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Teorias da Integração e Políticas Comunitárias: Brasil e
Argentina: Mercosul
José Antonio Conceição*
Palavras-chave: Direito Internacional, Tratados
Internacionais, Integração e Política Comunitárias.
RESUMO
Neste artigo enfoca-se o Mercosul enquanto
relevante projeto da política externa brasileira em um contexto de
fortalecimento das relações internacionais. Primeiramente, está sendo
apresentado breve histórico de surgimento do processo de integração econômica
entre a Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai com a assinatura do Tratado de
Assunção. A partir daí, são abordadas as principais estratégias adotadas na
evolução do processo de integração, destacando-se mais especificamente o
relacionamento estreitado entre Brasil e Argentina.
INTRODUÇÃO
O processo de integração econômica das Nações,
Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, surgiu com a assinatura do Tratado de
Assunção em 26 de março de 1991: o Mercosul, Mercado Comum do Sul. Na verdade,
representa a conformação de um espaço econômico ampliado visando à inserção
mais competitiva na economia internacional desses quatro países.
Fundamentalmente, sua proposta básica é a de uma
zona de livre-comércio através do estímulo a eliminação de barreiras tarifárias
e não-tarifárias entre as Nações integrantes. Contudo, para que os produtos
circulem entre os quatro países livres de tarifas de importação, devem
preencher requisitos de regras de origem, isto é, determinado percentual de
índice de nacionalização.
Sendo assim, o presente estudo pretende abordar as
relações internacionais estabelecidas a partir do Mercosul, destacando os
entendimentos entre o Brasil e a Argentina mediante o Tratado de Assunção.
OBJETIVO
O objetivo geral desse estudo é o de apresentar, em
linhas gerais, breve histórico de surgimento do Mercosul tendo em vista
negociações brasileiras e argentinas culminantes com o Tratado de Assunção.
O SURGIMENTO DO MERCOSUL
Tendo em vista a área do Mercosul com uma dimensão
de 12 milhões Km2 com um mercado potencial de 200 milhões de
habitantes, além de um PIB conjunto na ordem de mais de 1 trilhão de dólares, é
fácil concluir sua potencialidade para pólo de atração de investimentos do
mundo (ALMEIDA, 1998). Nesta linha, é válido reconhecer o Mercosul como
provavelmente o modo de inserção mais significativo para o Brasil no cenário
internacional contribuindo para o seu desenvolvimento e posicionamento em face
dos desafios impostos pela globalização.
Observa-se que, as dificuldades econômicas das
Nações da América Latina sempre existiram, o que lhes conduziam, fatalmente, a
suscetibilidades às mudanças periódicas da economia mundial. Certamente, a
eclosão das grandes guerras mundiais, que geraram a necessidade de suprir
mercados em crise, promoveu o desenvolvimento de setores econômicos, sendo
estas situações, provavelmente, as primeiras em que os países latino-americanos
sofreram impactos contundentes.
De acordo com Ianni, (1996), os países da América
Latina experimentaram, de certa forma, algum tipo de crescimento, porquanto
mandavam suprimentos — produtos primários — para a Europa, carente de
suprimento. Com o final das guerras, aproveitando o impulso da
industrialização, estes países, orientados pela teoria do desenvolvimento
sustentada pela CEPAL (Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe),
adotaram, como sua principal estratégia, o processo de industrialização em
substituição às importações. Bem recebido pelos nacionalistas este modelo
econômico implicava na imposição de barreiras para as importações, e em
contrapartida na concessão de grandes incentivos internos por parte dos
governos.
No entanto, essa situação não perdurou face à
carência de investimentos e estruturas. E, portanto, em torno dos anos de 1980,
as Nações da América Latina demonstravam um posicionamento bastante diferente.
Crises econômicas avolumavam-se por conta da obsolescência de parques
industriais, escassez de profissionais especializados, dificuldade de acesso a
tecnologia de ponta e, principalmente, mercados fechados impossibilitando os
ganhos de escala. Diante de tal situação os investimentos externos foram
diminuindo, impossibilitando a retomada do crescimento.
