(Pelo Prof. Ambientalista Jurista
Paulo Affonso Leme Machado)
1. Previsão legal.
Existem três tipos de reserva
florestal legal: um tipo indicado pela qualidade da cobertura florestal
e áreas de cerrado; os outros dois tipos dependem de sua localização
no território brasileiro: a reserva na região Norte e da
parte norte da região Centro-Oeste e a reserva em todas as outras
regiões do Brasil, inclusive a parte sul da região Centro-Oeste.
1.1 Áreas de cerrado: "Aplica-se
às áreas de cerrado a reserva legal de 20% (vinte por cento)
para todos os efeitos legais." (art. 16 § 3.º da Lei 7.771 de
15 de setembro de 1965, com a redação da Lei 7.803/89).
1.2 Nas regiões Leste Meridional,
Sul e Centro-Oeste, esta na parte sul, as derrubadas das florestas nativas,
primitivas ou regeneradas, só serão permitidas, desde que
seja, em qualquer caso, respeitando o limite mínimo de 20% (vinte
por cento) da área de cada propriedade com cobertura arbórea
localizada, a critério da autoridade competente " (art.16, "a" da
Lei 7.771/65). "A reserva legal, assim entendida a área de, no mínimo
20% (vinte por cento) de cada propriedade, onde não é permitido
o corte raso, deverá ser averbada à margem da inscrição
da matrícula do imóvel, no registro de imóveis competente,
sendo vedada a alteração de sua destinação,
nos casos de transmissão a qualquer título, ou de desmembramento
da área" (art. 16 § , 2.º da Lei 7.771/65, com a redação
dada pela Lei 7.803/89).
1.3 Na região Norte e na
parte da região Centro-Oeste do país, enquanto não
for estabelecido o decreto de que trata o artigo 15, a exploração
a corte raso, só é permissível desde que permaneça
com cobertura arbórea, pelo menos 50% (cinqüenta por cento)
da área de cada propriedade. Parágrafo único: a reserva
legal, assim entendida área de, no mínimo, 50% (cinqüenta
por cento) de cada propriedade, onde não é permitido o corte
raso, deverá ser averbada à margem da inscrição
da matrícula do imóvel no registro de imóveis competente,
sendo vedada a alteração de sua destinação,
nos casos de transmissão, a qualquer título, ou de desmembramento
da área" (art. 44 da Lei 4.771/65, com a redação dada
pela Lei 7.803/89).
2. Reserva florestal legal e sua
relação com outros espaços territoriais protegidos.
A Reserva Florestal Legal decorre
de normas legais que limitam o direito de propriedade, da mesma forma que
"as florestas e demais formas de vegetação permanente" previstas,
também, na Lei 4.771/65 (Código Florestal). Diferenciam-se
no que concerne à dominialidade, pois a Reserva Florestal Legal
do art.16 e do art. 44 Código Florestal somente incide sobre o domínio
privado, sendo que as Áreas de Preservação Permanente
incidem sobre o domínio privado e público.
A Reserva Florestal Legal pode coexistir
com uma APA (Área de Proteção Ambiental), na forma
em que esta foi prevista pela Lei 6.902/81 (art.9.º). As restrições
ao uso da propriedade na APA irão acrescer a interdição
de corte raso e inalterabilidade de destinação da Reserva
Florestal Legal.
A Reserva Florestal Legal não
se confundem com os Parques Nacionais, Estaduais e Municipais e nem se
confunde com as Reservas Biológicas. Os Parques e as Reservas Biológicas
tanto pelo direito nacional como pela Convenção de Washington
são áreas exclusivamente de domínio público.
A Reserva Florestal Legal não
se identifica com as Florestas Nacionais, Estaduais e/ou Municipais, pois
estas são exclusivamente de domínio público, como
se vê do art. 5.º, alínea "b" da Lei 4.771/65 (Código
Florestal).
A dominialidade a que vimos nos
referindo é sobre a área em que a Reserva Florestal Legal
está inserida, não abrangendo os animais que existam na reserva
e que constituem a fauna silvestre, pois estes, mesmo constituindo um bem
público (Lei 5.197/67), podem coexistir com o regime de domínio
da reserva florestal.
