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Valorização
do servidor público - caminho rumo a uma adminstraçáo pública mais eficiente
Fátima Maria Nunes Memória de Andrade*
O Estado,
entidade abstrata, para existir no mundo material há de dispor do elemento
humano, a fim de que sejam executados os serviços públicos - todos aqueles
prestados pelo Estado, em benefício e em atendimento aos reais interesses da
coletividade. Conta a Administração Pública assim com "a massa dos
servidores públicos, ou o chamado pessoal administrativo", na explanação
do saudoso Professor Valmir Pontes 1.Em quaisquer das funções nas quais atua -
administrativa (executiva), legislativa ou judiciária - o Estado expressa sua
vontade através de seus agentes, que lhe conferem realidade anímica.
Já pode ser vislumbrada, sem maiores
esforços, a importância do elemento humano na realização das atividades do
Estado. É o agente público que age junto à sociedade, prestando-lhe o serviço
público, atuando em nome do poder público. 2
Elucida Themístocles Brandão
Cavalcanti que "não se pode estudar a situação e as funções dos servidores
do Estado sem partir da noção do serviço público. Dessa noção é que se poderá
bem compreender porque os funcionários públicos têm uma situação peculiar,
porque precisam os servidores do Estado possuir um espírito e uma mentalidade
muito especiais e porque não é possível realizar as finalidades do Estado sem
que seus funcionários tenham em alto grau um espírito público, caracterizado
por um acentuado sentimento de renúncia, de disciplina e de apego às coisas do
Estado a quem servem ... A noção do serviço público no estudo do direito
administrativo é de uma importância muito grande, porque ela representa uma
idéia central no conjunto das atividades da administração".
E arremata que "para a
generalidade dos autores, a finalidade do Estado consiste, especialmente, em
prover à manutenção e à execução dos serviços públicos ... Daí também, a
relatividade do conceito de serviço público, variável de acordo com as condições
peculiares a cada país, em determinadas condições e épocas". 3 Certo, porém, que "todo serviço público
visa atender as necessidades públicas".4
Adotando-se como parâmetro a bem
escalonada divisão didática concebida pelo Professor Celso Antonio, a partir do
gênero "agentes públicos" chegamos à espécie "servidor
público", definido pelo brilhante administrativista como "todos
aqueles que entretêm com o Estado e entidades de sua administração indireta ou
fundacional relação de trabalho de natureza profissional e caráter não eventual
sob vínculo de dependência". 5 Falaremos amiudamente neste estudo dos
servidores públicos ocupantes de cargo, os que se encontram submetidos a um
regime estatutário com o Estado. Como bem aponta Rubem Nogueira "o Poder
Público não contrata com os seus funcionários, não ajusta com eles condições de
serviço e remuneração, mas estabelece, em lei, ou regulamento, unilateralmente,
as condições de exercício da função pública; prescreve os direitos e deveres da
Administração e o público, os requisitos de eficiência, sanidade, capacidade e
moralidade: fixa os vencimentos e tudo o mais para investidura no cargo e o
desempenho das funções. O complexo de tais regras compõe o Estatuto a que ficam
sujeitos os funcionários e que a Administração pode tomar a iniciativa de,
mediante lei, mudar, alterando condições de serviço e aumentando ou reduzindo
direitos e obrigações, uma vez respeitados os direitos e garantias
constitucionalmente estabelecidos. "6
Certo que o Estado o exerce seu
múnus de maneira unilateral, tendo em vista a supremacia do interesse público
sobre o privado. Para isto, impõe regras específicas para a seleção das pessoas
que integrarão seu corpo administrativo e que realizarão as tarefas tendentes à
prestação dos serviços públicos. 7
Após o advento da Constituição
Federal de 1988, a seleção dos agentes que trabalharão para o Estado dar-se-á
necessariamente por meio de concurso público. Somente pelo ingresso legitimado
proporcionado pelo concurso público, incitando o exercício real da isonomia e
da cidadania, expurgando privilégios espúrios de apadrinhamentos (tão comuns em
nossa cultura 8 ), é que se pode vislumbrar um início sadio de
prestação laboral por parte dos aprovados. Isto porque o candidato que dependeu
apenas de seus próprios méritos intelectuais para aportar no serviço público
não se sentirá impelido a retribuir favores, no exercício de suas atividades
públicas. Os detentores momentâneos do poder, por seu turno, esbarrarão no
anteparo seguro da estabilidade, garantia coibidora de ingerências perniciosas
ao interesse público. 9
No desempenho das funções irrogadas
por lei, o servidor público deverá pautar seu comportamento pela ética (como,
de resto, os demais cidadãos) e pelas normas estatutárias. Cumprindo seu
mister, deverá observar os deveres arrolados nos diversos estatutos, sob pena
de eventuais sanções correspondentes às condutas desacertadas. A grande maioria
do exército de servidores públicos cumpre com zelo suas atividades, o que
geralmente passa despercebido pelos canais divulgadores e formadores de
opinião.
