e leis de uso de solo,
respeitados os limites a que se refere o artigo em questão.
9. CONCLUSÕES
ARTICULADAS
9.1 A
Constituição Federal revela que o Código Florestal é a lei que deve ser
aplicada, pois a competência para legislar sobre o meio ambiente é concorrente
e pressupõe uma hierarquia normativa a partir da esfera federal, que tem de ser
seguida pelos Municípios, que só poderiam legislar livremente se não houvesse
lei federal (ou estadual) sobre o assunto.
9.2 Os
dispositivos das leis municipais que diminuírem as áreas de proteção
estabelecidas são inconstitucionais porque não observaram a competência fixada
na Constituição Federal de 1988 e não devem ser observados. Esse é o
norteamento que se coaduna com a doutrina, os princípios e, principalmente, com
a finalidade do direito ambiental: a conservação e o uso racional do meio
ambiente.
9.3 Os
Municípios têm de legislar em inteira conformidade com a lei federal porque,
assim como o plano diretor, o interesse local dos Municípios não pode se
sobrepor ao interesse da coletividade nem aos comandos e princípios consagrados
pela Constituição Federal.
9.4 Uma leitura
atenta do parágrafo único do art. 2º do Código Florestal deslindaria a questão
da aplicabilidade urbana das áreas de preservação permanente, já que nele está
expressamente prescrita a aplicação do dispositivo às áreas urbanas.
9.5 O princípio in
dubio pro nature, que é
derivado do princípio da prevenção, ajuda a encerrar a questão na medida em que
dispõe que em caso de conflito de legislações será acolhida a mais eficaz na
proteção ao meio ambiente.
NOTAS
01
MACHADO, Paulo Affonso Leme Machado. Direito ambiental brasileiro. 9 ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 701.
02
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. São Paulo:
Saraiva, 2001, p. 218.
03
ARAUJO, Suely Vaz Guimarães de. As áreas de preservação permanente e a questão
urbana. Disponível em: http://www.camara.gov.br.
Acesso em: 15 fev. 2003.
04 MACHADO, Paulo Affonso Leme Machado. Direito
ambiental brasileiro. 9 ed. São Paulo: Malheiros,
2001, p. 701.
05
BITTAR FILHO, Carlos Alberto. Dano ambiental: natureza e caracterização.
Disponível em: http://orbita.starmedia.com/~jurifran. Acesso em: 17 jun. 2002.
06
MUKAI, Toshio. Estudos e pareceres de Direito
Administrativo. São Paulo: Atlas, 1997, p. 14/16.
07 GLOSSÁRIO Ecológico. Disponível em: http://www.cprh.pe.gov.br. Acesso em: 2 jan. 2003.
08 MACHADO, Paulo Affonso Leme Machado. Direito
ambiental brasileiro. 9 ed. São Paulo: Malheiros,
2001, p. 701.
09
SILVA, Vicente Gomes da. Legislação ambiental comentada. Belo Horizonte:
Fórum, 2002, p. 71/72.
10
CAPRA, Fritjof. O ponto de mutação. São Paulo:
Círculo do livro, 1988, p. 88.
11
FIORILLO, Celso Antônio Pachêco. Curso de direito
ambiental brasileiro. 4 ed. São Paulo: Saraiva,
2003, p. 61/63.
12
FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Normas gerais e
competência concorrente. Revista da Faculdade de Direito. São Paulo:
Usp, v. 90, 1995, p. 250.
13
FERREIRA, Luís Pinto. Comentários à Constituição brasileira. São Paulo:
Saraiva, 1990, v. 2, p. 96.
14
FERREIRA, Luís Pinto. Comentários à Constituição brasileira. São Paulo:
Saraiva, 1990, v. 2, p. 96.
15 MIRRA, Álvaro Luiz Valery.
Impacto ambiental – aspectos da legislação brasileira. 2 ed. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2002, p. 61/63.
16
GRECO, Leonardo. Competências constitucionais em matéria ambiental. Revista
dos Tribunais, V. 687. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 23/29.
17 MACHADO, Paulo Affonso Leme Machado. Direito
ambiental brasileiro. 9 ed. São Paulo: Malheiros,
2001, p. 82.
18
MORAES, Luís Carlos Silva de. Curso de direito ambiental. 2 ed. São Paulo: Atlas, 2004, p. 58.
19
MUSSETTI, Rodrigo Andreotti. Da hermenêutica
jurídico-ambiental. Disponível em: http://www.direito.adv.br.
Acesso em: 8 de novembro de 2002.
20 MIRRA, Álvaro Luiz Valery.
Impacto ambiental – aspectos da legislação brasileira. 2 ed. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2002, p. 62.
21 FARIAS, Paulo José Leite. Competência
federativa e proteção ambiental. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris
Editor, 1999, p. 356.
22 MACHADO, Paulo Affonso Leme Machado. Direito
ambiental brasileiro. 9 ed. São Paulo: Malheiros,
2001, p. 85.
23 MUKAI,
Toshio. Direito ambiental sistematizado. 4 ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2002, p. 21.
24
MORAES, Luís Carlos Silva de. Curso de direito ambiental. 2 ed. São Paulo: Atlas, 2004, p. 56/57.
25
MORAES, Luís Carlos Silva de. Curso de direito ambiental. 2 ed. São Paulo: Atlas, 2004, p. 56/57.
26 MIRRA, Álvaro Luiz Valery.
Impacto ambiental – aspectos da legislação brasileira. 2ª ed. São Paulo: Juarez
de Oliveira, 2002, p. 73.
27
MUSSETTI, Rodrigo Andreotti. Da hermenêutica
jurídico-ambiental. Disponível em: http://www.direito.adv.br.
Acesso em: 8 nov. 2002.
28
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. São Paulo:
Saraiva, 2001, p. 319/320.
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BIBLIOGRÁFICAS
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Vaz Guimarães de. As áreas de preservação permanente e a questão urbana.
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Gomes da. Legislação ambiental comentada. Belo Horizonte: Fórum, 2002.
*advogado militante na Paraíba e em Pernambuco, mestre em Direito Econômico pela Universidade Federal da Paraíba (UFPB), especialista em Gestão e Controle Ambiental pela Universidade Estadual de Pernambuco (UPE), professor da Faculdade de Ciências Sociais Aplicadas da Paraíba (FACISA) e da Universidade Estadual da Paraíba (UEPB)
FARIAS, Talden. Aplicabilidade do Código Florestal em zona urbana:
a questão das áreas de preservação permanente. Jus Navigandi,
Teresina, ano 10, n. 1139, 14 ago. 2006. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8804>. Acesso em: 12 ago.
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