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Claudia Marçal
RESUMO
SUMÁRIO:1.Introdução;
2. O Licenciamento ambiental; 3. Competência para realização do licenciamento;
4. Etapas do procedimento do licenciamento ambiental; 5. Dos prazos de vigência
das licenças; 6. Conclusão do procedimento de licenciamento ambiental- prazos e
arquivamento.
1.O
licenciamento ambiental
A
Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981 estabeleceu como um dos
instrumentos da política nacional do meio ambiente o licenciamento e a revisão
de atividades consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, determinando
que a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente
poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação
ambiental, dependerão de prévio licenciamento por órgão estadual competente,
integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, e do Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, em caráter
supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.
Esta
mesma lei atribui competência ao Conselho Nacional do Meio Ambiente- CONAMA,
mediante proposta do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renováveis-IBAMA, para a propositura de normas e padrões para implantação,
acompanhamento e fiscalização do licenciamento ambiental.
A
Resolução CONAMA nº 237, de 19 de dezembro de 1997 foi editada face a necessidade
de revisão dos procedimentos e critérios utilizados no licenciamento, visando o
desenvolvimento sustentável e a melhoria contínua. Além da necessidade da
regulamentação e estabelecimento de critérios para o exercício da competência
para o licenciamento.
Apresentou
grandes inovações, confirmando-se como importante instrumento normativo na
análise do licenciamento ambiental.
2.Do
licenciamento ambiental
O
conceito normativo do licenciamento ambiental é apresentado pela Resolução CONAMA
N°237/97.
O
licenciamento ambiental, de acordo com o inciso I do art.1º desta Resolução,
corresponde ao procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental
competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos
ou atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar
degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as
normas técnicas aplicáveis ao caso.
Extrai-se
inicialmente do conceito a necessidade de realização do licenciamento ambiental
nos seguintes momentos:
a)
na aprovação do projeto de localização, com a emissão da licença prévia,
confirmando o licenciamento como instrumento preventivo do controle e
planejamento ambiental, compatibilizando atividades, evitando danos futuros,
como por exemplo, a aprovação de uma indústria próxima a um bairro residencial,
o que iria causar incompatibilidade de usos, gerando transtornos à comunidade
local. Através deste procedimento o órgão competente avalia a viabilidade
ambiental e técnica do empreendimento, sua adequação às normas de uso do solo,
de edificações, dentre outras;
b)
para realização da instalação do empreendimento ou atividade, avaliando os
planos e programas e projetos aprovados, com a emissão da licença de
instalação;
c)para
o funcionamento da atividade, adotando as medidas de controle e condicionantes
técnicas previstas na licença de operação.
Modificações
e alterações nos projetos, bem como a ampliação das atividades exigem novo
licenciamento ambiental.
O
licenciamento é um procedimento administrativo configurando-se numa série
concatenada de atos que verifica a viabilidade ou não da emissão da licença
ambiental.
A
licença ambiental, por sua vez, corresponde ao ato administrativo pelo qual o
órgão ambiental estabelece as condições, restrições e medidas de controle
ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou
jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou
atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras, ou que de qualquer forma, possam causar degradação
ambiental.
O
rol de atividades licenciáveis é apresentado no Anexo 1 da referida Resolução.
Calha entretanto, salientar o seu caráter exemplificativo, vez que a lei traz
um conceito genérico, de forma a abarcar todas as atividades consideradas
efetiva ou potencialmente poluidoras.
3.Competência
para realização do licenciamento ambiental
A
competência para a realização do licenciamento ambiental leva em consideração o
grau do impacto, dividindo-os em intercontinental, nacional, regional,
intermunicipal e local, adotando o princípio da descentralização e
predominância de interesses. Além de discriminar atividades especificas para os
entes federados, em razão de sua particularidade, como por exemplo, o
licenciamento de atividades que utilizem energia nuclear, cuja entidade
competente é o IBAMA.
Outrossim,
pertencem ao IBAMA (1) os empreendimentos e atividades com
significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber:
a)localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no
mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em
terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União; b) em dois
ou mais Estados; c) cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites
territoriais do País ou de um ou mais Estados; d)destinados a pesquisar,
lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material
radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de
suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia
Nuclear – CNEN; e)bases ou empreendimentos militares, quanto couber, observada
a legislação específica.