Aqueles poucos que maculam a instituição, pelo cometimento de ilícitos,
tornam-se alvo fácil de censura por parte de uma mídia sequiosa em atacar a
máquina estatal. A corrupção, mormente em países sem tradição de punir os
corruptos (e corruptores) leva à descrença no aparelho estatal, abalando os
alicerces de um Estado democrático de Direito. Pontifica com argúcia Cármen
Lúcia Antunes Rocha que "a corrupção administrativa faz com que a
Administração particularize-se. Sua prática configura a sobreposição do
interesse particular sobre o interesse público. Os fins públicos, que dominam e
justificam a atividade do Estado, passam a ser desconhecidos, desprezados,
comprometidos. A moral institucional deixa de existir, pois a sociedade passa a
ser um meio. Meio não apenas para realizar fins e razões de Estado - o que
determina a existência de regime antidemocráticos -, mas para concretizar fins
e razões de algumas pessoas ou grupos na obtenção de suas vantagens
particulares". 10
Os meios necessários para frear
estas atitudes indesejáveis estão à disposição do administrador zeloso. Há que
se lançar mão das sindicâncias, dos processos administrativos disciplinares,
adoção das punições previstas estatutariamente (advertência, suspensão,
demissão) e, se for o caso, responsabilizações na esfera civil e penal. Afinal,
a Constituição Federal de 1988 erigiu a moralidade como princípio da
Administração Pública (caput do art. 37). 11 Mister lembrar que " sem o due process
of law a demissão do agente público é ilegal". 12
Não obstante ocorram tais
excrescências, o normal, consoante frisamos, é o satisfatório encaminhamento da
máquina estatal, através da prestação dos serviços públicos e correto manuseio
da res publica. O servidor trilha seu caminho sequioso de melhores
oportunidades, planos de carreira que possibilitem ascensão funcional,
oferecimento de cursos de qualidade com regularidade, e, é claro, padrões vencimentais
compatíveis com sua qualificação. E os administradores, porventura têm
proporcionado o atendimento a estas expectativas? Na maioria das vezes, têm os
mesmos convergido suas atenções para obras que granjeiem aplausos por sua
imponência, pelo retorno que computarão nas urnas. Preocupam-se em pavonear-se,
bebericando do transitório néctar do poder, olvidando as aspirações mais
profundas da sociedade. Esquecem do humano, agindo como deuses. E assim
passa-se uma, a outra, a infindáveis administrações sem que a qualidade de vida
dos administrados sofra uma alteração a melhor, neste rol incluída a categoria
dos servidores, também ressentida com o desprezo às suas reivindicações. Ao
contrário, quando se desejam medidas de impacto junto à opinião pública, a primeira
providência é o achatamento dos vencimentos, corte de vantagens, os atuais
programas de demissão voluntária, ameaça de demissão, enfim, o equilíbrio das
contas públicas deve passar necessariamente, na visão míope dos tecnocratas de
Brasília, pelo corte de despesas com o funcionalismo público. Herança de um
Estado hipertrofiado de servidores, ingressos para atender a fins
politiqueiros, e não visando um preenchimento racional dos quadros de carreira.
Frise-se que pagamos alto custo ainda hoje pela admissão inescrupulosa de
servidores feita no passado, desprezando-se concursos públicos.
