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A nova reforma previdenciária: principais aspectos referentes à aposentadoria dos servidores públicos

Fábio Soares Pereira*

O termo “aposentadoria”, conforme refere Alexandre de Moraes, “deriva do vocábulo que se origina de pouso, constituindo uma forma de inatividade remunerada do servidor público, com desinvestidura da função.”[1]


Conforme conceitua Maria Sylvia Zanella Di Pietro[2], a aposentadoria no serviço público “é o direito à inatividade remunerada, assegurado ao servidor público em caso de invalidez, idade ou requisitos conjugados de exercício no serviço público e no cargo, idade mínima e tempo de contribuição”.


Já nas palavras de Odete Medauar,[3] a aposentadoria “significa a cessação do exercício das atividades junto a órgãos ou entes estatais, com recebimento de retribuição denominada proventos”.


Em complementação ao conceito, diz-se, ainda, que a aposentadoria no serviço público tem a natureza jurídica de um ato administrativo composto,[4] porque, além da deliberação administrativa, depende do exame do Tribunal de Contas para que seja perfectibilizado, conforme disposto no art. 71, III, da Constituição Federal.


Bem assim, sob o enfoque da Administração Pública, seja qual for a espécie de aposentadoria, trata-se de ato vinculado[5], ou seja, não há margem para que o administrador público exerça discricionariedade. Isso porque, em se tratando de hipóteses de inativação compulsória, há determinação constitucional no sentido de que o servidor deve ser afastado, seja pelo implemento de idade máxima, seja pela ocorrência de doença; se, por outro lado, tratar-se de aposentadoria voluntária, cumpre ao Poder Público tão-somente verificar o implemento ou não dos requisitos exigidos pela Constituição para a inativação requerida. Restando-os preenchidos, deve-se conceder o beneficio.


Assim, enquanto para a Administração Pública a aposentadoria é um dever, para o servidor é um direito subjetivo. Dessa forma, mesmo que ao Estado não seja conveniente a inativação do servidor, nada pode fazer, pois a Constituição Federal de 1988 erigiu o direito à inativação à categoria de direito subjetivo público[6].


O sistema de aposentadorias dos servidores públicos efetivos, regulamentado pelo art. 40, da Constituição Federal, sofreu, recentemente, uma significativa alteração em face da entrada em vigor da Emenda Constitucional n.º 20/98, de 15-12-1998. Naquela oportunidade, a alteração no texto constitucional deveu-se, dentre outros fatores, ao imenso “rombo” nas contas públicas, conforme expõe José Tarcízio de Almeida Melo[7]:




Na Exposição de motivos conjunta, que o Ministro da Previdência Social encaminhou ao Congresso Nacional, em justificação da Proposta de Emenda Constitucional que pretendia modificar a Previdência Social, foram enfocados os principais fatos determinantes de uma reforma previdenciária: gestão precária, submetida a fraudes, sonegação, desperdício, ineficácia e ineficiência; legislação previdenciária vulnerável a contestações judiciais e modelo previdenciário, financeira e atuarialmente inviável, e injusto do ponto de vista social.




Deve-se aliar às causas apontadas pelo autor, principalmente, a possibilidade de aposentadoria precoce e desnecessidade de contagem de tempo de contribuição. O texto reformador, nesse contexto, teve o intuito de equilibrar os cofres públicos, impondo limite de idade às inativações voluntárias, promovendo a extinção de aposentadoria proporcional por tempo de serviço e exigindo a comprovação de tempo de contribuição e de um período mínimo de permanência no serviço público e no cargo em que ocorrerá a aposentadoria.


Não obstante seja relativamente recente a reforma procedida no sistema inativatório constitucional (15-12-98), atualmente, tramita no Congresso Nacional o Projeto de Emenda Constitucional n.º 40, denominado “Reforma da Previdência”. O projeto foi aprovado recentemente em primeiro turno de votação na Câmara dos Deputados, já tendo sido, inclusive, encaminhado ao Senado Federal.


Conforme justificativa[8] assinada pelo Ministro da Previdência e Estado – Ricardo Berzoini – e pelo Ministro chefe de Estado da Casa Civil – José Dirceu –, o objetivo da nova Emenda Constitucional é “a construção, no longo prazo, de um regime previdenciário básico público, universal, compulsório, para todos brasileiros”[9].