Aos
órgãos ambientais estaduais e do Distrito Federal de meio ambiente pertencem o
licenciamento daqueles empreendimentos localizados ou desenvolvidos: a) em mais
de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadual o do Distrito
Federal; b) nas florestas e demais formas de vegetação natural de preservação
permanente relacionadas no artigo 2º da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de
1965, e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais
ou municipais; c)cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites
territoriais de um ou mais Municípios; d)delegados pela União, por instrumento
legal ou convênio.
Aos
Municípios competem o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades
de impacto local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento
legal ou convênio.
4.
Etapas do procedimento do licenciamento ambiental
O
artigo 10º da Resolução nº 237/97 define as etapas do procedimento de
licenciamento ambiental.
Na
primeira etapa, o órgão ambiental definirá os documentos, projetos e estudos ambientais
pertinentes, necessários ao início do processo de licenciamento de acordo com a
licença a ser requerida. Neste caso comparecendo o empreendedor pessoalmente ou
através de notificação, deve-se dar aquiescência àquele dos documentos
necessários a instrução do processo, concedendo-lhe um prazo para apresentação
destes, que deverá ser razoável, tendo em vista a necessidade de realização de
alguns estudos.
Nesta
fase deve o empreendedor promover o requerimento da licença ambiental,
apresentando os documentos, projetos e estudos ambientais. A legislação
ambiental e o próprio direito ambiental tem como princípio a publicidade. Neste
sentido se traduz a exigência da publicação do pedido de licença ambiental às
dispensas do empreendedor, de acordo com a Resolução CONAMA nº 006, de 24 de
janeiro de 1986. (2)
Esta
Resolução aprova os modelos de publicação de pedidos de licenciamento em
quaisquer de suas modalidades. Assim far-se-á a publicação em 03 fases: pedido,
da renovação e da concessão da licença. É exigida a publicação resguardado o
sigilo industrial, segundo o artigo 10, § 1º da Lei nº 6938/81,em um jornal
oficial, bem como em um periódico regional ou local de grande circulação.
Quanto
aos documentos e estudos necessários ao procedimento do licenciamento ambiental
a Resolução nº 237/97 impõe algumas exigências:
a)deverá
constar, obrigatoriamente, a certidão da Prefeitura Municipal, declarando que o
local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a
legislação aplicável ao uso do solo e, quando for o caso, a autorização para
supressão de vegetação ;
b)
outorga para o uso da água (3);
c)
os estudos necessários ao processo de licenciamento deverão ser realizados por
profissionais legalmente habilitados, às expensas do empreendedor. Em tal
dispositivo se fundamenta a exigência da ART (4), pelo profissional
que realizará o projeto, tendo em vista que tanto o empreendedor quanto os
profissionais que subscrevem os estudos são responsáveis pelas informações
apresentadas, sujeitando-se aplicação das sanções administrativas, civis e
penais cabíveis.
Na
terceira etapa, o órgão ambiental deverá avaliar os documentos, projetos e
estudos, realizando as vistorias técnicas, quando necessárias. Após esta
avaliação, deve solicitar esclarecimentos e complementações. Embora a Resolução
diga que tais pedidos devam ser feitos uma única vez, permite a reiteração do
mesmo, caso não tenham sido satisfatórios, o escopo é evitar a prolatação de
pedidos, devendo o procedimento respeitar as fases e os prazos concedidos.
A
Resolução determina a realização de audiência pública, nos casos exigidos por
lei, com fulcro de dar publicidade ao projeto, esclarecendo e colhendo sugestões
da população em geral. O procedimento da audiência pública é tratado pela
Resolução CONAMA nº 09, de 3 de dezembro de 1987.
Quanto
ao Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental são abordados
na Resolução nº 001, de 23 de janeiro de 1986, que determina as diretrizes para
avaliação de Impacto ambiental.
A
Resolução nº 237/97, no § 2º do artigo 10 permite novo pedido de complementação
pelo órgão ambiental, se verificada a necessidade e mediante decisão motivada,
com participação do empreendedor, nos casos de exigência da realização de
EIA/RIMA e da audiência pública, em que tais procedimentos não tenham sido
satisfatórios.
Na
penúltima fase o órgão ambiental deverá emitir parecer técnico conclusivo, motivando
as razões que levaram a sua decisão e de parecer jurídico, quando couber.