3. A Constituição
Federal e a Reserva Florestal Legal.
3.1 A reserva florestal legal e
o espaço territorialmente protegido na acepção do
artigo 225, § 1.º, III, da CF.
Para assegurar o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, como bem de uso comum do povo e essencial
à sadia qualidade de vida, incumbe ao Poder Público definir,
em todas as unidades da Federaçã ;o, espaços territoriais
e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração
e a Reserva Florestal Legal constitua um espaço territorialmente
protegido. As modificações introduzidas no ano de 1989 deram
a essa reserva um caráter de inalterabilidade. Assim, não
só lei ordinária protege a Reserva Florestal Legal como a
própria Constituição Federal. Nem o proprietário
privado, nem o Poder Executivo isto é, quaisquer órgãos
da administração pública podem consentir na diminuição
e na supressão da Reserva Florestal Legal, a não ser que
esse consentimento seja dado expressamente por lei federal. Portanto, decretos
do Poder Executivo (e, por conseguinte, portarias, resoluções
e atos da mesma categoria) não podem mudar o percentual exigido
para as reservas, como não podem alterar as exigências legais
que as caracterizam.
3.2 A reserva florestal legal e
a legislação dos estados.
Legislar sobre florestas é
competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito
Federal (art. 24, "caput", c.c. inciso VI CF). As normas que incidem sobre
a Reserva Florestal Legal são "normas gerais", portanto, da competência
da União (art. 24, § 1.º, CF). Não há no
caso um vazio legislativo sobre as reservas, pois já houve previsão
legal federal sobre a matéria (art. 24, § 3.º). Logo,
os Estados podem suplementar a legislação federal sobre essas
reservas, isto é, podem acrescentar normas mais severas, mas não
podem exigir menos do que a norma federal.
3.3 O poder da polícia concernente
à Reserva Florestal Legal.
A Constituição Federal
diz que "é competência comum da União, dos Estados,
do Distrito Federal: preservar as florestas" (art. 24 "caput" e seu inciso
VI). A Constituição Federal distinguiu em competência
para legislar e competência para executar a legislação.
Pelo fato de a lei federal prever a reserva florestal legal, esta não
se tornou bem federal e nem é matéria de competência
privativa da União.
Importa sobremaneira saber quem
é autoridade competente para autorizar na Reserva Florestal Legal
como para sancionar nessa área. A União, representada pelo
IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e de Recursos Naturais Renováveis),
pela reforma de 1989 (art.18 da Lei 7.803) afirmou sua vontade de intervir
em toda a exploração e manejo florestal. Entretanto, a capacidade
do órgão federal exercer esse poder de polícia ambiental,
não impede que os Estados, ao mesmo tempo, ajam com poder de polícia
idêntico. Havendo choques ou justaposições conflitantes
o Poder Judiciário poderá decidir, salientando-se, contudo,
que a hierarquia ou supremacia na execução das normas protetoras
da Reserva Florestal Legal. O direito que melhor proteger, federal ou estadual
(e municipal, se houver interesse local), é que deve ser levado
à prática, prevenindo ou sancionando.
4. Área da reserva e cobertura
arbórea.
A área reservada tem relação
com "cada propriedade" imóvel e, assim, se uma mesma pessoa , física
ou jurídica, for proprietária de propriedades diferentes,
ainda que contíguas, a área a ser objeto da Reserva Legal
será medida em "cada propriedade" (art. 16 "a" e art. 44, "caput",
ambos da Lei 4.771/65). Há diferença de redação
entre a reserva florestal legal da região Norte e do resto do país
no que se refere ao processo de escolha da área a ser reservada.
O art. 44 silencia sobre quem pode escolher a área, sendo que o
art. 16, "a", diz "... da área de cada propriedade com cobertura
arbórea localizada, a critério da autoridade competente".