O projeto apresentado visa, em síntese, diminuir as distorções entre as aposentadorias concedidas aos trabalhadores da área privada e aos servidores públicos, reduzindo as diferenças entre o Regime Próprio e o Regime Geral de Previdência Social. Da mesma forma, tal como já se via em Dezembro de 1998, com a tramitação da Emenda Constitucional n.º 20/98, a intenção primordial é diminuir os gastos com pessoal inativo, conferindo maior equilíbrio ao sistema, conforme se pode extrair do texto[10]:




Dessa forma, com as medidas ora propostas, almeja-se corrigir as distorções do atual modelo, propiciando, também, maior eqüidade entre os regimes de Previdência Social, flexibilidade para a política de recursos humanos, adequação ao novo perfil demográfico brasileiro, melhoria dos resultados fiscais e, sobretudo, a garantia de que as obrigações decorrentes das previsões constitucionais serão, efetivamente, cumpridas em relação ao direito de o servidor público ter uma aposentadoria digna de forma sustentável e sem privar o restante da sociedade dos recursos necessários para o crescimento e desenvolvimento desta Nação.





Renomados juristas vêm manifestando, de forma pública e ostensiva, contrariedade aos termos do projeto. Kyioshi Harada, por exemplo, em belo texto publicado recentemente[11], sustenta que a proposta de reforma ignora a realidade financeira do país. Diz o autor:





“A unificação da Previdência Social, com a absorção da previdência pública pela privada, ignora a realidade financeira do País, que está a inviabilizar sua implantação, sem considerar os múltiplos aspectos constitucionais que a impedem, pelo menos, na forma preconizada pelo atual governo e divulgada pela mídia.”





Não obstante a projeto original de reforma tenha sofrido diversas alterações em seu teor, devido à pressão de determinados setores da sociedade, o texto aprovado em primeiro turno pela Câmara dos Deputados mantém identidade com os principais aspectos abordados na proposta inicial.



Passamos a analisar alguns desses aspectos.



O primeiro item a ser examinado é a instituição de sub tetos para remuneração, pensões ou proventos de aposentadoria dos servidores públicos, no âmbito dos Estados, Municípios e União. Caso aprovada a nova Emenda, conforme art. 1º – do Projeto de reforma –, o art. 37, XI,[12] da Constituição Federal, será substancialmente alterado. Serão instituídos sub tetos aos três poderes do Estado – Judiciário, Legislativo e Executivo. O teto máximo, aplicável aos três poderes e a todos os níveis da Administração Pública, será o subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.



Conforme referido na justificativa do projeto apresentado, a mens legislatoris é conferir aplicabilidade imediata aos limitadores de remuneração e proventos[13]:






Fixado o limite de remuneração determinado pelo inciso XI do art. 37 da Constituição Federal, vislumbra-se a possibilidade de se aplicar o dispositivo contido no art. 17 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, determinação imposta pelo Poder Constituinte Originário, jamais aplicada pela ausência da necessária regulamentação infraconstitucional no que tange, especificamente, aos limites de remuneração na Administração Pública.

O mencionado dispositivo prevê que os vencimentos, a remuneração, as vantagens e os adicionais, bem como os proventos de aposentadoria que estejam sendo percebidos em desacordo com a Constituição serão imediatamente reduzidos aos limites dela decorrentes, não se admitindo, neste caso, invocação de direito adquirido ou percepção de excesso a qualquer título.





De acordo com o que se depreende do texto transcrito, o fundamento para tentar evitar a alegação de violação a direito adquirido será a previsão instituída pelo legislador constituinte no art. 17, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.[14]
Cumpre-nos, a respeito do tema, transcrever elucidativa exposição de Celso Antônio Bandeira de Mello,[15] em comentário sobre a alteração do art. 37, XI, da CF/88, promovida pela Reforma Administrativa de Junho de 1998 – Emenda Constitucional n.º. 19/98 –, que se pode aproveitar neste momento por guardar insofismável similitude com os termos da atual proposta:




Restaria saber como fica a situação dos que atualmente percebem acima do teto, com ou sem acúmulo de cargos. O “Emendão” pretendeu solver tal dúvida determinando o imediato ajuste de quaisquer remunerações aos novos padrões por ele impostos, com as reduções conseqüentes. (...) A questão, entretanto, não é tão simples como parece, o que torna incontornável a necessidade de uma digressão sobre as diferenças entre uma Constituição e uma Emenda Constitucional, tanto com sobre os limites a que esta última está sujeita. (...)