Conseqüência deste desmazelo da
grande maioria dos administradores públicos é a apatia na condução dos seus
misteres por parte de alguns servidores públicos, personificando a típica
figura do "barnabé" brasileiro. 13 Isenção da apaixonada parcialidade que nos
caracteriza como lúcidos optantes pela carreira no serviço público, tal figura
anômala tende hodiernamente ao esvaziamento, vez que a mentalidade da nova
geração, egressa da seleção natural do concurso público, comunga com novos
ideais e desembainha outras fronteiras. A passos lentos, porém sempre em
frente, a vocação natural do ser humano é em direção ao seu aprimoramento e,
via de conseqüência, ao aprimoramento da sociedade. Se levarmos em consideração
o nascedouro da Humanidade, da Lei de Talião, da escravidão, passando pela
institucionalização de tantas injustiças, constatamos que muito progresso foi
alcançado na espiral histórica. No caso brasileiro, há pouco vivenciamos um
fato inédito de impeachment de um Presidente da República, indicador seguro da
invocação do sistema jurídico para expurgar do poder um governante autor de
"ilícitos políticos, administrativos e penais". 14
Pugnando pelo aprimoramento da
Administração Pública, tem-se em mente a necessidade de que a máquina estatal
esteja em sintonia com as reais aspirações a necessidades da coletividade e
possa, efetivamente, oferecer os serviços que atendam aos direitos pessoais,
sociais e políticos. 15 Deve pautar-se, para a boa consecução de seus
objetivos, nos estritos parâmetros demarcados pelo princípio da legalidade,
inafastável comando constitucional. 16 Deve oferecer estes serviços públicos segundo
ainda os princípios "da permanência, da generalidade, da eficiência, da
modicidade, e da cortesia, de acordo com o magistério da maioria dos
especialistas". 17E para a consecução desses fins, urge adoção
de reformas administrativas que consolidem o melhor aproveitamento das
qualidades dos servidores, capacitando-os e reciclando-os constantemente,
garantindo sua atuação laboral isenta de fisiologismos, livrando a estrutura
administrativa da figura nefasta do nepotismo, dentre outras curiais
providências. Torna-se imperioso que os administradores públicos fomentem o
aperfeiçoamento de seu pessoal, prognosticando retorno seguro no rendimento
destes servidores.
Capítulo importante na percepção dos
problemas que assolam a Administração Pública é seguramente a presença, nos
denominados "cargos em comissão", de pessoas estranhas ao serviço
público, totalmente descomprometidas com o espírito público. Por ocuparem
cargos de relevo na Administração Pública (geralmente na Chefia dos Órgãos), o
ideal seria que fossem escolhidos entre servidores públicos, vinculados de
forma permanente com a estrutura administrativa. Ao contrário, tais pessoas
passam poucos anos no exercício de funções estratégicas, deixando as seqüelas
de suas deliberações (inclusive financeiras, ocasionando, amiúde, ônus ao
erário público) para os futuros ocupantes. Muitas das vezes tais pessoas
sobrevivem da iniciativa privada, onde residem interesses antagônicos e
inconciliáveis com a causa pública. Os grandes desmazelos que assolam a
Administração Pública provêm desta classe de "alienígenas" do serviço
público, fato desconhecido da população, a qual atribui seus erros à
generalidade dos servidores de carreira.
As mudanças verificadas na
Administração Pública, porém, são lentas, pois "apesar das transformações
atuais não se alterou a visão da estrutura administrativa estatal, que sofreu
simples retoques, como se nada tivesse acontecido no mundo nos últimos
cinqüenta anos". 18 A necessidade de reforma administrativa é
imperiosa, o que levou a administrativista Odete Medauar a proclamar, dentre
algumas medidas "que iniciariam um processo contínuo de reforma
administrativa", uma "seleção de pessoal mais rigorosa; treinamento e
reciclagens constantes; responsabilidades personalizadas".19
Vê-se que o aprimoramento dos
servidores é conditio sine qua non para que a Administração Pública possa
efetivamente avançar na qualidade da prestação dos serviços públicos à
população. Sem o requisito apontado, comprometida estará a prestação destes
serviços, razão de ser do próprio Estado.