Assim, o art. 44 possibilita o proprietário localizar a área
a ser reservada, sendo que nos casos do art. 16, será a autoridade
competente, que indicará a área, com base em motivos de gestão
ecologicamente racional. Não pode haver arbítrio por parte
da autoridade, mas decisão motivada. A área da reserva destina-se
a Ter "Cobertura Arbórea" como se vê dos artigos 16 e 44 mencionados.
O legislador brasileiro sentiu a necessidade de manter e/ou de reintroduzir
árvores no país independentemente do valor botânico
e/ou ecológico das mesmas. As espécies nativas têm
preferência, mas não foram abolidas as espécies exóticas
do manejo florestal. Nas propriedades rurais das regiões da reserva
florestal do art. 16, com área entre vinte e cinqüenta hectares,
no cômputo do percentual dos vinte por cento da reserva, podem entrar
os maciços de porte arbóreo frutíferos, ornamentais
ou industriais (art. 16,§ .º da Lei 4.771/65).
Não se desprezou o ecossistema,
mas se optou por uma política ambiental em que não haveria
necessidade de investimento de dinheiro público para expropriar.
Se, contudo, em determinada região do país, um ecossistema
for ameaçado ou estiver em perigo, não se descartou a utilização
do zoneamento ecológico, que muitas vezes não foi sequer
formulado.
O fato de inexistir cobertura arbórea
na propriedade não elimina o dever do proprietário de instaurar
a reserva florestal. A Lei de Política Agrícola-Lei 8.171
de 17 de janeiro de 1991-previu : "A partir do ano seguinte ao de promulgação
desta lei, obriga-se o proprietário rural, quando for o caso, a
recompor em sua propriedade a Reserva Florestal Legal, prevista na Lei
4.771 de 1965, com a nova redação dada pela lei 7.803 de
1989, mediante o plantio, em cada ano, de pelo menos um trinta avos da
área total para completar a referida Reserva Florestal Legal (RFL)".
Esta norma legal torna clara a obrigação de recomposição
florestal da área da reserva, ainda que, de outro lado, seja criticável
a morosidade da recomposição (essa lei entrou em vigor no
dia 18 de janeiro de 1991 e, assim, a reserva só será integralmente
recomposta aos 18 de janeiro de 2021. É uma norma legal introduzida
sem visão do meio ambiente como um todo, inserida nas disposições
finais da Lei de Política Agrícola, que merece ser reformulada).
Pondere-se que, ao se dar prazo
para a recomposição, não se está retirando
a obrigação do proprietário de, desde já, manter
a área reservada na proporção estabelecida-20% ou
50%-conforme o caso. Se nessa área inexistir floresta, nem por isso
poderá o proprietário exercer atividade agropecuária
ou de exploração mineral. A Área da Reserva Florestal,
desmatada anteriormente ou não, terá cobertura arbórea
pela regeneração natural ou pela ação humana.
Na recomposição florestal
deverão preferentemente ser utilizadas espécies nativas (conforme
o art. 19, parágrafo único da Lei 4.771/65, com redação
dada pelo art. 19 da Lei 7.803/89).
5. Características da
Reserva Florestal Legal.
5.1 Inalterabilidade de destinação.
A reforma da legislação
florestal de 1989, ao lado de outras reformas de textos legais ambientais,
que se fizeram na mesma ocasião, veio tardiamente. A reserva florestal
era esfacelada ou diminuída por ocasião de venda, do desmembramento
e/ou sucessão da propriedade.
A reforma previu para os três
tipos de reserva florestal mencionados a vedação de "alteração
de sua destinação nos casos de transmissão, a qualquer
título, ou de desmembramento da área".
A lei visou dar permanência
à área florestada do país, não interessando
a qualidade ou a quantidade de proprietários privados. A lei federal
determina a imutabilidade da reserva florestal, de domínio privado.
Nos casos de transmissão por "ato entre vivos" (artigo 531 do CC),
como, também, pela acessão, usucapião e pelo direito
hereditário, a área da reserva, a partir da promulgação
da Lei 7.803/89, continua com os novos proprietários numa cadeia
infinita. O proprietário pode mudar, mas não muda a destinação
da área da reserva florestal.