Em capítulo posterior, examinando com maior profundidade a questão, o autor já sustentava[16]:



(...) É forçoso concluir que os vencimentos dos atuais servidores validamente constituídos (portanto, conformados aos limites impostos no art. 17 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias) não podem ser afetados pelo “Emendão”, porque, se tal se desse, haveria: a) ofensa a direito adquirido (...); b) ofensa a um direito e garantia individual, pois a garantia expressa de irredutibilidade de vencimentos, naqueles termos, era, para além de qualquer dúvida ou entredúvida, um direito individual de cada servidor.



José Tarcízio de Almeida, em recente obra,[17] tece interessantes comentários ao limite imposto pelo art. 37, XI, da Constituição Federal:



É um problema sério, porque está criando um limite que era isolado e estendendo-o a um limite –conjunto de remuneração com a sua comunicação com outro limite, novo no texto da Constituição, incluído pela Emenda n. 20, o dos proventos de aposentadoria e até da pensão. Então, se é alguém é viúvo e é pensionista, irá ter limitado o seu direito previdenciário pelo fato de estar trabalhando. É grave, a eliminação de vantagens, das gratificações, dos juízes, correm o risco de ir para a vala comum do subsídio básico. Os outros poderes do Estado têm modos de se defenderem, mas eficientes. Realmente, fico muito preocupado com esta equiparação por baixo, ou seja, no subsídio. Acarreta também iniqüidade e enriquecimento ilícito do Estado, por suprimir direitos originários de causas diferenciadas, alocando-os nos limites arbitrários da norma.



Outra alteração significativa prevista no projeto de Emenda – art. 1º – é a previsão expressa de contribuição de inativos para a previdência.[18] Aqui, face à complexidade do assunto, importa-nos apenas referir que, diante da atual sistemática constitucional, tal tributação tem sido considerada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal[19].



Importante referir, da mesma forma, que aqueles que ingressarem no serviço público após o advento da “Nova Emenda” terão seus proventos calculados com base nas mesmas regras atinentes ao Regime Geral de Previdência Social. É o que dispõe o art. 1º do Projeto,[20] que pretende alterar o §3º, do art. 40, da CF/88. Em outras palavras, os futuros servidores não terão direito à aposentadoria calculada com base na remuneração do cargo, conforme prevê atualmente o art. 40, §3º, da Constituição Federal.

Para os atuais servidores, desde que ainda não tenham adquirido o direito à aposentadoria[21], serão estipulados novos requisitos para que possam gozar de inativação sem que tenham que observar o limite fixado no âmbito do Regime Geral de Previdência. É o que prevê o art. 2º do Projeto[22].

Sobre a aquisição do direito à aposentadoria, sustenta Hely Lopes Meirelles:[23]




O direito à aposentadoria, consoante vem decidindo reiteradamente o STF, adquire-se com o preenchimento dos requisitos exigidos pela lei da época, de modo que, se o servidor não a requereu na vigência desta, sua situação não se alterará pela edição de lei modificadora.



Da mesma forma, não obstante tenha-se previsão de regra de transição para minorar os prejuízos que serão suportados por tais servidores, os parágrafos do art. 2º contêm regras que implicam redução dos proventos.[24] Quanto mais cedo for a aposentadoria, nos termos da proposta, menores serão os proventos.

O conceito de proventos extrai-se da obra de Celso Antônio Bandeira de Mello:[25] “proventos é a designação técnica dos valores pecuniários devidos aos inativos”.


Há, ainda, diversas outras alterações significativas no texto que, se fossem analisadas com maior afinco, demandariam a realização de outro trabalho ou, até mesmo, de outros trabalhos. Importa-nos, ainda assim, frisar que o serviço público brasileiro tem vivido, em face da proposta de alteração constitucional que tramita no Congresso, uma fase de insegurança e incertezas. Os servidores públicos vêm passando, verdadeiramente, na feliz expressão utilizada por Francesco Carnelluti, por “dias de guerra”. Sobre o assunto, discorria o festejado jurista italiano[26]:

“Quem fala de guerra pensa em dois povos que se combatem com as armas. Essa é, diríamos, a guerra vista com o telescópio. Para compreender o que é guerra, há que se empregar, contudo, também o microscópio. (...) A guerra, antes de se combater entre os povos, combate-se entre indivíduos”.