BIBLIOGRAFIA
01- BANDEIRA DE MELLO, Celso
Antonio. Curso de Direito Administrativo. 4a edição, São Paulo: Malheiros
Editores,1993;
02 - CAVALCANTE, Themistocles Brandão. O funcionário público e o seu regime,
jurídico. Vol. I. Rio de Janeiro: Editor Borsoi,1958;
03 - CRETELLA JR., José.Prática do
Processo Administrativo. 3a edição. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
1999;
04 - DI PIETRO, Maria Sylvia
Zanella. Direito Administrativo . 5a edição, São Paulo: Editora Atlas,1995;
05 - GASPARINI, Diógenes. Direito
Administrativo. 4a edição, São Paulo: Editora Saraiva, 1995;
06 - MEIRELLES, Hely Lopes.Direito
Administrativo Brasileiro,17a edição, São Paulo: Malheiros Editores, 1992;
07 - MEDAUAR, Odete. O Direito
Administrativo em evolução. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 1992;
08 - MIRANDA, Jorge. Manual de
Direito Constitucional, Coimbra: Coimbra Editora Ltda.,1988;
09 - NOGUEIRA, Rubem. Curso de
Introdução ao Estudo do Direito, 2,1 edição, São Paulo: Revista dos Tribunais,
1989;
20 - PONTES, Valmir. Programa de
Direito Administrativo. Fortaleza: Imprensa Oficial do Estado do Ceará, 1966;
21 - QUADROS, Fausto. O concurso
público na formação do contrato administrativo - Separata da Revista da Ordem
dos Advogados, Ano 47, Lisboa, Dezembro, 1987;
22 - ROCHA, Cármen Lucia
Antunes.Princípios Constitucionais da Administração Pública , Belo Horizonte:
DeI Rey, 1994;
1 in Programa de Direito Administrativo, p. 137.
2 Agente público aqui no sentido adotado pelo
prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, como gênero mais amplo "que se pode
conceber para designar genérica e indistintamente os sujeitos que servem ao
Poder Público como instrumentos expressivos de sua vontade de ação, ainda
quando o façam apenas ocasional ou episodicamente". (in Curso de Direito
Administrativo, p. 121)
3 Cita ainda Léon Duguit, que asseverava:
"'Déjà en 1911 nous écrivions: 'Quelles sont les activités dont
I'arcomlissement constitue pour les governants uns obligation? À cette question on ne peut point faire
une réponse fixe. Il y a là quelque chose d'essentiellement variable, d
évolutif au premier degré. ll est même difficile de fixer sens général de cette
évolution. Tout ce qu'on peut dire, c'est que à mesure que la civilisation se
developpe, le nombre des activités susceptibles de servir de support à des
services publics augmeint, et que le nombre des servíces s'accroît par la même.
C'est logique. En effet, la civilisation: on peut dire qu'elle consiste
uniquement dans I'accroissement du nombre des besoin de tous ordres pouvant
être satisfaits dans un moindre temps. Par suite,
à mesure que la civilisation progresse, l'intenventíon des gouvernants devient
normalement plus fréquente, parce qu'elle seule peut réaliser ce qu'est la
civilisation.'Esse conceito de DUGUIT merece ser transcrito, porque representa
um pensamento muito preciso da relatividade da noção do serviço público, que
pode ser verificada, quer na doutrina, quer nas realizações práticas dos
diferentes regimes administrativos." (pp.10?12)
4 E adita Maria Sylvia Zanella di Pietro:
"mas nem toda atividade de interesse público é serviço público'. (in
Direito Administrativo, p. 85).
5 Op. cit, p.124.
6 O autor recorre aqui à nomenclatura adotada
pela Constituição Federal anterior, a qual utilizava o termo "funcionário
público".(p.255)
7 "O ingresso no funcionalismo público é
dominado pelo princípio constitucional da igualdade de todos perante a lei e
pelo da acessibilidade dos cargos públicos a todos os brasileiros. Isso não
significa, porém, que todos, sem exceção, possam ou devam entrar para o serviço
público .O ingresso no funcionalismo, nos termos da Constituição , está sujeito
aos requisitos que a lei estabelecer, requisitos esses de ordem geral, quando
dizem respeito a condições ou exigências de caráter ético jurídico, e de ordem
especial, quando se referem à capacidade ou habilitação profissional. dentre os
requisitos de caráter ético jurídico, destacam?se os concernentes 'à
nacionalidade, à idade, à prestação de serviço militar, ao bom procedimento e à
saúde." (Valmir
Pontes, in op. cit., p. 149).
8 Já registrava Eça de Queiroz, em sua produção
literária, acerca dos apadrinhamentos como forma de ingresso no serviço público
português do século passado.