Tais dificuldades estimularam movimentos em direção
ao fortalecimento de países da América Latina. Na verdade, já existia um
histórico de tentativas desde a década de 1960, com a CEPAL (Comissão Econômica
para a América Latina), que havia sido criada com propostas de integração,
defendendo a promoção de parcerias para desenvolver um mercado industrial
interno e economias de escala, visando superar a vulnerabilidade econômica
externa.
Na mesma época, além dessa Comissão, uma tentativa
de criação de um Mercado Comum Latino-Americano foi registrada com a assinatura
do Tratado de Montevidéu, de onde surgiu a ALALC (Associação Latino-Americana
de Livre Comércio). Vale comentar Cabral (1992) que diz que o Tratado que
instituiu a ALALC ficou superado, porque faltaram instrumentos adequados para
concretizar a integração.
Esse Tratado, homologado em 1960, subscreveu 11
países latino-americanos, pretendendo estabelecer um livre comércio entre os
países signatários. Mas, de fato, o Acordo somente incorporou parte dos
postulados já prescritos pela CEPAL, tendo, contudo, adotando, na prática, um
esquema mais 'comercialista', conforme explica Santos (1996).
Assim, o Acordo que criou a ALALC acabou sofrendo
algumas mudanças que alteraram seu percurso e acabou perdendo força a partir de
1965 e praticamente estagnou na década de setenta. Nessa mesma época aconteciam
golpes militares nos países que participavam da associação, o que, de certa
forma, também influiu nas negociações. Em 12 de agosto de 1980 uma nova
tentativa de integração e fortalecimento econômico dos países da América Latina
é marcada com novo tratado: a criação da ALADI (Associação Latino-Americana de
Integração), em substituição a ALALC.
A segunda Associação empregava um novo sistema mais
flexível e aberto às iniciativas integracionistas. Este Tratado acabou
impulsionando uma série de novos convênios bilaterais intralatino-americanos
nos mais diversos campos. Chacon (1996) acrescenta que estão entre eles estão
os acordos desenvolvidos entre Brasil e Argentina a partir de 1985.
Chiarelli e Chiarelli (1992) informam que, em 20 de
dezembro de 1990, o Grupo Mercado Comum registrou a finalização do Acordo de
Complementação Econômica entre Argentina e Brasil, ACE -14, no qual foram
consolidados e ampliados, num texto único, todos os Acordos Bilaterais firmados
anteriormente, além de se fixarem regras para o estabelecimento do Mercado
Comum, propriamente dito. A assinatura, em 26 de março de 1991, do Tratado de
Assunção, que cria o Mercado Comum do Sul — MERCOSUL, consolida as iniciativas
de integração, encaminhadas, inicialmente, por Brasil e Argentina, com a adesão
posterior do Uruguai e do Paraguai.
Atualmente, alguns anos após a assinatura do
Tratado de Assunção que criou o Mercosul, o processo de integração encontra-se
em marcha, avançando a cada dia e recebendo propostas de adesão de novos
parceiros ao longo da caminhada. A Bolívia firmemente e o Chile de maneira
hesitante, iniciaram as negociações para integrar-se na grande área de livre
comércio dos países do Mercosul. Depois do Tratado de Assunção outros
documentos importantes foram assinados, como a Protocolo de Brasília, o
Protocolo de Ouro Preto, entre outros, com o intuito de concretizar o projeto
da integração. (MENEM, 1996).
O TRATADO DE ASSUNÇÃO
Ressalta-se que o passo mais importante e, na
verdade, primordial, para a criação do Mercosul foi o Tratado de Assunção. Este
foi firmado entre os presidentes do Paraguai, Uruguai, Argentina e Brasil, e
seus respectivos Ministros das Relações Exteriores. Sua principal finalidade
consiste na integração econômica, sobretudo, para o desenvolvimento científico
e também tecnológico dos países membros.