Oportuno salientar que as entidades
paraestatais de direito privado estão, também, obrigadas
a constituir e conservar a Reserva Florestal Legal, inclusive, no que tange
a inalterabilidade da destinação. Aliás a Constituição
Federal estatui que "a empresa pública, a sociedade de economia
mista e outras entidades que explorem atividade econômica sujeitam-se
ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive
quanto às obrigações trabalhistas e tributárias"
(art. 173, § 1.º).
5.2 Vedação de corte
raso na Reserva Florestal e limitação de uso.
Na área da Reserva Florestal
Legal é proibido o corte raso da cobertura arbórea. Corte
raso é um "tipo de corte em que é feita a derrubada de todas
as árvores, de parte ou de todo um povoamento florestal, deixando
o terreno momentaneamente livre de cobertura arbórea" (Portaria
P/1986-IBDF). Basta atingir parte do povoado florestal para ocorrer o corte
raso. O corte raso tem como resultado imediato a retirada e/ou perecimento
das árvores. Assim, é vedado, também, o lançamento
ou aplicação de agrotóxicos que tenham efeito similar
ao de corte raso, isto é, que "deixam o terreno momentaneamente
livre da cobertura arbórea".
Toda a utilização
que não implique em corte raso da vegetação e que
respeite outras condições legais existentes está permitida.
Parece-nos admissível a coexistência da Reserva Florestal
Legal com a Reserva Extrativista.
5.3 Gratuidade da constituição
da Reserva Florestal Legal.
Considera a generalidade da obrigação
de instituir reservas florestais, não cabe indenização
ao proprietário por parte do Poder Público. A obrigação
de instituir e manter a reserva grava um proprietário somente, mas
todas as propriedades rurais privadas.
Aplicam-se, concretamente, dois
princípios constitucionais: "a propriedade atenderá a sua
função social" (art. 5.º, XXIII) e "a função
social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente,
segundo critérios e graus de exigências estabelecidos em lei,
aos seguintes requisitos: II-utilização adequado dos recursos
naturais disponíveis e preservação do meio ambiente"
(art. 186 da CF).
5.4 A averbação da
Reserva Florestal Legal no Registro de Imóveis.
5.4.1 Legislação
Florestal.
A Reserva Florestal "deverá
ser averbada à margem da inscrição de matrícula
do imóvel no registro de imóveis competentes" (art. 16,§
2.º e art. 44, parágrafo único, ambos da Lei 4.771/65).
A averbação pode ser provocada "por qualquer pessoa", segundo
permite a Lei de Registros Públicos (Lei 6.015 de 31 de dezembro
de 1973-art. 217). Levando-se em conta que as florestas são "bens
de interesse comum a todos os habitantes do país" (art. 1.º
da Lei 7.771/65) e que "todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado" (art. 225, "caput" , da Constituição Federal)
qualquer pessoa pode dirigir-se diretamente ao Cartório de Registro
de Imóveis para informar-se sobre a existência da averbação
da reserva florestal. Independente de ser ou não proprietário
da propriedade rural, qualquer pessoa, e, portanto, o Ministério
Público e as associações poderão promover "o
registro e a averbação, incumbindo-lhes as despesas respectivas"
(art. 217 mencionado) e desde que ofereçam elementos fáticos
e documentais.
5.4.2 Legislação Estadual.
A Constituição do
Estado Amazonas de 1989 previu em seu art. 236: "O Poder Público
poderá estabelecer, na forma da lei, restrições administrativas
de uso em áreas privadas, visando à proteção
ambiental. § 1.º - as restrições de uso a que se
refere o "caput" deste artigo serão averbadas no registro imobiliário,
no prazo máximo de sessenta dias, a contar de seu estabelecimento",
A Constituição do Estado de Goiás de 1989 previu em
seu art. 129: "os imóveis rurais manterão pelo menos vinte
por cento de sua área total com cobertura vegetal nativa, para a
preservação da fauna e flora autóctones, obedecido
o seguinte: 1° as reservas deverão ser delimitadas e registras
junto ao órgão do Executivo, na forma da lei, vedada a redução
e o remanejamento mesmo no caso de parcelamento do imóvel; 2°
o Poder Público realizará inventários e mapeamentos
necessários para atender às medidas preconizadas neste artigo".