Neste
ponto, importante abordamos o tratamento dispensado pela Lei nº 9605/98, a qual
prevê nos artigos 66 e 67, as penalidade aplicáveis ao funcionário público, que
fizer afirmação falsa ou enganosa, omitir a verdade, sonegar informações ou
dados técnico-científicos em procedimentos de autorização ou licenciamento
ambiental e conceder licença, autorização ou permissão em desacordo com as
normas ambientais, para as atividades, obras ou serviços cuja realização
depende de ato autorizativo do Poder Público, sujeitando às pena de reclusão ou
detenção de uma a três anos, e multa.
A
fase final diz respeito ao deferimento ou indeferimento do pedido de licença,
dando-se a devida publicidade.
5. Dos
prazos de vigência das licenças
O
órgão ambiental competente poderá estabelecer os prazos de validade de cada
tipo de licença, especificando-os no respectivo documento, levando em
consideração os seguintes aspectos:
a)
O prazo de validade da Licença Prévia deverá ser, no mínimo, o estabelecido
pelo cronograma de elaboração dos planos, programas e projetos relativos ao
empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 5 (cinco) anos.
b)
O prazo de validade da Licença de Instalação deverá ser, no mínimo, o
estabelecido pelo cronograma de instalação do empreendimento ou atividade, não
podendo ser superior a 6 (seis) anos.
c)O
prazo de validade da Licença de Operação deverá considerar os planos de
controle ambiental e será de, no mínimo, 4 (quatro) anos e, no máximo, 10 (dez)
anos.
A
Licença Prévia e a Licença de Instalação poderão ter os prazos de
validade prorrogados, desde que não ultrapassem os prazos máximos estabelecidos
acima.
Os
órgãos ambientais poderão estabelecer prazos de validade específicos para a
Licença de Operação de empreendimentos ou atividades que, por sua natureza e
peculiaridades, estejam sujeitos a encerramento ou modificação em prazos
inferiores.
Para
renovação da licença de operação deve o empreendedor requerer com antecedência
mínima de 120 (cento e vinte) dias da expiração de seu prazo de validade,
fixado na respectiva licença, ficando este automaticamente prorrogado até a
manifestação definitiva do órgão ambiental competente.
O
desrespeito pelo empreendedor deste prazo, torna-o imediatamente irregular,
ficando sujeito às sanções administrativas e penais cabíveis, segundo a legislação
ambiental vigente.
6.
Conclusão do procedimento de licenciamento ambiental- prazos e arquivamento
A
Resolução determina no artigo 16 que o não cumprimento dos prazos estipulados
nos artigos 14, o qual prevê o estabelecimento de prazos de análise
diferenciados para cada modalidade de licença (LP, LI e LO), em função das
peculiaridades da atividade e do empreendimento, bem como para formulação de
exigências complementares, desde que observado o prazo máximo de 6 (seis) meses
a contar do ato de protocolar o requerimento até seu deferimento ou
indeferimento, ressalvados os casos em que houver EIA/RIMA e/ou audiência
pública, quando o prazo será de até 12 (doze) meses, ensejará a atividade
supletiva do órgão que detenha competência para atuar.
Assim,
por exemplo, não atendendo o órgão estadual os prazos acima estabelecidos,
poderá o IBAMA atuar supletivamente (5), com fulcro de licenciar a
atividade. Da mesma forma sucede com o Município, atuando o Estado.
Antônio
Inâge de Assis Oliveira (6) salienta que na realidade, a contagem do
prazo para análise do requerimento da licença somente se inicia depois da
aceitação dos documentos apresentados e, caso seja convocada audiência publica,
depois da realização desta.
E
o definido para o empreendedor, previsto no artigo 15, para atendimento das
solicitações de esclarecimentos e complementações, formuladas pelo órgão
ambiental, dentro do prazo máximo de 4 (quatro) meses, a contar do recebimento
da notificação, permitida a prorrogação, desde que haja concordância deste e do
órgão ambiental, cujo não atendimento enseja o arquivamento do processo.
O
arquivamento não impede a apresentação de novo requerimento de licença, que
deverá obedecer aos procedimentos estabelecidos no artigo 10, mediante novo
pagamento de custo de análise.
Destarte,
fica clara a medida a ser tomada em razão da contumácia e desídia do
empreendimento, que uma vez notificado para apresentar a documentação, não o
fez em tempo hábil, devendo arquivar o processo, transcorrido o prazo de quatro
meses.