9 A estabilidade, apôs a reforma Administrativa
(Emenda Constitucional nº 09/98) somente poderá ser alcançada por algumas
categorias, que desempenhem as denominadas "funções de Estado".
10 Princípios Constitucionais da Administração
Pública, p. 202.
11 Cármen Lúcia Antunes Rocha aponta que
"no desdobramento deste principio, tem?se no mesmo dispositivo
constitucional a definição de que 'os atos de improbidade administrativa
importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, e
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação
previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível'(art. 37, § 4º))" (in
Princípios Constitucionais da Administração Pública, p. 226)
12 José Cretella Jr., in Prática do Processo
Administrativo, p.20.
13 Paletó na cadeira a denunciar falsamente sua
presença na repartição pública; a figura dos "batedores de ponto",
verdadeira afronta ao contribuinte, que tanta revolta causam aos tenazes
servidores cumpridores de seus deveres; a típica roda de conversa em pleno
expediente, postergando o atendimento ao público, enfim, inúmeros casos são
conhecidos por parte dos administrados no contato com a realidade das
repartições públicas brasileiras.
14 Aponta a professora mineira Cármen Lucia como
causa deste impeachment "o seu acintoso agravo ao princípio da moralidade
administrativa constitucionalmente posto como fundamento do sistema jurídico em
vigor". (op.
cit., p.228)
15 Jorge Miranda bem define o que sejam direitos
sociais: "há direitos da pessoa situada na sociedade, na sociedade civil
... São os direitos correspondentes à teia de relações sociais em que a pessoa
se move para realizar a sua vida em todas as suas potencialidades. São os
direitos advenientes da inserção do homem em sociedade, ou talvez melhor, nas
múltiplas sociedades sem as quais não poderia ele alcançar e fruir os bens
econômicos, culturais e sociais strícto sensu destinados à satisfação das suas
necessidades” ( in Manual de Direito Constitucional, p.86).
16 Ensina fausto Quadros que "no Direito
Administrativo moderno, e, portanto, segundo a concepção actual de Estado de
Direito, o princípio da legalidade (Prinzip der Gesetmãssigkeit der Verwualtung
ou Prinzip; der Vorbelralt des Gesetzes) exprime, não apenas um limite à
actuação das Administração, mas, mais do gue isso, o próprio fundamento
jurídico da actividade administrativa, e de toda a actividade administrativa
(9). Isto quer dizer, antes de tudo o mais, que todo e qualquer comportamento
da Administração ? não apenas a actividade unilateral, traduzida na aprovação
de regulamentos e na prática de actos administrativos, como também a actividade
bilateral, que se materializa na celebração de contratos
administrativos.(10)(11) ? deve estar previsto e permitido por lei anterior ,
sob pena de se afectar sua a sua própria existência jurídica. O princípio da
legalidade da Administração, com esse entendimento, decorre do primado da lei e
na generalidade dos Estados de sistema político de tipo ocidental, por se
traduzir no primeiro princípio estruturador do Direito Administrativo , tem consagração
constitucional, como acontece com o art. 266, nº 2 da nossa Constituição".
(in O concurso público na formação do contrato administrativo, pp. 706.707).
17 mestre Diógenes Gasparini cita ainda a Lei
paulista n. 7.835/92, "que dispõe sobre o regime de concessão de obras
públicas, de concessão permissão de serviços públicos"a qual define:
serviço adequado é o que atende ao interesse público e corresponde às exigências
de qualidade, continuidade, regularidade, eficiência, atualidade, generalidade,
modicidade, cortesia e segurança'(art. 17), enquanto a Lei carioca n. 1.481/89
entende que serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade,
continuidade, eficiência, atualidade e generalidade na sua prestação'(art.
4º)" (in Direito Administrativo, p. 214).
18 Baena de Alcazar, citado por Odete Medauar,
in O Direito Administrativo em evolução, p.129.
19
Op.cit.,p.131
*Procuradora do Município de
Fortaleza
Especialista em Direito Público pela Universidade Federal do Ceará
ANDRADE, Fátima Maria Nunes Memória
de. Valorização do servidor público- caminho rumo a uma administração pública
mais eficiente. Disponível em <http://www.pgm.fortaleza.ce.gov.br/revistaPGM/vol07/08ValorizacaoDoServidorPublico.htm
>. Acesso em 23 de agosto de 2006.