Conforme disposto no Tratado, estimulou-se a livre
circulação de bens e serviços entre as nações participantes, havendo ainda a
extinção de tarifas alfandegárias. A abertura deveria ocorrer gradualmente e
através de acordos e negociações. Fernandes (2001) reproduz tal entendimento:
(...) o estabelecimento de uma tarifa externa
comum, coordenação política macroeconômica e setoriais entre os Estados-Partes
— (de comércio exterior: agrícola, industrial, fiscal, monetária, cambial e de
capitais: de serviços, alfandegária, de transportes e comunicações e outras) —
a fim de assegurar as condições de concorrência. Compromisso dos Estados-Partes
de harmonizar suas legislações, nas áreas pertinentes, para lograr o
fortalecimento do processo de integração (p. 27).
O Tratado de Assunção especificou prazos para a
formação e consolidação do Mercosul, com o objetivo de facilitar a livre
circulação de bens e serviços entre os países integrantes do bloco. O Tratado
estabeleceu ainda uma política comercial comum em relação aos países não
integrantes, além de resguardar, em listas de exceções, os produtos que não
terão imediatamente suas tarifas reduzidas, a pedido dos próprios países
integrantes. No Brasil, o tratado foi publicado no Diário Oficial da União em
22 de novembro de 1991 – Decreto 60. (LIPOVETZKY e LIPOVETZKY, 1994).
No seu artigo primeiro o Tratado de Assunção
determina não só a livre circulação de serviços e bens dentre os quatro países,
mas também a articulação de políticas macroeconômicas e o estabelecimento de
uma tarifa externa comum (CHACON, 1996).
— PROTOCOLO DE OURO PRETO
Em 17 de dezembro de 1994 foi assinado o Protocolo
de Ouro Preto tendo como uma das principais finalidades a definição da
estrutura institucional do Mercosul, com a previsão dos seguintes órgãos:
Conselho do Mercado Comum, Grupo Mercado Comum, Comissão de Comércio, Comissão
Parlamentar Conjunta, Foro Consultivo Econômico-Social e a Secretaria
Administrativa do Mercosul.
O Protocolo foi firmado durante as reuniões
ocorridas em Ouro Preto, com a presença dos Presidentes dos países do Mercosul,
onde foram adotadas algumas séries de decisões que estabeleceram a nova
estrutura institucional do Mercosul, e que determinaram a adoção de uma Tarifa
Externa Comum (TEC). Esta passou a vigorar a partir de janeiro de 1995, criando
normas para a operacionalização aduaneira dos citados instrumentos. (LIPOVETZKY
e LIPOVETZKY, 1994)
Além de o Protocolo promover a criação de órgãos da
área econômica, seu principal aspecto pode ser destacado com a adoção de uma
Tarifa Externa Comum. A TEC comporta exceções temporárias para um conjunto de
produtos. Lipovetzky e Lipovetzky (1994) esclarecem:
O estabelecimento da tarifa externa comum é uma característica própria de um
mercado comum. A fixação de uma tarifa comum não quer dizer que esta deva ser
igual em todo universo tarifário, e, sim, que poderão se fixar diferentes
valores alfandegários comuns, de acordo com os tipos de produto (p. 73).
Chacon (1996) acrescenta que em relação ao comércio
intra-Mercosul, aprovou-se a lista de produtos que estão sujeitos ao chamado
Regime de Adequação. Ressalvados os itens do Regime de Adequação e os setores
automotriz e açucareiro, segundo Figueiras (1994), todos os produtos estariam
isentos de tarifas e de outras restrições comercias no intercâmbio
intra-Mercosul, a partir de 01/01/95.
Como já visto, o Mercosul promove a união de nações
em grupo ou bloco, mas não de forma a se isolar dos países do resto do mundo, o
seu objetivo maior é fortalecer a economia intra-regional com a finalidade de
projetar os Estados-membros internacionalmente em uma posição mais favorável,
ou seja, melhorar sua inserção internacional.
O BRASIL E A ARGENTINA
Em meados da década de 80 foram dados os primeiros
passos visando à integração entre Brasil e Argentina, pois havia nessa época
uma similitude nas linhas de política externa entre os dois países. Embora
ambos enfrentassem problemas devido às negociações da dívida externa, a
economia da Argentina ainda se encontrava mais aberta que a brasileira, ambas
vulneráveis. A política de corte liberal adotada pelos dois países, com grande
abertura econômica, contribuiu para um modelo de integração econômica entre os
dois países com abertura para o comércio exterior (GONÇALVES, 1998).