Tal
medida tem por escopo evitar prolatação do procedimento, dando-lhe definição. A
aplicação de outras medidas administrativas, tais como multas, suspensão das
atividades, no intermédio deste prazo poderia ensejar a seguinte argumentação
pelo infrator: "a aplicação de tal medida é injusta, tendo em vista que há
um processo sendo avaliado na Secretaria do Meio Ambiente", tornando
ineficaz a medida, pois o empreendimento embora não tenha a licença ambiental,
encontra-se num estado de "semi-irregularidade", em que está sendo
avaliado o seu licenciamento, havendo um processo em trâmite. O arquivamento
não deixa de ser uma sanção, pela simples razão de que sujeita o empreendedor a
fazer nova solicitação apresentando toda documentação e pagando o custo de
análise novamente.
Ficando
ainda sujeito a aplicação da sanção de multa, prevista no artigo 70º c/c 72, II
da Lei nº 9605/98 (Lei de Crimes Ambientais) e artigo 44º do Decreto nº 3179/99
(7).
Sendo
a sanção de multa simples, aplicada sempre que o agente, por negligência ou
dolo: I – advertidos por irregularidades que tenham sido praticadas, deixar de
saná-las no prazo assinalado pelo órgão competente; II – opuser embaraço à
fiscalização (art. 72º, 3º, Lei nº 9605/98 e § 3º, art. 2º, Decreto nº
3179/99).
A
suspensão das atividades, segundo o artigo 2º, do Decreto nº 3179/99, deverá
ser aplicada quando o produto, a obra, atividade ou o estabelecimento não
estiverem obedecendo as determinação legais ou regulamentares.
Neste
sentido defende Paulo Afonso Lemme Machado (8): "A suspensão de
atividades é a mais forte das medidas punitivas, porque vai paralisar, fechar
ou interditar as referidas atividades. Pode ter o caráter de suspensão parcial
ou total, e/ou a forma de suspensão temporária ou definitiva", dizendo que
a suspensão de atividades já licenciadas tem um tratamento diferente, sendo a
punição conseqüência do descumprimento das condições gerais ou específicas da
licença já expedida, enquanto que "A infringência do dever de licenciar a
atividade acarreta o deva à autoridade ambiental de fechar o estabelecimento
faltoso. Neste caso se trata de infração cometida após o licenciamento. O simples
fato de entrar em atividade já deve levar à suspensão das atividades (...) a
suspensão pode ser determinada por autoridade municipal ou estadual, ainda que
seja definitiva."
Destarte,
fica clara a possibilidade da aplicação da sanção de suspensão das atividades,
prevista no artigo 70°c/c 72°da Lei n°9605/98 e artigo 44°c/c 2°, IX do Decreto
n°3179/99.
Importante
também salientarmos a sujeição do empreendedor à responsabilização criminal,
prevista no artigo 60°, da Lei n°9605/98 que considera como crime fazer
funcionar estabelecimentos poluidores sem licença do órgão ambiental
competente.
O
procedimento descrito na Resolução n°237/97 deve ser seguido, aplicando o
arquivamento, quando exauridos os prazos, propiciando ao empreendedor a
possibilidade de nova requisição, bem como o livre acesso ao processo ao
processo arquivado, podendo aproveitar deste, caso deseje, alguns documentos.
O
poder público enquanto órgão responsável pelo licenciamento ambiental deve
estabelecer critérios para agilizar e simplificar os procedimentos de
licenciamento, visando a melhoria contínua e o aprimoramento do desempenho
ambiental.
Notas
1
O IBAMA poderá delegar aos Estados o licenciamento de atividade com
significativo impacto ambiental de âmbito regional, uniformizando, quando
possível, as exigências.
2
A Resolução CONAMA n° 281/2001 permitiu aos órgãos ambientais a dispensa da
publicação, nos casos em que especifica.
3
A outorga de uso de água é prevista 9.433, de 8 de janeiro de 1997. Trata de
autorização emitida pelo poder público visando assegurar o controle
quantitativo e qualitativo dos usos da água e o efetivo exercício dos direitos
de acesso da água.
4
Anotação de Responsabilidade Técnica.
5
Vide artigo 10 da Lei n°6938/81.
6
O Licenciamento Ambiental. São Paulo: IGLU, 1998, p.42
7
Art. 44: Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer
parte de território nacional, estabelecimento, obras ou serviços potencialmente
poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, ou
contrariando as normas legais e regulamentos pertinentes: Multa de R$ 500,00
(quinhentos reais) a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais).
8
Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 200, p. 297.
http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=6675