A Constituição do
Estado do Piauí de 1989 previu em seu art. 240: " O Poder Público
poderá estabelecer restrições administrativas ao uso
do solo nas áreas privadas, para fins de proteção
de ecossistemas, devendo averbá-las no registro imobiliário,
dentro do prazo máximo de um mês, a contar do seu estabelecimento.
A Constituição do
Estado do Rio de Janeiro de 1989 previu em seu art. 269: "O Poder Público
poderá estabelecer restrições administrativas de uso
de áreas privadas para fins de proteção de ecossistemas.
Parágrafo único: As restrições administrativas
de uso a que se refere este artigo deverão ser averbadas no registro
imobiliário no prazo máximo de um ano a contar de seu estabelecimento.
5.5 Medição, demarcação
e delimitação da Reserva Florestal Legal.
A lei federal não foi expressa
em exigir que a área destinada à Reserva Florestal Legal
fosse medida, demarcada ou delimitada. A lógica das coisas nos mostra
que essas atividades estão automaticamente inseridas na instituição
da reserva, um que se aponta um percentual da área total do imóvel
rural, e no ato de averbar no registro de imóveis. Indiscutivelmente
obrigatórias a todas estas operações, inclusive, através
de ações judiciais.
5.6 Isenção de imposto
territorial rural sobre a Reserva Florestal Legal.
A Lei 8.171 de 17 de janeiro de
1991, que dispôs sobre política agrícola, estatuiu
em seu art. 104, que serão isentas de tributação e
do pagamento do Imposto Territorial Rural as áreas do imóveis
rurais consideradas de reserva legal e de preservação permanente,
previstas na Lei 4.771/65, com a nova redação dada pela Lei
7.803./89.
O professor Mohamed Ali Mekouar
acentua que "judiciosamente aplicada à floresta, a política
fiscal pode constituir um instrumento eficaz para sua conservação
e gestão. Como pode, ao contrário, se privilegiar a maximização
da receita, levar a superexploração e à regressão
da floresta. Conciliar com esse fim as pretensões do fisco e os
interesses da floresta não tem sido sempre uma tarefa fácil.
Entretanto a política fiscal pode contribuir para a proteção
da floresta ao procurar o equilíbrio entre essas preocupações
complementares"(Études en Droit de L’Environnement, Rabat, Éditions
Okad, 1988, 245 p.).
6. Ações Judiciais
e a Reserva Florestal Legal.
Duas ações judiciais
despontam como protetoras da reserva florestal legal: a ação
civil pública e a ação popular.
A ação civil pública,
pedindo o cumprimento da obrigação de fazer, procurará
que o Poder Judiciário obrigue o proprietário do imóvel
rural, pessoa física ou jurídica, a instituir a reserva florestal
legal, medi-la, demarcá-la e averbá-la no registro de imóveis,
como também, faça o proprietário introduzir e recompor
a cobertura arbórea da reserva. Pedir-se-á nessa ação
o cumprimento da obrigação de não fazer, quando se
pretender invadir a reserva florestal ou deturpar o seu uso, por diversas
formas, seja através de posseiros, seja através de desmatamento
ou de ocupação por atividade pecuária, exploração
mineral, construção de hidrelétricas, por exemplo.
Será útil recorrer-se
à ação civil pública para impedir os proprietários
de receberem quaisquer isenções e/ou incentivos fiscais,
como financiamentos oficiais, se infringirem as normas sobre a reserva
florestal legal.
A ação popular possibilitará
aos cidadãos controlar a Administração Pública
direta e indireta, inclusive as atividades concedidas, visando anular os
atos lesivos ao meio ambiente (art. 5.º, LXXIII da CF), e, no caso
concreto, proteger a reserva florestal legal. |