Ocorre que, as limitações do comércio externo, em
face das opções da economia brasileira, acabaram por provocar um maior impacto
nas relações entre o Brasil e a Argentina, afetando o Mercosul.A desvalorização
do real no início de 1999 agravou ainda mais a relação entre os dois países. As
diplomacias e os fatores econômicos entre os dois países apresentavam
divergências e atritos referentes a questões de câmbio, política de
investimentos e setores específicos do setor de exportação e importação.
A relação econômica entre o Brasil e a Argentina
foi profundamente abalada em 1999, com a desvalorização do real. Os produtos
brasileiros, mais baratos, passaram a ameaçar a enfraquecida balança comercial
Argentina e esta, em contrapartida, passa a adotar medidas protecionistas que
afetaram diretamente o Mercosul. De fato a crise da Argentina foi resultado da
política econômica adotada pela dolarização da moeda, em 1991, com um plano que
congelou a inflação e instituiu um programa de privatizações, que
temporariamente produziu um enorme crescimento da economia. Entretanto, sem uma
reforma fiscal o Estado se endividou, os preços subiram e o poder aquisitivo da
população caiu, e, devido a valorização do dólar, as mercadorias argentinas
encarecem, o que prejudicou a sua competitividade no mercado externo.
Quando as principais economias do mundo estavam se
ajustando ao novo tempo a Argentina ainda estava mantendo uma taxa de câmbio
fixa. Diante destes aspectos a crise da Argentina pode ser observada pelo
prisma de inadequação às mudanças econômicas ocorridas no mundo. O país manteve
um modelo econômico de desenvolvimento não ajustado à permanente evolução do
cenário de negócios em âmbito internacional (GONÇALVES, 1998).
A INFLUÊNCIA DA CRISE DA
ARGENTINA SOBRE O MERCOSUL
Ao longo de seu desenrolar, a crise econômica da
Argentina vem afetando o Mercosul sob diferentes formas e, à medida que se
aprofunda, passa a colocar em questão o futuro do bloco não no sentido de sua
continuidade, mas, sobretudo, quanto à forma e ao alcance que a integração terá
no futuro.
Em seus estágios iniciais, a crise argentina levou
ao gradual afastamento do regime de livre comércio, com a introdução de formas
de comércio administrado, notadamente entre Brasil e Argentina, tendência que
se acentuou a partir de 1999 com a depreciação do real frente ao dólar e com o
posterior término do regime de exceções ao livre comércio que beneficiava
setores produtivos menos competitivos, tanto do Brasil como da Argentina.
Na medida em que se aprofundava, a crise também
forçou os dois principais parceiros do Mercosul a abdicarem da consolidação da
tarifa externa comum, um dos mais importantes pontos que constavam do programa
de relançamento do bloco apresentado quando do início do governo de Fernando de
La Rúa. Contribuiu para tal, de forma particular, a oposição do ex-ministro da
Economia, Domingo Cavallo. Ele, desde sua primeira passagem pelo cargo,
manifestava-se contrário à implementação de uma união aduaneira, o que lhe
retirava liberdade de ação no único domínio em que, por força das próprias medidas
com que arquitetou a estabilização monetária a partir de 1991, poderia
exercê-la.
Assim, no Mercosul, somaram-se os diversos
contenciosos comerciais protagonizados pelos dois principais sócios,
decorrentes do recrudescimento do protecionismo, do afastamento gradual das
disciplinas comerciais e da notória fragilidade institucional, engendrando,
interna e externamente, a perda de credibilidade do bloco. Aos poucos, a crise
argentina contribuiu para a estagnação em processos de decisão do Mercosul. Essa
situação foi flagrada na ausência de representantes argentinos nas variadas
esferas negociadoras. A justificativa para tal falta cabia à contenção de
custos, destacando-se nesse contexto o não comparecimento de autoridades
argentinas na reunião do Conselho Mercado Comum (CMC), cuja preparação e
realização coincidiu com a escalada das pressões sociais que levaram à
imposição do estado de sítio, à renúncia de todo o Ministério e logo, do
próprio Presidente argentino. Por se tratar de um bloco cujas instituições são
intergovernamentais e cujas decisões são tomadas por consenso, a
impossibilidade da plena representação da Argentina nas instâncias técnicas e
políticas do Mercosul o condena, em termos práticos, à virtual paralisia. As
incertezas políticas geradas pela sucessão de presidentes interinos reforçam
essa tendência.