Nesse sentido, no intuito de incutir no leitor o pensamento crítico sobre algumas das disposições do projeto de Emenda, considerando as limitações materiais que sofre o poder constituinte derivado, malgrado no que se refere à impossibilidade de deliberação de Emenda Constitucional tendente a abolir direitos e garantias individuais, importa-nos transcrever importante lição de José Afonso da Silva:[27]

Discute-se, em doutrina, sobre os limites do poder de reforma constitucional. É inquestionavelmente um poder limitado, porque regrado por normas da própria Constituição que lhe impõem procedimento e modo de agir, dos quais não pode arredar sob pena de sua obra sair viciada, ficando mesmo sujeita ao sistema de controle de constitucionalidade.

Por fim, a título de encerramento deste breve ensaio, transcrevemos lição de Carlos Maximiliano, aplicável a qualquer trabalho de interpretação e que se deverá observar, igualmente, por ocasião da exegese dos preceitos da “Nova Reforma Previdenciária”:[28]

Cumpre evitar, não só o demasiado apego à letra dos dispositivos, como também o excesso contrário, o de forçar a exegese e deste modo encaixar na regra escrita, graças à fantasia do hermeneuta, as teses pelas quais este se apaixonou, de sorte que vislumbra no texto idéias apenas existentes no próprio cérebro (...)”. (grifo nosso)

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS


CARNELUTTI, Francesco. Como nasce o Direito. 2.ed. Belo Horizonte: Editora Líder, 2002.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12.ed. São Paulo: Atlas, 2000.
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 8ed. São Paulo: Saraiva, 2002.
GUSMÃO, Paulo Dourado de. Introdução ao Estudo do Direito. 24.ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 1999.
HARADA, Kiyoshi. Previdência Social. Proposta de unificação ignora a realidade. Jus Navigandi, Teresina, a. 7, n. 62, fev. 2003. Disponível em: . Acesso em: 09 out. 2003 .
MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e Aplicação do Direito. 19.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 6.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 25.ed. São Paulo: Malheiros, 2000.
MELO, José Tarcízio de Almeida. Reformas Administrativa – Previdenciária – do Judiciário. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2000.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15.ed. São Paulo: Malheiros, 2003.
MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil Interpretada. 2.ed. São Paulo: Atlas, 2003.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 18.ed. São Paulo: Malheiros, 2000.

[1] MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil Interpretada. 2.ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 941.

[2] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12.ed. São Paulo: Atlas, 2000, p. 446.

[3] MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 6.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 348.

[4] DI PIETRO, Maria Sylvia. op. cit., p. 207. “Ato composto é o que resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, em que a vontade de um é instrumental em relação a de outro, que edita o ato principal. Enquanto no ato complexo fundam-se vontades para praticar um ato só, no ato composto praticam-se dois atos, um principal e um acessório; este último pode ser pressuposto ou complementar daquele”.

[5] GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 8ed. São Paulo: Saraiva, 2002, p.74. Segundo o autor “vinculados são os atos administrativos praticados conforme o único comportamento que a lei prescreve à Administração Pública”.

[6] GUSMÃO, Paulo Dourado de. Introdução ao Estudo do Direito. 24.ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 1999, p. 257. “Há direitos subjetivos em que o Estado é o sujeito passivo. Desses direitos os titulares são os cidadãos (direito de eleger, de ser eleito, direitos individuais declarados na Constituição”.

[7] MELO, José Tarcízio de Almeida. Reformas Administrativa – Previdenciária – do Judiciário. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2000, p. 153.

[8] Exposição de motivos da nova reforma previdenciária à disposição no site oficial da Câmara dos Deputados: www.câmara.gov.br

[9] item 3 – do relatório

[10] Item 6 – do relatório.

[11] HARADA, Kiyoshi. Previdência Social. Proposta de unificação ignora a realidade. Jus Navigandi, Teresina, a. 7, n. 62, fev. 2003. Disponível em: . Acesso em: 09 out. 2003.

[12] Se aprovada a Emenda, conforme art. 1º do Projeto, o art. 37, XI, da CF/88 passará a ter a seguinte redação: 'Art. 37, XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos”.

[13] Itens 92 e 93 – da exposição de motivos.

[14] Art. 17. “Os vencimentos, a remuneração, as vantagens e os adicionais, bem como os proventos de aposentadoria que estejam sendo percebidos em desacordo com a Constituição serão imediatamente reduzidos aos limites dela decorrentes, não se admitindo, neste caso, invocação de direito adquirido ou percepção de excesso a qualquer título.”

[15] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. op. cit., p. 253/254.

[16] Op. cit. 304p.

[17] .MELO, José Tarcízio de Almeida. op. cit., p. 143.

[18] Se aprovada a Emenda, conforme art. 1º do Projeto, o art. 40, “caput”, da CF/88 passará a ter a seguinte redação: 'Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo”. (Grifo nosso)

[19] “(...) O artigo 195, § 4º da Constituição Federal não legitima a instituição de contribuição previdenciária de inativos. Precedentes: ADI 2010, DJU de 29.09.1999; ADI 2189, DJU de 09.06.2000. (...)”. RE 368014 AGR Relator: Min. MAURÍCIO CORRÊA Julgamento: 08/04/2003 Órgão Julgador: Segunda Turma (...)”.

[20] Se aprovada a Emenda, conforme art. 1º do Projeto, o §3º, do art. 40 da CF/88 passará a ter a seguinte redação: “§ 3º Para o cálculo dos proventos de aposentadoria, por ocasião da sua concessão, serão consideradas as remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência de que tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei.”

[21] No tocante ao momento de aquisição do direito à aposentadoria, o Supremo Tribunal Federal editou a Súmula n.º 359 – que assim prevê: “Ressalvada a revisão prevista em lei, os proventos da inatividade regulam-se pela lei vigente ao tempo em que o militar, ou o servidor civil, reuniu os requisitos necessários, inclusive a apresentação do requerimento, quando a inatividade for voluntária”.

[22] Dispõe o art. 2º do Projeto de Emenda: “Observado o disposto no art. 4º da Emenda Constitucional n.º 20, de 15 de dezembro de 1998, é assegurado o direito de opção pela aposentadoria voluntária com proventos calculados de acordo com o art. 40, §§ 3º e 17, da Constituição Federal, àquele que tenha ingressado regularmente em cargo efetivo na Administração Pública direta, autárquica e fundacional, até a data de publicação daquela Emenda, quando o servidor, cumulativamente:

I – tiver cinqüenta e três anos de idade, se homem, e quarenta e oito anos de idade, se mulher;

II – tiver cinco anos de efetivo exercício no cargo em que se der a aposentadoria;

III – contar tempo de contribuição igual, no mínimo, à soma de:

a) trinta e cinco anos, se homem, e trinta anos, se mulher; e

b) um período adicional de contribuição equivalente a vinte por cento do tempo que, na data de publicação daquela Emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alínea a deste inciso.”

[23] MEIRELLES, Hely Lopes. op. cit., p. 417.

[24]Dispõem os parágrafos do art. 2º - § 1º O servidor de que trata este artigo que cumprir as exigências para aposentadoria na forma do caput terá os seus proventos de inatividade reduzidos para cada ano antecipado em relação aos limites de idade estabelecidos pelo art. 40, § 1º, III, a, e § 5º da Constituição Federal, na seguinte proporção:

I – três inteiros e cinco décimos por cento, para aquele que completar as exigências para aposentadoria na forma do caput até 31 de dezembro de 2005;

II – cinco por cento, para aquele que completar as exigências para aposentadoria na forma do caput a partir de 1º de janeiro de 2006.

§ 2º Aplica-se ao magistrado e ao membro do Ministério Público e de Tribunal de Contas o disposto neste artigo.

§ 3º Na aplicação do disposto no § 2º deste artigo, o magistrado ou o membro do Ministério Público ou de Tribunal de Contas, se homem, terá o tempo de serviço exercido até a data de publicação da Emenda Constitucional n.º 20, de 15 de dezembro de 1998, contado com acréscimo de dezessete por cento, observado o disposto no § 1º deste artigo

[25] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. op. cit., p. 267.

[26] CARNELUTTI, Francesco. Como nasce o Direito. 2.ed. Belo Horizonte: Editora Líder, 2002. 14/15p.

[27] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 18.ed. São Paulo: Malheiros, p. 67.

[28] MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e Aplicação do Direito. 19.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002. p. 82.

* Assistente de Procuradoria de Justiça do Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul

Disponível na Internet: http://www.mundojuridico.adv.br. Acesso em 25 de julho de 2006.