Em suma, a crise argentina, ao transpor-se, de
forma dramática e contundente, dos campos econômicos e sociais para o plano
político-institucional, assumindo contornos de uma autêntica crise de
governabilidade e ao levar à suspensão das transações comerciais e dos fluxos
financeiros envolvendo a Argentina, forçou o congelamento do Mercosul em um
quadro igualmente crítico. Isso ocorreu dado o desgaste a que o bloco foi
submetido por suas próprias dificuldades e contradições, como devido ao quadro
econômico francamente adverso à integração. A superação dessa condição passa,
obviamente, por definições políticas e econômicas ainda não totalmente
descortinadas, mas nos dias de hoje já alinhadas em torno de efetivas
conquistas e potenciais de crescimento e desenvolvimento.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A fim de que as integrações econômicas se consumem,
precisam de bases culturais e de projetos, além de entendimento de ordem
política. As integrações econômicas são, na história atual, uma tendência
mundial, mas elas não podem se limitar apenas à esfera econômica. Essa é a
lição que a integração mais bem realizada até agora, a da Europa pode dar aos
países do Cone Sul da América latina.
Mas será que a criação de um bloco econômico único
na América Latina pode se dar nas mesmas bases que na Europa? O principal ponto
em comum entre União Européia e o Mercosul é que ambos os blocos foram formados
como um projeto político visando, com a integração, tornar seus países-membros
mais fortes perante o mercado internacional.
No que se refere as relações Brasil e Argentina,
observa-se que a crise desta última Nação pode não ter provocado um desastre
financeiro na região nem um estrago incontrolável nos mercados cambiais do Cone
Sul. Mas afetou severamente o comércio e a atividade real de vários países.
A integração latino-americana ainda está no início,
e, por isso, não deve ser comparada ainda com a União Européia. O Tratado de
Assunção, do Mercosul, não prevê integração política, apenas econômica. O
futuro do Mercosul ainda está sendo delineado.
REFERÊNCIAS
ALMEIDA, Paulo Roberto. MERCOSUL: Fundamentos e Perspectivas. São Paulo: LTr, 1998.
CABRAL, G. G. A. Mercosul: primeiro ensaio. Brasília: Centro Gráfico do Senado
Federal, 1992.
CHACON, V. O
Mercosul: a integração econômica da América Latina. São Paulo: Scipione,
1996.
CHIARELLI, C. A. G; CHIARELLI, M. R. Integração: direito e dever —
Mercosul e mercado comum europeu. São Paulo: LTR, 1992.
FERNANDES, Edison Carlos. Sistema tributário do Mercosul. São Paulo: RT, 2001.
FIGUEIRAS, Marcos Simão. O Mercosul no contexto latino americano. São Paulo: Atlas, 1994.
GONÇALVES, Reinaldo. A nova economia internacional. Rio de Janeiro: Campus, 1998.
IANNI, Otávio. A era do Globalismo. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1996.
LIPOVETZKY, J. C; LIPOVETZKY, D. A. Mercosul: estratégias para a
integração. São Paulo: LTR, 1994.
MENEM, Carlos Saúl. Que é o Mercosul? Buenos Aires:
Ediciones Ciudad Argentina, 1996.
SANTOS, Antonio Carlos Viana. Mercosul: Espaços de
Integração e Jurisdição, Soberania e Jurisdição Supranacional. São Paulo: Revista da Faculdade de Direito das Faculdades
Metropolitanas, n.º 17, Série Nacional, jul-dez. 1996.
*O autor é Mestre em Direito Internacional pela WIU
– Wisconsin International University - USA; é Professor e Diretor Geral da
FACCREI/FACED – Faculdade Cristo Rei e Faculdade Educacional de Cornélio
Procópio, Estado do Paraná.
Disponível em:
Acesso em: 04 jul.
2008.